OPENBAAR Aan Belanghebbende partijen Cc. Van Doorkiesnummer Frank van Berkel (070) 315 35 69 Datum 31 januari 2005 - Bijlage(n) Onderwerp Achtergrondnotitie inzake de beoordeling van het tariefvoorstel voor 088 dienstverlening ten behoeve van de ronde tafelbijeenkomst van 4 februari 2005 1. Inleiding Op 28 oktober 2004 heeft Koninklijke KPN N.V. (KPN) een tariefvoorstel voor het bellen naar 088 bedrijfsnummers aan het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (het college) ter beoordeling voorgelegd. Op 21 januari 2005 heeft het college aan belanghebbende partijen een uitnodiging verzonden voor een ronde tafelbijeenkomst op 4 februari 2005 betreffende de invoering van 088-informatienummers. Deze notitie geeft achtergrondinformatie voor deze ronde tafelbijeenkomst. In deze notitie zal worden ingegaan op de bevoegdheid van het college, de klachten van marktpartijen en het door KPN ingediende voorstel voor het bellen naar 088 nummers. Daarnaast zal een aantal door het college en door marktpartijen gemaakte kanttekeningen met betrekking tot het door KPN ingediende voorstel aan de orde komen, hetgeen resulteert in een aantal bespreekpunten ten behoeve van de ronde tafelbijeenkomst met belanghebbende partijen. 2. Bevoegdheid OPTA In artikel 35 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (Boht) staat, kort gezegd, dat een aanbieder van een vaste openbare telefoondienst, die aangewezen is als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht, kostengeoriënteerde tarieven vaststelt. Het college beoordeelt of er sprake is van kostengeoriënteerde tarieven. Ten overvloede wijst het college erop dat uit de overgangsrechtelijke bepalingen, neergelegd in artikel 19.5 van de Telecommunicatiewet (Tw) voortvloeit dat de op de aangewezen aanbieder rustende verplichtingen in stand blijven totdat de marktanalysebesluiten, bedoeld in artikel 6a.2, eerste lid, 6a.3, eerste lid en 6a.16, eerste lid van de Tw, in werking getreden zijn. Aangezien het betreffende voorstel onvoldoende informatie bevatte om deze beoordeling te kunnen uitvoeren, heeft het college KPN om nadere informatie gevraagd. In het bijzonder ging het om informatie 1
over kostenonderbouwing van het voorstel, de routering van gesprekken, het leveren van additionele diensten, de implementatiekosten van 088 nummers in het KPN netwerk en de mogelijkheid om 088 verkeer via Carrier PreSelectie af te wikkelen. Tevens heeft het college KPN verzocht aan te geven waarom voor de afwikkeling van verkeer dat eindigt op het netwerk van een andere aanbieders is gekozen voor een terminating model en in het bijzonder voor de voor geografisch verkeer van toepassing zijnde ODRB systematiek (voluit: operator differentiated retail billing). Gevraagd is aan KPN of er ook andere terminating (vergelijkbaar met bijv. het 06760 retentie-model) danwel originating modellen (vergelijkbaar met bijvoorbeeld de 090X connect dienst) met marktpartijen zijn besproken. 3. Vragen marktpartijen Naar aanleiding van het door KPN ingediende voorstel heeft het college ook van diverse marktpartijen vragen ontvangen over de wijze waarop KPN voornemens is de 088 dienstverlening in haar netwerk te implementeren. KPN heeft aangegeven dat de opmerkingen die marktpartijen bij het college hebben geplaatst niet of slechts beperkt bij de besprekingen in het FIST naar voren zijn gekomen. Mogelijk zijn bij OPTA neergelegde opmerkingen niet aan KPN kenbaar gemaakt op het moment dat daartoe de mogelijkheid bestond. Evenwel heeft KPN met andere aanbieders van 088 diensten bij weten van het college nog geen overeenkomsten gesloten 1. Concreet zijn onder meer de volgende opmerkingen bij het college geplaatst: - De 088 eindgebruikerstarieven voldoen volgens marktpartijen niet aan het vereiste van kostenoriëntatie. - KPN weigert in te gaan op verzoeken van marktpartijen om een bredere waaier van tariefmogelijkheden, zoals voor gratis diensten en doorschakeldiensten. - Het voorstel, met name de vaststelling door KPN van haar retentie, houdt geen rekening met de uitrol van telco s. - Marktpartijen achten de wijze waarop KPN 088 verkeer termineert op haar netwerk en op dat van anderen telco s discriminatoir. - De wholesale tarieven voor het implementeren van 088-nummers zijn volgens marktpartijen discriminatoir en niet kostengeoriënteerd. - Marktpartijen geven aan dat KPN de nummertranslatie van het nummer van 088 naar een geografisch nummer om niet levert. - Marktpartijen geven aan dat KPN aan de levering van de 088 dienst allerlei ongunstige contractsvoorwaarden verbindt. 1 Dit werd ook bevestigd door de 088 werkgroep van de BTG tijdens een door de BTG georganiseerde informatiebijeenkomst over 088 op 20 januari 2005 te Almere. 2
4. Ronde tafel Teneinde over de vragen van marktpartijen en van het college duidelijkheid te scheppen voor alle betrokken partijen, hecht het college eraan dat een uitwisseling van gedachten plaatsvindt tussen afnemers, aanbieders, vertegenwoordigers van gebruikers van 088-diensten, KPN en OPTA. Hieruit moet onder meer blijken of er (nog) knelpunten zijn voor de totstandkoming van 088-eindgebruikerstarieven voor bellen naar 088-nummerhouders die zijn aangesloten op het netwerk van KPN en op het netwerk van andere telco s en wat mogelijke oplossingen daarvoor zijn. Het college beseft dat het horen van marktpartijen en het betrekken van hun standpunten in de beoordeling een vertragende werking heeft op het invoeren van 088 nummers. Niettemin acht het college het uit het oogpunt van zorgvuldige besluitvorming van belang de zienswijze van betrokken belanghebbenden door middel van een hoorzitting te vernemen en bij de beoordeling van het tariefvoorstel te betrekken. Met in achtneming van de zienswijze die de betrokken belanghebbenden naar voren zullen brengen, zal het college beoordelen of het onderhavige tariefvoorstel voldoet aan het vereiste van kostenoriëntatie. 5. Tariefvoorstel KPN Tariefstelling KPN stelt voor het BuBa (buitenbasis) tarief te hanteren voor het bellen naar 088 nummers. De reden daarvoor is volgens KPN dat het bellen naar 088 nummers moet worden gezien als een substituut voor het bellen naar geografische nummers. Gesprekken naar 088 nummers worden ook als zodanig door het KPN netwerk gerouteerd, (al dan niet) met behulp van een faciliteit waarin 088 nummers aan reeds bestaande geografische nummers worden gekoppeld. Deze faciliteit wordt ook wel overlay genoemd. Kostentechnisch heeft KPN haar voorstel onderbouwd door te stellen dat het netwerkbeslag van 088 gesprekken het meest vergelijkbaar is met een BiBa (binnenbasis) of BuBa gesprek. De tarieven van deze gesprekken zijn door het college getoetst op kostenoriëntaite. Derhalve zou een eindgebruikerstarief voor 088 verkeer dat ligt tussen het BiBa en BuBa tarief eveneens voldoen aan de gestelde kostenoriëntatieeisen, en dus voldoen aan de prijssqueezetoets (ondergrens) en price cap (bovengrens). Terminating model KPN heeft bij de implementatie van de 088 dienst, voor zover het 088 verkeer betreft dat eindigt op het netwerk van een andere aanbieder, gekozen voor een terminating model. Dit model komt er kortweg op neer dat KPN het 088 verkeer op een bepaald punt in haar netwerk aflevert bij de 088 aanbieder. In dit model brengt de ontvangende aanbieder KPN voor de verdere afwikkeling van het verkeer een terminating tarief in rekening. KPN zelf brengt de terminating kosten van de telco inclusief een vergoeding voor het gebruik van haar eigen net (ook wel retentie genoemd) in rekening aan de eindgebruiker (particuliere of zakelijke consument). Terminating vergoeding, ODRB systematiek 2 Zoals hierboven is aangegeven, stelt KPN voor terminating diensten in te kopen bij andere aanbieders, daar waar aflevering van 088 verkeer op andere netwerken plaatsvindt. KPN wenst de kosten voor het inkopen van 088 terminating diensten bij andere aanbieders zo laag mogelijk te houden. Nu KPN stelt dat 2 Zie voor een beschrijving van dit model ook later in deze notitie. 3
het bellen naar 088 nummers gezien moet worden als een substituut voor het bellen naar geografische nummers, wil KPN dezelfde terminating vergoeding aan telco s betalen als bij geografisch verkeer. In het kader van de ODRB systematiek voor geografisch verkeer is bepaald dat KPN, voor zover geografisch verkeer op de 2 e EVKC wordt uitgekoppeld, niet tot differentiatie van de eindgebruikerstarieven mag overgaan indien de andere aanbieder KPN een vergoeding in rekening brengt die overeenkomt met het regional terminating tarieven van KPN 3. Als de terminating vergoeding van de andere aanbieder hoger is dan het door KPN gehanteerde regional terminating tarief (ook wel differentiatiegrens genoemd), dan differentieert KPN haar eindgebruikerstarieven voor bellen naar de 088 nummers die zijn aangesloten op het netwerk van die betreffende aanbieder en het verschil berekent KPN door aan haar abonnees 4. Uit het voorgaande vloeit voort dat KPN, analoog aan geografische gesprekken, 088 gesprekken altijd zal willen overdragen op het punt dat het dichtst bij het gebelde bedrijf ligt (far end handover) en dus als terminating vergoeding het regional terminating tarief wil betalen. Implementatiekosten Een element van het tariefvoorstel van KPN is het tarief voor het implementeren van nummers in het KPN netwerk. KPN stelt een eindgebruikerstarief (d.w.z een tarief dat aan de 088 nummerhouders, ic. de gebelde bedrijven, in rekening wordt gebracht) voor dat tussen de 250 en 350 (ex. btw) ligt. Deze tarieven moeten volgens KPN worden betaald om een overlay mogelijk te maken die een 088 nummer voor routeringsdoeleinden koppelt aan een geografisch nummer. KPN vraagt aan andere telco s voor het implementeren van nummerblokken bij KPN om die telco s eigen klanten aankiesbaar te kunnen maken een wholesale tarief van 1957 per nummerblok. De wholesale tarieven die telco s in rekening krijgen gebracht wijken aanzienlijk af van het tarief dat KPN Retail aan haar klanten vraagt, terwijl die nummers ook bij KPN moeten worden geïmplementeerd. 6. Kanttekeningen OPTA Onderstaand zal een aantal off net modellen worden besproken en wordt ingegaan op het off net model dat KPN voorstelt te hanteren. 6.1 Bespreking modellen KPN heeft met betrekking tot de implementatie van 088 gekozen voor het terminating model en de ODRB systematiek (zoals bij BiBa en BuBa wordt gehanteerd), omdat volgens KPN de 088 dienst veel gelijkenissen vertoond met geografisch verkeer. Het college vindt het op voorhand niet aannemelijk dat 088 als een substituut gezien wordt van een geografische dienst en dat daarmee de keuze voor het terminating model, ODRB systematiek en BuBa tarief wordt bepaald. Naar het oordeel van het college zou het bellen naar 088 nummers als een nieuwe verkeersdienst moeten worden aangemerkt en niet als een 3 De differentiatiegrens voor de afwikkeling van geografisch verkeer naar andere netwerken is bepaald op basis van de besparingen die KPN op haar eigen netwerk zou behalen wanneer een gesprek op een ander netwerk wordt afgewikkeld. Het geografische off net verkeer wordt op de 2 e EVKC uitgekoppeld. De besparing die KPN behaalt, bestaat uit de afwikkeling van het gesprek vanaf de 2 e EVKC tot aan het gebelde nummer. Deze besparing komt in termen van wholesale tarieven overeen met het regional terminating tarief van KPN. 4 Indien dus een telco een terminating tarief van x hanteert en KPN een terminating tarief van y, dan bedraagt het resulterende 088 eindgebruikerstarief kortweg het standaard eindgebruikerstarief van KPN plus (x-y). 4
afgeleide dienst van het bellen naar geografische nummers (zoals BiBa en BuBa). Zo is er voor dit verkeer een aparte nummerreeks ingesteld, heeft de 088 dienst geen geografisch kenmerk meer en kunnen zowel vaste als mobiele telefoons met 088 nummers aankiesbaar worden gemaakt. Ook kunnen bedrijven hun werknemers laten bellen vanaf eenzelfde nummer, onafhankelijk van de locatie waarvandaan gebeld wordt (vast of mobiel). Indien gesteld wordt dat de 088 dienst niet gelijk te stellen is aan geografische dienst, rijst de vraag of het gekozen terminating model en de ODRB systematiek wel de meest voor de handliggende is. Gelet op de vele vragen van marktpartijen en de vraagtekens die ook het college hierbij heeft, wil het college verkennen wat de opvatting is van partijen over andere wijzen van implementatie en over andere modellen. Daarom wordt in het hiernavolgende een overzicht weergegeven van de verschillende modellen die bij het vaststellen van een eindgebruikerstarief voor het bellen naar 088 nummers kunnen worden gebruikt. Begonnen wordt met de verschillende varianten van het terminating model, vervolgens komt het originating model aan de orde. Terminating model In het terminating model koopt KPN de terminating dienst bij andere operators in. Er worden met betrekking tot de verkeersdiensten van KPN twee varianten onderscheiden. Het ODRB-model en het retentie-model. Bepalend voor de keuze in het verleden van deze modellen is geweest de mate waarin sprake was van on net versus off net verkeer 5 en de mate waarin het verkeer tussen de telco en KPN over en weer in balans is 6. Hieronder worden kort de verschillen tussen de twee modellen geschetst. In het ODRB-model 7 (BiBa en BuBa vast/vast) hanteert KPN voor de afwikkeling van geografisch off net verkeer een far-end handover principe. Dit houdt in dat KPN de oproepen naar geografische bestemmingen in principe zo ver mogelijk door haar eigen netwerk routeert om het vervolgens bij de RAP die het dichtst bij de bestemming van de gebelde ligt, aan de andere vaste operators af te leveren. Dit principe van far-end handover is mogelijk doordat de locatie-informatie inherent onderdeel uitmaakt van een geografisch nummer. Zo geeft het kengetal basis informatie over de bestemming weer. Voor de vaststelling van de tarieven voor geografisch off net verkeer wordt door OPTA een retail minus berekening toegepast waarbij van het eindgebruikerstarief van KPN het regionale terminating tarief van KPN (rekening houdend met poortkosten) wordt afgetrokken en het regionale terminating tarief van de betreffende operator wordt opgeteld (in de richtsnoeren FTA is aangegeven wat een redelijk vast terminating tarief is). Kenmerkend voor de tarieven is voorts dat het regional terminating tarief van KPN jaarlijks door OPTA wordt goedgekeurd op basis van de regulatorisch vrij strikte Bulric methode. Het KPN BuBa tarief wordt echter minder stringent (safety cap 8 ) gereguleerd. 5 Het geografische verkeer wordt voornamelijk op het netwerk van KPN afgewikkeld. Een beperkte hoeveelheid verkeer wordt afgewikkeld op netwerken van andere aanbieders. 6 Het 06760 verkeer is bijvoorbeeld niet over en weer in balans; dit betreft uitsluitend off net verkeer. 7 Zie ook de beschrijving eerder in deze notitie. 8 De eindgebruikerstarieven, die middels de safety cap worden gereguleerd, mogen jaarlijks met maximaal het inflatiepercentage van het voorgaande jaar stijgen. 5
In het retentie-model (vast/mobiel en 06760) hanteert KPN voor de afwikkeling van het off net verkeer een nearby handover principe. Het terminating tarief van de telco/isp wordt onderdeel van het KPN eindgebruikerstarief waarbij het eindgebruikerstarief kan differentiëren afhankelijk van de hoogte van het terminating tarief telco/isp. Hierdoor kan een waaier aan eindgebruikerstarieven ontstaan (zie bijvoorbeeld de 06760 staalkaart). Bij de opbouw van het eindgebruikerstarief wordt de cost plus berekening toegepast. De retentie bestaat uit de kosten voor het gebruik van het netwerk van KPN, plus een retailopslag plus een redelijke winstopslag. In het retentie-model wordt rekening gehouden met de mate van uitrol. Zo wordt voor verkeer van het vaste net van KPN naar mobiele operators, omdat deze niet naar alle RAP s van KPN zijn uitgerold en het beslag op het netwerk van KPN en de gemiddelde gespreksduren niet bij iedere mobiele operator hetzelfde zijn, een operator afhankelijke retentie gehanteerd. Originating model In een originating model kopen dienstaanbieders het opgaande deel van het verkeer tegen kostengeoriënteerde interconnectietarieven in bij KPN. Daarbij kan KPN een retail billing dienst verzorgen 9. Voorbeelden van originating diensten zijn 090x connect services, MIACO, FRIACO, 084 en 087. Bij toegevoegde waarde diensten, zoals 08en 09-diensten, wordt door KPN altijd een optionele retail billingdienst aangeboden. OPTA bepaalt jaarlijks de tarieven voor deze bijzondere toegangsdienst via de EDC systematiek. Thans biedt KPN geen originating dienst met betrekking tot de 088 dienstverlening aan. Op grond van artikel 6.9 Tw (oud) dient KPN te voldoen aan een redelijk verzoek tot bijzondere toegang hiervoor. Indien KPN en marktpartijen geen overeenstemming kunnen bereiken, kan er een geschil worden ingediend bij het college. Vragen aan marktpartijen - Is de 088 verkeersdienst een substituut van de BuBa verkeersdienst of is 088 als een nieuwe verkeersdienst? - Welk model leent zich het beste voor de afwikkeling van 088 dienstverlening via het vaste net van KPN naar het netwerk van andere telco s? 6.2 Het door KPN gekozen model KPN heeft met betrekking tot de implementatie van 088 gekozen voor het terminating model in de vorm van de ODRB-systematiek (vergelijkbaar met BuBa). Indien de keuze van het terminating model breed 9 Verwezen wordt naar het consultatiedocument van Ofcom Number translation services: Options for the future, te vinden op http://www.ofcom.org.uk/consult/condocs/ntsoptions/, waar hierover het volgende staat beschreven: "A key feature of the BT NTS Call Origination Condition is an obligation on BT both to originate and, crucially, to retail calls to NTS numbers on behalf of this TCP (Terminating Communication Provider)". Ofcom is voornemens BT voor het leveren van toegevoegde waarde diensten (zoals persoonlijke nummers en informatienummers) originating diensten op te leggen die vergelijkbaar zijn met de 090X connect dienst zoals we die in Nederland kennen, met als typisch kenmerk een staalkaart van eindgebruikerstarieven waarvan KPN vervolgens de retail billing verzorgt. 6
gedragen zou worden in de markt, dan doet zich een aantal vragen voor. Het betreft in het bijzonder de bepaling van het eindgebruikerstarief minus de terminating vergoeding (in het geval van off net verkeer; hierna het off net eindgebruikerstarief) enerzijds en anderzijds de bepaling van de hoogte van het terminating tarief. Off net eindgebruikerstarief De on net en off net eindgebruikerstarieven van KPN moeten voldoen aan het vereiste van kostenoriëntatie. Een van de vraagstukken bij de vaststelling van de eindgebruikerstarieven voor off net verkeer is in hoeverre er rekening dient te worden gehouden met het beslag op het netwerk van KPN per telco. Het in het voorstel gehanteerde eindgebruikerstarief voor off net tarieven bestaat uit het totale beslag op het netwerk van KPN naar alle telco s. Dit resulteert in een gemiddeld off net eindgebruikerstarief voor verkeer naar alle telco s. Er wordt derhalve geen rekening gehouden met de mate van uitrol van marktpartijen. Vragen aan marktpartijen - Is het hanteren van een gemiddeld off net eindgebruikerstarief bevorderend voor de concurrentie op de markt? Is het bezwaarlijk voor de ontwikkeling van de concurrentie op 088 dat de voordelen van de volledige uitgerolde telco s verminderen ten opzichte van telco s die beperkt zijn uitgerold? - Bevordert het hanteren van een operator specifiek off net eindgebruikerstarief de transparantie/kenbaarheid van tarieven voor bellen naar bedrijven in de markt? Terminating vergoeding Een belangrijk aspect bij de te hanteren terminating vergoeding is de hoogte hiervan en de vraag welke differentiatiegrens er gehanteerd wordt met betrekking tot het verkeer dat eindigt op het netwerk van andere telco s. Met betrekking tot de hoogte van de te hanteren terminating vergoeding geldt in beginsel als uitgangspunt dat de telco vrij is in het vaststellen van zijn eigen terminating vergoeding voor de 088 dienst, mits de vergoeding geen betaalkarakter à la 090x verkeer heeft 10. Ten aanzien van de te hanteren differentiatiegrens is eerder in deze notitie aangegeven dat KPN het verkeer zo lang mogelijk op haar netwerk wil houden alvorens zij het overdraagt aan de andere telco. Indien KPN het 088 verkeer, vergelijkbaar met geografisch verkeer, uitkoppelt op de 2 e EVKC, dan lijkt het aannemelijk dat eenzelfde terminating vergoeding als bij geografisch verkeer gerechtvaardigd. Echter, het is het college niet duidelijk op welke punten in het KPN netwerk 088 gesprekken feitelijk worden overgedragen. Signalen hebben het college bereikt, ook van marktpartijen, dat het 088 verkeer op het eerst mogelijke uitkoppelpunt (1 e EVKC) wordt overgedragen aan de telco (KPN s netwerkbeslag is dan minimaal; nearby handover). In dat geval zou gesteld kunnen worden dat de door KPN voorgestelde 10 Hier is 090x-verkeer immers voor bedoeld. 7
differentiatiegrens regionale terminating, in termen van besparingen, die KPN heeft op haar eigen netwerk wanneer 088 verkeer wordt overdragen aan een andere telco, aan de lage kant is. Een belangrijk aspect hierbij is evenwel de mate waarin het verkeer tussen de telco en KPN over en weer in balans is. Vragen aan marktpartijen - Moet vanwege de transparantie en kenbaarheid van tarieven één eindgebruikerstarief worden gehanteerd of zou voor het bellen naar 088 nummers een staalkaart moeten worden gemaakt van bijvoorbeeld hoogstens 5 tarieven, die naar boven en naar beneden niet meer dan bijvoorbeeld 5% mogen afwijken van een gesteld normtarief? - Is het hanteren van de door KPN behaalde besparingen op haar eigen verkeer wanneer dit wordt uitgekoppeld een haalbare methode om de differentiatiegrens vast te stellen? - Is de hoogte van de door KPN en telco s gehanteerde terminating vergoeding over en weer relevant, bijvoorbeeld omdat het verkeer tussen de telco en KPN over en weer niet in balans is? Implementatietarieven De tarieven voor implementatie van 088 nummers in het KPN netwerk roepen tot slot ook veel vragen op. Het college heeft vastgesteld dat de implementatietarieven die KPN Retail aan haar klanten in rekening brengt sterk afwijken van de wholesale implementatietarieven die telco s in rekening krijgen gebracht. KPN implementeert nummerblokken om technische redenen tijdelijk met behulp van een overlay. Dit is een goedkopere oplossing dan de nummerimplementatiedienst die op wholesale niveau wordt aangeboden. Naar de mening van het college dient de uitrol van de 088 dienstverlening te geschieden in een volledig level playing field. Hiervan is geen sprake wanneer KPN zichzelf een goedkopere dienst levert. Het college is van mening vanuit het oogpunt van non-discriminatie en kostenoriëntatie dat indien KPN aan zichzelf een nummerimplementatiedienst levert tegen veel lagere tarieven, deze dienst door KPN ook aan andere telco s op wholesale niveau tegen dezelfde tarieven en voorwaarden moet worden geleverd. Vraag aan marktpartijen - Zouden marktpartijen 088 nummerblokken willen implementeren met behulp van een overlay? 8