Jg. 48 / Nr. 2 / 2015 Vastgoedbeleid Enschede als voorbeeld? P. 132 Jan Veuger Vastgoedbeleid Enschede als voorbeeld? Wilminktheater & Muziekcentrum Enschede (fotograaf: Wilminktheater Enschede)
Jg. 48 / Nr. 2 / 2015 Jan Veuger P. 133 De totale waarde van het maatschappelijk vastgoed in Nederland overschrijdt de grens van 150 miljard euro. Een aanzienlijk deel van dit vastgoed wordt beheerd door gemeenten. Het vastgoedbeleid van de gemeente Enschede wordt door andere gemeenten als voorbeeld gezien vanwege de wijze van organiseren en het kennisniveau. Wat kunnen andere gemeenten leren van Enschede? In dit artikel wordt het maatschappelijk vastgoedbeleid van de gemeente Enschede en het Vastgoedbedrijf Enschede onder de loep genomen. Gemeenten hebben verschillende maatschappelijke taken. Die variëren van onderwijshuisvesting en zorg, tot het faciliteren van initiatieven van bewoners en sociaal maatschappelijke instellingen. Vanuit een efficiënte en effectieve inzet van vastgoed worden ontwikkelingen gestimuleerd, middelen vrijgespeeld en wordt voorzien in huisvestingsbehoeften. Eigendom van vastgoed is daarmee één van de sturingsinstrumenten die ingezet worden om maatschappelijke doelen te bereiken. Vastgoedbeleid waarin visie, strategie, structuur en informatiesystemen zijn vastgelegd is noodzakelijk om succesvol te kunnen opereren. Maatschappelijk vastgoed vervult een belangrijke rol bij de realisatie, stedelijke ontwikkeling en de gemeentelijke bedrijfsvoering om maatschappelijke doelstellingen te verwezenlijken. In Enschede vervult het Vastgoedbedrijf Enschede (VBE) de eigenaarsrol van het (maatschappelijk) gemeentelijk vastgoed. Het VBE regelt het vastgoedbeheer en waakt over de kwaliteit van de gebouwen met als doel daarmee maatschappelijk rendement te behalen. Kenniscentrum NoorderRuimte heeft in opdracht van de Rekenkamer van de gemeente Enschede het vastgoedbeleid van de gemeente Enschede en het VBE over de periode 2001-2013 onderzocht (Veuger e.a., 2013). De vraag was in hoeverre de doelstellingen en de missie van het VBE zijn waargemaakt, waarbij het behalen van de maatschappelijke doelstellingen door het strategisch inzetten van het maatschappelijk vastgoed centraal stond. Gezien de positie van Enschede als best practice is een onderzoek of het VBE haar doelstellingen waarmaakt van toegevoegde waarde voor andere gemeenten en zijn er belangrijke lessen te leren. Vragen over efficiëntie en effectiviteit van het maatschappelijk vastgoedbeleid spelen niet alleen in Enschede. De totale voorraad van vastgoed met een maatschappelijk functie in Nederland vertegenwoordigt een waarde van 157 miljard euro op basis van de transactieprijs per vierkante meter van niet-woningen per wijk (Van Marwijk & Pellenbarg, 2012). Jaarlijks gaat circa 14 miljard euro aan huisvestingslasten om in het onderwijs, kinderopvang, cultuur, sport, zorg, welzijn en overig maatschappelijk vastgoed (Bouwstenen voor Sociaal, 2011). Het Kadaster gaf in 2012 aan dat in Nederland circa 100 miljoen vierkante meter maatschappelijk vastgoed is. De voorraad van maatschappelijk vastgoed is goed te vergelijken met de kantorenvoorraad en de vastgoedvoorraad van de detailhandel, samen circa 81 miljoen vierkante meter groot. Dat laat zien hoe omvangrijk het vastgoed is en bevestigt het belang van goed beleid en uitvoering.
Jg. 48 / Nr. 2 / 2015 Vastgoedbeleid Enschede als voorbeeld? P. 134 Utrecht Oss Haarlem Meppel Breda Moerdijk Rotterdam Endschede Nijmegen Noord-oost Groningen Amstelveen Figuur 1 Barometer Maatschappelijk vastgoed 2012 (bron: Veuger, 2012, p.22) Tevens laat het ook zien hoeveel kansen er liggen voor gemeenten om hun maatschappelijke doelen te behalen. Succesbepalende factoren Om een antwoord te kunnen geven op de vraag of de doelstellingen en de missie van het VBE en de gemeente Enschede zijn waargemaakt, is in het onderzoek ingegaan op drie succes-bepalende factoren: maatschappelijke effectiviteit, risico s en exploitatie. Daarbij was nog van extra belang dat de Rekenkamer inzicht wilde verkrijgen in de geldstromen om het zogenaamde rondpompen van middelen binnen de gemeente in kaart te brengen. Daartoe is ook gekeken welk deel van het vastgoed wordt gehuurd door instellingen die een gemeentelijke subsidie ontvangen of op een andere wijze financieel afhankelijk zijn van de gemeente. In het geval dat de instellingen met gemeentelijke subsidie gemeentelijk vastgoed huren, is onderzocht welk deel van de bewuste subsidie dan wordt besteed aan de huur van het betreffende vastgoed. Na inzicht te hebben verkregen in de totale omvang van het gemeentelijk vastgoed en de huurders en gebruikers is het risicomanagement in kaart gebracht. De analyse van de data is aangevuld met gesprekken met relevante verantwoordelijken binnen de gemeente Enschede en vertegenwoordigers van de fracties binnen de gemeenteraad met de portefeuille vastgoed. Maatschappelijke effectiviteit De vastgoedportefeuille van de gemeente Enschede (figuur 2) is verdeeld in verschillende deelportefeuilles. In totaal omvat de vastgoedportefeuille 422 panden met een totale Waardering Onroerende Zaak (WOZ) van circa 520 miljoen euro. De grootste waarde zit in de panden in beheer bij het vastgoedbedrijf en onderwijspanden. Een deel betreft strategische grondposities die de gemeente heeft ingenomen. Ook aan sportaccommodaties heeft de gemeente veel in bezit. Het VBE heeft van de gemeentelijke portefeuille 225 panden met een gezamenlijke waarde van circa 230 miljoen euro in beheer. Het deel van het vastgoed dat in Enschede eigendom is van het VBE vervult een belangrijke rol bij de realisatie van maatschappelijke doelstellingen. In 2005 heeft de gemeenteraad een vastgoednota aangenomen, waarin werkwijze en toekomstperspectief van het VBE zijn weergegeven. Daarin lag de nadruk op het faciliteren en ondersteunen van het vastgoedbeheer, terwijl er steeds meer ontwikkelvragen aan de orde kwamen. Reden om met een nieuwe vastgoednota te komen, waarin 'het bereiken van maatschappelijk rendement door middel van vastgoed' als
Jg. 48 / Nr. 2 / 2015 Jan Veuger P. 135 1% 15% 48% 31% 4% 1% Beleidsmatig Eigen gebruik Faciliteiten (parkeren) Productie & kantoor (DCW) Onderwijs Planeconomie en subsidies als input en maatschappelijk effect als resultaat, zegt nog niets over de effectiviteit daarvan. Figuur 2 Verdeling aantal objecten per vastgoedcategorie (bron: VBE, 2013) nieuwe missie voor het VBE is vastgesteld. Dit kan bijvoorbeeld door het inzetten van leegstaande panden om ondernemers tijdelijk te steunen met het opstarten van een bedrijf om werkgelegenheid te creëren. Dit met een duidelijke focus vooraf en het meetbaar maken van maatschappelijk rendement en waardestijging of daling van investering over een bepaalde periode. De vraag of iets maatschappelijk renderend is, of zou moeten zijn, ligt in de visie van het VBE bij de beleidsafdelingen. Naast de vier strategische doelen die het VBE nastreeft (strategischer, duurzamer, innovatiever en efficiënter) wordt de effectiviteit van de inzet van maatschappelijk vastgoed juist niet gemeten door het VBE. In het onderzoek (Veuger e.a., 2013) is het maatschappelijk rendement gedefinieerd als de mate waarin de gemeentelijke en/of politieke doelstellingen worden behaald door vastgoed als bedrijfsmiddel in te zetten. Maar een balans tussen financieel en maatschappelijk rendement, met investeringen Risico s Om inzicht te krijgen in de huidige risico s van het VBE is gekeken naar de informatieverstrekking over de risico s van VBE. Daarnaast is nagegaan welke invloed de huidige vastgoed- en bouwcrisis heeft op het te voeren vastgoedbeleid en de waarderingsgrondslag van het bezit. In de vergelijkingen van het grond- en vastgoedbedrijf van de gemeente Enschede vallen de groeiende boekwaarde en de onzekerheid over de baten en lasten van het grondbedrijf op. De daling van de boekwaarde door afschrijvingen en vooral de onzekerheid omtrent de baten is onderbelicht binnen het VBE. De vastgoedmarktontwikkelingen in Enschede zijn niet als positief te beschouwen. Daarbij komt nog dat de gemeente van plan is veel van het vastgoed aan de markt aan te bieden. Dat kan ertoe leiden dat de boekwaarde aanzienlijk boven de marktwaarde kan komen te liggen. Een legitiem uitgangspunt voor een rendabele exploitatie leek een dertig jaar kostprijsdekkende huur. Alleen de werkelijkheid is beduidend anders en het uitgangspunt is niet realistisch. Lees verder op pagina 146
Jg. 48 / Nr. 2 / 2015 Vastgoedbeleid Enschede als voorbeeld? P. 146 Vervolg van pagina 135 Het is maar de vraag of een huurovereenkomst voor dertig jaar overeengekomen kan worden zonder de invloed van buitenaf door de (vastgoed)markt, politiek en de organisatie zelf. Het VBE geeft aan dat het huidige economische klimaat een nadere beschouwing van de meerjarenexploitatie vraagt in de omgang met reserves, afschrijving, upgrading en onderhoudsvoorzieningen. Het model Verloop reserve vastgoed Enschede (figuur 3) wordt gebruikt om consequenties van deze nieuwe situatie te begrijpen. De kostprijsdekkende huursystematiek in het model is zo opgezet dat de huurinkomsten alle kosten dekken in een periode van dertig jaar waarmee de aanvangshuur zo laag mogelijk wordt gehouden. In de eerste vijftien jaar van de exploitatieperiode wordt een aanloopverlies gemaakt en vanaf jaar zestien worden deze weer ingelopen. De schommelingen in de exploitatie worden opgevangen via de Reserve Vastgoed van de gemeente. Bij dit model zijn twee kanttekeningen te plaatsen. In de eerste plaats wordt in het model uitgegaan van eenmalige financiële (des)investeringen om de aanvangshuur te verlagen. Dit is niet realistisch omdat Bedragen x 1.000.000 euro 40 35 30 25 20 15 10 5 0-5 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030-10 -15-20 -25-30 -35-40 reserve vastgoed reserve wettelijke en duurzame investeringen egalisatiereserve vastgoed reserve kostprijsdekkende huur Figuur 3 Ontwikkeling reserve vastgoed totale portefeuille (bron: VBE, 2013)
Jg. 48 / Nr. 2 / 2015 Jan Veuger P. 147 de politieke- en economische invloeden in deze veronderstelling niet zijn meegenomen, terwijl die in de komende dertig jaar aanwezig zullen zijn. Een voorbeeld daarvan is een (politiek) vastgestelde huur die geen relatie heeft met de huurmarkt. Blijft die huur gehandhaafd gedurende dertig jaar? In de tweede plaats is door het nemen van onrendabele toppen bij voorbaat een bepaald (maatschappelijk of financieel) rendement gegarandeerd. Het nemen van een onrendabele top heeft geen invloed op het model, maar wel op de gehele financiële huishouding van de gemeente Enschede. Hiermee is het bij voorbaat nemen van verlies verplaatst van het VBE naar de algemene middelen van de gemeente Enschede. Geconcludeerd kan worden dat het grootste risico is dat politieke en economische beslissingen en invloeden niet zijn meegenomen in het exploitatiemodel van het VBE, wat leidt tot onzekerheid in baten en lasten en een groeiende boekwaarde. Daarnaast is het van belang te concluderen dat de exploitatie hierdoor geen op zichzelf staand construct is, waardoor het rondpompen van gelden binnen de gemeente onderdeel is van het systeem. De exploitatie De grootste gebruikers uit de portefeuille van het VBE zijn naast het gemeentelijke apparaat (WOZ van ruim 50 miljoen euro) instanties die geld krijgen uit het programma Opgroeien & Ontwikkelen (ook ruim 50 miljoen euro), het programma Economie en Werk (13 miljoen euro) en het programma Stedelijke Ontwikkeling (8 miljoen euro). Wordt daarbij ook de Twentse Schouwburg (55 miljoen euro) en de Villa van Heek (1 miljoen euro) gerekend, dan wordt voor 187 miljoen euro aan WOZ door het VBE gemanaged. Tachtig procent van de portefeuille van het VBE wordt direct of indirect via de verschillende programma s door de gemeente gehuurd tegen tarieven per vierkante meter die boven de huidige gangbare marktprijs liggen. Dit zou aangemerkt kunnen worden als indirecte subsidies; niet direct zichtbare financiële middelen verkregen via vastgoed. Echter liggen de huren die de afdeling Planeconomie van de gemeente in rekening brengt ver onder de gangbare markthuren. Ook bij de huren van gemeentelijke onderwijsgebouwen zijn zeer grote verschillen in huurprijzen te vinden. Het VBE heeft geen directe huurrelatie met de daadwerkelijke eindgebruiker, waardoor het VBE niet verantwoordelijk is voor de eindgebruiker, terwijl deze wel van grote invloed kan zijn op de exploitatie en het management van dat vastgoed. Ook zijn er grote huurverschillen te constateren, waarbij het opvalt dat voor panden die door de gemeente zelf worden gebruikt een veel hogere huur wordt betaald dan feitelijk momenteel op de vrije markt het geval is. De gemeentelijke portefeuille is in de gemeten periode stabiel gebleven, terwijl de exploitatiekosten fors zijn toegenomen en aanmerkelijk hoger liggen dan het gemiddelde in de IPD Benchmark Gemeentelijk Vastgoed. Kijkend naar de waardeontwikkelingen in de vorm van boek- en marktwaarde blijkt dat beide gedaald zijn, maar relatief fors hoger liggen dan de benchmark. Voor de WOZ is dit positief, voor de boekwaarde negatief. Met andere woorden: door een veel hogere boekwaarde ten opzichte van de benchmark kan het verschil in opbrengst tussen boekwaarde en de daadwerkelijk te realiseren marktwaarde van grote invloed
Jg. 48 / Nr. 2 / 2015 Vastgoedbeleid Enschede als voorbeeld? P. 148 zijn op de te verwachten investeringsruimte. En dus is te concluderen dat er bij verkoop van objecten een fors verlies door de gemeenten genomen moet worden. Bij een gelijkblijvende omvang van de portefeuille zijn de inkomsten per vierkante meter gestegen, de exploitatielasten toegenomen en de kapitaalslasten hoog. De boekwaarden en WOZ zijn echter niet wezenlijk veranderd, maar liggen beiden wel fors hoger dan de benchmark. Dit duidt erop dat er een boekwaardeproblematiek kan ontstaan bij mutaties die maar gedeeltelijk goed gemaakt kunnen worden door een hogere WOZ ten opzichte van de landelijke benchmark. De financierbaarheid van de objecten is daardoor zeer beperkt of zelfs nihil. Bij vergelijking van het grond- en vastgoedbedrijf van de gemeente Enschede vallen de groeiende boekwaarde en de onzekerheid omtrent de baten en lasten van vooral het grondbedrijf op. De daling van de boekwaarde door afschrijvingen en vooral de onzekerheid omtrent de baten in het vastgoedbedrijf worden onderbelicht in het VBE en haar verantwoording over haar portefeuille. Door bruto-waarderen is de reserve van vastgoed met 24 miljoen euro gestegen en daarmee verdubbeld ten opzichte van het voorgaande begrotingsjaar. In de begroting (Gemeente Enschede, 2013a, p. 171) wordt gesteld: Bruto waarderen is in feite verschuiven van geld, er is dus niet meer geld. Dit wordt nog opmerkelijker doordat ook wordt gesteld dat door boekwinsten op nog te verkopen vastgoed de reserve in de komende jaren verder wordt aangevuld. Hier is sprake van een cosmetische boekhouding, omdat er per saldo niet meer geld wordt gegenereerd door winst uit verkoop ten opzichte van de boekhouding. De ongunstige vastgoedmarktsituatie in Enschede kan concreet betekenen dat de op papier nog aanwezige boekwaarde veel hoger ligt dan de op dat moment geldende marktwaarde. Het lijkt erop dat het allemaal begrotingstechnisch op orde is, maar in de begroting zitten veronderstellingen die niet realistisch zijn. Door winstaannames, doorgeschoven posten van kosten en opbrengsten in de begrotingen en herwaarderingen die alleen het verschuiven van middelen bewerkstelligen, wordt een wensbeeld in plaats van een feitelijk (markt) beeld gecreëerd. Best practice? In zekere zin kan de gemeente Enschede als best practice gezien worden, omdat de gemeente in elk geval haar best doet om goed te sturen op haar vastgoedportefeuille. De bedrijfsvoering van het VBE stond op zich niet ter discussie en alle informatie en sturingsinstrumenten voor de uitvoering van het managen van vastgoed waren aanwezig en zijn goed ingezet. Je kunt de dingen wel goed doen, maar doe je de goede dingen? Ten eerste onderzoekt het VBE wel verschillende meetinstrumenten voor het meten van maatschappelijk rendement, maar past deze niet toe. Ten tweede bestaan er grote verschillen in huur welke niet te relateren zijn aan de boekwaarde of WOZ. Het soms financieren van huur uit gemeentelijke programma s, zorgt voor het rondpompen van geld. Ten derde is gebleken dat met een gelijk gebleven portefeuille, exploitatiekosten fors zijn toegenomen en aanmerkelijk boven de IPD-benchmark uitkomen. Gezien de
Jg. 48 / Nr. 2 / 2015 Jan Veuger P. 149 huidige vastgoedmarkt kan een wensbeeld ontstaan. Voor de gemeente Enschede geldt dat de bedrijfsvoering goed op orde is, maar daarmee is het maatschappelijk rendement nog niet geborgd. Lessen te leren Het vastgoedbeleid van de gemeente Enschede heeft vooral gefunctioneerd in een veronderstelde werkelijkheid. Het beleid was niet gebouwd op een gerealiseerde werkelijkheid met als basis maatschappelijk en financieel rendement. De gemeenteraad heeft de conclusies van het rekenkamerrapport overgenomen en het college van B&W opgedragen te komen met voorstellen om uitvoering te geven aan de aanbevelingen. Kortom, van Enschede leren we een hoop. Er zijn zes lessen te onderscheiden (Veuger e.a., 2013). Allereerst, werk effectiever door vooraf de mate te bepalen waarin gemeentelijke en/ of politieke doelstellingen worden behaald door vastgoed als bedrijfsmiddel in te zetten. Ten tweede, hanteer een beleidskader voor maatschappelijk rendement. Ten derde, werk aan een breder bereik van vastgoed-economische kennis. Ten vierde, maak een realistische risico-inventarisatie van de vastgoedportefeuille en stop met cosmetisch boekhouden. Ten vijfde, onderhoud een directe huurrelatie met de eindgebruikers. En als laatste, hanteer een realistische huurprijs voor de eigen organisatie en subsidierelaties en een kostprijsdekkende huur van vijftien jaar. In Enschede is de motie Expliciet oordeel accountant vastgoedbeleid aangenomen waarin wordt uitgesproken dat de accountant, bij de controle van de jaarrekening 2013, expliciet zijn oordeel moet worden gevraagd over de door de rekenkamer geconstateerde risico s van het vastgoedbedrijf, de huidige rekensystematiek en het hanteren van een kostprijsdekkende huur van dertig versus vijftien jaar (Gemeente Enschede, 2013b, p. 3). Dit gaat gedeeltelijk een bijdrage leveren aan de discussie over het inzetten van vastgoed om maatschappelijk rendement te behalen. Uiteindelijk gaat het erom of de kosten transparant zijn van vastgoed als onderdeel van het maatschappelijk doel dat men als gemeente wil behalen. Jan Veuger (j.veuger@corporaterem.nl) is eigenaar van Corporate Real Estate Management en lector Maatschappelijk Vastgoed aan de Hanzehogeschool Groningen. Literatuur Bouwstenen voor sociaal (2011) Cijfers maatschappelijk vastgoed 2011, Bouwstenen voor sociaal, Enschede Gemeente Enschede (2013a) Gemeenterekening 2012: Jaarverslag & Jaarrekening, Gemeente Enschede, Enschede Gemeente Enschede (2013b) Concept-besluitenlijst vergadering van de Raad op 16 december 2013, Gemeente Enschede, Enschede Marwijk, R. van & M. Pellenbarg (2012) Kadaster onderzoek, Kadaster, Zwolle VBE (2013) Vastgoedinformatie, Vastgoedbedrijf Enschede Veuger, J., M. Stijnenbosch & A. Tjeerdsma (2013) Veronderstelde werkelijkheid, Rapport Onderzoek vastgoedbeleid gemeente Enschede 2001-2013, Kenniscentrum NoorderRuimte in opdracht van de Rekenkamercommissie gemeente Enschede, Groningen Veuger, J. (red.) (2012) Barometer maatschappelijk vastgoed: onderzoeken en visie, Kenniscentrum NoorderRuimte Hanzehogeschool Groningen, Groningen