Het middenbestuur in relatie tot de lokale overheid Meneer de Voorzitter, Graag lever ik een bijdrage aan de discussie over het middenbestuur. Ik zal daarbij ook in gaan op de gevolgen die dat heeft voor het lokale bestuur. Ik heb mijn bijdrage genoemd: Het middenbestuur in relatie tot de lokale overheid. Bij de discussie over middenbestuur gaat het wat mij betreft om overheidstaken die niet op lokaal of nationaal niveau worden uitgevoerd. Het is het bestuur, dat enerzijds zorg draagt voor de behartiging en afstemming van belangen die niet als lokaal worden gezien en dat anderzijds mede zorg draagt voor implementatie van nationale beleidsprogramma s op regionaal niveau. Bij het middenbestuur gaat het in de huidige situatie om een veelheid aan taken en organisaties. Op de eerste plaats natuurlijk de provincies, maar wat mij betreft ook de waterschappen/hoogheemraadschappen en bijvoorbeeld de regionaal opererende gemeentelijke samenwerkingorganisaties, de politieregio s en de veiligheidsregio s. De gemeentelijke samenwerking reken ik ook tot het middenbestuur omdat deze samenwerking in de praktijk verlegd lokaal bestuur is en niet verlengd lokaal bestuur zoals vaak in de literatuur wordt beweerd. Dat geldt in het bijzonder voor kleine gemeenten met weinig stem in het samenwerkingskapittel. Door technologische innovaties, toenemende mobiliteit en schaalvergroting bij particuliere en maatschappelijke organisaties komen in de praktijk steeds meer taken bij het middenbestuur terecht. De lokale gemeentelijke - overheid wordt in de praktijk steeds minder vaak als de partner gezien voor het aanpakken van allerlei maatschappelijke problemen. De lokale overheid is dus met andere woorden steeds minder in 1
staat om de benodigde collectieve goederen die een welvaartstaat nodig heeft te kunnen produceren. Dit leidt niet zelden tot een spanning tussen het vertrouwen dat gemeenten wordt gegeven en feitelijke slagkracht. Ik denk bij voorbeeld aan de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Als alternatief daarvoor is de laatste decennia in de meeste regio s, ook in die van Noord Holland, massaal gekozen voor oplossingen via het middenbestuur. De verlegging van het bestuur naar het middenniveau vindt dan vaak plaats via allerlei gemeenschappelijke regelingen. Het probleem hierbij is dat in de meeste gevallen de democratische legitimatie beperkt is, - de heer Binnema wijst hier ook op - dan wel de afstand tussen bestuur en burger toeneemt. Terwijl oplossingen in het middenbestuur juist zouden moeten bijdragen aan het versterken van het vertrouwen van de burger in de democratie door het vergroten van de directe invloed. We weten allemaal dat rechtstreekse communicatie met de burger vanuit het middenbestuur maar weinig plaats vindt. Voor een deel wordt deze communicatie dan wel verzorgd door de lokale gemeentebesturen, maar het nadeel daarvan is dan dat degene die erover communiceert - de gemeente - er niet direct op aanspreekbaar is. Gevolg van de ontwikkelingen in de afgelopen decennia is ook, dat het bestuur op het middenniveau op een heel grillige wijze over een veelheid aan organisaties is verdeeld. Dit maakt dat er veel bestuurlijk en ambtelijk overleg nodig is over deze taken om tot een goede afstemming te komen. Gevolg daarvan is weer dat veel bestuurders zich in de praktijk met dezelfde beleidsvelden bezig moeten houden. Dus naast het democratisch tekort is de organisatie van overheidstaken op het middenniveau ook weinig efficiënt. De heer Binnema gaf in zijn inleiding terecht aan, dat de discussie over nut en toegevoegde waarde van het middenbestuur al jaren wordt gevoerd. Hij noemde voor de steeds weer oplaaiende discussie een drietal oorzaken. Conclusie is, dat we op deze weg niet voort kunnen gaan. Er zal een andere keuze moeten worden gemaakt over de inrichting 2
van het middenbestuur wil er in de toekomst nog sprake kunnen zijn van een verantwoorde taakuitvoering door de overheid. Daarvoor is nodig dat organisaties verder kijken dan hun eigen belang om als organisatie voort te bestaan, dan wel alleen te willen voort bestaan door een aanpassing die zoveel mogelijk aansluit bij de huidige identiteit. Want laten we eerlijk zijn; het behoud of zelfs het upgraden van de eigen identiteit is vaak een belangrijke factor bij organisatieverandering. Deze factor leidt er zelfs toe, zo is mijn ervaring, dat men nieuwe zaken die men leuk of goed vindt wel wil oppakken, maar men wil niet aantreden bij het oplossen van lastige maatschappelijk problemen of projecten. Een ieder zal het erover eens zijn dat dergelijke factoren nooit leidend mogen zijn voor de inrichting van het overheidsbestuur. Toch zie je in de praktijk vaak krachten ontstaan die door die factor mede worden gestuurd. Krachten, soms goed verhuld, die in de kern om die reden de gewenste en nodige veranderingen niet willen dragen. Draagvlak voor verandering bij de direct betrokken organisaties is natuurlijk een belangrijk aspect. Bij gemeentelijke herindelingen speelt het ook altijd een belangrijke rol, dat is terecht, maar het kan naar mijn mening niet doorslaggevend zijn. Recente of voorgenomen herindelingen in Noord Holland waarbij dit criterium een rol speelde of speelt zijn Kennemerland, West-Friesland (tweemaal Medemblik), de kop van Noord Holland en Gooi en Vechtstreek. De beslissing over de inrichting van het overheidsbestuur moet echter naar mijn mening vooral worden genomen op basis van inhoudelijke argumenten. Het draagvlakcriterium sec is dat niet. Is er een ruime meerderheid voorhanden bij de argumenten die tot een bepaalde keuze voor de inrichting van het overheidsbestuur leiden dan zal dat toch de doorslag moeten geven. Kortom; schaalvergroting lijkt onvermijdelijk, samenwerking over de provincie grenzen heen moet kunnen, gemeentelijke herindeling is voor veel gemeenten (ook in Noord-Holland) noodzaak. 3
Zoals gezegd, de situatie zoals die rond het middenbestuur is ontstaan is een ongewenste en op de lange termijn ook niet vol te houden. Het rapport Openbaar Bestuur opgesteld in het kader van de brede heroverweging, geeft wat mij betreft de goede richting aan. In dit verband noem ik ook nog de discussienotitie Thorbecke 2.0 van de VNG en het zo juist verschenen rapport van de Commissie Talent van Rogier van Boxtel over bestuurlijke drukte, schalen en taken. In deze rapporten wordt gemotiveerd een sterk pleidooi gehouden voor het vergroten van de schaal waarop de lokale gemeentebesturen opereren. Dit wordt ook bepleit in diverse verkiezingsprogramma s. Over schaalvergroting van gemeenten hoor je soms dat dit de afstand tussen burger en bestuur vergroot. Dat is mijns inziens niet een juiste veronderstelling. Ten eerste bepaalt vooral de werkwijze van de gemeente in welke mate ze de burger bij haar bestuurstaak betrekt. Is dat intensief dan is mijn overtuiging dat de burger de afstand met het bestuur niet te groot zal vinden. Juist een grote gemeente zal in het algemeen de kennis, kunde en capaciteit hebben om dat op een goede manier te doen. Anderzijds moeten we erkennen dat er altijd afstand tussen bestuur en burger zal zijn. Immers, de ervaring leert dat de burger het algemeen belang niet altijd ziet als zijn eigen belang van dat moment. Het is ook de plicht van de overheid hierover helder, open en eerlijk te communiceren. Doet de overheid dat niet dan vervreemdt zij de burger van zich. Maar ook om nog een andere reden zal door gemeentelijke schaalvergroting de afstand tussen overheid en burger niet groter worden. Want schaalvergroting biedt tevens de mogelijkheden weer taken aan gemeenten terug te geven en de burgers daar weer rechtstreeks invloed op te geven. Taken die, zoals hiervoor geschetst, de afgelopen decennia naar het middenbestuur zijn gegaan of terecht gekomen. Het teruggeven van deze taken aan de gemeentebesturen zelf maakt dus de afstand tussen bestuur en burger kleiner, immers deze taken gaan dan van het middenbestuur naar het lokale gemeentebestuur. Schaalvergroting van gemeentebesturen maakt dus juist mogelijk dat zij voor de burger eerste en in veel gevallen ook 4
de enige overheid zijn waarmee zij direct in contact staan. Dit komt de relatie burger overheid alleen maar ten goede. Opschalen van het lokale niveau kan niet zonder veranderingen op het middenniveau. Ik zie centrum- en regiogemeenten ontstaan. Bij een taak dient een geschikte schaal te worden gevonden; bij voorbeeld een centrumgemeente die de jeugdzorg uitvoert. Een deel van de taken daar zal dus terug moeten naar de gemeentelijke overheid. Maar daarnaast zie ik ook een noodzaak voor het middenniveau zelf en dan met name de provincies tot schaalvergroting. Dit vloeit ook voort uit de eerder genoemde oorzaken als technologische innovaties, toenemende mobiliteit en schaalvergroting bij particuliere en maatschappelijke organisaties. Wat mij betreft gaat het de richting op van een complementair bestuur op basis van een scherpe taakverdeling tussen overheden. Een goed voorbeeld van hetgeen ik net aangaf is de samenwerking die steden als Amsterdam en Almere aangaan, deze samenwerking is in ontwikkeling onder de naam dubbelstad Amsterdam/Almere. Deze twee steden liggen in twee verschillende provincies. Integrale sturing of begeleiding van dit soort ontwikkelingen op het middenniveau is daardoor al snel afwezig. Dat is mijns inziens evenmin een gewenste situatie. Een ontwikkeling ook die nadelige gevolgen kan hebben voor omliggende gemeenten en regio s. Ik sluit af. De maatschappelijke ontwikkelingen van de laatste decennia maken dat de inrichting van het openbaar bestuur niet kan blijven zoals die is. Dat geldt zeker voor het middenbestuur. Maar de problemen op het gebied van het middenbestuur kunnen niet los worden gezien van die van het lokale bestuur. Op beide niveaus zal schaalvergroting onontkoombaar zijn. Ik dank u voor uw aandacht. Den Haag, 17 juni 2010 Dr. Joyce Sylvester Senator 5
Burgemeester Naarden 6