107186 in het geding tussen: ADVIES mevrouw A en de heer B, wonende te R, bezwaarden en vereniging C, gevestigd te S, verweerder, gemachtigde: mevrouw mr. drs. A.M. Hoekstra-Borzymowska 1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE Op 10 december 2015 hebben bezwaarden bij verweerder een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit tot toekenning van een toelaatbaarheidsverklaring speciaal onderwijs (tlv-so) voor D. Verweerder heeft op 14 maart 2016 de Commissie verzocht advies uit te brengen over het bezwaarschrift en daarbij het verweerschrift ingediend. De mondelinge behandeling van het geschil vond plaats op 6 april 2016 te Utrecht. Bezwaarden waren ter zitting aanwezig, vergezeld door de heer E, bijlesdocent van D. Namens verweerder waren ter zitting aanwezig mevrouw F, directeur, mevrouw G, als deskundige en trajectbegeleider werkzaam bij verweerder, daartoe bijgestaan door gemachtigde. Het schoolbestuur van H, was ter zitting als belanghebbende aanwezig en werd vertegenwoordigd door mevrouw J, directeur. Na de zitting hebben partijen op verzoek van de Commissie nadere stukken ingediend. Bezwaarden hebben op 14 april 2016 een rapport van K van 8 oktober 2015 en hun visie daarop ingediend. Verweerder heeft op 18 april 2016 een mandaatverklaring, statuten, managementstatuut, hoofdstuk 5 van het Ondersteuningsplan en bijlage 10 bij het Ondersteuningsplan ingediend. Het verslag van de zitting is zakelijk verwerkt in dit advies. 2. DE FEITEN 1. Bezwaarden zijn de ouders van D. D is geboren op 11 mei 2004 en sinds 11 maart 2013 schoolgaand op H te Grootebroek, een school voor speciaal basisonderwijs (sbo). Daarvoor, vanaf augustus 2012, was D geplaatst op sbo L te S. Eerder heeft D de M te S en O te S bezocht, beide scholen voor regulier basisonderwijs. 2. D is sinds november 2014 van H verwijderd. Hij wordt pas officieel uitgeschreven als er voor hem een nieuwe onderwijsplek beschikbaar is. 3. K, centrum voor kind en jeugdpsychiatrie, heeft op 8 oktober 2015 verslag gedaan van het onderzoek naar D. Dit onderzoek is uitgevoerd op verzoek van de gemeente, omdat D vanaf november 2014 geen onderwijs meer volgt. 107186/ advies d.d. 18 mei 2016 pagina 1 van 5
4. Op 19 november 2015 is voor D een toelaatbaarheidsverklaring voor speciaal onderwijs aangevraagd. Bezwaarden waren het met deze aanvraag oneens. 5. Op 24 november 2015 heeft verweerder een toelaatbaarheidsverklaring toegekend, geldig tot 1 augustus 2019 voor speciaal onderwijs, bekostigingscategorie laag. 6. Tegen dit besluit hebben bezwaarden op 10 december 2015 een bezwaarschrift ingediend. De behandeling van dit bezwaarschrift heeft verweerder met instemming van bezwaarden aangehouden om naar een oplossing te zoeken. Na het uitblijven daarvan heeft verweerder op 14 maart 2016 het bezwaarschrift doorgezonden naar de Commissie met het verzoek daarover advies uit te brengen. 3. STANDPUNTEN VAN PARTIJEN Bezwaarden D heeft veel meegemaakt in zijn leven. Zo heeft hij met zijn moeder een tijd in een slechte buurt gewoond waar veel overlast was waardoor D last kreeg van stress. D werd op verschillende scholen gepest en heeft last gehad van de afwezigheid van zijn vader. Sinds zijn vader weer bij het gezin woont, gaat het met D de goede kant op. Hij speelt weer buiten, functioneert goed op scouting, zit op basketbal en helpt in de bromfietsenzaak bij zijn vader. D leert zelfstandig en maakt zijn huiswerkopdrachten goed. Hij is een gevoelige en liefdevolle jongen, die niet tegen onrecht kan. Cluster 4 is daarom niet voor hem geschikt. Bovendien hebben alle betrokken partijen ingezet op plaatsing van D op sbo P. D kan nog niet omgaan met pestkoppen. Daar moet aan gewerkt worden. Aan de afgegeven tlv voor speciaal onderwijs ligt een rapport van K ten grondslag. Dat rapport is inhoudelijk onjuist en gebaseerd op oude en achterhaalde informatie. Ook andere informatie die bij de beoordeling van de tlv is gebruikt, stamt uit 2014 en is achterhaald. Bij de beoordeling van de tlv-aanvraag is verzuimd om de heer E te horen die recente informatie heeft over de leerbaarheid en het gedrag van D. De heer E licht ter zitting toe dat hij sinds drie maanden D thuis structureel bijles geeft (twee halve dagen per week). In deze één-op-één-situatie is de omgang met D zonder problemen en maakt hij goede vorderingen. Bij de begeleiding van D, die bij voorkeur binnen de groepsdynamiek en binnen een sbo-school gebeurt, dient het accent te liggen op re-socialisering en het creëren van een veilige basis. Denkbaar is dat dit wordt uitgevoerd op een andere sboschool, zodat sprake is van een onbevooroordeelde omgeving, dan wel dat met de resocialisatie wordt gestart op het voortgezet onderwijs. Verweerder Verweerder heeft zich bij beslissing over de aanvraag van de toelaatbaarheidsverklaring gebaseerd op de deskundigheidsadviezen. Handelingsgerichte criteria zoals beschreven in het ondersteuningsplan liggen ten grondslag aan het eerste deskundigenadvies. Verweerder heeft het opstellen van het eerste deskundigenadvies gedelegeerd aan de school. Alle scholen beschikken over een ondersteuningsteam. Daar neemt een extern ingehuurde orthopedagoog aan deel. Daaruit is het eerste deskundigenadvies voortgekomen. Daarna is er een trajectbegeleider 107186/ advies d.d. 18 mei 2016 pagina 2 van 5
ingeschakeld, die in dienst is bij verweerder. Zij heeft aan de hand van de criteria uit het ondersteuningsplan het tweede deskundigenadvies opgesteld. De beide adviezen zijn doorgezonden naar de commissie toelaatbaarheidsverklaring die een procedurecheck heeft uitgevoerd. Het rapport van K was bij de trajectbegeleider bekend en ligt mede ten grondslag aan de toelaatbaarheidsverklaring. Het tweede deskundigenrapport is aan bezwaarden beschikbaar gesteld en daarmee beschikten bezwaarden over de onderbouwing van de toelaatbaarheidsverklaring. Speciaal basisonderwijs op P is als mogelijkheid voor D verkend. D heeft systematische, planmatige en intensieve begeleiding nodig tijdens alle vrije situaties. Deze begeleiding dient geboden te worden binnen een kleine onderwijsomgeving die ook beschikt over een timeoutvoorziening. Alleen de school voor speciaal onderwijs kan deze begeleiding bieden. 4. STANDPUNT BELANGHEBBENDE Voor H vormde de pestproblematiek niet het hoofdprobleem. D vertoonde in- en externaliserend probleemgedrag, was niet voor rede vatbaar en zijn gedrag kon op geen enkele wijze met hem besproken worden. H heeft groepen van achttien leerlingen. D heeft op de kritieke momenten één-op-één begeleiding nodig, moet verschillende gedragsgerelateerde vaardigheden aanleren en moet worden teruggeleid naar het functioneren in de groep. Ondanks allerlei maatregelen en aanpassingen kon H voor D niet voorzien in zijn ondersteuningsbehoefte. De school vond een verwijzing naar cluster 4 passend, maar dit was voor bezwaarden onbespreekbaar zonder voorafgaand gedegen onderzoek. In november 2014 is gestart met onderzoek naar de achtergrond van de bij D steeds weer terugkerende gedragsproblemen. Het heeft enige tijd geduurd voordat D via verwijzing door de huisarts uiteindelijk bij Q een intake kreeg. Q is een specialistische organisatie voor kinderen en jongeren met psychiatrische problemen. Die intake is door organisatorische fouten bij Q mislukt. Ook verschillende afspraken daarna mislukten en vervolgens heeft de school in oktober 2015 besloten tot het aanvragen van de toelaatbaarheidsverklaring. In de tussentijd heeft de school speltherapie en huiswerkbegeleiding geboden. Aanvankelijk één, daarna twee uur en thans twee dagdelen per week. 5. PROCEDURE EN CRITERIA VOOR BEOORDELING TLV Het ondersteuningsplan beschrijft in paragraaf 6.6 de procedure voor de toelaatbaarheidsverklaring. In bijlage 8 van het ondersteuningsplan zijn opgenomen het 'stappenplan procedure afgifte tlv' en het 'stappenplan van afgifte tlv tot plaatsing s(b)o'. In bijlage 10 van het ondersteuningsplan zijn de criteria voor afgifte van een tlv-so uiteengezet: de handelingsgerichte kaders. Verder is er een zogenoemde procedurecheck beschreven die door commissie toelaatbaarheidsverklaring moet worden uitgevoerd bij de beoordeling van een aanvraag van een tlv. 6. OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE 107186/ advies d.d. 18 mei 2016 pagina 3 van 5
Verweerder is aangesloten bij de Commissie en heeft haar verzocht op grond van artikel 18a lid 12 van de Wet op het primair onderwijs (WPO) en artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) advies uit te brengen over het bezwaarschrift. Bezwaarden zijn de ouders van D en derhalve belanghebbenden. Het bezwaarschrift is binnen zes weken na verzending van de toelaatbaarheidsverklaring, dus tijdig, ingediend. Het bezwaarschrift is derhalve ontvankelijk. Verweerder heeft tot taak om op basis van het ondersteuningsplan (met daarin beschreven de procedure en de criteria) de toelaatbaarheid van de leerling tot speciaal (basis)onderwijs te beoordelen. Ten aanzien van de procedureregels van verweerder kan onder andere worden vastgesteld, dat in afwijking daarop bezwaarden geen instemming hebben verleend aan de aanvraag van de tlv, bezwaarden niet akkoord zijn met het advies van de trajectbegeleider en in het eerste deskundigenadvies niet expliciet is aangegeven, dat de ondersteuningsvraag van de leerling het ondersteuningsprofiel van de school overstijgt. Het voorgaande heeft niet geleid tot een terugverwijzing door de commissie toelaatbaarheidsverklaring, zoals is voorzien in het stappenplan van bijlage 8 van het ondersteuningsplan. Een bestuursorgaan dient volgens artikel 4: 84 Awb te handelen overeenkomstig de beleidsregels, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Verweerder is eraan voorbij gegaan in de toelaatbaarheidsverklaring te vermelden waarom hij is afgeweken van zijn beleidsregels. Daaraan dient bij de heroverweging van het bestreden besluit alsnog uitdrukking te worden gegeven. Artikel 3:46 Awb verlangt dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Bezwaarden zijn op de hoogte gebracht van de inhoud van het tweede deskundigenrapport en hebben daarvan een kopie gekregen, maar alleen daarmee is het besluit nog niet voldoende gemotiveerd. De belangrijkste overwegingen uit de deskundigenrapportages dienen te zijn vervat in de onderbouwing van het tlv-besluit indien het deskundigenadvies wordt gevolgd. Deze motivering behoort ook in het besluit zelf te zijn opgenomen. De aan de motivering te stellen eisen betekenen ook dat verweerder niet kan volstaan met alleen een controle of de procedure is gevolgd, zoals nu het geval is geweest. Verweerder behoort inhoudelijk te controleren of de deskundigenadviezen zorgvuldig tot stand zijn gekomen, de feiten juist zijn vastgesteld en dienen te leiden tot de genomen beslissing. Dat in de bestreden toelaatbaarheidsverklaring de beschikbare motivering niet is opgenomen kan in beginsel bij de heroverweging worden hersteld. Dit is in het onderhavige geval ook feitelijk de situatie, omdat de Commissie de inhoudelijke argumenten zoals deze zijn aangedragen in de bezwaarprocedure voldoende deugdelijk vindt om de toelaatbaarheidsverklaring te dragen. De Commissie acht het op basis van de forse ondersteuningsbehoefte van de leerling aannemelijk dat er binnen de scholen van het samenwerkingsverband geen plaatsing binnen het regulier onderwijs mogelijk is. Zowel de adviezen van de deskundigen, de recente rapportage van K, het groeidocument van de school als de dossieroverdracht van de vorige sbo-school wijzen hierop. De intensiteit en kwaliteit van de voor D passende begeleiding bevindt zich thans op het niveau van speciaal onderwijs. Daar kan hij, in kleine groepen, met veel structuur en met de mogelijkheid van time-out, werken aan onder 107186/ advies d.d. 18 mei 2016 pagina 4 van 5
andere het leren omgaan met groepsdynamiek, hetgeen een belangrijk aandachtspunt is voor D. Thuisonderwijs is daarom voor hem geen oplossing, ook al gaat hij kennelijk in de één-op-één begeleiding nu goed vooruit. Alles overziend zal de Commissie adviseren om bij de heroverweging van het bestreden besluit de toelaatbaarheidsverklaring te voorzien van een draagkrachtige motivering en daaraan voorts een toereikende verklaring toe te voegen waarom is afgeweken van de procedure uit het ondersteuningsplan. Voorzien van deze motivering kan de toelaatbaarheidsverklaring in stand blijven. 7. ADVIES De Commissie adviseert bij de heroverweging van het bestreden besluit de toelaatbaarheidsverklaring te voorzien van een draagkrachtige motivering en daaraan voorts een toereikende verklaring toe te voegen waarom is afgeweken van de procedure uit het ondersteuningsplan. Voorzien van deze motivering kan de toelaatbaarheidsverklaring in stand blijven. Aldus gedaan te Utrecht op 18 mei 2016, door mr. R. van de Water, voorzitter, drs. A. Sikkema, drs. C. van Vliet en drs. W.A.J.J. Willems, leden, in aanwezigheid van mr. S.J.F. Schellens, secretaris. mr. R. van de Water voorzitter mr. S.J.F. Schellens secretaris 107186/ advies d.d. 18 mei 2016 pagina 5 van 5