ìì I I I ì I TNO Studiecentrum voor Technologie en Beleid Laan van Westenenk 501 Postbus 541 7300 AM Apeldoorn Telefoon 055-549 35 00 Fax 055-542 14 58 TNO-rapport 5T8/961008 Milieukosten en -baten, een inleiding Alle rechten voorbehouden, Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd enlof openbaar gemaakt door middel van druk, fotokop e, microfilm of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande loestemming van TNO. lndien dit rapport in opdracht werd uitgebracht, wordt voor de rechten en verplicht ngen van opdrachtgever en :j3:i:trffiåäå::""::?toni",'o"*,- Aperdoorn, 17 aprtr tee6 opdrachten aan TNO', dan wel de betretfende tezake tussen partijen gesloten overeenkomst Het ter inzage geven van het TNo-rapport aan direct belanghebbenden is toegestaan. O TNO ltmeur(s): Ir. M. Wind Nederlandse organ satie voor toegepast-natuurwetenschappel jk onderzoek Op opdrachten aan TNO zìjn van toepassing de Atgemene VooMaarden voor onderzoeksopdrachten aan TNO, zoals gedeponeerd bij de Arrond ssementsrechtbank en de Kamer van Koophandel te's-gravenhage.
Inhoudsopgave Voorwoord Samenvatting en conclusies 1 Inleiding... 2 Belangrijke (milieu-economische) begrippen 2.1 Extern effect 2.2 Kosten en baten: negatieve en positieve waa de 2.3 Milieukosten en milieubaten. 2.4 Kosten-batenanalyse 2.5 Verschillende beslissingsniveaus 2.6 Economie 2.7 Bedrijfseconomie en sociale economie 2.8 Sociaal dilemma 2.9 Het principe "De vervuiler betaalt" 3 Voorbeeld: verleningmilieuvergunnlng 4 Milieukosten op verschillende beslissingsniveaus 4.1 Overdrachten: subsidies en heff,rngen... 4.2 Rentevoet: hoogte en invloed daarvan 4.3 Afschrijving... 5 Kosteneffectiviteit en milieurendement 6 Financiële haalbaarheid en draagbaarheid van milieukosten. Literatuur lll 1 õ J J J 4 5 6 7 7 7 9 11 15 i5 T6 17 19 2l 23 Bijlage 1: Bljlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4: Bijlage 5: Monetaire waardering van milieu Verdelingseffecten Multi-Criteria-Analyse Rente De waarde van het geweten 25 29 31 JJ 37
Voorwoord Hoewel er nog een lange weg te gaan is, krijgt milieumanagement een vaste plaats in bedrijven en overheidsbeleid. Het is een specialisme in ontwikkeling, maar tevens is milieu een aspect dat bij alle reguliere beslissingen moet worden betrokken. De internalisatie van milieubelangen heeft zich in het verleden primair voltrokken door wet- en regelgeving. Economische inbedding dient daarop te volgen, wil milieu niet slechts een randvoorwaarde zijn, maar een echte produktiefactor, die kostbaar is. Dat gaat niet vanzelf, maa technologie en creativiteit geven mogelijkheden voor ondernemerschap en duurzame inkomensvorming. Om milieu te integreren in de economie is het denken in kosten en baten van groot belang. Dat moet dan wel op een goede manier gebeuren. Er is nogal wat verwarring op dit terrein. Dit rapport wil betrokkenen in het bedrijfsleven en overheid zonder economisch achtergrond een kader bieden dat bijdraagt tot een goed begrip. De kosten-batenanalyse is een belangrijk onderdeel van de economische theorie. Vooral het besef dat kosten en baten verschillend kunnen zljn op de verschillende beslissingsniveaus is van belang. Ook is het goed duidelijk te maken dat kostenbatenanalyse ruimte laat voor de waa dering van de natuur zonder dat daa direct produktief nut tegenover hoeft te staan. Mijns inziens is de auteur van dit rapport, Michiel wind, er in geslaagd om het begrippenapparaat van de milieugerichte kosten-batenanalyse inzichtelijk te maken voor de niet-specialist. Daarmee heeft hij een basis gelegd voor goede discussies over het onderwerp, en voor verdere verdieping voor diegenen die daarmee in hun werk te maken krijgen. De relatie tussen technologie, economie en ecologie kan daarmee verder uitgediept worden. Inmiddels heeft het Studiecenffum voor Technologie en Beleid, dat dit rapport heeft geïnitieerd, stappen gezetop weg na u een instrumentarium om milieumanagement van een bedrijfseconomisch fundament te voorzien. Met name de monitoring van milieukosten in bedrijven als managementinstrument heeft de aandacht. Op basis van deze kennis is het Studiecentmm voor Technologie en Beleid toegerust om met anderen (zowel binnen als buiten TNO) milieuprojecten uit te voeren die relevant zijn voor de integratie van milieumanagement in bedrijven. Dr. Teun Wolters (tel.: 055-5493476)
Samenvatting en conclusies Een beslissingsniveau wordt in dit rapport gedefinieerd als het niveau waarop economische eenheden (zoals bedrijven en landen) hun beslissingen nemen. Dit gebeurt onder de randvoorwaa den die gesteld zijn door economische eenheden die op hogere beslissingsniveaus zitten. Milieukosten- en baten vanêénen dezelfde -autregel kunnen verschillend zijn op verschillende beslissingsniveaus. Dit leidt,weer tot belangentegenstellingen die een van de belangrijkste oorzaken zljn van de milieuproblemen, o.a. door externe effecten en sociale dilemma's. Dat de milieukosten en -baten van één en dezelfde milieumaatregel op verschillende beslissingsniveaus verschillend zijn, wordt met name veroorzaakt doòr subsidies en heff,rngen, door verschillen in rente en doo externe effecten. Een extern effect is in dit verband milieuschade die door de veroorzaker ervan niet via pnjzen of kosten betaald wordt, en daarom door hem vaak buiten beschouwing wordt gelaten. Gaat men te werk volgens het principe "De veryuiler betaalt" en laat men het aan de vervuiler zelf over om te bepalen welke maatregelen hij wil nemen om tot een bepaaide milieudoelstelling te komen, dan biedt een goede kosten-batenafweging een noodzakelijke basis voor handelen dat zowel economisch als wat het milieu betreft optimaal is. Overheden moeten bepalen hoe groot de milieuschade berokkend aan de samenleving is. Op basis van de hoogte van die schade wordt dan vastgesteld tot hoever die schade bestreden moet worden door de vervuilers, waaronder zich overigens ook (lagere) overheden kunnen bevinden. De overheid als vertegenwoordiger van de samenleving dient de randvoorwaarden te stellen, maar moet de vervuiler de vrijheid laten om te bepalen hoe te voldoen aan die randvoorwaa den. In milieubeleidstermen wordt dit wel genoemd: doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften. Dit kan door middel van ma ktconforme beleidsinstrumenten zoals milieuheffingen. Deze bieden de beste garanties voor kosteneffectieve (goedkope) oplossingen. Geconcludeerd wordt dat er drie hoofdoorzaken zijn van het feit dat milieu in kostenbatenanalyses (en daardoor in het beleid) er vaak relatief slecht van af komt: 1. Milieukosten en milieuschade zijn nog teveel "extern" (niet getnternaliseerd in prijzen). Daardoor hoeft de veroorzaker van de schade de milieukosten vaak niet te betalen, maar kan hij wel de voordelen die eraan verbonden zijn incasseren. Milieuheffingen en andere ma ktconforme instrumenten kunnen hier verbetering in brengen. ul
2. Er wordt een te hoge rentevoet gebruikt zodat korte-termijn-effecten gaan overheersen. Hierdoor tellen de gevolgen voor het milieu minder mee omdat die meestal op langere termijn spelen. De waa de van natuur en milieu is moeilijk in geld uit te drukken en wordt daardoor onderschat. Hier kan verbetering in gebracht worden door de waa deringsmethoden die er zljn meer toe te passen. Met behulp van deze inzichten zouden organisaties voor milieubescherming hun doelstellingen ha der kunnen maken door aan te tonen dat milieubescherming economisch rendabel is. Overheden en bedrijfsleven kunnen met deze kennis constructiever met elkaa overleggen. iv
Inleiding Aan het sparen en herstellen van het milieu zijn kosten verbonden: miiieukosten. Daar staan dan baten in de vorm van een beter milieu tegenover. Deze milieukosten en - baten komen op verschillende manieren en op verschillende bestuursniveaus aan de orde. De twee begrippen worden vooral gebruikt bij de beantwoording van twee vragen: 1. Staan er voldoende baten tegenover de eventueel te maken milieukosten (kostenbatenanalyse en kosteneffectiviteitsanalyse, respectievelijk hoofdstuk 2.4 en 5)? 2. Zljn de kosten van een bepaalde milieumaatregel te dragen voor de beoogde betaler (financiële haalbaarheid, hoofdstuk 6)? Een veel voorkomende bron van verwa ring en onenigheid is het feit dat de kosten en baten van dezelfde milieumaatregel voor verschillende partijen en op verschillende niveaus verschillend kunnen zijn (hoofdstuk 4). Dit rapport is bedoeld om milieukundigen met een niet-economische achtergrond wegwijs maken in de belangrijkste begrippen van de milieu-economie, vooral op het gebied van de kosten en baten van milieumaatregelen. Hoofdstuk 2 gaat kort in op de verschillende kaders waa in één en ander aan de orde komt. Hiertoe behoren: "De vervuiler betaalt", kosten-batenanalyses, kosteneffectiviteit en financiële haalbaarheid van milieumaatregelen. Ook de begrippen extern effect en sociaal dilemma worden besproken. In de bijlagen wordt dieper ingegaan op enkele milieu-economische onderwerpen.
2 Belangrijke (milieu-economische) begrippen 2.t Extem effect Een extern effect is een effect van menselijk handelen buiten de ma kt (koper, verkoper, consument, producent) om. Zo is de vervuiling die een fabriek veroorzaakt voor de mensen in de omgeving die daar last van hebben, een extern effect. Zodra de fabriek echter een schadevergoeding (compenserende vervuilingsheffing) betaalt aan de gedupeerden, is de vervuiling door het bedrijf geinternaliseerd, zodat het geen extern effect meer is. Het maakt nu onderdeel uit van de kostenstructuur van het desbetreffende bedrijf. De betaalde heff,rng is nu een vonn van bedrijfseconomische milieukosten. Zowel externe effecten als bedrijfseconomische kosten kunnen aangemerkt worden als sociale of maatschappelijke kosten. Naarmate externe milieueffecten meer worden geïnternaliseerd, wordt het verschil tussen sociale kosten en bedrijfseconomische kosten kleiner. (Voor een illustratie van dit verschil, zie hoofdstuk 3.) 2.2 Kosten en baten: negatieve en positieve waarde In het algemeen zijn kosten opofferingen, verlies, iets negatiefs, verminderde waarde. Men kiest dan ook alleen bewust voor het maken van kosten als men er hogere baten voor terug verwacht. Baten zijn in het algemeen een verbetering, winst, iets positiefs, toegenomen waa de. Omdat er zoveel verschillende dingen onder kosten en baten kunnen vallen die we toch met elkaa moeten vergelijken en tegen elkaar afwegen, is er een gemeenschappelijke eenheid voor zowel kosten als baten, voor waarde in het algemeen. De eenheid van de grootheid lengte is de meter. Net zo is de eenheid van de grootheid waarde de gulden. Die waa de-eenheid is nuttig in het dagelijks leven omdat er precies mee aangeven kan worden hoeveel waarde men aan iets hecht ten opzichte van iets anders. De afstand tussen Amsterdam en Utrecht kan men beter vergelijken met de afstand tussen Den Haag en Rotterdam door beide afstanden uit te drukken in kilometers. Net zo kan men de waarde die men hecht aan een uur werken en aan een bioscoopvoorstelling beter vergelijken door ze beide in guldens uit te drukken. De waa de-eenheid (bijvoorbeeld de gulden) zorgt voor een bewuste en consistente sturing van de samenleving en voorkomt verspilling. Echter, niet alle kosten en baten zijn gemakkelijk en precies in geld uit te drukken. Dat men waa de aan iets hecht, wordt over het algemeen duidelijk als er een markt voor bestaat. Maar ook de marktwaa de hoeft niet de totale waarde te zljn die men aan iets toekent. Te veel
betalen za7 niet gauw voorkomen, maa het omgekeerde komt vaak voor. De waarde die iemand aan een goed hecht, bestaat uit de betaalde prijs plus het extra dat hij er maximaal voor over zov hebben gehad. Het verschil tussen de maximale betalingsbereidheid en de betaalde prijs wordt consumentensurplus genoemd. Als er geen markt voor een goed bestaat, bijvoorbeeld voor schone buitenlucht, kan men proberen de waa de ervan vast te stellen door mensen te vragen, hoeveel ze ervoor zouden willen betalen. Ook hier is het uitgangspunt: iets heeft economische waarde als men bereid is er iets voor te betalen of op te offeren. Dat blijkt op de markt, maar men kan ook interviews houden en de mensen vragen hoeveel ze bereid zouden zljn te betalen voor iets als er wel een markt voor was. Deze methode wordt de Contingent Valuation Method (CVM) genoemd (Zie bijlage 1). 2.3 Mlieukosten en milieubaten Met milieukosten wordt in het algemeen bedoeld: opofferingen gedaan voor een milieuverbetering. Dit kunnen de uitgaven voor het milieu in guldens zijn, bijvoorbeeld voor een rookgasreiniger bij een fabriek, of voor goede afvalverwerking. Milieukosten kunnen ook de compenserende heffrngen zijn die een vervuiler als vergoeding voor het veroorzaken van vervuiling betaalt aan de gedupeerden (of aan de overheid). Zie voor een overzicht van milieukosten, vooral voor bedrijven: Wolters en Bouman, red. (1995). Zie voor organisatorische facetten van milieukosten in bedrijven: De Groene en De Haan (1994). In elk van deze gevallen gaan milieukosten gepaard met ffansacties op basis van betalingen in geld. Maar milieukosten hoeven niet steeds samen te gaan met dergelijke transacties. Als iemand om het milieu te sparen ervoor kiest de fiets te nemen in plaats van de auto en vervolgens nat en koud wordt in de regen, zou men kunnen spreken van milieukosten in de vorm van opgeofferd comfort. Nog een voorbeeld van milieukosten: de milieubeweging zegt datde milieukosten van het autoverkeer onvolledig in de prijs van autorijden-zijn doorberekend. Daa mee wordt bedoeld dat de milieuschade veroorzaakt door de auto niet volledig gecompenseerd wordt door de automobilisten. De schade betreft onder andere de schade die geleden wordt door geluidsgehinderden, astmatische kinderen en verkeersslachtoffers. Dit laatste is een extern effect van het autorijden. Wanneer echter de schade van deze gedupeerden gedekt zou worden door de opbrengsten van bijvoorbeeld de benzineaccijnzen, dan zou deze schade door de autorijderi zijn geinternaliseerd en zou er dus geen sprake meer zijn van een extern effect. De milieukosten zijn er daardoor niet minder om. Wèl kan men verwachten dat nu de desbetreffende schade onderdeel uitmaakt van de autokosten, er prikkels ontstaan om deze kosten te beperken. Daa voor is het wel nodig dat er verband bestaat tussen kosten en milieu-effect. 4
Bijvoorbeeld: een auto die geluidsarm is, zou minder aangeslagen moeten worden voor lawaai dan een auto die niet geluidsarm is. Het begrip milieubaten wordt minder vaak gebruikt dan milieukosten. Meestal spreekt men van milieuwinst of milieuverbetering, uitgedrukt in fysieke eenheden, bijvoorbeeld aantal kilo's verminderde emissie van een vervuilende stof, of aantal vermeden overlijdensgevallen per jaar. Maar met de methoden die besproken worden in bijlage 1 blijkt dat goederen als een schoon milieu en ongerepte natuur ook een waarde it"uu"n die in guldens is uit te drukken. Deze waarde is afhankelijk van het inkomen dat men heeft en het belang dat men hecht aan andere goederen. Men blijkt geld voor milieu en natuur over te hebben vanuit verschillende motieven. Naast het directe eigenbelang, zoals gezondheid en recreatiemogelijkheden, spelen ook een rol: iorg voor toekomstige generaties, de mogelijkheid open willen houden om later van iets gebruik te maken ("option value") en het willen beschermen van soorten die zichzelf niet kunnen verdedigen. Deze verschillende waarden, en de methoden voor bepaling daarvan, worden onder andere besproken in publikaties van de oecd (19g9) en Hanley en Spash (1993). 2.4 Kosten-baúenanalyse De kosten-batenanalyse is een vergelijking van voor- en nadelen, een afweging van kosten en baten. Meestal wordt onder een kosten-batenanalyse verstaan een afweging van de voor- en nadelen die in geld uitgedrukt kunnen worden. Maa als deze beperking niet gebruikt wordt, kan men zeggen dat aan lfr beslissing die we als individu, bestuurder of directeur nemen, een bewuste of onbewuste kostenbatenanalyse vooraf gaat. In de kosten-batenanalyse streeft men ernaar om alle effecten van een project mee te nemen en deze uit te drukken in geld. Dit laatste is niet altijd makkelijk, maar er zijn methoden om toch een min of meer nauwkeurig cijfer te krijgen voor de waarde van de effecten van een project. Zie bljlage 1: "Monetaire waardering van milieu". Een kosten-batenanalyse wordt gemaakt voor een bepaalde economische eenheid (zie 2.5).Dat houdt in dat de uitkomst van die analyse slechts iets zegt over de vraag of die eenheid als geheel van het voorgestelde project beter of slechter wordt. Een andere vraag is wie binnen die economische eenheid de baten en wie de kosten van het project k ijgt, de zogenaamde verdelingseffecten binnen die eenheid. Men kan zich ook afvragen of deze verdeling rechtvaardig is en of men er eventueel door middel van compensatie of interne overdrachten iets aan moet veranderen. Zie bijlage 2 "Verdelingseffecten ". Omdat het ondanks de ontwikkelde waarderingsmethoden vaak moeilijk blijft om een expliciete, volledige kosten-batenanalyse te maken, wordt ook wel de Multi-Criteria-
Analyse (MCA) gebruikt. Hierbij wordt in plaats van met absolute waardering in guldens, gewerkt met wegingsfactoren en punten of andere eenheden. Zie bljlage 3: "Multi Criteria Analyse". Beide methoden doen eigenlijk niets anders dan het expliciet, bewust, en daardoor doorzichtig maken van beslissingsprocessen, zoals die impliciet en onbewust altijd al plaats vonden., 2.5 Yerschillende beslissingsniveaus Er zijn verschillende bestuurlijke niveaus, ieder met zijn eigen leiding en verantwoordelijkheden. Alle beslissingen, dus ook over milieubeheer, worden op deze verschillende niveaus genomen. Deze niveaus worden in dit rapport "beslissingsniveaus" genoemd. De eenheden die op deze niveaus zitten en bepaalde beslissingen mogen nemen, worden economische eenheden genoemd. Een beslissingsniveau is dus een niveau waarop economische eenheden hun beslissingen nemen. Dit gebeurt onder de randvoorwaa den die gesteld zijn door economische eenheden die op een hoger niveau zitten. Bijvoorbeeld: gemeenten hebben de bevoegdheid om een eigen beleid te voeren, maar zij moeten wel binnen de randvoorwaarden blijven die door provincie en rijk gesteld zijn. Het rijk (de nationale overheid) is soeverein, maar moet zich wel houden aan de richtlijnen van de Europese Commissie, die zich op zijn beurt weer moet houden aan afspraken die op mondiaal niveau gemaakt zijn. Het beslissingsniveau zegt iets over de reikwijdte van de beslissingen en over het verantwoordelijkheidsgebied van de economische eenheid op dat niveau. Het begrip beslissingsniveau is belangrijk in dit verband omdat milieukosten en -baren van één en dezelfde maatregel op verschillende niveaus verschillend kunnen zijn. Hieronder volgt een hiëra chie van beslissingsniveaus met daa achter de economische eenheden die op dat niveau werken. Beslissinssniveau -mondiaal niveau -continentaal niveau -nationaal niveau -provinciaal niveau -gemeentelijk niveau -gezinsniveau -individueel niveau Economische eenheden -Verenigde Naties en andere mondiale organen -economische blokken (bijv. EU, NAFTA) -landen -provincies -gemeenten -gezrnngn -individuen 6
Deze reeks van beslissingsniveaus heeft consumenten-beslissingsniveaus heen beslissingsniveaus te onderscheiden: vooral betrekking op consumenten. Door de is nog een structuur van producenten- Beslissinssniveau -bedrijfstak niveau -bedrijfsniveau -afdelingsniveau -werknemersniveau Economische eenheden -branche-organisaties -bedrijven -afdelingen van bedrijven -individuele werknemers Nog een voorbeeld: Een bedrijf kan zich ve plicht hebben om mee te werken aan afspraken die in zijn branche-organisatie gemaakt zijn. Hoe die afspraken door het bedrijf worden nagekomen mag het bedrijf zelf invullen. Indien het bedrijf afdelingen heeft met eigen leiding en budget, kunnen deze de uitvoering nog weer iets gedetailleerder bepalen. De laatste stap is de individuele werknemer die misschien nog mag beslissen of hij een klus in het kader van genoemde afspraken voor of na de lunchpauze doet. Iedere economische eenheid moet dus werken en beslissen onder de randvoorwaarden die door bovenliggende beslissingsniveaus gesteld worden. Uiteindelijk gaat het erom dat we allemaal moeten werken onder de andvoorwaarden die de natuur ons heeft gesteld in de vorm van de eindigheid van de natuurlijke hulpbronnen. De Nobelprijswinnaar en econoom Jan Tinbergen gebruikt in één van zijn boeken (1987) de uitdrukking "niveau of vlak van een overheid", en ook "beslissingsvlak". Hij definieert het begrip daa niet zo expliciet als hier gebeurt, maar erkent wel het theoretische nut ervan. Verder noemde Tinbergen als beslissingsniveaus niet bedrijven, branche-organisaties, gezinnen en individuen. Ook spreekt Tinbergen van "optimaal beslissingsvlak". Dat is "het laagste vlak waar alle belangen vertegenwoordigd zijn", "dat wil zeggen waar de externe effecten te verwaa lozen zijn". Het optimale vlak verschilt uiteraa d per type beslissing. Een beslissing die bijvoorbeeld bepalend is voor de verkeerssituatie in drie provincies zou niet alleen door één provincie genomen mogen worden, vooral als zo'n beslissing sterk negatieve effecten heeft op de andere provincies. Het optimale beslissingsniveau is dan het nationale niveau. In andere gevallen is decentralisatie wel een goede zaak. In feite heeft Tinbergen het hier over het beginsel van de subsidiariteit. Op dat optimale beslissingsniveau, aldus Tinbergen, "is waarschijnlijk de belangstelling uooi en de kennis van het vraagstuk het grootst". In de centraal geleide voormalige Oostbloklanden werden teveel beslissingen op een te hoog beslissingsniveau genomen. Maar
in landen waa de overheid niet zorgt voor gemeenschappelijke goederen zoals het milieu, worden beslissingen op een te laag niveau genomen. 2.6 Economie In dit rapport gebruiken we economie vooral in de betekenis van leer der schaa se hulpmiddelen. In het dagelijks leven wordt het woord echter vaak gebruikt voor geld, financiën, het bedrijfsleven. Dat zijn zeer verschillende betekenissen die misverstanden kunnen veroorzaken. In de eerste betekenis kan economie bij uitstek een bijdrage leveren aan de oplossing van de milieuproblemen omdat milieu immers een schaa s hulpmiddel is (geworden). In de andere betekenissen wordt economie juist meer als een oorzaak van de milieuproblemen gezien. 2.7 Bedrijfseconomie en sociale economie Deze deelgebieden van de economie refereren aan verschillende beslissingsniveaus zoals die blj 2.5 beschreven zijn. Omdat kosten en baten en daardoor de uitkomsten van kosten-batenanalyses verschillend zijn op verschillende niveaus, kunnen er tegenstrijdige belangen ontstaan. Het zogenaamde "sociale dilemma" is zo'n tegenstrijdigheid. 2.8 Sociaal dilemma Een sociaal dilemma kan ontstaan als men moet kiezen tussen een handelswijze die voordelig is voor zichzelf (maar nadelig voor een hogere economische eenheid), en een handelswijze die voordelig voor hogere niveaus (maar nadelig is voor zichzelf). Een voorbeeld: individueel hebben automobilisten voordeel van de auto, anders zouden ze hem wel laten staan. Het is echter al jaren duidelijk dat de gemeenschap als geheel veel schade toegebracht wordt door de grote automobiliteit. Er is sprake van het zogenaamde "sociaal dilemma": moet ik de samenleving schaden door auto te rijden, of moet ik mezelf schaden door voor mij minder aantrekkelijke alternatieven te kiezen (openbaar vervoer, f,rets, thuisblijven)? Niet alleen individuen kunnen een sociaal dilemma voelen: elke economische eenheid kan dat. Een voorbeeld is de bedrijfsleider die moet kiezen tussen de concurrentiepositie van zijn bedrijf en het aanpakken van milieuvervuiling door zijn bedrijf.
De eigenlijke bron van dit dilemma is het geweten. Als we geen geweren hadden (niet wisten dat we het milieu schaadden of dat niet erg vonden) zou el geen dilemma zijn (Zie bljlage 5 "De waa de van het geweten"). In het sociaal drlemma ligt één van de belangrijkste oorzaken van de milieuproblematiek. De term "Tragedy of the commons" I werpt licht op een gelijksoortig probleem, namelijk dat het handelen van individuen kan leiden tot overbenutting van bepaalde milieugoederen; het gevolg kan zijn dat, tot nadeel van iedereen, hãt milieu sterk achteruit gaat. Net als bij het sociaal dilemma is het ontbreken van adequaat (overheids-)bestuur de oorzaak van het probleem. Een sociaal dilemma kan ook opffeden bij een overheid. Denk bijvoorbeeld aan de gemeentelijke overheid die een bedrijf binnen haar grenzen heeft, waar de plaatselijke werkgelegenheid en inkomsten voor een belangrijk deel van aftrankelijk z n. Stel dat het bedrijf CFK's uitstoot en dit slechts met groot verlies van a beidsplaatsen kan bestrijden. De aantasting van de ozonlaag is een mondiaal probleem, de werkgelegenheid in die gemeente een lokaal probleem. De gemeente moet dan kiezen tussen haar eigen belangen en die van de wereldgemeenschap. Tenzij de gemeente verantwoordelijkheid wil nemen voor het milieu op mondiaal niveau, iets dat de gemeente formeel niet hoefi, zal ze kiezen voor haa eigen belang en het bedrijf laten vervuilen. De overheid die verantwoordelijk is voor het wereldwijde milieu bestaat nog nauwelijks, maar men zou de VN/UNEP, of de deelnemers van de Montréal-conferentie als zodanig kunnen zien. In het voorbeeld van CFK's zijn de bedrijven, via gemeenten, rijksoverheid en de Montréal-conferentie, gedwongen om de uitstoot af te bouwen. Wat deze voorbeelden proberen duidelijk te maken is hoe belangrijk het is om de verantwoordelijkheid voor het oplossen van een milieuprobleem te leggen op het t De uitdrukking "Tragedy of the commons" is voor het eerst gebruikt door Ga ret Ha din (Universiteit van Californië) in 1968. Hij beschreef een probleem dat optrad op gemeenschappelijke weidegronden (de "commons") in Afüka. De oorzaak van dat probleem is eigenlijk dezelfde als van de aantasting van het milieu, dat in feite ook gemeenschappelijk bezit is. Een aantal boeren laat hun kuddes gíazen op de gemeenschappelijk weiden. Individuele boeren hebben er belang bij om een zo groot mogelijke kudde te laten grazen omdat dat meer status en inkomen geeft. Maar alle boeren gemeenschappelijk hebben er belang bij dat er niet zoveel gegraasd wordt dat de weide overbegraasd en dus vernield wordt. Op het moment dat overbegrazing dreigt, zal iedere boer willen pakken wat hij nog pakken kan, want anders pakken de andere boeren het wel. Dan gaat de weide snel te gronde, tenzij het de boeren lukt een soort overheid in het leven roepen (bijvoorbeeld een soort beheersraad) die met enig gezag overbegrazing kan voorkomen. De andere mogelijke oplossing is om de weide op te delen in private stukjes. Lukt dit geen van beide, dan is de Eagiek dat hoewel de boeren misschien goed weten dat het fout gaat, ze er individueel niets aan kunnen doen.
niveau waa het probleem speelt, niet lager, maar ook niet hoger. Ligt de verantwoordelijkheid te laag, dan dreigt een sociaal dilemma. Ligt de verantwoordelijkheid te hoog, dan treden er weer verliezen op doordat de afstand tussen bestuur en problemen te groot wordt (denk aan het voormalige Oost-Europa met de plan economieën). Het subsidiariteitsbeginsel, dat in de EU geldt, zegt dat over een probleem alleen op een hoger beslissingsniveau besloten mag worden als het niet op een lager niveau adequaat opgelost kan worden. 2.9 Het principe 'De vervui " þtq lt" Het principe "De vervuiler betaalt" is een algemeen aanvaard uitgangspunt, hoewel het in de praktijk niet altijd wordt toegepast. Er zljn twee redenen waarom dit principe belangrijk wordt gevonden. De eerste reden is dat het principe strookt met het gevoel voor rechtvaardigheid. Wie iets vervuilt, moet zelf betalen om het weer schoon te maken, of, als schoonmaken niet kan, vergoeding betalen aan de gedupeerden. De tweede reden is dat toepassing van het principe, via het marktmechanisme kan helpen om vervuiling te verminderen. Vervuiling waar niet voor betaald wordt is een extern effect. Wordt er wel voor betaald, dan wordt het effect getnternaliseerd, en dan helpt <le markt mee om de vervuiling te verminderen. Immers, als men moet betalen om te vervuilen, zal men waarschijnlijk minder vervuilen dan wanneer het gratis is, of wanneer anderen ervoor betalen. Met andere woorden: door het internaliseren van de externe effecten wordt de uitkomst van kosten-batenanalyses op verschillende beslissingsniveaus dezelfde. Sociale dilemma's verdwijnen dan. In hoofdstuk 3 zal aan de hand van een voorbeeld worden verduidelijkt hoe het internaliseren van externe effecten (door toepassing van "De vervuiler betaalt") kosten-batenanalyses op verschillende beslissingsniveaus beïnvloedtt0
3 Voorbeeld: verlening milieuvergunning Nu we enkele belangrijke begrippen uit de milieu-economie gedefinieerd hebben, kunnen we in een voorbeeld duidelijker maken wat ermee gedaan kan worden. Stel, er is een bedrijf waar een rookgasreiniger de luchtvervuiling zou kunnen reduceren. De gemeentelijke overheid, die een vergunning moet verlenen aan het bedrijf, zou willen dat het bedrijf zo'n ding aanschaft, maa het bedrijf vindt het een te grote investering. Hoe liggen nu de kosten en baten voor de gemeente en het bedrijl die op verschillende beslissingsniveaus zitten? Het bedrijf heeft te maken met bedrijfseconomische kosten en baten en maakt dus een bedrijfseconomische kosten-batenanalyse van de voorgestelde investering in de rookgasreiniger. De gemeente heeft echter te maken met maatschappelijke kosten en baten en maakt, zrj het meestal minder expliciet, een maatschappelijke kostenbatenanalyse. Een maatschappelijke kosten-batenanalyse kijkt naar kosten en baten voor alle inwoners van de gemeente, inclusief het bedrijf, en dus niet alleen naar het "gemeentelijk bedrijf '. Bedrijf en gemeente komen tot verschillende conclusies: het bedrijf vindt de rookgasreiniger niet voordelig en de gemeente wel" Hieronder wordt eerst de situatie voor het bedrijf en daarna die voor de gemeente besproken. Voor het bedrijf: Het installeren van de rookgasreiniger kost veel geld terwijl daar weinig tegenover staat. Stel dat het bedrijf door het plaatsen van de reiniger een milieukeur kan krijgen. Daardoor wordt verwacht dat de verkopen en de inkomsten iets zullen stijgen, ondanks dat de prijzen verhoogd zullen moeten worden om de rookgasreiniger te kunnen betalen. Stel dat de rookgasreiniger f 10.000,-- per jaar kost (aan afschrijvingen, onderhoud en rente) en dat de verwachte extra inkomsten ten opzichte van niet investeren f 5.000,-- per jaar zijn. De investering is dan niet lonend voor het bedrijf omdat de kosten hoger zijn dan de baten. 1l
Kosten-batenanalyse bed rijf gld. per jaar KR: BR: kosten Kosten Rookgasreiniger = / 10.000 Baten Rookgasreiniger = /5.000 Voor de gemeenúe: Voor de gemeente zijn de kosten en baten gelijk aan die van het bedrijl behalve de kosten van het externe effect, de milieuschade. Immers, het bedrijf schept werkgelegenheid en zorgt voor (belasting-)inkomsten. Maar het bedrijf vervuilt ook de frisse lucht in de gemeente en dat externe effect is een maatschappelijke kostenpost. De hoogte van die kostenpost is niet zo makkelijk in guldens aan te geven, maa dat het een nadelig effect is dat als kostenpost te beschouwen is, is duidelijk. Een methode om de hoogte van die kostenpost te schatten is d.m.v. een enquêt" i" urug"n aan de bewoners van de vervuilde buurt, hoeveel het hun waard zou-zljn om de vervuiling kwijt te raken. De methode die echter meestal in de praktijk wordt gebruikt is politieke besluitvorming. stel dat de maatschappij, uèrtegen*oordigã door de gemeentelijke milieu-ambtenaar, vindt dat de waa de van het herkrijgen van schone lucht f 9.000,-- per jaar is. Die f 9.000,-- is dan de waarde van het externe effecr. Het elimineren daarvan is te beschouwen als de maatschappelijk baten van het plaatsen van de reiniger. Voor de gemeente levert het plaatsen u* d"i"iniger dan meèr baten dan kosten op, en is dus wenselijk. De maatschappelijke kosten-batenanalyse ziet er zo uir: t2