Lokale financiën De financiële situatie van de Vlaamse gemeenten 214 De financiële situatie van de Vlaamse gemeenten Nu alle gemeenten de nieuwe beleids- en beheerscyclus (BBC) toepassen en een eerste meerjarenplan nieuwe stijl opmaakten, blijkt uit de cijfers duidelijk dat de Vlaamse gemeenten een nieuwe weg ingeslagen zijn om het langetermijnevenwicht te halen opgelegd in BBC. Over een tijdshorizon van 6 jaar, van 214 tot 219 springen volgende trends in het oog: de gemeenten zijn van plan de toename van exploitatie-uitgaven zeer strak in de hand te houden. Het contrast met het groeiritme tijdens de vorige bestuursperiode is vrij groot; na het overgangsjaar 214 met toenemende budgetten en een onbeweeglijk 215, voorzien de meerjarenplannen dat de uitgaven opnieuw beheerst verder evolueren, met een gemiddelde groei van 1,2 % per jaar. Bij de ontvangsten is de voorziene toename iets sterker (+1,6 %); ondanks de druk van de geleidelijk oplopende pensioenkost slagen de gemeenten er in de personeelskosten onder controle te houden met een beperkte groei van 1,7 % in 214 en een status-quo in 215; de werkingskost wordt mogelijk nog strakker in bedwang gehouden en loopt pas na 217 opnieuw lichtjes op; de evolutie van de toelage voor sociale bijstand (OCMW) valt terug tot een toename van gemiddeld 2 % per jaar. De politiedotatie blijft echter steviger aangroeien, rond 3 %; vooral de permanente groei van de fondsen (met 3,4 % per jaar) levert een constant deel aan werkingsmiddelen voor de gemeenten, samen met de verder evoluerende belastingontvangsten (gemiddeld met 1,5 % per jaar); de lokale belastingen nemen voor het tweede jaar op rij een hoge vlucht, met een toename van 15 % in 214; de trend om de groei te behouden in de exploitatie-ontvangsten en strak te beperken in de exploitatie-uitgaven, heeft tot doel het exploitatiesaldo de komende jaren verder op te bouwen en een duurzaam evenwicht te bereiken of te bewaken volgens de autofinancieringsmarge; de sterke en stelselmatige afname van de geraamde investeringsuitgaven (met 19,1 % per jaar tot 218) kan worden genuanceerd; in de balansen 212 staat voor 7,6 miljard EUR aan financiële schuld genoteerd, waarvan 6,9 miljard EUR langetermijnschuld. De financiële schuld nam slechts toe met 1,4 % ten opzichte van 211; op basis van de Europese normen (ESR 21) komt de financieringsbehoefte van de Vlaamse gemeenten uit op 511 miljoen EUR in 212 tegen een overschot van 2 miljoen EUR het jaar ervoor. De investeringen op het einde van de vorige bestuursperiode beïnvloedden deze evolutie sterk. 7
Steekproef en bronnen De cijfers uit het meerjarenplan 214-219, verzameld en verwerkt in de databank van het Agentschap voor Binnenlands Bestuur (ABB), vormen de basis voor de cijfers van deze studie. We werken met een steekproef van 286 Vlaamse gemeenten. De budgetcijfers 213 waarmee we de evolutie 214 berekenen, komen uit de Belfius-databank. De constante steekproef bij deze vergelijking bevat 261 gemeenten. Door de overgang naar BBC konden niet alle grote budgetposten rechtstreeks worden vergeleken. Globale cijfers voor de rekeningen 21-212 omgezet naar BBC-vorm zijn beschikbaar in tabellen op de website van ABB. 1. Exploitatie Via het meerjarenplan 214-219 krijgen de beleidsdoelstellingen van een gemeentebestuur een financiële vertaling op langere termijn. De uitdaging ligt in het op elkaar afstemmen van ontvangsten en uitgaven bij oplopende kosten om de financiële evenwichtscriteria te respecteren. De gemeenten moeten in hun meerjarenplan onder meer de oplopende kosten voor de pensioenlasten van vastbenoemde werknemers opvangen. Andere structurele hervormingen op lokaal vlak die invloed hebben op het budget, zoals de oprichting van de brandweer(hulp) zones, komen nog niet tot uiting in de cijfers van het meerjarenplan. Vooruitplannen gebeurt voorzichtig, ook de interpretatie van de cijferramingen die nu voorliggen, is voorzichtig. Tabel 1 Evolutie van de exploitatie-uitgaven Budget 213-214 en evolutie meerjarenplan 214-219 In EUR/inw Jaarlijkse evolutie BBC 214 213 BBC 214 27-212 BBC Meerjarenplan UITGAVEN 214-219 Werking 283 -,5 %,5 % 4,5 %,1 % Personeel * 616 3,6 % 1,7 % 4,3 % 1,3 % Toegestane werkingssubsidies 467 1,3 % 4,5 % 4,3 % 1,6 % Sociale bijstand 149 -,3 % 8,2 % 4,5 % 2, % Politiediensten 145 2,7 % 3, % 3,6 % 3,1 % Brandweer 14 -,9 % Erediensten en niet-confessionele levensbeschouwingen 7 3,7 % Financiële uitgaven ** 51,9 % -,8 % 1,9 % Exploitatie-uitgaven 1 417 1,7 % 3,6 % 1,2 % * Het gesubsidieerd onderwijzend personeel inbegrepen (93 EUR/inw.) ** Kapitaalaflossing van leningen niet inbegrepen vanaf 214 (BBC). 2. De exploitatie-uitgaven Om het exploitatiesaldo de komende jaren verder op te bouwen zijn de gemeenten volgens de voorziene ramingen van plan de toename van exploitatie-uitgaven zeer strak in de hand te houden. Het contrast met het groeiritme tijdens de vorige bestuursperiode is vrij groot (tabel 1). Personeels- en werkingskosten onder controle houden Ondanks de druk van de oplopende pensioenkosten slagen de gemeenten er in de personeelskosten de komende jaren onder controle te houden, met een beperkte groei van 1,7 % in 214, een status-quo in 215 en voor de hele periode van het meerjarenplan een gemiddelde groei van 1,3 % per jaar. Dit jaarlijkse stijgingspercentage ligt lager dan de overschrijding met 2 % van de spilindex voor de lonen van het overheidspersoneel. Met het huidige lage inflatieniveau zullen de gemeenten wellicht niet elk jaar de impact van deze loonsverhoging in hun budget moeten inschrijven. Tijdens de vorige bestuursperiode was voor de personeelskosten nog een jaarlijkse groei van 4,3 % de regel, met een jaarlijkse overschrijding van de spilindex met 2 % en zonder de duidelijke impact van de oplopende pensioenlasten omdat die pas sinds 212 speelt. Maar er gaat meer schuil achter de strakke evolutie in het meerjarenplan. Om de loonkost te milderen, rekenen de gemeenten er in de loop van het meerjarenplan 214-219 op het aantal personeelsleden te verminderen door onder meer medewerkers die vertrekken, niet te vervangen. Een kentering in het aantal personeelsleden kwam er midden 213, toen dat cijfer voor het eerst lichtjes begon af te bouwen (met 31VTE, van 55 785 naar 55 754 VTE). De daling die zo werd ingezet, zal zich vanaf 214 wellicht sterker doorzetten. In feite anticiperen de gemeenten op een lastig financieel parket waarin de oplopende pensioenbijdragen voor de lokale vastbenoemde ambtenaren hen brengen. Het tarief voor de basisbijdrage zal de komende jaren blijven stijgen tot een geharmoniseerd tarief van 41,5 % in 216 bovenop de lonen 1. Naast het basistarief betalen de gemeenten bijkomend een responsabiliseringsbijdrage wanneer het reservebedrag opgebouwd via de basisbijdragen niet volstaat om de pensioenen aan de gepensioneerde vastbenoemde werknemers uit te betalen. 1 De gemeenten en andere lokale besturen financieren de pensioenen van hun vastbenoemde personeelsleden via de RSZPPO. Cf. Financiële uitdagingen voor de gemeenten (fiche 9: De pensioenen van de lokale ambtenaren), beschikbaar op de site www.belfius.be/onzestudies, Lokale financiën. 8
Het bedrag van de responsabiliseringsbijdrage kan hoog oplopen, zeker nu het aantal bijdragebetalers structureel kleiner wordt. In juni 213 maakten vastbenoemde werknemers nog maar 44,1 % uit van het gemeentepersoneel (grafiek 1). Los hiervan kunnen gemeenten ervoor kiezen toe te treden tot een tweede pensioenpijler en zo voor het contractuele personeel het wettelijk pensioen aanvullen via bijdragen. Grafiek 1 Gemeentepersoneel volgens statuut (in % VTE) Juni 213 Vastbenoemd 44,1 % De werkingskost wordt mogelijk nog strakker in bedwang gehouden, zeker tijdens de eerste jaren, en loopt pas na 217 opnieuw lichtjes op. Ter vergelijking: tijdens de vorige bestuursperiode liep de veeleer inflatiegedreven groei van de werkingskost (4,5 %) nog parallel met die van de personeelskosten. De aflossingen van schulden maken volgens de BBC voortaan geen deel meer uit van de exploitatiekosten. Financiële uitgaven slaan dus voornamelijk op de interestlasten voor schulden. Die zouden vooral tijdens de eerste helft van het meerjarenplan sterk toenemen, parallel met het geraamde volume aan op te nemen leningen dat in 214-215 piekt en de jaren daarna stelselmatig afbouwt. Gemiddeld nemen de financiële uitgaven toe met 1,9 % terwijl ze tijdens de vorige bestuursperiode afnamen, onder meer door een eenmalige schuldafbouw voorzien in het lokaal pact. Toegestane werkingssubsidies Ook de groei van de werkingssubsidies zwakt af in het meerjarenplan. Gemeenten staan die (vaak verplicht) toe aan andere lokale besturen op hun grondgebied en geven ook werkingssubsidies aan verenigingen, ondernemingen en gezinnen. Een evolutie van gemiddeld 1,6 % per jaar is voorzien voor de planperiode met vanaf 216 groeipercentages van 2 % tot 2,3 %. In 214 is er echter nog een sterke toename van 4,5 %. De werkingssubsidies voor sociale bijstand (OCMW) en voor de politiezone vormen de belangrijkste toelagen die elk een derde van de toegestane werkingssubsidies nemen of elk een tiende van de totale exploitatie-uitgaven 214. De hogere toelage voor sociale bijstand (OCMW) compenseert in 214 ruimschoots de correctie die het jaar voordien plaatsvond vooraleer de BBC algemeen werd opgestart. Daarna valt de evolutie terug tot 2 % per jaar. De politiedotatie blijft echter steviger aangroeien, met 3,1 % gemiddeld. Financiële impact van de vergrijzing opvangen De komende jaren zal de impact van de vergrijzing voelbaar zijn in de dotaties aan OCMW s en politiezones. De gemeentetoelagen moeten immers het financieel tekort van deze lokale besturen opvangen. Volgens de gemeentelijke meerjarenplannen blijven de dotaties sterk aangroeien de komende jaren. OCMW s zien immers hun kosten voor maatschappelijke dienstverlening oplopen door diversificatie van hun hulpdiensten en investeren in de uitbreiding en de modernisering van woonzorgcentra. Politiezones voelen vooral de hogere pensioenbijdragen voor hun korps van politieagenten dat voor 95 % uit vastbenoemd personeel bestaat. Naast de hogere kosten door de vergrijzing zullen de gemeenten op lange termijn ook hun belastbare basis voor de personenbelasting zien versmallen omdat pensioenen nu eenmaal niet de omvang hebben van een inkomen uit werk. Politiedienst en sociale bijstand zijn de belangrijkste beleidsvelden Met de BBC hebben de gemeenten voortaan de vrije keuze om beleidsdomeinen te definiëren die aansluiten bij hun werking. Hiervoor combineren ze in hun beleidsrapporten een uitgebreide reeks gestandaardiseerde beleidsvelden. De belangrijkste beleidsvelden van de exploitatie zijn volgens de netto-uitgaven dan ook politiediensten en sociale bijstand, gevolgd door algemene diensten. De niet-exhaustieve lijst van de dertig belangrijkste beleidsvelden in tabel 2 toont dat gemeenten op heel wat beleidsvlakken een rol spelen. 3. De exploitatie-ontvangsten Om het exploitatiesaldo de komende jaren verder op te bouwen doen de gemeenten een beroep op bijkomende exploitatie-ontvangsten. Het groeiritme van de ontvangsten volgens het meerjarenplan ligt echter de helft trager dan tijdens de vorige bestuursperiode. Ze rekenen vooral op de permanente groei van de fondsen (+3,4 %) Contractueel 55,9 % 9
Tabel 2 Exploitatie: overzicht van de dertig grootste beleidsvelden (netto-uitgaven in EUR/inw.) Politiediensten 145 Sociale bijstand 138 Overige algemene diensten 138 Sport 54 Wegen 52 Brandweer 49 Ophalen en verwerken van huishoudelijk afval 46 Transacties in verband met de openbare schuld 44 Groene ruimte 31 Politieke organen 28 Administratieve dienstverlening 27 Personeelsdienst en vorming 27 Secretariaat 25 Overig afval- en materialenbeheer 24 Openbare bibliotheken 18 Overig algemeen bestuur 14 Ruimtelijke planning 14 Jeugd 13 Erediensten 13 Kinderopvang 12 Straatverlichting 12 Overige verrichtingen inzake sociaal beleid 11 Administratieve dienst voor het onderwijs 11 Cultuurcentrum 1 Overig kunst- en cultuurbeleid 9 Binnengemeentelijke decentralisatie 9 Overige culturele instellingen 8 Gebiedsontwikkeling 8 Musea 8 Toerisme - Onthaal en promotie 7 die een algemene basisfinanciering vormen vanwege de toezichthoudende overheid. Daarnaast zoeken ze bijkomende financiering van het beleid en de dienstverlening via belastingen en retributies. Deze ontvangstenbronnen garanderen de gemeenten op hun beurt een grote mate van beleidsautonomie. De belastingontvangsten nemen toe De belastingen leveren 49,7 % van de exploitatieontvangsten in 214 en stellen de gemeenten in staat om voor een stuk autonoom hun beleid te financieren. Om hun budget in evenwicht te brengen, kiezen de gemeenten er duidelijk voor om de belastingontvangsten te verhogen (+9 % in 214). Verschillende elementen spelen een rol: door vertraging in de inkohiering van de personenbelasting in 213, geven de cijfers 214 deels een inhaalbeweging weer; opnieuw groeit de opbrengst uit de specifieke lokale belastingen sterk in omvang, gemiddeld met 15 %. Gemeenten gaan op zoek naar nieuwe lokale belastingen en verhogen na lange tijd de tarieven voor bestaande retributies. Zoals verwacht gingen in heel wat gemeenten in 214 de aanslagvoeten van de belangrijkste belastingen omhoog. De aanslagvoet voor de aanvullende personenbelasting (APB) ging slechts bij ongeveer 1 op 1 gemeenten licht de hoogte in en bedraagt nu gemiddeld 7,27 %. Meer gemeenten verhoogden echter de opcentiemen op de onroerende voorheffing (OVH). Ongeveer een op vijf gemeenten besliste deze aanslagvoet op te trekken om de ontvangsten te vergroten. De opcentiemen bedragen nu gemiddeld 1 393 opcentiemen na een verhoging met 37 opcentiemen. De meerjarenplannen voorzien ook de komende jaren dat de opbrengsten van de onroerende voorheffing blijven groeien (+2,1 % per jaar), hoewel die evolutie getemperd is ten opzichte van de vorige bestuursperiode. Na een terugval in 215 van de opbrengst aan personenbelasting rekenen de gemeenten verder op een continue toename van deze belastingopbrengsten. Die kunnen blijven stijgen louter op basis van inflatiegerelateerde inkomens (APB) en door de aangroei en prijsevolutie van het onroerend goed (OVH), maar mogelijk houden nog meer gemeenten een verhoging van de aanslagvoeten in beraad. Niet alle gemeenten halen echter evenveel opbrengst uit een aanslagvoetverhoging, de inkomens per gemeente verschillen hiervoor sterk. Kaart 1 geeft per gemeente een indicatie van de rijkdom 2 van de inwoners op basis van de gemiddelde inkomsten die onderhevig zijn aan de personenbelasting. De hogere belastingontvangsten die gebudgetteerd staan voor 214 hebben niet alleen te maken met het verhogen van de gemeentelijke aanslagvoeten voor de aanvullende belastingen. Aan de basis van de cijfers ligt ook een inhaalbeweging in doorgestorte bedragen door de Federale Overheidsdienst Financiën en dit na een vertraagd ritme van inkohiering in 213 voor de personenbelasting. 214 is het tweede jaar van de bestuursperiode, een jaar waarin gemeenten wel vaker de beslissing nemen om de aanslagvoeten van de belangrijkste belastingen te verhogen; 2 De rijkdomindex is de verhouding tussen het gemiddeld inkomen per inwoner per gemeente en dat van het hele land (op basis van de inkomens 211 aanslagjaar 212, www.bestat.be, FOD Economie). 1
Lokale belastingen nemen opnieuw sterk toe De lokale belastingen nemen al voor het tweede jaar op rij een hoge vlucht, met een toename van 15 % in 214. Zij hebben echter een minder groot gewicht dan de twee belangrijkste aanvullende belastingen en leveren slechts 6,9 % van de gemeenteontvangsten terwijl de aanvullende belastingen bijna voor de helft van de exploitatieontvangsten zorgen (42,7 %). In totaal heft een gemeente in 214 gemiddeld 764 EUR per inwoner aan belastingen, waarvan 17 EUR per inwoner lokale belastingen. De belasting op drijfkracht en op tweede verblijven leveren als lokale belasting de hoogste sommen op. In 215 is nog een verdere toename voorzien voor de opbrengst uit tweede verblijven. Fondsen en toelagen Bij de fondsen vormt het Gemeentefonds met 2,2 miljard EUR een zeer belangrijke financiële overdracht van het regionale niveau naar de lokale besturen. Gemeenten krijgen hieruit 2 miljard EUR, OCMW s het resterende deel. Elk jaar doet de Vlaamse overheid deze overgedragen som aangroeien met 3,5 %, zodat de algemene financiering min of meer het ritme kan volgen van de werkingskosten van het lokale niveau. Volgens het meerjarenplan rekenen de gemeenten ook de komende jaren duidelijk op deze permanente groei. Bovenop het gemeentefonds krijgen steden bijkomende middelen uit het stedenfonds (132 miljoen EUR) en kun Tabel 3 Evolutie van de exploitatie-ontvangsten Budget 213-214 en evolutie meerjarenplan 214-219 In EUR/inw Jaarlijkse evolutie BBC 214 213 BBC 214 27-212 BBC Meerjarenplan ONTVANGSTEN 214-219 Ontvangsten uit werking 1 3,9 % 7,3 %,8 % Belastingen 764 4,4 % 9, % 3,2 % 1,5 % Aanvullende personenbelasting 32 3,4 % 9,2 % 3,8 %,9 % Opcentiemen onroerende voorheffing 34 3,6 % 7,2 % 3,6 % 2,1 % Lokale belastingen 17 12, % 15, %,3 %,9 % Fondsen en toelagen * 68 3,1 % 4,4 % 2,1 % Gemeentefonds e.a. fondsen Specifieke werkingssubsidies 349 3,5 % 3,4 % 27,5 % Financiële opbrengsten 66-4,2 % 1,3 % -1,8 % Elektriciteitsdividenden 25,4 % 2,7 % -1,8 % Gasdividenden 13-2,3 % 9,8 % -8, % Exploitatie-ontvangsten 1.538 3,1 % 6,8 % 3,4 % 1,6 % * Gesubsidieerd onderwijzend personeel inbegrepen 86 EUR/inw. nen een aantal geselecteerde landelijke gemeenten een deel krijgen uit het plattelandsfonds (8 miljoen EUR), bedoeld om beleidsaccenten te financieren die met hun specifieke landelijke of stedelijke situatie te maken hebben. Kaart 1 Rijkdomindex per gemeente t.o.v. het nationaal gemiddelde (Rijkdomindex België = 1) 77,2-96,7 96,7-18,1 18,1-119,6 119,6-131 131-142,4 142,4-15,7 11
Daarnaast krijgen de gemeenten specifieke werkingssubsidies vanwege de Vlaamse overheid voor de lokale uitwerking van beleidsdomeinen aangestuurd door sectorale plannen op regionaal niveau zoals cultuur, sport, onderwijs, sociaal beleid, milieubeleid en vele andere. Deze werkingssubsidies gaan vooral naar gemeentelijk onderwijs, kinderopvang en openbare bibliotheken. De planlast die het rapporteren over de gesubsidieerde activiteiten met zich meebrengt belooft met de invoering van de BBC lichter te worden. Eigen ontvangsten Gemeenten genereren, naast algemene sommen uit belastingen en fondsen, ook eigen ontvangsten uit hun werking en uit prestaties, zoals het openhouden van zwembad en bibliotheek en het afleveren van documenten. De gemeentelijke tarieven voor waterheffing maken hier deel van uit. Daarnaast leveren hun eigendommen en participaties financiële opbrengsten op (via huur, dividend, e.a.). De meerjarenplannen gaan uit van een nagenoeg constant bedrag aan werkingsontvangsten (met een lichte toename van,8 % per jaar) terwijl ze de financiële opbrengsten eerder continu zien dalen (-1,8 % per jaar). Beide evoluties staan in contrast met de vorige bestuursperiode waarin de gemeenten beide ontvangstengroepen poogden te optimaliseren. Dit was nodig toen na de liberalisering van de energiemarkt de inkomsten uit dividenden daalden, Grafiek 2 Autofinancieringsmarge per cluster (in EUR/inw.) Budget 211-214 gevolgd door de financiële crisis en de ontbinding van de Gemeentelijke Holding. De werkingsontvangsten evolueren onder meer door het toepassen van het principe de vervuiler betaalt via de (afval)waterfactuur. De gemeenten trekken voor de financiering van de rioleringsinvesteringen hun gemeentelijke tarieven voor waterheffing immers stelselmatig op (richting maximumtarief). 4. Exploitatiesaldo Het exploitatiesaldo BBC is positief en bedraagt 121 EUR per inwoner in 214. In tegenstelling tot de vroegere gemeenteboekhouding omvatten de exploitatie-uitgaven volgens BBC geen aflossingen van leningen meer. Daarom kan het exploitatiesaldo niet zonder omrekening worden vergeleken met het vroegere saldo eigen dienstjaar, dat zowel leninglasten als kapitaalaflossingen bij de uitgaven noteerde. In grafiek 2 worden het exploitatiesaldo BBC 214 en kapitaalaflossingen samengevoegd en geplaatst naast het saldo eigen dienstjaar van vroegere budgetjaren. Deze omrekening komt overeen met de autofinancieringsmarge die het financieel draagvlak vergelijkt met de leninglasten (tabel 6). Exploitatiesaldo BBC = Exploitatieontvangsten uitgaven Autofinancieringsmarge = financieel draagvlak (exploitatieontvangsten uitgaven (zonder interest)) - leninglasten (aflossing + interest) 6 4 2-2 -4-6 -8-1 211 212 213 214 BBC Woongemeenten Gemeenten met concentratie van economische activiteit Toeristische gemeenten Landelijke gemeenten Semistedelijke of agglomeratiegemeenten Centrumgemeenten 2 32 38 48 32-15 De uitdaging om een positieve autofinancieringsmarge te noteren aan het einde van het meerjarenplan maakt dat gemeenten deze bestuursperiode duidelijk een nieuwe weg inslaan in hun (financieel) beleid. De omslag van tekort naar overschot in 214 toont de impact van de oefening die alle gemeenten deden om een meerjarenplan op te stellen in een moeilijke financiële context. In de zes jaar dat ze vooruitkijken anticiperen ze op de toenemende druk die onder meer de oplopende pensioenbijdrage op het budget legt. Globaal slagen de gemeenten er in om in 214 via hogere ontvangstengroei en tragere uitgavengroei een overschot op te tekenen voor exploitatie (121 EUR per inwoner). De autofinancieringsmarge bedraagt 13 EUR per inwoner of 7,9 % van het financieel draagvlak dat beschikbaar is om de investeringen mee te financieren of bijkomende leningschuld mee aan te gaan. Voor de groep van centrumgemeenten (met 22 regionale steden en 13 grote centrumsteden in de steekproef) ziet de situatie er helemaal anders uit: het tekort blijft, maar verkleint weliswaar sterk in 214. 12
Het structurele evenwichtscriterium van de autofinancieringsmarge gaat na in hoeverre de exploitatieontvangsten duurzaam de uitgaven voor leningen (leninglasten en kapitaalaflossingen) dekken op het einde van het meerjarenplan. Twee derde van de gemeenten noteert in 214 al voldoende financieel draagvlak en beantwoordt dus aan het evenwichtscriterium. Voor andere gemeenten vraagt het bereiken van het evenwichtscriterium meer tijd (grafiek 3). Alle gemeenten plannen zoals opgelegd een autofinancieringsmarge van nul of meer in 219 en deze marge verdubbelt ten opzichte van 218. De tegenstelling tussen rekening en budget blijft: het saldo op de rekeningen ligt hoger dan op de budgetten. De autofinancieringsmarge bedraagt in de rekeningen 211 immers 179 EUR per inwoner en zwakt af tot 125 EUR in 212, terwijl het budget 214 13 EUR marge raamt. 5. Investeringen Evolutie van de investeringen volgens het meerjarenplan In tegenstelling tot de strakke beheersing van het exploitatiebudget kent het investeringsbudget wel een groot verloop volgens het meerjarenplan (grafiek 4 en grafiek 5a). Opvallend is de neergaande lijn van jaarlijkse investeringsvolumes in tegenstelling met de vroegere investeringscyclus. Die bouwde eerst langzaam het volume op en ging pas aan het einde van de bestuursperiode lichtjes neer. Het investeringsvolume start nu hoog in 214 met 2,7 miljard EUR, dit is in lijn met het jaarlijks volume dat de jaren ervoor werd gebudgetteerd (maar slechts voor de helft werd gerealiseerd in hetzelfde jaar). De investeringsbudgetten bouwen al snel af tot 1,5 miljard EUR in 217, tot het niveau van de vroeger gerealiseerde investeringen. De bedragen gaan van 453 EUR per inwoner in 214 naar 248 EUR per inwoner in 218 en zelfs naar minder dan 2 EUR per inwoner in 219. Alsof een inverse investeringscyclus zich aandient doordat de Vlaamse gemeenten hun financiële reserves aanwenden aan het begin van de periode en die jaren ook leningen aangaan om mee te investeren. Deze stelselmatige afname van de investeringsuitgaven van jaarlijks 19,1 % tot 218 kan gedeeltelijk worden genuanceerd door het feit dat de overgang naar BBC een nieuw kader uittekent en de zesjarige horizon van dit eerste meerjarenplan tot voorzichtige ramingen noopt. Grafiek 3 Aandeel en aantal gemeenten met negatieve en positieve autofinancieringsmarge Budget 214 1 % 8 % 6 % 4 % 2 % % Grafiek 4 Evolutie van de budgetsaldi voor exploitatie, investeringen en andere (in miljoen EUR) Meerjarenplan 214-219 1 5 1 5-5 -1-1 5-2 7-2 5 96 13 19 181 214 215 216 217 218 219 Positief of nul 214 215 216 217 218 219 Exploitatiesaldo Budgettair resultaat boekjaar 86 7 198 214 Negatief Saldo Andere 57 Investeringsbudgetsaldo Het overgangsjaar 214 kent immers een cijfermatige investeringspiek die rechtstreeks het gevolg is van de overgang naar BBC door de overboeking van vastgelegde kredieten. Eenzelfde fenomeen deed zich in het overgangsjaar ook voor bij de pilootbesturen. Bedoeling met BBC is dat een verbinteniskrediet voor investeringen wordt gespreid over de vermoedelijke transactiejaren. Deze nieuwe manier van registreren is aanvankelijk nog niet voldoende ingeburgerd bij de gemeentelijke diensten om volledig correct te worden toegepast in de eerste budgetronde. Ook het eindjaar van het meerjarenplan 219 is een overgangsjaar, maar dan naar de volgende bestuursperiode, waardoor het investeringsbudget eerder beperkt is. 227 284 13
Grafiek 5a Evolutie van de gemeentelijke investeringsuitgaven (in miljoen EUR) - Rekening 26-212 en budget (meerjarenplan 214-219) 3 5 3 2 5 2 1 5 1 5 Rekeningen Budgetten BBC 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 Grafiek 5b Evolutie van de gemeentelijke investeringsuitgaven voor wegen (in miljoen EUR) - Rekening 26-212 en budget (meerjarenplan 214-219) 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Rekeningen Budgetten BBC 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 Grafiek 5c 214-219) Evolutie van de gemeentelijke investeringsuitgaven voor waterbeheer (in miljoen EUR) - Rekening 26-212 en budget (meerjarenplan 5 45 4 35 3 25 2 15 1 5 Rekeningen Budgetten BBC 26 27 28 29 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 Investeringsuitgaven transactiekredieten Toegestane werkingssubsidies voor waterbeheer 14
Investeringen vormen daarenboven vaak een sluitpost in het financieel beleid. Of gemeenten al dan niet investeringen uitstellen of schrappen zal afhangen van de mate waarin de financiële beleidsruimte verder investeren de komende jaren mogelijk maakt. Wellicht wachten heel wat besturen voorzichtigheidshalve de realisatie van hun meerjarenplan eerst wat af. Het nieuwe BBC-kader beïnvloedt ongetwijfeld in het algemeen het invullen van de globale financieringsbehoefte en de spreiding ervan in de tijd. Beleidsvelden waarin gemeenten het meest investeren in 214 Wegenbouw en beheer van regen- en afvalwater (via riolering) vormen samen een derde van de gemeentelijke investeringen in 214. Wegen vormen traditioneel immers bijna de helft van de gemeentelijke investeringen. Een blik op de verschillende beleidsvelden leert dat de lokale opdrachten van de gemeenten zeer uitgebreid zijn (grafiek 6 bevat alle beleidsvelden die 1 % of meer toegewezen krijgen van het totale investeringsbudget). Vraag blijft in welke mate het gebudgetteerde investeringsvolume van het meerjarenplan zal worden gerealiseerd. Als de voorziene budgetten volledig worden besteed, zal op de rekeningen blijken dat het investeringsvolume 5 % achteruit is gegaan ten opzichte van de vorige bestuursperiode. Worden ze niet gerealiseerd, dan gaat het investeringsvolume sterker achteruit. Wegenbouw en beheer van regen- en afvalwater (via riolering) vormen samen een derde tot de helft van de gemeentelijke investeringen. De markt voor wegen-en rioleringsbouw wacht (volgens de driemaandelijkse conjunctuurenquête uitgevoerd door de NBB) half juni 214 nog steeds op de opbouw van het orderboekje (grafieken 5b en 5c). Niet alleen de gemeenten investeren als lokaal bestuur, ook de autonome gemeentebedrijven en de intercommunales, maar gemeenten nemen wel het grootste aandeel voor hun rekening. In 214 noteren 94 autonome gemeentebedrijven voor 74 miljoen EUR aan investeringen, waarvan de helft naar sportinfrastructuur gaat. Ook hier geven de eerste BBC-budgetcijfers een groot volume voor de eerste twee jaren met daarna een sterke daling. Niettegenstaande Europese reglementering enorme investeringen in waterbeheer noodzakelijk maakt, toont grafiek 5c dat in de loop van het meerjarenplan de investeringsbudgetten afnemen tot zelfs onder de gerealiseerde cijfers van de rekeningen uit de vorige bestuursperiode. Twee op drie gemeenten besteden het beheer en investeringen voor afvalwater uit aan intercommunales. Daardoor onderschat het investeringsvolume voor de gemeenten dan ook de totale investeringen in dit domein. Grafiek 5c toont voor de volledigheid ook de werkingssubsidies die de gemeenten toekennen aan de waterintercommunales. Samen met wegen blijft waterbeheer volgens het meerjarenplan wel een van de drie sterkste investeringsdomeinen. Grafiek 6 Beleidsvelden waarin gemeenten het meest investeren - Budget 214 Wegen 29,4 % Overige algemene diensten 1,4 % Beheer van regen- en afvalwater 7,4 % Gebiedsontwikkeling 5,2 % Sport 4,9 % Gewoon basisonderwijs 3,3 % Brandweer 2,8 % Monumentenzorg 2,3 % Gemeenschapscentrum 1,8 % Jeugd 1,7 % Groene ruimte 1,7 % Ruimtelijke planning 1,4 % Kinderopvang Musea Watervoorziening Straatverlichting Overig algemeen bestuur Parkeren 1,4 % 1,3 % 1,3 % 1,3 % 1,2 % 1,2 % Deeltijds kunstonderwijs 1,1 % Grondbeleid voor wonen 1, % Openbare bibliotheken 1, % Overige domeinen 16,8 % % 5 % 1 % 15 % 2 % 25 % 3 % 35 % 4 % 15
Grafiek 7 Financiering van exploitatie en investeringen Budget 214 Ontvangsten uit werking 5, % Leningen 9,5 % Loonsubsidies onderwijs 4,3 % Overige fondsen en toelagen 2,6 % Specifieke werkingssubsidies 1,3 % Gemeentefonds 17,4 % Financiële opbrengsten 3,3 % Investeringssubsidies 3,3 % Verkoop van activa 3,3 % Overige ontvangsten 2,7 % Belastingen 38,2 % 6. Financiering van exploitatie en investeringen Nieuw met de BBC is dat leningen niet meer worden aangegaan om investeringen te dragen, wel als algemene financiering om de thesaurietoestand in evenwicht te houden. Ze vormen dan ook slechts een van de vele bronnen waaruit gemeenten putten om hun beleid te financieren. In 214 dekken de gemeenten hun exploitatieen investeringsuitgaven voornamelijk met belastingen, fondsen, werkingssubsidies en leningen (grafiek 7). Verkoop van activa dekt voor 3,3 % de uitgaven, financiële opbrengsten en investeringssubsidies hebben een zelfde aandeel. Leningbedragen vullen de middelen om uitgaven mee te financieren aan voor 9,5 %. 7. Balans en schuld 212 Tabel 4 Voornaamste componenten van de gemeentebalans 212 In EUR/inw. Balans 212 I VLOTTENDE ACTIVA 719 12,1 % II VASTE ACTIVA 5 218 87,9 % A. Vorderingen op lange termijn 185 3,1% B. Financiële vaste activa 872 14,7 % C. Materiële vaste activa 4 125 69,5 % Gemeenschapsgoederen (GG) 3 917 66, % Terreinen en gebouwen (GG) 2 293 38,6 % Wegen en overige infrastructuur (GG) 1 235 2,8 % Installaties, machines en rollend mat. (GG) 45,8 % Meubilair, kantooruitrusting, rollend mat. (GG) 63 1,1 % Leasing en soortgelijke rechten (GG) 84 1,4 % Erfgoed (GG) 197 3,3 % Bedrijfsmatige materiële vaste activa (BMVA) 1, % Overige materiële vaste activa ((OMVA), % D. Immateriële vaste activa 37,6 % BALANSTOTAAL ACTIEF 5 936 1, % SCHULDEN A. Schulden op korte termijn Schulden op LT die binnen het jaar vervallen 111 1,9 % B. Schulden op lange termijn Financiële schulden 1 182 19,9 % Het patrimonium van de gemeenten staat gewaardeerd op de gemeentebalans. De waarde van de (historische) gebouwen en bezittingen van een gemeente, samen met de lengte van het wegennet, vormen de kern van de vaste activa. De materiële vaste activa zijn goed voor 69,5 % van het actief, de vlottende activa voor 12,1 %. De schulden vormen minder dan een kwart van het balanstotaal (21,8 %). In de balansen 212 staat voor 7,6 miljard EUR aan financiële schulden genoteerd, waarvan 6,9 miljard EUR langetermijnschuld (met 845,6 miljoen EUR saneringsschuld). Deze schuld nam 1,4 % toe ten opzichte van 211. Per inwoner hebben de Vlaamse gemeenten in 212 gemiddeld zo n 1 293 EUR aan schulden uitstaan. BBC voorziet via het criterium van de autofinancieringsmarge een gecontroleerde verdere opbouw van schuld. Gemeenten kunnen slechts leningen aangaan om hun werking en investeringen mee te financieren voor zover het exploitatiebudget voldoende ontvangsten genereert om aflossingen en interest te dragen. 8. BBC: nieuwe definitie van financieel evenwicht Dubbel evenwichtscriterium Beslissingen die in de loop van de bestuursperiode worden genomen hebben financiële impact op de lange termijn. De beleids- en beheerscyclus legt daarom een dubbel financieel evenwicht op. Niet alleen toetst de 16
nieuwe financiële rapportering over het lokale beleid het financieel evenwicht voor het lopende jaar, maar ook de financiële draagkracht op lange termijn. Het beleid vertrekt immers van lokale langetermijnplannen waaruit de jaarlijkse budgetten voortkomen: Het resultaat op kasbasis moet elk jaar minstens nul zijn of positief; De autofinancieringsmarge moet op het einde van het meerjarenplan minstens nul zijn of positief. De gemeentelijk meerjarenplannen 214-219 moeten beantwoorden aan beide criteria. Dit is de voorwaarde voor goedkeuring door de toezichthoudende overheid. Resultaat op kasbasis In BBC worden alle uitgaven en ontvangsten opgeteld: zowel die van het exploitatiebudget, dat het zwaarste gewicht heeft, als van het investeringsbudget en de financiering. Ze vormen het jaarlijks budgettair resultaat (tabel 5). Bijna alle gemeenten slagen er in 214 in om via hogere ontvangstengroei en tragere uitgavengroei een overschot op te tekenen voor exploitatie (I Exploitatiebudget) (121 EUR per inwoner). Het investeringssaldo is negatief (II Investeringsbudget) en wordt niet volledig gecompenseerd door het financieringssaldo (III Andere). Het budgettair resultaat blijkt negatief (-125 EUR per inwoner) maar mondt uit in een sluitend gecumuleerd budget dankzij het opgebouwde resultaat van de vorige boekjaren. Dit gecumuleerd resultaat van de vorige boekjaren beliep op de rekening 212 zo n 489 EUR per inwoner (cijfer voor 213 en 214 nog niet beschikbaar). Een deel van het overschot krijgt een bestemming voor verder gebruik en mag niet meer worden meegerekend voor het finale beschikbare resultaat op kasbasis. Tabel 5 Staat van het financiële evenwicht (BBC) - Budget 214 Aandeel in uitgaven/ ontvangsten In EUR/inw. I Exploitatiebudget 121 A. Uitgaven 7,9 % 1 417 B. Ontvangsten 82, % 1 538 II Investeringsbudget -313 A. Uitgaven 22,6 % 453 B. Ontvangsten 7,4 % 139 III Andere 67 A. Uitgaven 6,5 % 13 B. Ontvangsten 1,5 % 197 IV Budgettaire resultaat boekjaar (I+II+III) -6,7 % -125 A. Uitgaven 1 % 2 B. Ontvangsten 1 % 1 875 V Gecum. budg. resultaat vorig boekjaar n.b. n.b. VI Gecumuleerde resultaat (IV+V) n.b. n.b. VII Bestemde gelden n.b. n.b. VIII Resultaat op kasbasis (VI-VII) n.b. n.b. Tabel 6 Autofinancieringsmarge (in EUR/inw.) Budget 214 I Financieel draagvlak 165 Exploitatieontvangsten 1 538 Exploitatie-uitgaven zonder nettokosten schulden 1 373 II Netto periodieke leningsuitgaven 152 Netto-aflossingen van schulden 18 Nettokosten van schulden 44 III Autofinancieringsmarge 7,9 % 13 Grafiek 8 Autofinancieringsmarge (in EUR/inw.) - Meerjarenplan 214-219 1 4 1 2 1 8 6 Het resultaat op kasbasis steunt op de twee belangrijke saldi: het jaarlijks budgettair resultaat en het gecumuleerde overschot van de voorbije jaren dat nog geen specifieke bestemming kreeg. Op basis van de cijfers uit het meerjarenplan evolueert dit budgettair resultaat van zwaar negatief in 214 naar een licht positief saldo in 218 (grafiek 4). Naarmate de vroegere overschotten slinken of een bestemming krijgen, zal het budgettair resultaat meer en meer als maatstaf dienen voor de richting waarin de gemeenten hun financiële evenwichtssituatie sturen. 4 2 214 215 216 217 218 219 I Financieel draagvlak II Netto periodieke leningsuitgaven III Autofinancieringsmarge 17
Dat het budgettair resultaat in 218 positief wordt volgens het meerjarenplan is te danken aan het strak in de hand houden van de exploitatie en het budgetteren van afnemende investeringen naarmate de ruime overschotten voor zelffinanciering wegsmelten. De autofinancieringsmarge De autofinancieringsmarge meet het financieel draagvlak van de gemeenten en zet dit af tegen de kosten van schulden (zie ook definitie bij exploitatiesaldo op blz 12). De exploitatie moet voldoende draagvlak genereren om deze kosten te kunnen dekken. Wat overblijft is de marge om bijkomend investeringen mee te financieren. Tegen 219, het einde van de legislatuur plus één jaar, moet de autofinancieringsmarge positief zijn of minstens nul. Dit tweede criterium meet de duurzaamheid van het financieel beleid en is een strengere toets dan het resultaat op kasbasis. Het telt alleen de kasstromen uit het exploitatiebudget mee en niet de doorgaans positieve saldi van vorige jaren. De autofinancieringsmarge is reeds positief in 214 (7,9 % van het financieel draagvlak of 13 EUR per inwoner), neemt lichtjes toe tot 8,6 % in 218 en verdubbelt volgens het meerjarenplan in 219 vrij plots (grafiek 8). In 214 noteren al twee van de drie gemeenten een positieve autofinancieringsmarge. Nog één op vijf gemeenten doet in 219 een extra inspanning om de autofinancieringsmarge positief te krijgen (grafiek 3). 9. Saldi van de rekeningen 21-212 en meerjarenplan 214-219 volgens de ESR-normen In het kader van het budgettair stabiliteitspact vormen de gemeenten (en andere lokale besturen) een component van de overheidssector, die wordt opgevolgd volgens de zogenaamde ESR 21-methodologie 3. Dat boekhoudkundig en statistisch kader dient als referentie voor de Europese instanties, maar in België (HRF) eveneens voor de monitoring van de begrotingsdoelstellingen. Dit boekhoudkundig kader verschilt voor de lokale besturen evenwel grondig van hun eigen boekhouding. Zo maakt het ESR-saldo onder meer geen onderscheid tussen de financieringsbehoefte die het gevolg is van exploitatieverrichtingen en die van kapitaalverrichtingen (investeringen). Volgens de ESR-normen noteren de Vlaamse gemeenten in 212 een financieringsbehoefte van 511 miljoen EUR (raming) na een positief saldo (financieringscapaciteit) van 2 miljoen EUR en zelfs meer de jaren voordien (grafiek 9). De investeringen die tegen het einde van de vorige legislatuur omvangrijker waren, wegen hierin sterk door. Door het hoge niveau van gebudgetteerde investeringen vanaf 214 weerspiegelen de cijfers van het meerjarenplan 214-219 een negatief saldo dat geleidelijk afbouwt naarmate de investeringsvolumes dalen, om in 218 weer positief te worden. Deze voorafspiegeling van het ESR-saldo houdt geen rekening met eventueel verder toe te passen, bijkomende correcties. 3 Europees systeem van nationale rekeningen (ESR) Verordening 549/213 van het Europees Parlement en de raad van 21 mei 213 betreffende het Europees systeem van nationale rekeningen in de Europese Unie. Grafiek 9 Voorafspiegeling van het ESR-saldo van de Vlaamse gemeenten (in miljoen EUR) Rekeningen 21-212 en meerjarenplan 214-219 2 1-1 -2 21 211 212 213 214 215 216 217 218 219 Saldo Exploitatiebudget Saldo Investeringsbudget Totaal ESR-saldo 18