Opdrachtgever: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Programma Nationale Veiligheid Als het tóch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit op grootschalige evacuaties bij (dreigende) overstromingen Betooglijn Auteurs: B. Kolen (HKV) S. Holterman (HKV) K. Friso (Goudappel Coffeng) K.M. van Zuilekom (Universiteit Twente) PR1512.10 mei 2008
mei 2008 Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit Samenvatting In Nederland leven we in een delta. We beschermen ons tegen overstromingen door het ontwerpen, aanleggen en onderhouden van waterkeringen zoals vastgelegd in de Waterstaatwet 1900 (Wet op Waterkering uit 1996). Vanuit een internationaal perspectief is het beschermingsniveau hoog. Ook met het oog op klimaatverandering is er geen enkele reden om te veronderstellen dat we niet beschikken over de technieken om dat te handhaven. Dat wil niet zeggen dat we niet moeten nadenken over de gevolgen van een overstroming. Er is echter geen absolute veiligheid, het kan toch misgaan of mis dreigen te gaan. Er zijn dan vele vragen waarmee de overheid wordt geconfronteerd. Weten we hoe groot het gebied is dat bedreigd wordt? Hoeveel tijd is beschikbaar om mensen uit het bedreigde gebied te evacueren? Hoe kunnen we dan omgaan met de beschikbare middelen die we hebben, hoe kunnen we gebruik maken van de beschikbare infrastructuur en wat moeten we allemaal doen om dat mogelijk te maken? Besluitvorming : Waarschuwing evacueren ja /nee bevolking Prepareren wegen, bevolking, hulpdiensten Evacueren T 0 T 1 Benodigde tijd Beschikbare tijd Figuur 1: Beschikbare en benodigde tijd calamiteit Het kabinet heeft op 20 april 2007 de Strategie Nationale Veiligheid en het bijbehorende werkprogramma 2007-2008 vastgesteld 1. De strategie Nationale Veiligheid richt zich op de bescherming van de samenleving en bevolking op eigen grondgebied tegen interne en externe dreigingen. In het werkprogramma 2007-2008 is vastgelegd dat de strategie in 2007 en 2008 met voorrang zal worden toegepast op een drietal thema s: klimaatverandering, energievoorzieningszekerheid en polarisatie en radicalisering én dat er een analyse wordt uitgevoerd op de taak grootschalige evacuatie. Een onderdeel van de analyse grootschalige evacuatie is het beantwoorden van de vraag naar welke wegcapaciteit beschikbaar is in geval van een dreiging van een overstroming. Doel onderzoek In dit onderzoek is inzichtelijk gemaakt hoe we kunnen omgaan met de beschikbare wegcapaciteit, bij verschillende evacuatiestrategieën, bij een dreigende overstroming als gevolg van een orkaan (kust) of als gevolg van hoogwater (rivieren) en wat dat betekent voor de besluitvorming en operationele voorbereiding inzake het kunnen omgaan met sturing van verkeer, de invloed van het aantal mensen en de beschikbare tijd. Dit alles om zoveel mogelijk mensen in veiligheid te kunnen brengen. 1 Kamerstukken II, 2006-2007. 30821, nr.3 HKV LIJN IN WATER PR1512.10 iii
Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit mei 2008 Onder een grootschalig evacuatieproces wordt hier verstaan een feitelijke voorbereiding en uitvoering van evacuatie, de verplaatsing tot aan de uiteindelijke veilige bestemming. De studie heeft zich beperkt tot mensen en de invloed van de wegcapaciteit in het te evacueren gebied. Uitgangspunten onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd met de Schade en Slachtoffer Module (SSM) en de Evacuatiecalculator (EC) van het Hoogwater Informatie Systeem (HIS) van Rijkswaterstaat Waterdienst. Daarnaast is gebruik gemaakt van de Ergst Denkbare Overstromingsscenario s voor de kust (noordelijke kust en westelijke kust) en voor de rivieren (Rijn-Maas en Rijn- IJssel). Het kustgebied is onderverdeeld in onafhankelijk veronderstelde deelgebieden: Zeeuws Vlaanderen, Zeeland en de Zuid- Hollandse Eilanden, Noord en Zuid Holland, Fryslân en Groningen en als laatste Flevoland en omgeving. Op basis van deze scenario s is het gebied bepaald dat mogelijk kan overstromen op het moment dat de besluiten over evacuatie worden genomen. Op dat moment is het nog (zeer) onzeker wat er gaat gebeuren en kan de kering nog op meerdere plaatsen bezwijken. Hier is rekening mee gehouden. Het bedreigde gebied is de som van alle mogelijke scenario s gegeven de verwachte omstandigheden horende bij een specifieke dreiging. Hierbij is het de verwachting dat de omvang van het bedreigde gebied nauwelijks zal verschillen tussen een dreiging van een ergst denkbare overstroming of een minder extreme belasting die nog altijd om en nabij de normfrequentie is. In de praktijk is het moment waarop het evacuatiebesluit wordt genomen onzeker. Dit is een bestuurlijke afweging die gemaakt zal worden op basis van de inzichten in verwachtingen en een inschatting van het risico op dat moment. Vanwege de aard van de oorzaak van het hoogwater is de voorspelhorizon in het rivierengebied langer en nauwkeuriger dan langs de kust en meren. In dit onderzoek is veronderstel dat er voor de evacuatie van de kust 24 uur beschikbaar is voor de evacuatie. We veronderstellen dat het besluit tot evacueren we dat 48 uur voor de verwachte doorbraak wordt genomen. In de resterende 24 uur is er sprake van wind met orkaankracht waardoor van een grootschalige evacuatie geen sprake kan zijn. Met deze iv PR1512.10 HKV LIJN IN WATER
mei 2008 Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit voorspeltermijn houden we al rekening met een rol van de Landelijke Coördinatiecommissie Overstromingsdreiging (LCO) zoals deze is voorzien in de handreiking Stormvloed en Hoogwatercrisis van Verkeer en Waterstaat. Voor de rivieren veronderstellen we dat het besluit tot evacueren 72 uur voor de verwachte doorbraak wordt genomen. Het evacuatieproces en de evacuatiestrategieën Voor het evacuatieproces is onderscheid gemaakt in vier evacuatiestrategieën. Als variabelen zijn hierin gebruikt de zelfredzamen en de niet zelfredzamen en de ernst van de impact van de overstroming. Deze zijn opgenomen in onderstaande tabel. Voor de zelfredzamen groep wordt opgemerkt dat het 80% van het totaal betreft. De overige 20% vertoont tegengesteld gedrag. Als de bedoeling is om het gebied te verlaten zal deze groep juist zich niet verplaatsen, als de bedoeling is om niet te verplaatsen zal deze groep het gebied verlaten. Meest bedreigde gebied Minder bedreigde gebied Zelfredzaam Niet Zelfredzaam Niet zelfredzaam zelfredzaam Evacuatiesstrategie 1 Vertrekt Vertrekt Vertrekt Vertrekt Evacuatiesstrategie 2 Vertrekt Vertrekt Blijft achter Vertrekt Evacuatiesstrategie 3 Vertrekt Vertrekt Blijft achter Blijft achter Evacuatiesstrategie 4 Blijft achter Vertrekt Blijft achter Blijft achter Voor alle strategieën is een gelijke vertrekcurve gehanteerd: deze curve geeft aan hoe snel mensen de woning verlaten en de weg opgaan. In het onderzoek is onderscheid gemaakt tussen drie vormen van het sturen van verkeer. Iedere vorm houdt een vergaande vorm van sturing in: In de strategie Referentie is verondersteld dat de evacues zich gelijkmatig verdelen over de gedefinieerde uitgangen van het betreffende gebied. In de strategie Nabij is verondersteld dat iedere evacue het betreffende gebied verlaat via de dichtstbijzijnde uitgang, ongeacht de wegcapaciteit van deze uitgang. Deze strategie geeft de hoogste prioriteit aan het minimaliseren van de voertuigkilometers en kent uitsluitend convergeerde verkeersstromen en daarmee geen kruisende verkeersstromen. In de strategie Verkeersmanagement verdelen de evacues zich naar rato van de wegcapaciteit over de uitgangen en gegeven deze benutting worden de voertuigkilometers geminimaliseerd. Er komen bij deze strategie geen kruisende verkeersstromen voor. Er zijn overwegend convergerende verkeersstromen. Resultaten Er zijn zowel berekeningen gemaakt met een statisch model als met een dynamisch model. Het statische model werkt op basis van enkele aannames die in andere studies 2 zijn geverifieerd. Een voorbeeld hiervan is de gemiddelde snelheid in het model waarbij rekening is gehouden met de drukte. In het dynamische model wordt de snelheid berekend op basis van de drukte en de daar geldende wegcapaciteiten. De berekeningen geven een bandbreedte aan waarbinnen de maximaal haalbare resultaten zich bevinden gegevens een evacuatiestrategie en vorm van verkeersregulering. Op voorhand is niet te zeggen welke berekening de werkelijkheid het meest benaderd. In onderstaande tabel zijn de benodigde evacuatietijden opgenomen voor het 2 Bijvoorbeeld de snelheid van het verkeer en de afwikkeling over de uitgangen. Kentallen zijn ontleend aan het onderzoek Preventieve evacuatie van een dijkringgebied bij een dreigende overstroming (Meinen, 2006) HKV LIJN IN WATER PR1512.10 v
Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit mei 2008 uitvoeren van evacueren van het gehele gebied (strategie 1) en evacueren van alleen de niet zelfredzamen in het meest bedreigde gebied (strategie 4). Onderscheid is gemaakt in de verschillende vormen van verkeersregulering nabij en verkeersmanagament. Voor de meest haalbare vorm van verkeersregulering (verkeersmanagement) is ook het verschil in resultaat tussen statische en dynamische berekeningen opgenomen. De evacuatieduren zijn dik gedrukt als ze niet voldoen aan de eis van binnen 24 uur voor het kustgebied of binnen 72 uur voor het rivierengebied. Evacuatiestrategie 1: Evacueren geheel bedreigd gebied Evacuatiestrategie 4: Evacueren nietzelfredzamen in meest bedreigd gebied Evacuatie Zeeland en Zuid- Hollandse eilanden Zeeuws Vlaanderen Zuid-Holland en Noord-Holland Rivieren-gebied Fryslân en Groningen Flevoland en omgeving strategie [nr] 1 4 1 4 1 4 1 4 1 4 1 4 Nabij, statisch berekening 40 18 35 18 >72 >72 62 21 >72 38 >72 45 Verkeers-management, statisch berekening 22 18 23 18 >72 24 26 18 33 21 27 18 Verkeers-management, dynamische berekening 18 18 27 18 71 22 18 18 36 18 24 - Nabij en verkeersmanagement als vorm van verkeersregulering gaan uit van zo min mogelijk kruisend verkeer. Alle strategieën veronderstellen ook dat mensen die eenmaal weg zijn niet meer terugkomen, er is geen instromend verkeer. Ook de gevolgen van hulpdiensten zijn niet meegenomen. Verplaatsen van deze diensten leidt tot verstoringen wat kan leiden tot extra files. Dat betekent dat de uitkomsten moeten worden geïnterpreteerd als een bovengrens. De praktijk zal mogelijk een somberder beeld geven. Analyse Uit de resultaten blijk dat evacuatie van de kust binnen 24 uur een onmogelijke opgave is. Zelfs als alleen de aandacht wordt gericht op de niet zelfredzamen in het meest bedreigde gebied is het in Noord- en Zuid-Holland niet mogelijk al deze mensen uit het gebied te verplaatsen binnen 24 uur. Voor andere delen van de kust, bijvoorbeeld Zeeuws Vlaanderen maar ook Flevoland blijkt een gehele evacuatie naar buiten het gebied binnen 24 wel mogelijk. Zo is het dus voor kleinere gebieden wel mogelijk om grote groepen mensen te verplaatsen naar buiten dit gebied. Voor het rivierengebied geldt wel dat evacuatie binnen 72 uur uitvoerbaar is. Ook blijkt uit de resultaten het nut van verkeersregulering. Het slimmer gebruik maken van de aanwezige capaciteit van de wegen en het beter verdelen van de mensen over de wegen tot aan de uitgang (en verder) betekent dat er minder tijd nodig is om gebieden leeg te halen. Het effect van verkeersregulering wordt groter naarmate het drukker is op de wegen en naarmate het aantal uitgangen beperkt is. Als op de resultaten wordt ingezoomd dan blijkt dat er lokaal nog winst te behalen valt door een verdere verdieping in de verkeersregulering. Een voorbeeld is opgenomen in onderstaande figuur van de evacuatie van Noord en Zuid-Holland waarin de A13 die na verloop van tijd niet meer wordt belast terwijl de Havenroute overbelast is. vi PR1512.10 HKV LIJN IN WATER
mei 2008 Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit Aantal voertuigen Per strekkende kilometer 10 uur 1dag In theorie kan een fasering van een evacuatie in tijd en ruimte tot op een optimum worden gebracht wanneer iedereen zich exact gedraagt conform de modelveronderstellingen en gegeven de beschikbare tijd. De praktijk is anders. Iedereen heeft in dergelijke, dreigende, situaties de beschikking over informatie. Mensen zullen rationeel handelen op basis van de informatie en de kennis die ze hebben. Ook zullen mensen denken aan hun bezittingen waarbij de auto een van de meest waardevolle bezittingen is die je ook nog kan verplaatsen (naar veilig gebied). Conclusies en aanbevelingen Een belangrijke conclusie is dat de wegcapaciteit dus een beperkende factor kan zijn om een evacuatie binnen een bepaalde tijd uit te kunnen voeren. Bij het nemen van een besluit tot evacueren moet rekening worden gehouden met de uitvoerbaarheid hiervan. De overheid zal ervoor moeten zorgen dat mensen zelfredzaam kunnen zijn. Bijvoorbeeld door zodanig maatregelen te nemen dat zoveel mogelijk mensen een gebied kunnen verlaten gestuurd geordend of zelf binnen het gebied naar de best denkbare veilige plek kunnen gaan. Verschillende strategieën geven ieder een eigen tijdpad voor besluitvorming omdat niet altijd evenveel tijd of middelen nodig zijn wil je de strategie geheel afronden. Echter een andere strategie heeft ook consequenties. Wat voorbeelden: Als besloten wordt om iedereen eruit te halen is veel tijd nodig. Dat betekent dat ver van tevoren een besluit moet worden genomen als het nog niet zeker is of de keringen bezwijken of niet. Ook als de dijken niet bezwijken is er grote maatschappelijke ontwrichting. Als besloten wordt om in te zetten op het redden van mensen en deze niet te verplaatsen kan lang gewacht worden met de besluitvorming. Wel is de consequentie dat dan veel mensen gered moeten worden en de kans op slachtoffers dus vele malen groter is. Men dient te realiseren dat als er niet gekozen wordt door de bestuurder het toch betekent dat een keuze wordt gemaakt. Immers door uitstel kan een strategie niet meer geheel uitvoerbaar HKV LIJN IN WATER PR1512.10 vii
Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit mei 2008 zijn. Keuze voor deze strategie is nog altijd mogelijk alleen zal die minder goed aflopen wat overigens nog steeds de strategie kan zijn met het beste resultaat. De meest kritische besluiten, zowel voor Rijk als regio en gezien de omvang van de problematiek in samenhang, liggen dan ook enkele dagen voor de mogelijke doorbraak. Op dat moment is de onzekerheid nog het grootst maar wel bepalend voor het handelingsperspectief dat er is voor overheid, hulpdienst en burger. orkaan T-10/6 Regie T-5 T-4 T-3 T-2 Maken van keuzen T-1 T0 T1 T Mono disci plinair Opstellen van diensten Wegen vol, reistijden duren lang Storm te heftig voor evacuatie Dijkdoorbraak Informatie positie opbouwen / uitval van alles / verbindingen herstellen alarmpeil geen dijkdoorbraak Figuur 2: Coördinatie en regie vs beperking tot monodisciplinaire uitvoering viii PR1512.10 HKV LIJN IN WATER
mei 2008 Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit Inhoud Samenvatting... iii Lijst van tabellen... xi Lijst van figuren... xiii 1 Inleiding...1-1 1.1 Aanleiding...1-1 1.2 Doelstelling...1-1 1.3 Uitgangspunten en aansluiting op andere studies...1-1 1.4 Leeswijzer...1-2 2 Het gedachtegoed...2-1 3 Methodiek...3-1 3.1 Hoofdlijnen...3-1 3.2 Bedreigde gebied op basis van scenario s...3-2 3.3 Modellering van evacuatie...3-3 3.4 Onderscheid in evacuatiestrategieën...3-4 3.5 Vormen van verkeerssturing...3-6 3.6 Statische en dynamische simulaties...3-7 3.7 Onderzoek naar invloed van verstoringen...3-9 4 Invloed van onzekerheden...4-1 4.1 Vertrekproces...4-1 4.2 Het verplaatsen binnen het gebied...4-2 4.3 Het verlaten van het gebied bij de uitgang...4-2 4.4 De omvang van een mogelijke overstroming...4-2 4.5 Onzekerheid in het menselijke gedrag...4-2 5 Resultaten van verschillende evacuatiestrategieën...5-1 5.1 Kustgebied...5-2 5.1.1 Evacuatieduren en patroon bij de verschillende strategieën...5-2 5.2 Rivierengebied...5-13 5.2.1 Evacuatieduren en patroon bij de verschillende strategieën...5-13 5.3 Invloed van verstoringen...5-17 5.3.1 Kustgebied...5-17 5.3.2 Rivierengebied...5-19 5.4 Vertaling van evacuatie naar andere eenheden...5-21 6 Analyse van de resultaten...6-1 6.1 Haalbaarheid van de evacuatie gegeven de voorspelhorizon...6-1 6.2 Geografische omvang van de evacuatie...6-3 6.3 Verschillende evacuatiestrategieën...6-5 6.4 Invloed van verkeersregulering...6-7 6.5 Impact van onzekerheden...6-9 6.6 Maatregelen om een evacuatie uitvoerbaar te maken...6-9 HKV LIJN IN WATER PR1512.10 ix
Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit mei 2008 7 Conclusies en aanbevelingen... 7-1 8 Referenties... 8-1 Bijlage A: Modellering van evacuatie...a-1 Bijlage B: Uitkomsten van de berekeningen...b-1 x PR1512.10 HKV LIJN IN WATER
mei 2008 Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit Lijst van tabellen Tabel 1: Evacuatiestrategieën...3-5 Tabel 2: Aantal mensen kustgebied...5-2 Tabel 3: Evacuatietijd in uren voor Zeeuws Vlaanderen...5-2 Tabel 4: Evacuatietijd in uren voor Zeeland en Zuid-Hollandse eilanden...5-4 Tabel 5: Evacuatietijd in uren voor Noord en Zuid-Holland...5-6 Tabel 6: Evacuatietijd in uren voor Flevoland en omgeving...5-10 Tabel 7: Evacuatietijd in uren voor Fryslân en Groningen...5-11 Tabel 8: Aantal mensen rivierengebied...5-13 Tabel 9: Evacuatietijd in uren voor Rivierengebied...5-14 Tabel 10: Evacuatietijd in uren voor Rivierengebied inclusief onderscheid in evacuatiegebieden...5-14 Tabel 11: Evacuatietijd in uren voor Noord en Zuid-Holland bij gebruik alleen A wegen...5-18 Tabel 12: Toename evacuatietijd in uren voor Noord en Zuid-Holland bij gebruik alleen A wegen ten opzichte van gebruik alle wegen...5-18 Tabel 13: Evacuatietijd in uren voor Noord en Zuid-Holland zonder inzet A12...5-19 Tabel 14: Toename evacuatietijd in uren voor Noord en Zuid-Holland zonder inzet A12 ten opzichte van gebruik alle wegen...5-19 Tabel 15: Evacuatietijd in uren voor Rivierengebied zonder inzet A2...5-20 Tabel 16: Toename evacuatietijd in uren voor Rivierengebied zonder inzet A2 ten opzichte van gebruik alle wegen...5-20 Tabel 17: Evacuatietijd in uren voor Rivierengebied zonder inzet N wegen...5-20 Tabel 18: Toename evacuatietijd in uren voor Rivierengebied zonder inzet N wegen ten opzichte van gebruik alle wegen...5-21 Tabel 19: Aantallen auto s (PAE s) per evacuatiestrategie...5-22 Tabel 20: Totale lengte (km) aan voertuigen per evacuatiestrategie...5-22 HKV LIJN IN WATER PR1512.10 xi
mei 2008 Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit Lijst van figuren Figuur 1: Beschikbare en benodigde tijd... iii Figuur 2: Coördinatie en regie vs beperking tot monodisciplinaire uitvoering...viii Figuur 3: Beschikbare en benodigde tijd...2-1 Figuur 4: Bedreigde gebied bij een kustoverstroming één tot twee dagen voor mogelijke doorbraak...2-2 Figuur 5: Coördinatie en regie versus monodisciplinaire uitvoering bij een kustscenario...2-4 Figuur 6: Conceptueel model van het evacuatieproces...3-1 Figuur 7: Bedreigde gebied voor de kust...3-2 Figuur 8: Bedreigde gebied voor de rivieren...3-3 Figuur 9: Statische en dynamische evacuatieberekeningen...3-9 Figuur 10: Voortgang van de evacuatie (5 en 10 uur na aanvang) voor Zeeuws Vlaanderen, strategie 1, verkeersmanagement op basis van de dynamische berekening...5-3 Figuur 11: Voortgang van de evacuatie (5, 10, 15 uur en een dag na aanvang) voor Zeeland en Zuid- Hollandse Eilanden, strategie 1, verkeersmanagement op basis van de dynamische berekening...5-4 Figuur 12: Verloop van de evacuatie Zeeland en Zuid-Hollandse eilanden voor strategie 1...5-5 Figuur 13: Verloop van de evacuatie Zeeland en Zuid-Hollandse eilanden voor strategie 4...5-5 Figuur 14: Voortgang van de evacuatie (5, 10, 15 uur en 1, 1,5 en 2 dagen na aanvang) voor Noord en Zuid-Holland, strategie 1, verkeersmanagement op basis van de dynamische berekening...5-7 Figuur 15: Verloop van de evacuatie Noord en Zuid-Holland voor strategie 1...5-8 Figuur 16: Verloop van de evacuatie Noord en Zuid-Holland voor strategie 4...5-8 Figuur 17: Voortgang van de evacuatie (5, 8, 10 en 15 uur na aanvang) voor Flevoland en omgeving, strategie 1, verkeersmanagement op basis van de dynamische berekening...5-10 Figuur 18: Voortgang van de evacuatie (5, 10, 15 uur en 1 dag na aanvang) voor Fryslân en Groningen, strategie 1, verkeersmanagement op basis van de dynamische berekening...5-12 Figuur 19: Geografische opbouw rivierengebied...5-13 Figuur 20: Voortgang van de evacuatie ((5, 10, 15 uur en 20 uur na aanvang) voor Rivierengebied, strategie 1, nabij op basis van de dynamische berekening inclusief gescheiden evacuatie-gebieden...5-15 Figuur 21: Verloop van de evacuatie Rivierengebied voor strategie 1...5-15 Figuur 22: Verloop van de evacuatie Rivierengebied voor strategie 4...5-16 Figuur 23: Voorspelhorizon voor een dreiging bij de kust...6-2 Figuur 24: Onzekerheid bij een dreiging voor de kust...6-2 Figuur 25: Systeem van contra flow (reverse laning) in New Orleans (Times Picayune, 26 mei 2007)...6-4 Figuur 26: Bestemming van evacués (Times Picayune 13 oktober 2005)...6-5 Figuur 27: Verschillende tijdlijnen voor verschillende strategieën...6-6 HKV LIJN IN WATER PR1512.10 xiii
mei 2008 Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Het kabinet heeft op 20 april 2007 de Strategie Nationale Veiligheid en het bijbehorende werkprogramma 2007-2008 vastgesteld 3. De Strategie Nationale Veiligheid richt zich op de bescherming van de samenleving op eigen grondgebied tegen interne en externe dreigingen. Om dit mogelijk te maken, beschrijft de Strategie een werkwijze die leidt tot een integrale en samenhangende aanpak om maatschappelijke ontwrichting te voorkomen. Aanleiding voor het opstellen van de Strategie was de behoefte om beter zicht te krijgen op wat Nederland bedreigt (en hoe erg dat is) en om vervolgens de vraag te kunnen beantwoorden óf we beschikken over voldoende van de juiste capaciteiten om die dreigingen te voorkomen dan wel er op te kunnen reageren. In het werkprogramma 2007-2008 is vastgelegd dat de Strategie in 2007 en 2008 met voorrang zal worden toegepast op een drietal thema s: klimaatverandering, energievoorzieningszekerheid en polarisatie en radicalisering én dat er een analyse wordt uitgevoerd op de taak grootschalige evacuatie. In het werkprogramma is vastgelegd dat onderzocht zal worden of bestaande capaciteiten voldoende zijn om de taak grootschalige evacuatie uit te kunnen voeren of dat versterking van capaciteiten nodig is. Anders geformuleerd: kan in Nederland - door overheid, bedrijfsleven en burgers - een grootschalige evacuatie worden uitgevoerd? En bij een (gedeeltelijk) ontkennend antwoord op deze vraag: waar moet versterking plaatsvinden? Een onderdeel van dit onderzoek is de vraag naar de beschikbare wegcapaciteit in geval van een dreigende overstroming. In dit rapport is op basis van enkele scenario s een betooglijn opgesteld over het omgaan met de beschikbare wegcapaciteit in Nederland in geval van een dreigende overstroming. Hierbij is gekeken naar het effect van verschillende evacuatiestrategieën en de mate waarin mensen tijdig een veilige bestemming kunnen bereiken. 1.2 Doelstelling Het doel van dit onderzoek is tweeledig: 1. inzichtelijk maken hoe we kunnen omgaan met de beschikbare wegcapaciteit, bij verschillende evacuatiestrategieën, bij een dreigende overstroming als gevolg van een orkaan (kust) of als gevolg van hoogwater (rivieren) 2. inzichtelijk maken van de besluitvorming en operationele voorbereiding om de beschikbare wegcapaciteit optimaal te benutten. 1.3 Uitgangspunten en aansluiting op andere studies Bij de uitvoering van het onderzoek is gebruik gemaakt van instrumenten die in andere onderzoeken zijn ontwikkeld en toegepast. Ook is gebruik gemaakt van informatiesystemen waaruit data over aantallen mensen is gehaald. 3 Kamerstukken II, 2006-2007. 30821, nr.3 HKV LIJN IN WATER PR1512.10 1-1
Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit mei 2008 Hieronder volgt een lijst met uitgangspunten die zijn gebruikt voor dit onderzoek: Er is gebruik gemaakt van de Ergst Denkbare Overstromingen (Worst Credible Floods) zoals omschreven in Als het toch misgaat, overstromingsscenario s voor rampenbestrijding (Kolen en Wouters, 2007) voor de kust (zowel noordelijke kust als westelijke kust) en rivierengebied (combinatie van Rijn-Maas scenario en Rijn-IJssel scenario). Overgenomen is de informatie over de omvang en de dreiging van de overstromingen en de onderliggende gegevens over aantallen mensen. De aantallen niet zelfredzamen mensen en de zonering in deelgebieden is overgenomen uit Capaciteitenplanning Ergst Denkbare Overstromingsscenario's, concept versie 18 maart van Oranjewoud Save en HKV LIJN IN WATER. De HIS Schade en Slachtoffer Module (versie 2.2) waaruit het aantal mensen is ontleend per postcodegebied (Kok et al., 2005). De HIS evacuatiecalculator waarmee de statische modelberekeningen zijn uitgevoerd. De dynamische modelberekeningen zijn uitgevoerd met Omnitrans waarbij de nationale bereikbaarheidskaart als verkeersnetwerk is gebruikt (zie Evacuatie Calculator versie 1.3.0, INWEVA-netwerk). Kennis uit de studie Veiligheid Nederland in Kaart op het gebied van evacueren Veiligheid Nederland in Kaart - modellering en analyse van evacuatie (Van Der Doef en Cappendijk, 2006) De planningsmethodiek zoals die wordt gehanteerd in de 3Daagse sessies van de TaskForce Management Overstromingen (TMO). Voor de definitie van evacueren zijn we uitgegaan van de definitie zoals deze door Nationale Veiligheid is gehanteerd in de studie Grootschalige Evacuaties. Hierbij wordt onder evacueren verstaan verplaatsen naar veiligheid. Kennis over beschikbare en benodigde tijd voor evacueren op basis van hoogwatervoorspellingen is gebaseerd op inzichten uit Noortwijk en Barendregt, 2004 en op basis van de nieuwe opschaling en informatievoorziening zoals deze voorzien is in de handreiking hoogwater en stormvloed (versie 1.0 van februari 2008 (VenW, 2008)) zoals deze nu is opgesteld door Verkeer en Waterstaat en wordt overgenomen in het Nationaal Crisisplan Overstromingen van BZK (2007). 1.4 Leeswijzer In het eerste hoofdstuk worden de inleiding en de achtergrond van de werkzaamheden besproken waarbij ook de doelstelling van het onderzoek is gedefinieerd. Het tweede hoofdstuk beschrijft het gedachtegoed dat aan de basis ligt van het onderzoek. In het derde hoofdstuk is de methode beschreven die in het onderzoek is gehanteerd. Ingegaan is op de verschillende strategieën en vormen van verkeersregulering die zijn onderzocht. Ook zijn de verschillende wijzen van berekeningen beschreven. Het vierde hoofdstuk geeft aandacht aan de rol van onzekerheden die van invloed zijn op de uitkomsten. Voor het kunnen maken van berekeningen en analyses is het noodzakelijk om aannames en veronderstellingen te maken. Deze worden in 1-2 PR1512.10 HKV LIJN IN WATER
mei 2008 Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit dit hoofdstuk in perspectief geplaatst. De resultaten van de studie zijn beschreven in hoofdstuk 5. Hierin is onderscheid gemaakt in het kustgebied en het rivierengebied. Ook is er aandacht besteed aan de rol van verstoringen waarmee de invloed van onzekerheden in grove lijnen in kaart is gebracht. Hoofdstuk 6 bevat de analyse op basis van de resultaten. In dit hoofdstuk wordt het kunnen benutten van de beschikbare wegcapaciteit in geval van een grootschalige evacuatie beschouwd. Aandacht wordt besteed aan de impact voor de omgeving en aan voorwaarden waaraan voldaan moet zijn. De conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen in hoofdstuk 7. Hoofdstuk 8 bevat de referenties. HKV LIJN IN WATER PR1512.10 1-3
mei 2008 Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit 2 Het gedachtegoed In Nederland leven we in een delta. We beschermen ons tegen overstromingen door het ontwerpen, aanleggen en onderhouden van waterkeringen. De systematiek hiervoor is vastgelegd in de Waterstaatwet 1900 (Wet op Waterkeringen uit 1996). Vanuit een internationaal perspectief is het beschermingsniveau hoog. Ook met het oog op klimaatverandering is er geen enkele reden om te veronderstellen dat we niet beschikken over de technieken om dat te handhaven. Dat wil niet zeggen dat we niet moeten nadenken over de gevolgen van een overstroming. Pas als we weten wat we kunnen doen aan het reduceren van de gevolgen als het misgaat, kunnen we een goede discussie voeren over waar de prioriteit moet liggen. Een hoog beschermingsniveau betekent niet dat de overheid niet hoeft na te denken over organisatorische voorbereidingen voor als het toch misgaat, of als het dreigt mis te gaan. Weten we hoe groot het gebied is dat bedreigd wordt? Hoe kunnen we dan omgaan met de beschikbare middelen die we hebben? Hoe kunnen we gebruik maken van de beschikbare infrastructuur en wat moeten we allemaal doen om dat mogelijk te maken? Besluitvorming : Waarschuwing evacueren ja /nee bevolking Prepareren wegen, bevolking, hulpdiensten Evacueren T 0 T 1 Benodigde tijd Beschikbare tijd Figuur 3: Beschikbare en benodigde tijd calamiteit In dit onderzoek is gekeken naar de mogelijkheden en beperkingen van de wegcapaciteit voor evacuatie bij een dreigende overstroming vanuit de zee of een rivier. De dreiging vanuit zee wordt veroorzaakt door een orkaan en de dreiging van de rivieren door hoogwater. Hierbij is gebruik gemaakt van de inzichten in de Ergst Denkbare Overstromingsscenario s maar ook van de inzichten in de voorspeltermijnen van dreigend hoogwater (Kolen en Wouters, 2007). Het begrip grootschalig evacueren is als volgt ingevuld: Onder een grootschalig evacuatieproces wordt hier verstaan een feitelijke voorbereiding en uitvoering van evacuatie, de verplaatsing tot aan de uiteindelijke veilige bestemming. De studie heeft zich beperkt tot mensen en de invloed van de wegcapaciteit in het te evacueren gebied. Op basis van de inschatting van het bedreigde gebied zal besluitvorming plaatsvinden om mogelijkerwijs over te gaan tot evacuatie en wordt bepaald welk gebied geëvacueerd zal worden. Dit gebied bestaat uit het bedreigde gebied van meerdere mogelijke overstromingsscenario s omdat op het moment van besluitvorming nog niet bekend is waar de dijken bezwijken. Voor de kust bestaat het bedreigde gebied uit zowel de omvang van de EDO westelijke kust als noordelijke kust plus een zone hieromheen die mogelijk kan overstromen als de primaire waterkeringen op een andere plaats doorbreken (Figuur 4). HKV LIJN IN WATER PR1512.10 2-1
Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit mei 2008 Voor de rivieren bestaat het bedreigde gebied uit de combinatie van de EDO s Rijn-Maas en Rijn-IJssel waarbij in theorie ook het gebied rondom de Lek en mogelijk de Maas bedreigd wordt 4. Bij het rivierenscenario is verondersteld dat evacuatie naar West Nederland ook mogelijk is. De kans dat zowel het kustgebied als het rivierengebied op een schaal als die van de EDO s tegelijk worden bedreigd is buitengewoon klein. De combinatie van het rivierenscenario en kustscenario is dan ook niet bekeken in deze studie. Figuur 4: Bedreigde gebied bij een kustoverstroming één tot twee dagen voor mogelijke doorbraak In het onderzoek is onderscheid gemaakt tussen vier evacuatiestrategieën. Als variabelen zijn hierin gebruikt de zelfredzamen, de niet zelfredzamen en de omvang van het gebied. Per evacuatiestrategie is er ook onderscheid gemaakt in verschillende vormen van verkeersmanagement. Op basis hiervan blijkt de invloed van de belasting van de wegen en de invloed van de sturing (verschillende vormen van verkeersregulering) van een evacuatie. Ook is gekeken naar de invloed van enkele verstoringen die het evacuatieproces kunnen beïnvloeden. In het volgende hoofdstuk wordt hier verder op ingegaan. Gekeken wordt naar de hoeveelheid tijd die het kost om een strategie uit te kunnen voeren. 4 Waarbij de Maaskaden al zijn overstroomd 2-2 PR1512.10 HKV LIJN IN WATER
mei 2008 Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit Reverse laning, een maatregel waarbij al het verkeer op de (snel)wegen maar één kant op wordt geleid, is niet onderzocht in de studie. Dit concept biedt, zeker bij de afwikkeling van verkeer uit de steden richting het buitengebied, kansen maar bevat ook risico s. Het vraagt een zorgvuldige voorbereiding en een grootschalige gecoördineerde begeleiding gedurende de gehele evacuatie. In New Orleans heeft tijdens Katrina reverse laning gewerkt. Dit komt echter vanwege de goede voorbereiding daar naar aanleiding van een minder succesvolle evacuatie in 2004. In Houston was door een gebrek aan voorbereiding reverse laning minder succesvol. In theorie is de evacuatietijd door een dynamische en intensieve beheersing van vertrektijdstip, bestemming en route gedurende de gehele evacuatie te optimaliseren. In de praktijk zal een dergelijke controle over de situatie niet haalbaar blijken. Overheid en bevolking missen het overzicht en de informatie om dit met de vereiste precisie te realiseren. Daarbij zijn er tal van onvoorziene en slecht beheersbare omstandigheden. Denk daarbij aan ongevallen, misverstanden, irrationeel- en opportunistisch gedrag. In deze studie wordt er van uitgegaan dat de overheid de evacuatie bestemmingen en routes gedurende de evacuatie onveranderd laat. Verder wordt er vanuit gegaan dat er geen ongevallen plaatsvinden en dat degenen die besluiten te evacueren de aanwijzingen van de overheid opvolgen. De overheid zal zich richten op de niet zelfredzamen en inzetten op zelfredzaamheid van de anderen. De overheid zal ervoor moeten zorgen dat mensen zelfredzaam kunnen zijn. Bijvoorbeeld door maatregelen te nemen waardoor zoveel mogelijk mensen gestuurd geordend een gebied kunnen verlaten of zichzelf binnen het gebied naar de best denkbare veilige plek kunnen brengen. Mensen zullen echter ook eigen keuzes maken en afwijkend gedrag vertonen. Deze mensen kunnen in de weg staan. In New Orleans is tijdens Katrina 20% achtergebleven. Dit aantal lijkt groot maar was boven verwachting klein. Vooraf was gedacht dat dit veel grotere aantallen zouden zijn (Kok et al, 2007). NIPO-onderzoek wijst uit dat in 1995 ten tijde van de evacuatie van het Nederlandse rivierengebied 87% van de bevolking dit noodzakelijk vond. Na de evacuatie, toen de ramp niet was opgetreden, was dat nog 72%. Ook is gekeken naar de evacuatiebereidheid in de toekomst. Is men geen boer, dan is het feit of men zelf huisdieren heeft de variabele die zwaar weegt: 67% van de 'burgers' zonder huisdieren doet direct wat de overheid gelast, tegenover 59% van de burgers met huisdieren (NIPO, 2006). In een groot en complex logistiek proces kan dat leiden tot grote verstoringen waardoor de effectiviteit opeens een stuk lager is. In deze studie is verondersteld, gelijk aan de capaciteitenstudie (Oranjewoud SAVE en HKV, 2008), dat 20% van de zelfredzamen mensen de instructies van de overheid niet opvolgt. Voor de kust en de rivieren is de context waarbinnen wordt besloten tot al dan niet evacueren verschillend. Voor de rivieren kan enkele dagen vooraf al een duidelijke verwachting worden opgesteld van de waterstand. Het is mogelijk dat meerdere dagen voor de daadwerkelijke dreiging al een besluit kan worden genomen over evacueren. Voor de kust is de onzekerheid of die dreiging ook daadwerkelijk zal optreden in dezelfde periode voor de dreiging vele malen groter. Daarnaast zijn er aan de kust op de laatste dag voor de verwachte doorbraken geen activiteiten in de buitenlucht mogelijk vanwege orkaanwinden. Als referentiewaarde in het onderzoek hanteren we voor het rivierengebied een voorspeltijd van 72 uur. Voor de kust wordt een voorspeltijd van 48 uur (waardoor hier netto 24 uur resteert voor de evacuatie) gehanteerd. Bij het nemen van een besluit tot evacueren moet rekening worden gehouden met de uitvoerbaarheid hiervan. Verschillende strategieën geven ieder een eigen tijdpad voor besluitvorming omdat niet altijd evenveel tijd of middelen nodig en of beschikbaar zijn om de HKV LIJN IN WATER PR1512.10 2-3
Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit mei 2008 strategie geheel af te ronden. Men dient zich bovendien te realiseren dat niet kiezen voor evacuatie betekent dat toch een keuze wordt gemaakt. Immers door uitstel kan een evacuatiestrategie niet meer geheel uitvoerbaar zijn (zie ook Figuur 27). Eerder is al gezegd dat niet alle mensen wachten op een besluit van de overheid om te evacueren. Een deel van de mensen zal zelf de weg op gaan en zichzelf en goederen in veiligheid brengen. Andere mensen zullen thuisblijven maar ook daarvoor maatregelen nemen. Het is dan ook te verwachten dat de wegen vollopen en dat files ontstaan. Inzet van de overheid zal zijn de doorstroming zo groot mogelijk te laten zijn. Hiervoor is het van belang om de verkeerscirculatie zo in te richten dat het kruisen van verkeersstromen voorkomen wordt. Aanpassing van een eenmaal ingezette afhandeling van het verkeer is niet zondermeer mogelijk. Bij een grootschalige evacuatie is er in het algemeen een gebrek aan mogelijkheden (informatie, coördinatie, mensen en middelen) om een en ander voor het gehele gebied succesvol te volbrengen. Wel zullen er mogelijkheden zijn om op locale schaal verbeteringen aan te brengen. Bijstelling op grote schaal zal verstoringen opleveren en daarmee voor vertragingen zorgen. Het is alleen mogelijk om terug te vallen op de strategie niet verplaatsen. Daarnaast betekenen de volle wegen dat de verplaatsingsmogelijkheden voor hulpdiensten beperkt zijn (of zelfs een tegengesteld effect bereiken: de hulpverlener kan zich wel verplaatsen maar hindert vele mensen meer). Opstellen van de hulpdiensten op de juiste locaties voordat verplaatsingen onmogelijk of onwenselijk zijn, lijkt hierbij een kans. Lokaal kunnen zelfstandige teams worden ingebracht die, als er geen coördinatie is of verplaatsingen niet meer mogelijk zijn, hulpverlening naar eigen inzicht van zaken kunnen uitvoeren. Deze teams werken dan monodisciplinair (Figuur 5). Deze teams werken op basis van bevind van zaken op de plaats waar deze zijn gestationeerd binnen kaders die hen bekend zijn. De meest kritische besluiten, zowel voor Rijk als regio en gezien de omvang van de problematiek in samenhang, liggen dan ook enkele dagen voor de mogelijke doorbraak. Op het moment van besluitvorming is de onzekerheid nog groot maar het moment van de keuze is wel bepalend voor het handelingsperspectief dat er is voor overheid, hulpdienst en burger. orkaan T-10/6 Regie T-5 T-4 T-3 T-2 Maken van keuzen T-1 T0 T1 T Mono disci plinair Opstellen van diensten Wegen vol, reistijden duren lang Storm te heftig voor evacuatie Dijkdoorbraak Informatie positie opbouwen / uitval van alles / verbindingen herstellen alarmpeil geen dijkdoorbraak Figuur 5: Coördinatie en regie versus monodisciplinaire uitvoering bij een kustscenario 2-4 PR1512.10 HKV LIJN IN WATER
mei 2008 Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit 3 Methodiek 3.1 Hoofdlijnen In het onderzoek is onderscheid gemaakt in vier evacuatiestrategieën die zijn uitgewerkt voor een bedreigde gebied voor de kust en voor het rivierengebied. Als variabelen zijn hierin gebruikt de zelfredzamen en de niet zelfredzamen en de omvang van het bedreigde gebied. Per evacuatiestrategie is er ook onderscheid gemaakt in verschillende vormen van verkeersmanagement. Verder is gekeken naar de invloed van enkele verstoringen. Met het HIS instrumentarium is onderzocht hoeveel en hoe snel mensen het gebied kunnen verlaten. Hierbij is gebruik gemaakt van een standaard vertrekprofiel dat is overgenomen uit de studie Veiligheid Nederland in Kaart. Het HIS instrumentarium is vervolgens gebruikt om te berekenen hoe snel mensen het bedreigde gebied kunnen verlaten. Dit proces is weergegeven in Figuur 6. Figuur 6: Conceptueel model van het evacuatieproces De volgende stappen zijn doorlopen die in de volgende paragrafen verder uiteengezet zijn: 1. Vaststellen bedreigde gebied op basis van scenario s 2. Modellering van evacuatie 3. Vaststellen van evacuatiestrategieën 4. Vaststellen van vormen van verkeerssturing 5. Berekening op basis van statische simulaties en dynamische simulaties 6. Onderzoek naar invloed van verstoringen Op basis van deze stappen zijn de resultaten geanalyseerd en zijn de conclusies en aanbevelingen opgesteld. HKV LIJN IN WATER PR1512.10 3-1
Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit mei 2008 3.2 Bedreigde gebied op basis van scenario s Onderscheid is gemaakt in twee bedreigde gebieden op basis van scenario s: de kust en het rivierengebied. Het bedreigde gebied is bepaald op basis van de informatie die naar verwachting enkele dagen voor de verwachte doorbraak beschikbaar is. Voor de rivieren betekent dat 72 uur voor de verwachte doorbraken en voor de kust 48 uur. Het bedreigde gebied is opgesteld op basis van de combinaties van ergst denkbare overstromingsscenario s (Worst Credible Floods, Kolen en Wouters, 2007). Naar verwachting zou de omvang van het bedreigde gebied nauwelijks afnemen als er gebruik zou worden gemaakt van minder extreme overstromingsscenario s omdat de locaties waar de keringen kunnen breken tot op het kritieke moment onzeker blijven. In Figuur 7 en Figuur 8 is het bedreigde gebied voor de kust en voor de rivieren gepresenteerd dat in de studie is beschouwd. Hierbij is gebruik gemaakt van de zonering zoals gehanteerd in de capaciteitenstudie (SAVE en HKV, 2007). Het bedreigde gebied bestaat uit de gebieden die in de gehanteerde scenario s onder water lopen én de gebieden die in deze scenario s weliswaar droog blijven maar die bij andere doorbraaklocaties van de waterkeringen dan aangenomen in de scenario s toch onder water kunnen lopen (legenda-eenheid droge zone met keteneffecten). Voor het rivierengebied wordt opgemerkt dat ook de dijkringen langs de Lek en de Maas behoren tot het bedreigde gebied. Bij de latere uitwerking van de evacuatiestrategie wordt verondersteld dat er geen evacuatie richting het noorden plaats zal vinden vanwege deze dreiging in het rivierengebied. Figuur 7: Bedreigde gebied voor de kust 3-2 PR1512.10 HKV LIJN IN WATER
mei 2008 Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit Figuur 8: Bedreigde gebied voor de rivieren 3.3 Modellering van evacuatie Op basis van het bedreigde gebied voor de kust en voor de rivieren is de evacuatie gemodelleerd. Het rivierengebied is als één geheel berekend. Vanwege de omvang van het kustgebied en de hierbij behorende rekentijd is de kustzone voor de berekening onderverdeeld in vijf min of meer onafhankelijke gebieden. De deelgebieden voor de kust zijn: 1. Zeeuws Vlaanderen 2. Zeeland en Zuid-Hollandse eilanden 3. Zuid en Noord-Holland 4. Fryslân en Groningen 5. Flevoland en omgeving Aangenomen is dat de evacuatiestromen binnen deze gebieden elkaar niet beïnvloeden. Tevens is verondersteld dat er geen evacuatiestromen van het ene deelgebied naar een ander deelgebied plaatsvinden. De afwikkeling van verkeer buiten deze gebieden kan wel leiden tot terugslag. Bij het definiëren van mogelijke uitgangen is hier rekening mee gehouden. Enkele voorbeelden: De Flevopolder evacueert niet via de A6 naar het Noorden waar de evacuatie van Fryslân naar het zuiden wel mogelijk is. Daarnaast is de A6 naar het westen niet beschikbaar omdat deze wordt benut door Almere. Noord-Holland maakt voor de evacuatie geen gebruik van de Afsluitdijk. Alhoewel deze nog beschikbaar zou kunnen zijn omdat het nog niet stormt, wordt deze niet ingezet omdat Fryslân en Groningen ook evacueren. HKV LIJN IN WATER PR1512.10 3-3
Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit mei 2008 In het rivierengebied is verondersteld dat de evacuatie niet richting de Lek gaat omdat dit gebied in werkelijkheid ook bedreigd zal zijn. De inwoners van dit gebied zullen naar het noorden evacueren. Verondersteld is dat deze evacuatie geen vertraging zal opleveren voor de evacuatie zoals nu beschouwd (wel meer noodzakelijke middelen uiteraard). De schematisatie van de uitgangen en wegcapaciteiten van de deelgebieden is opgenomen in Bijlage A:. Modellering van evacuatie. De afwikkeling van het verkeer buiten het evacuatiegebied kan wel invloed hebben op de snelheid van de evacuatie. Verondersteld is dat de afwikkeling van verkeer en de berging op de wegen geen invloed hebben op de evacuatietijd. Bij het definiëren van de uitgangen is hier al rekening mee gehouden. Dat betekent dat sommige uitgangen nu niet zijn meegenomen omdat deze in de praktijk niet bruikbaar zijn vanwege de drukte. Ook is verondersteld dat er naast de regulering van het verkeer in het te evacueren gebied zelf ook vergaande regulatie is van het verkeer buiten dit gebied. Dit kan zo ver gaan dat tot tientallen of honderden kilometers het verkeer nog wordt begeleid en gestuurd. In Amerika is dat ook het geval waar de evacuatie van New Orleans en omgeving (Louisiana) leidt tot verkeerstromen die tot in Mississippi worden geleid. 3.4 Onderscheid in evacuatiestrategieën In deze studie worden vier evacuatiestrategieën onderscheiden. Als variabelen zijn hierin gebruikt de zelfredzamen en de niet zelfredzamen en de omvang van het gebied. Deze zijn opgenomen in Tabel 1. Het bedreigde gebied bestaat uit de gebieden die in de gehanteerde scenario s onder water lopen én de gebieden die in deze scenario s weliswaar droog blijven maar die bij andere doorbraaklocaties van de waterkeringen dan aangenomen in de scenario s toch onder water kunnen lopen (legenda-eenheid droge zone met keteneffecten in Figuur 7 en Figuur 8). Deze twee typen deelgebieden zijn bij de evacuatiestrategieën het meest bedreigde gebied en minder bedreigde gebied genoemd. Met de introductie van het begrip minder bedreigde gebied wordt recht gedaan aan het feit dat binnen dit gebied hoge delen liggen die niet of met een veel lagere kans dan de omgeving onder water lopen. Bij het aantal mensen is onderscheid gemaakt tussen het aantal wel en niet zelfredzamen mensen. Het aantal mensen is gebaseerd op de gegevens in HIS-SSM en is gerelateerd aan postcodegebieden. Het aantal zelfredzamen is geschat op basis van dezelfde aannames als in de capaciteitenstudie voor de kust en voor het rivierengebied. Deze aannames zijn gebaseerd op de RIVM Nationale Atlas Volksgezondheid en op basis van gegevens van het CBS. Er is hierbij geen rekening gehouden met het reduceren van het aantal niet zelfredzamen door ontslag uit ziekenhuizen en verlof uit instellingen en gevangenissen. 3-4 PR1512.10 HKV LIJN IN WATER
mei 2008 Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit Meest bedreigde gebied (nat) Minder bedreigde gebied (droog, maar met keten effecten) Zelfredzaam Niet Zelfredzaam Niet zelfredzaam zelfredzaam Evacuatiestrategie 1 Vertrekt Vertrekt Vertrekt Vertrekt Evacuatiestrategie 2 Vertrekt Vertrekt Blijft achter Vertrekt Evacuatiestrategie 3 Vertrekt Vertrekt Blijft achter Blijft achter Evacuatiestrategie 4 Blijft achter Vertrekt Blijft achter Blijft achter Tabel 1: Evacuatiestrategieën Aangenomen is dat 80% van de zelfredzamen het besluit van de overheid om wel of niet te evacueren opvolgt. De overige 20% vertoont tegengesteld gedrag: deze blijven als ze verondersteld worden te vertrekken en vica versa. Voor alle strategieën en alle evacués is een gelijke vertrekcurve gehanteerd. Een vertrekcurve geeft aan hoe snel mensen de woning verlaten en de weg opgaan. In de vertrekcurve is rekening gehouden met het feit dat mensen enige voorbereidingstijd nodig hebben voor vertrek. Ook is rekening gehouden met het feit dat niet iedereen even snel reageert, sommige snel, sommige langzaam. De vertrekcurve weerspiegelt dit proces. De snelheid van vertrek is afhankelijk van de perceptie van de dreiging en het handelingsperspectief. Hier ligt een mogelijke link met crisiscommunicatie maar deze link is verder niet uitgewerkt. De belasting in het verkeer wordt uitgedrukt in Personen Auto Equivalenten (PAE). Hierbij hanteren we de volgende kentallen die overeen komen met de aannames in de capaciteitenstudie (SAVE en HKV, 2008): 80% van de zelfredzamen neemt als vervoerwijze de auto (1 PAE); In een auto zitten 2,26 mensen. Dit is bepaald op basis van informatie van het CBS (CBS-StatLine uit 2007) waaruit blijkt dat er 441 auto s zijn per 1000 inwoners. Omdat een auto een waardevol bezit is dat ook verplaatst kan worden, veronderstellen we dat alle auto s in het gebied het gebied uit gaan; 20% van de zelfredzamen gaat met de bus, er zitten 25 mensen in een bus. Een bus is 2 PAE; Voor de niet zelfredzamen is verondersteld dat 5 personen in een kleine bus (1 PAE) zitten. Dit getal is het gemiddelde van verschillende vervoerswijzen en bezettingsgraden en is ontleend aan de kentallen in de capaciteitenstudie (2 in een ambulance, 8 in een rolstoelbus, 4 in een ziekenwagen en 9 in een gedetineerdenbus) (SAVE en HKV, 2007). Daarnaast zijn de volgende veronderstellingen gemaakt: Het verkeersnetwerk is volledig beschikbaar en leeg bij aanvang van de evacuatie. In werkelijkheid zal dat niet het geval zijn. Er zal verkeer zijn dat van de ene plaats naar de andere gaat om mensen en goederen in veiligheid te brengen of voor verplaatsingen met een ander doel. Er is geen inkomend verkeer. Inkomend verkeer kan bestaan uit mensen die een gebied ingaan maar ook uit hulpdiensten en verkeer voor bedrijven en industrie. Dit verkeer leidt tot extra kruisingen van verkeerstromen en dus tot vertraging. Daarnaast leidt het ook tot meer auto s die uiteindelijk weer het gebied moeten verlaten. Er treden geen verdere verstoringen op als gevolg van ongelukken of omgevallen bomen. Ook zijn er geen wegen afgezet vanwege het hoogwater of vanwege wegwerkzaamheden. HKV LIJN IN WATER PR1512.10 3-5
Als het toch dreigt mis te gaan: Invloed van wegcapaciteit mei 2008 Maatregelen om de vormen van verkeersregulering mogelijk te maken zijn genomen, deze maatregelen zijn ook duidelijk zodat de weggebruikers deze kunnen opvolgen zonder dat dat leidt tot extra vertraging. De chauffeurs van voertuigen reageren in het verkeer zoals gebruikelijk. De keuze voor de evacuatiestrategie en de te volgen route wordt bij de start van de evacuatie gemaakt en gedurende de evacuatie niet aangepast. De uitkomsten van de evacuatiestrategieën moeten daarom worden beschouwd als een bovengrens als alles goed gaat. 3.5 Vormen van verkeerssturing In het onderzoek is onderscheid gemaakt tussen drie vormen van het sturen van verkeer. De naamgeving van de vormen van sturing is afkomstig uit het HIS instrumentarium: In de strategie Referentie is verondersteld dat de evacués zich gelijkmatig verdelen over de gedefinieerde uitgangen van het betreffende gebied. Als gevolg hiervan komen kruisende verkeersstromen voor. Verder worden er in verhouding veel voertuigkilometers binnen het gebied afgelegd. In de strategie Nabij is verondersteld dat iedere evacué het betreffende gebied verlaat via de dichtstbijzijnde uitgang, ongeacht de wegcapaciteit van deze uitgang. Deze strategie geeft daarmee de hoogste prioriteit van het minimaliseren van de voertuigkilometers. Er komen bij deze strategie geen kruisende verkeersstromen voor. Er zijn uitsluitend samenvoegende (convergerende) verkeersstromen. In de strategie Verkeersmanagement verdelen de evacués zich naar rato van de wegcapaciteit over de uitgangen en gegeven deze benutting worden de voertuigkilometers geminimaliseerd. Bij deze strategie komen geen kruisende verkeersstromen voor. Er zijn overwegend samenvoegende (convergerende) verkeersstromen en in mindere mate splitsende (divergente) verkeersstromen. De capaciteit van de uitgangen is als bepalend verondersteld. Naarmate de uitkomsten van de drie verkeerstrategieën dichter bij elkaar liggen, kan gesteld worden dat het weinig zinvol is om ten tijde van een evacuatie de uitgaande verkeersstromen te proberen te reguleren: de keuze voor een andere strategie levert dan immers weinig rendement op. Voor gebieden waar de berekende evacuatiecurve voor de strategieën onderling sterk verschillen, is het echter juist belangrijk om sturing te geven aan het verkeer tijdens een evacuatie. Naarmate de benodigde evacuatietijden van een strategie dichter bij de vertrekcurve liggen zijn de mogelijkheden voor verdere verbetering minder. Verdere verbetering van de resultaten is mogelijk door meer vrijheden te veronderstellen in de sturing van evacues. Zo is het mogelijk om bottlenecks in het netwerk te laten vermijden door meerdere routes naar dezelfde bestemming toe te staan. Ook is het mogelijk om gedurende de evacuatie bestemming en routes aan te passen aan de omstandigheden. Een en ander veronderstelt echter wel een intensievere sturing van het evacuatieproces en ruimere beschikbaarheid van mensen en middelen om een en ander te realiseren. De vraag is of een en ander haalbaar is. In het licht van het oriënterende doel van deze studie is de methodiek bepaald tot die van het Hoogwater Informatie Systeem (HIS) en is verder verbeteringspotentieel niet onderzocht. Van Zuilekom e.a. geven een overzicht van verdere modeltechnische aanpassingen (van Zuilekom e.a., 2008). 3-6 PR1512.10 HKV LIJN IN WATER