W) ^, Pi^ovincie L4f groningen bezoekadres: I Martinikerkhof 12 Aan Provinciale Staten postadres: algemeen telefoonnr; Postbus 610 9700 AP Groningen 050 316 49 II algemeen faxnr. 050 316 49 33 www.provinciegroningen.nl info@provinciegroningen.nl Datum Briefnummer Zaaknummer Behandeld door Telefoonnummer E-mail Antwoord op Bijlage Onderwerp 2 O DEC. 2011 2011-54.922/51/A.33, W 366143 Krijgsheld B. (050)316 4109 b.krijgsheld@provinciegroningen.nl 1 Rapport "Alternatieven voor aanbesteding van het openbaar vervoer in Groningen" Geachte dames en heren, (/) Aanleiding Naar aanleiding van een door uw Staten aangenomen motie is een onderzoek uitgevoerd naar mogelijke alternatieven voor het aanbesteden van het openbaar vervoer in Groningen. In deze brief gaan wij in op de resultaten van het onderzoek. Inleiding In 2009 heeft de aanbesteding van het openbaar vervoer per bus plaatsgevonden. Naar aanleiding van deze aanbesteding is in uw vergadering een discussie ontstaan naar mogelijk andere vormen en/of periode van aanbesteden. Als uitvloeisel hiervan heeft u op 1 juli 2009 een motie aangenomen waarin wordt gevraagd onderzoek te doen naar mogelijke alternatieven voor het huidige systeem van aanbesteden bij het openbaar vervoer en de alternatieven tegen elkaar af te wegen. In onze brief van 9 november 2010, briefnummer 2010-59.477/45/A.17, W, hebben wij u onze reactie gegeven op deze motie. U was met deze beantwoording niet geheel tevreden en u hebt in uw vergadering van 15 december 2010 vervolgens met algemene stemmen een bijna identieke motie aangenomen. Verschil bij deze tweede motie is dat hierin ook wordt gevraagd een afweging te maken naar financiële en sociale aspecten. Om uitvoering te geven aan de motie hebben wij in het voorjaar drie bedrijven uitgenodigd offerte uit te brengen voor een onderzoek naar mogelijke alternatieven van aanbesteding openbaar vervoer voor de bus en de trein. In overleg met uw Staten hebben wij in juni 2011 gekozen voor de offerte van bureau Berenschot. 06-HB-SG-001 O Het rapport van Berenschot treft u als bijlage bij deze brief aan. In september 2011 heeft Berenschot een workshop met u georganiseerd om de vraagstelling bij u te checken en met u van gedachten te wisselen over de verschillende alternatieven. Het verslag van deze sessie treft u als bijlage bij het rapport van Berenschot aan. Hieronder wordt het rapport op hoofdlijnen beschreven. De provincie Groningen werkt volgens normen die zijn vastgeiegd in een handvest voor dienstverlening. Dit handvest vindt u op onze website of kunt y opvragen bij de afdeling Communicatie en Kabinet, Pubiieksvooriichting; 050 3164160
Rapport Berenschot Doel In bijgevoegd rapport richt Berenschot zich op het inventariseren, beschrijven en beoordelen van mogelijke alternatieve vormen van aanbesteding. Met uw motie als basis formuleert Berenschot het doel van het onderzoek als volgt: Doel van het onderzoek is het bieden van inzicht in mogelijke alternatieven voor het huidige systeem van aanbestedingen. Dit gebeurt op basis van een beoordeling van het oplossend vermogen en de haalbaarheid van deze alternatieven voor de in Groningen benoemde aandachtspunten, in vergelijking met de huidige vorm van aanbesteding van OV-concessies in Groningen. Aanbesteding OV vanuit 5 perspectieven: In het rapport beschrijft Berenschot in hoofdstuk 3 de aanbesteding vanuit 5 verschillende perspectieven: het historisch perspectief; een sector overschrijdend ('intersectoraal') perspectief; het internationale perspectief; het juridische perspectief; het maatschappelijk perspectief. Categorieën van oplossingsrichtingen Op basis van de hierboven genoemde perspectieven komt Berenschot tot de volgende drie categorieën van oplossingsrichtingen voor de alternatieven: 1. Fundamenteel: Alternatieve mogelijkheden gebaseerd op een fundamenteel andere ordening van de functies per actor (wel of geen marktwerking). Deze ordening zien we onder andere terug in het historisch perspectief en het internationaal perspectief. 2. Strategisch: Alternatieve mogelijkheden die gebaseerd zijn op een afwijkende vorm van aanbesteding (wijze van aanbesteding). Het juridisch perspectief laat zien dat er verschillende mogelijkheden zijn om de aanbesteding vorm te geven. Berenschot kijkt onder meer naar varianten die al in andere sectoren, zoals in de bouw, worden toepast (PPS/DBFMO en prijsvragen). 3. Tactisch: Alternatieve mogelijkheden die onderscheidend zijn in hetgeen dat wordt aanbesteed (mate van marktwerking). Het sector overstijgend perspectief, het internationaal perspectief en het juridisch perspectief laten alle drie zien dat er verschillende variaties mogelijk zijn in hetgeen dat wordt aanbesteed. Het maatschappelijk perspectief kan de overheid helpen om daarin een keuze te maken (wat willen wij als overheid minimaal garanderen)
Alternatieven De verschillende alternatieven worden vervolgens per categorie beschreven in hoofdstuk vier. Het gaat om de volgende alternatieven: Onderscheidend Essentie Alternatieven niveau 1. Thema's van fundamentele aard 2. Thema's van strategische aard 3. Thema's van tactische aard Wel of geen marktwerking Mate van marktwerking 'Fine tuning' verdeling risico's en onzekerheden 1. Geheel overlaten aan particulier initiatief 2. Maatschappelijke onderneming 3. Overhelde bv 4. Alternatieve aanbesteding (veilig, prijsvraag) 5. Alternatieve contractvormen (PPS) 6. Materieelpool 7. Strategische activa 8. Personeel spool 9. Variaties in ontwikkelfunctie lo.variaties in opbrengstverantwoordelijkheid 11.Variaties in concessieduur 12.Variaties in concessieomvang- en breedte De alternatieven worden allereerst beschreven aan de hand van een algemene typering waarbij de belangrijkste verschuiving in rollen, taakverdeling en functies ten opzichte van de huidige situatie aan de orde komen. Vervolgens wordt het alternatief geïllustreerd met voorbeelden elders. Tenslotte wordt het alternatief beschreven aan de hand van het oplossend vermogen en de haalbaarheid. Slotbeschouwing In hoofdstuk 5 wordt een slotbeschouwing gegeven. Zoals hierboven aangegeven is Berenschot in dit onderzoek op basis van een vijftal perspectieven, gekomen tot drie categorieën oplossingsrichtingen. Berenschot geeft aan dat het voor de hand ligt om eerst op zoek te gaan naar oplossingen die binnen handbereik liggen en op relatief kort termijn haalbaar zijn. Dit zijn oplossingen die juridisch haalbaar zijn (geen of slechts beperkte aanpassing van wet- en regelgeving vereisen), waarvoor de markt gereed is, invoeringskosten acceptabel zijn en die leiden tot concessies die voor de overheid in de uitvoering beheersbaar zijn. Pas wanneer deze alternatieven niet (voldoende) oplossing bieden voor de in Groningen ervaren problemen, is het aan te bevelen om oplossingen te overwegen die minder of meer fundamentele wijzigingen van bijvoorbeeld wet- en regelgeving vragen (respectievelijk op nationaal en Europees niveau) of hoge invoeringskosten met zich meebrengen. Vanuit dit perspectief geredeneerd is de volgorde van 'oplossingen' volgens Berenschot als volgt: Oplossingen die binnen de huidige wet- en regelgeving kunnen worden ingevoerd (bijvoorbeeld het oprichten van een personeel spool) dan wel slechts kleine wijzigingen van de wet- en regelgeving vragen. Bij deze categorie oplossingen gaat het om relatief kleine veranderingen in hetgeen dat wordt aanbesteed. Vaak gaat het om oplossingen die nu al in de markt voorkomen en waarvan de invoering om weinig inspanning van overheid en markt vraagt. Deze categorie valt samen met de in hoofdstuk 4 beschreven alternatieven op
tactisch niveau (het vormen van een materieelpool, het anders invullen van het beheer van de strategische activa, de ontwikkeling van een person eel spool, variaties in de verdeling van de ontwikkelfunctie, variaties in de verdeling van de opbrengstverantwoordelijkheid, variaties in concessieduur en variaties in concessieomvang- en breedte). Berenschot noemt deze categorie oplossingen verbeteringen. Oplossingen die zich aan de 'randen' van de wet bevinden en/of die alleen mogelijk zijn bij een wetswijziging (bijvoorbeeld een DBFMO-contract voor een gecombineerde gunning van infrastructuurontwikkeling en exploitatie, inbegrepen de financiering). Deze categorie vraagt om meer dan een verbetering en daarom noemt Berenschot oplossingen in deze categorie vernieuwingen. De vernieuwingen hebben betrekking op structurele wijzigingen in de vorm van aanbesteding, maar kunnen ook gezocht worden in andere vormen van marktwerking of contracteren. Deze categorie valt samen met de in hoofdstuk 4 beschreven alternatieven op strategisch niveau, te weten alternatieve vormen van aanbesteding (veiling of prijsvraag) of alternatieve contractvormen (PPS, DBFMO). Oplossingen die niet in het huidige wettelijke kader passen (bijvoorbeeld de ontwikkeling van een maatschappelijke onderneming of het oprichten van een overheids bv). Deze oplossingen omvatten de alternatieven die een grootscheepse verandering in de wijze van marktordening betekenen en beschrijft Berenschot daarom als veranderingen. Deze categorie valt samen met de in hoofdstuk 4 beschreven alternatieven die om een fundamenteel andere benadering van de marktordening vragen, te weten een benadering die zo veel mogelijk overlaat aan de vrije markt (OV overlaten aan particulier initiatief) of een benadering die juist uitgaat van een terugkerende overheid in het vormen van een overheids BV. Ook de nieuwe rechtsvormen onder de noemer maatschappelijke ondernemingen rekenen wij tot de fundamenteel andere alternatieven. Tenslotte beschrijft Berenschot in de slotbeschouwing een aantal concrete kansen voor verbeteringen, veranderingen en vernieuwingen voor de Groningse situatie. Voorstellen Gegeven het bovenstaande stellen wij u voor om voor de volgende aanbestedingsronde het Dagelijks Bestuur van het OV-bureau te verzoeken de tactische aandachtspunten (verbeteringsopties) een plaats te geven in de daartoe in de loop van 2012 op te starten ontwikkeltrajecten. Daarbij wijzen wij u overigens op de verkenning van het OV-bureau met betrekking tot personele aspecten van concessie-overgangen, waar wij u op 1 november 2011 per brief met zaaknummer 358844 over hebben geïnformeerd. In onze brief van 1 november 2011 stellen wij voor om vooralsnog niet te opteren voor een personeelsbv, aangezien de vorming hiervan een zeer omvangrijke, verstrekkende en wellicht ook in de organisatie kostbare operatie zou omvatten. Vermoedelijk kunnen met de andere ontwikkelde voorstellen, zoals genoemd in onze brief, al veel gewenste verbeteringen op het punt van personele aspecten bij concessie-overgangen worden gerealiseerd. De rapportage van Berenschot geeft ons geen aanleiding dit eerder ingenomen standpunt te herzien. Daarnaast stellen wij u voor om de komende jaren samen met de partners in het OV-bureau de ruimte te nemen om te kijken naar vernieuwingsmogelijkheden (andere contractvormen), en hierbij bijvoorbeeld ook mede te kijken naar de ervaringen die hiermee momenteel worden opgedaan in het project Regiotram.
Voorgesteld wordt tenslotte om vooralsnog geen verdere stappen te zetten richting (het landelijk agenderen van) fundamentele veranderingen van het OV-stelsel, vanuit het inzicht dat de huidige systematiek met inbegrip van bestaande verbeterings- en vernieuwingsruimte voldoende mogelijkheden biedt voor goede doorontwikkeling van het openbaar vervoer per bus in Groningen en Drenthe. Wij vertrouwen erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Hoogachtend, Gedeputeerde Staten van Groningen: voorzitter., secretaris. Bijlagen: Nr. Titel Bijgevoegd Ter inzage in de Statenkast 1 Berenschot "Alternatieven voor ja nee aanbesteding van het Openbaar Vervoer in Groningen"