Financiën van de politiezones Financiën van de politiezones 1. Lokale politie 1.1. Lokale politie in nieuwe politiestructuur Vóór de politiehervorming vertoonde de politiestructuur een vrij hybride karakter, met de gemeentepolitie, de rijkswacht, de gerechtelijke politie en de bijzondere politie. De wet van 7 december 1998 heeft op lokaal vlak geleid tot de uitbouw van een geïntegreerde politie op twee niveaus, de federale politie en de lokale politie. Vanaf 2002 kreeg de reorganisatie concreet vorm op lokaal vlak. De federale politie oefent op het hele Belgische grondgebied gespecialiseerde en bovenlokale opdrachten van bestuurlijke en gerechtelijke politie uit. Ze vervult ook een ondersteunende rol voor de lokale diensten en de politieoverheden 1. De lokale politie is operationeel via 195 politiezones na de fusie van twee Vlaamse politiezones. Voortaan vallen er 48 zones samen met het grondgebied van één enkele gemeente (ééngemeentezones) en 147 met het grondgebied van meerdere gemeenten (meergemeentenzones). Vlaanderen telt 117 zones, Wallonië 72 en Brussel 6, wat ongeveer in verhouding staat tot het bevolkingsaantal van elk van deze gewesten, zij het dat Brussel een hogere bevolkingsdichtheid heeft (tabel 1). De politiezones zijn gebiedsgebonden entiteiten die over een organieke autonomie beschikken, maar waarvan de werking door federale normen wordt bepaald. Alle zones hebben een specifieke begroting en rekening, maar enkel de meergemeentenzones bezitten rechtspersoonlijkheid. De twee niveaus, federaal en lokaal, zijn autonoom en hangen af van afzonderlijke overheden, maar ze werken op bepaalde terreinen samen om een zogenaamde geïntegreerde politie te vormen. Het betreft vooral onderlinge steun, structurele detacheringen en gemeenschappelijke mobiliteits-, rekruterings- en opleidingsprocedures. en tussen de lokale politiediensten (zonale korpschef) en de federale politie (administratief directeur-coördinator). De voornaamste opdracht van deze raad bestaat in het voorbereiden en evalueren van de uitvoering van het vierjaarlijkse zonale veiligheidsplan, dat op lokaal vlak moet stroken met de prioritaire doelstellingen die in het nationale veiligheidsplan zijn vastgelegd. 1.2. Politiezones sociaaleconomische kenmerken Tussen de politiezones bestaan er onderling grote verschillen qua bevolking, het grondgebied dat ze bestrijken en het aantal politiebeambten. Over het hele land gezien, telt een politiezone gemiddeld drie gemeenten (tabel 1). Wallonië heeft het grootste aantal gemeenten per politiezone (3,6) omdat de Waalse gemeenten kleiner in omvang zijn en er meer gemeenten deel uitmaken van eenzelfde zone. Dat geldt ook voor het aantal inwoners per politiezone, dat lager ligt voor Wallonië (48 589) dan voor de twee andere gewesten. De gemiddelde bevolking in Vlaanderen (52 983) is kleiner dan het gemiddeld aantal inwoners per politiezone voor het hele land (55 306). Dit laatste cijfer wordt sterk opwaarts beïnvloed door het Brusselse Gewest, dat met 181 590 inwoners per politiezone de hoogste score haalt. Bij de oprichting van de lokale politie in 2002 bestond het personeelsbestand uit 27 322 plaatselijke politiebeambten, waarvan 7 539 ex-rijkswachters uit de territoriale brigades en 19 783 gemeentelijke politiebeambten. Op basis van de statistieken van de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken 2, bestond het operationele kader van de lokale politie in 2009 uit 27 672 personen (VTE), plus 4 899 leden (VTE) van het administratief en logistiek kader (CALOG). Dit effectieve personeelsbestand van de lokale politie vertegenwoordigt 85 % van het personeelskader dat voorzien is voor alle politiezones samen. Bovendien maakt in elke zone een zonale veiligheidsraad overleg mogelijk tussen de bestuurlijke en de gerechtelijke overheid (burgemeester en procureur des Konings) 1 Bron: artikel 3 van de wet van 7 december 1998 m.b.t. de organisatie van een geïntegreerde politie, die op twee niveaus is gestructureerd. 2 Bron: Federale Politie CGL Morfologische gegevens van de lokale politie Algemeen overzicht van de gegevens op 31/12/2009. 53
Een plaatselijk politiekorps van een politiezone bestaat dus gemiddeld uit 166 personen. Dit gemiddelde personeelsbestand per zone, administratief en logistiek kader inbegrepen, bedraagt 138 personen voor Vlaanderen, 148 voor Wallonië en 943 voor Brussel. Er bestaat een verband tussen de graad van verstedelijking en het aantal politiebeambten in de betrokken politiezone. Tabel 2 toont duidelijk dit verband aan de hand van de clusters die door de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken zijn vastgelegd 3. De gemiddelde bevolking per politiezone neemt af naarmate het landelijke karakter van de cluster toeneemt, terwijl het gemiddeld aantal gemeenten per zone en de oppervlakte van de zone in stijgende lijn gaan. Schematisch gezien, behoren de sterk verstedelijkte zones tot het ééngemeentetype (met uitzondering van de Brusselse zones). Deze zones hebben het grootste aantal inwoners en de hoogste bevolkingsdichtheid. De landelijke zones daarentegen, zijn van het meergemeententype. Ze bestaan gewoonlijk uit een groter aantal gemeenten, die een aanzienlijk grondgebied met een kleinere bevolkingsdichtheid moeten beheren. In de grote steden (cluster 1) zijn er gemiddeld 1 624 politiebeambten, maar dit aantal neemt geleidelijk af naarmate het landelijke karakter toeneemt. De clusters 4 en 5, die overwegend uit landelijke gemeenten bestaan, hebben verhoudingsgewijs een kleiner personeelsbestand, met respectievelijk 94 en 84 politiebeambten per politiezone, d.i. bijna tweemaal minder dan het algemene gemiddelde van alle politiezones samen. Het stedelijke of landelijke karakter van een cluster heeft een aanzienlijke impact op de financiële structuur ervan. Voor de analyse is het dus interessant om de gegevens van de politiekorpsen te bestuderen op basis van deze typologie. 2. Analyse van de begrotingen 2.1. Kader van de analyse Deze financiële analyse van de politiezones gebeurt op basis van de ingezamelde gegevens over de begroting 2011. Met 164 politiezones op 195 vertegenwoordigt de steekproef 86,3 % van de totale populatie. Uit een onderzoek op basis van de typologie van de zones blijkt dat de representativiteit 100 % is voor cluster 1, met de meest verstedelijkte politiezones. Per gewest bekeken, bedraagt de representativiteit 90,2 % voor Wallonië en 85 % voor Vlaanderen. Bij het afsluiten van deze studie ontbrak nog de begroting 2011 van één Brusselse politiezone, waar- 3 De Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken verdeelt de oorspronkelijke 195 politiezones van het land in vijf groepen of clusters volgens afnemende graad van verstedelijking. Cluster 1 komt overeen met de zones van de vijf grote steden van het land, terwijl cluster 5 bestaat uit gemeenten met een overwegend landelijk karakter. Tabel 1 Algemene kenmerken van de politiezones per gewest Aantal politiezones Gemiddeld aantal gemeenten Gemiddelde bevolking Gemiddelde oppervlakte Gemiddeld aantal politie - beambten per zone Vlaanderen Wallonië Brussel Totaal 117 2,6 52 983 114,6 138 72 3,6 48 589 233,9 148 6 3,2 181 590 26,9 943 195 3 55 306 155,7 166 Tabel 2 Algemene kenmerken van de politiezones op basis van de typologie van de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken Aantal politiezones Gemiddeld aantal gemeenten Gemiddelde bevolking Gemiddelde oppervlakte Gemiddeld aantal politie - beambten per zone Cluster 1 (sterk verstedelijkt) Cluster 2 Cluster 3 Cluster 4 Cluster 5 (sterk landelijk) Totaal 5 1,2 271 966 114,2 1 624 22 2,5 105 728 110,4 373 51 2,1 44 114 79,4 112 61 3,2 44 654 160,4 94 56 4 38 137 242,1 84 195 3 55 306 155,7 166 54
door de representativiteit van de Brusselse bevolking 81,7 % bedraagt. De ontbrekende gegevens voor de begroting 2011 werden geëxtrapoleerd om een financiële situatie voor de gezamenlijke zones te kunnen weergeven. Deze extrapolatie werd op dezelfde manier uitgevoerd als voor de gegevens van het jaar ervoor, zodat alle politiezones van het land samen konden worden vergeleken voor beide dienstjaren. Onderstaande analyse gaat daarbij over de aanvankelijke begrotingen van de politiezones en houdt rekening met de verwachte inflatie bij de opmaak ervan. De sterke representativiteit van meer dan 80 %, zowel per cluster als per gewest, geeft een zeer realistisch beeld van de financiële situatie van de politiezones. 2.2. Gewone ontvangsten De begroting 2011 vertegenwoordigt voor alle politiezones samen een bedrag van 2 491 miljoen EUR aan gewone ontvangsten, d.i. 230 EUR per inwoner (tabel 3). Het bedrag per inwoner verschilt aanzienlijk naargelang van het gewest. De Brusselse politiezones hebben de hoogste ontvangsten (410 EUR per inwoner), d.i. bijna tweemaal zoveel als het gemiddelde bedrag van de ontvangsten voor de rest van het land. De Vlaamse politiezones ontvangen het minste per inwoner (204 EUR), terwijl de Waalse politiezones iets hoger scoren (219 EUR per inwoner). Deze verschillen in ontvangsten zijn uiteraard te verklaren door het niveau van de uitgaven, die op hun beurt bepaald worden door de verschillen in kosten voor veiligheid. De ontvangsten stijgen in 2011 gemiddeld 2,8 % ten opzichte van het vorige dienstjaar. In Brussel stijgen de ontvangsten van de politiezones het sterkst (+4,6 %). Voor Vlaanderen en Wallonië daarentegen, is de groei beperkt tot respectievelijk 2,6 % en 2,1 %. De economische indeling van de gewone ontvangsten van de politiezones omvat drie grote groepen, met een sterk uiteenlopend gewicht: de ontvangsten uit prestaties, de ontvangsten uit overdrachten en de schuldontvangsten. De ontvangsten uit overdrachten wegen sterk door en bevatten twee belangrijke rubrieken, de federale toelagen en de gemeentetoelagen. De ontvangsten uit prestaties van de politiezones bedragen 23,1 miljoen EUR (d.i. 2 EUR per inwoner) in de begroting 2011. In verhouding tot de totale ontvangsten dragen ze slechts voor 1 % bij in de financiering van de politiezones. Ze bestaan vooral uit vergoedingen voor diensten die de politiezones leveren en de eventuele exploitatie van de onroerende goederen die aan de politiezone toebehoren (huur enz.). De ontvangsten uit prestaties van de zones dalen met 2,4 % ten opzichte van het voorgaande dienstjaar. Die voor het tweede opeenvolgende jaar vastgestelde terugval komt sterker tot uiting voor de Brusselse politiezones (-10,7 %) en in een mindere mate voor de Vlaamse (-3,2 %). De politiezones in Wallonië daarentegen, zien hun ontvangsten uit prestaties licht stijgen (+1 %). De ontvangsten uit overdrachten zijn veruit de belangrijkste financieringsbron van de politiezones, met 2 458,7 miljoen EUR in de begroting 2011, d.i. 227 EUR per inwoner. Ze vertegenwoordigen maar liefst 98,7 % van de totale gewone ontvangsten van de politiezones en beïnvloeden op een structurele manier de tendensen waarmee de totale ontvangsten evolueren. Ten opzichte van het vorige dienstjaar nemen ze in de begroting 2011 gemiddeld toe met 2,9 %. Uit een analyse van de gegevens per gewest blijkt dat Brussel de sterkste groei vertoont (+4,7 %), terwijl die voor Wallonië het zwakst is (+2,1 %). Vlaanderen heeft een groei (+2,9 %) die tussen die twee waarden ligt. De begroting van de politiezone wordt gestijfd door twee belangrijke financieringsbronnen: enerzijds de federale overheid (federale toelage en aanvullende toelagen) en anderzijds de gemeente (gemeentetoelage). Economische indeling van de gewone ontvangsten Begroting 2011 Tabel 3 In duizenden EUR In EUR/inw. In % van de totale gewone ontvangsten Evolutie 2010-2011 in % Prestaties Overdrachten Federale toelagen e.a. Gemeentetoelagen Schuld Totale ontvangsten Vlaanderen Wallonië Brussel 23 089 2 0,9 % -2,4 % 2 458 701 227 98,7 % 2,9 % 942 559 87 37,8 % 2,5 % 1 516 142 140 60,9 % 3,1 % 9 062 1 0,4 % -15,2 % 2 490 852 230 100,0 % 2,8 % 1 278 318 204 2,6 % 765 496 219 2,1 % 447 038 410 4,6 % 55
De federale toelage Elk jaar wordt op de federale begroting een federale toelage 4 voor de politiezones uitgetrokken. Voor alle politiezones samen werd een bedrag van 942,6 miljoen EUR aan federale toelagen in de aanvankelijke begroting 2011 ingeschreven. Dat komt neer op een gemiddelde van 87 EUR per inwoner, met evenwel grote verschillen tussen de gewesten. In Vlaanderen noteren de politiezones het laagste bedrag per inwoner (72 EUR), terwijl Brussel het hoogste bedrag voor zijn rekening neemt (134 EUR) en Wallonië tussen beide waarden ligt (98 EUR). Deze toelagen stijgen globaal met 2,5 % in de begroting 2011 ten opzichte van het jaar ervoor. In Vlaanderen is deze stijging het sterkst (+3,1 %) en in Brussel het zwakst (+1,4 %). De groei in Wallonië (+2,3 %) ligt tussen beide waarden. De federale financiering zorgt voor gemiddeld 37,8 % van de ontvangsten van de politiezones, met evenwel grote verschillen per gewest (en per zone). Wallonië noteert het grootste aandeel in de gewone ontvangsten (43,8 %) en Brussel het kleinste (32,2 %). Voor Vlaanderen bedragen de federale toelagen 34,4 % van de totale gewone ontvangsten van de politiezones. De analyse per cluster toont aan dat het aandeel van de federale toelage in het totaal van de ontvangsten omgekeerd evenredig is met de verstedelijkingsgraad van de politiezones (grafiek 1). Zo vertegenwoordigt het meer dan de helft van de financieringsbronnen (51,3 %) in de overwegend landelijke zones (cluster 5) en valt het terug tot bijna een derde (28,3 %) van de gewone begroting in de sterk verstedelijkte zones (cluster 1). Voor de overige clusters (2, 3 en 4) ligt het aandeel van de federale toelage tussen deze beide waarden. De federale financiering van de politiezones bestaat uit diverse toelagen: het belangrijkste gedeelte van de federale financiering is de federale basistoelage, waarvan de verdeelsleutel grotendeels op de KUL-norm 5 berust. In de begroting 2011 van de politiezones werd een voorlopig bedrag van 611,1 miljoen EUR ingeschreven, wat tweederde van de federale financiering vertegenwoordigt; de ( algemene ) aanvullende federale toelage is een bedrag dat de federale overheid vrijmaakt om de meerkosten te betalen die de evaluatiecommissie als aanvaardbaar beschouwt (Koninklijk Besluit van 15 januari 2003). De aanvullende toelage vertegenwoordigt 45,2 miljoen EUR in de begroting 2011; een tweede aanvullende toelage ( politiecontract ) voor 2011 ten belope van 4,5 miljoen EUR is bestemd voor bepaalde gemeenten die over een veiligheidscontract beschikken; de federale toelage voor de uitrusting voor de handhaving van de openbare orde, die 0,4 miljoen EUR bedraagt in de begroting 2011; de federale sociale toelage 1, die in de begroting 2011 werd ingeschreven voor een bedrag van 101,0 miljoen EUR; een nieuwe federale dotatie om het rekruteringsbeleid in de politiezones met een ernstig personeelstekort te stimuleren. Op de begroting 2011 werd daarvoor een bedrag van 7,7 miljoen EUR uitgetrokken; de effectieve ontvangsten van het verkeersveiligheidsfonds, die in 2011 op 88,8 miljoen EUR uitkomen (d.i. 3,1 % meer dan het bedrag 2010). Ten slotte wordt het financieringsarsenaal aangevuld met meer specifieke toelagen, zoals de federale toelage voor federale huurovereenkomsten die naar bepaalde politiezones werden overgeheveld. Voor Brussel-stad en de Brusselse gemeenten worden extra federale middelen vrijgemaakt om onze hoofdstad haar internationale functie te laten vervullen. Concreet gaat het om financiële steun voor infrastructuur en veiligheidsmaterieel in het kader van de organisatie van de Europese toppen en andere internationale bijeenkomsten. De gemeentetoelage De financiële inspanning van de gemeenten voor de politiezones krijgt concreet vorm via de gemeentetoelage. In het kader van haar opdracht van openbare dienstverlening verleent elke gemeente per dienstjaar een toelage aan de politiezone waarvan ze deel uitmaakt. Voor de politiezone is de gemeentetoelage veruit de belangrijkste financieringsbron. In de begroting 2011 gaat het om een totaal bedrag van 1 516,1 miljoen EUR, d.i. 140 EUR per inwoner, met evenwel sterke verschillen per gewest (en per zone). In Brussel gaat het om een bedrag van 273 EUR per inwoner, wat meer dan het dubbele is van Vlaanderen (129 EUR per inwoner) en Wallonië (117 EUR per inwoner). De gemeentetoelage stijgt in de begroting 2011 met 3,1 % ten opzichte van het vorige dienstjaar, wat meer is dan voor de federale financiering. Wat de gewesten betreft, is de stijging van de gemeentetoelage het sterkst voor Brussel (+6,3 %), tegen 2,6 % voor Vlaanderen en 1,9 % voor Wallonië. 4 Voor een synthese over de federale toelage verwijzen we naar onze editie van 2006, die beschikbaar is op de website van Dexia Bank www.dexia.be/onzestudies, onder de rubriek Public Finance. 5 Voor een verklaring van de KUL-norm verwijzen we naar onze editie 2005, die beschikbaar is op de website van Dexia Bank www.dexia.be/onzestudies, onder de rubriek Public Finance. 56
Gemeentetoelage volgens de verstedelijkingsgraad (clusters) Begroting 2011 Tabel 4 Cluster 1 (sterk verstedelijkt) Cluster 2 Cluster 3 Cluster 4 Cluster 5 (sterk landelijk) Totaal In duizenden EUR In EUR/inw. In % van de totale ontvangsten 445 314 327 69,9 % 405 879 174 64,6 % 262 591 117 60,7 % 234 929 85 53,3 % 167 429 78 47,5 % 1 516 142 140 60,9 % De gemeentetoelage vertegenwoordigt 60,9 % van de gewone middelen van de politiezones in de begroting 2011, met duidelijke verschillen per gewest. De politiezones van Brussel krijgen proportioneel de hoogste gemeentetoelage, namelijk goed voor 66,6 % van de totale gewone ontvangsten, gevolgd door Vlaanderen (63,2 %). Het aandeel van de gemeentetoelage voor de politiezones van Wallonië ligt duidelijk lager (53,6 %). Wanneer de politiezone uit één gemeente bestaat, dient de toelage die de gemeente toekent aan de politiezone om een begrotingsevenwicht te bereiken voor het eigen dienstjaar, iets waartoe de zone wettelijk verplicht is (artikel 252 van de nieuwe gemeentewet). De gemeentetoelage vormt zo het sluitstuk van de politiebegroting, wat trouwens ook haar rol is. In het geval van de meergemeentenpolitiezones moet worden bepaald in welke mate elke gemeente in de financiering van de zone bijdraagt. Een Koninklijk Besluit biedt de gemeenten van een meergemeentenzone in de eerste plaats de mogelijkheid om, na onderling overleg, te beslissen over het aandeel van elke gemeente in de globale toelage. Indien de gemeenten er niet in slagen tot een dergelijk akkoord te komen, wordt een verdeelsleutel (60/20/20) toegepast, rekening houdend met vastgestelde factoren (KUL-norm en fiscaal vermogen van de gemeenten). Dit besluit, dat herhaaldelijk werd gewijzigd als gevolg van vernietigingen door de Raad van State, is soms een bron van spanning tussen gemeenten van eenzelfde zone en lag vaak aan de basis van sterke stijgingen van de toelagen in bepaalde zones. De volgende verdeelsleutel wordt gebruikt om de inbreng van elke gemeente te bepalen: KUL-norm (60 %); belastbaar inkomen (20 %); kadastraal inkomen (20 %). Uit een analyse van de politiezones ingedeeld volgens de nomenclatuur van de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken blijkt dat het gewicht van de gemeentetoelage in de totale ontvangsten van de politiezones rechtstreeks afhangt van de verstedelijkingsgraad van de betrokken gemeenten. Er zijn grote verschillen. Voor cluster 1, die sterk verstedelijkt is, gaat het om een bedrag van 327 EUR per inwoner, wat ruim viermaal meer is dan voor cluster 5, die zeer landelijk is en het moet stellen met een bedrag van 78 EUR per inwoner aan gemeentetoelagen (tabel 4). Voor cluster 1 bedraagt het aandeel van de toelage 69,9 % van de totale gewone ontvangsten, terwijl dit 47,5 % is voor cluster 5. De overige clusters bevinden zich tussen die twee waarden. Grafiek 1 geeft voor de verschillende clusters duidelijk het relatieve gewicht weer van de twee belangrijkste financieringsbronnen van de politiezones, de federale toelage en de gemeentetoelage. Naargelang de cluster is er een groot verschil tussen het gewicht van beide financieringsbronnen. Vooral de gemeentetoelage, die van gemeente tot gemeente verschilt, beïnvloedt door haar gewicht het aandeel van Aandeel van de gemeentelijke en federale financiering volgens de graad van verstedelijking (clusters) Begroting 2011 (in EUR/inw.) 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 327 132 Cluster 1 (sterk verstedelijkt) 174 92 Federale toelage 117 74 85 73 78 85 Cluster 2 Cluster 3 Cluster 4 Cluster 5 (sterk landelijk) Gemeentetoelage Grafiek 1 140 87 Totaal 57
De personeelsuitgaven vormen de belangrijkste uitgavenpost van de politiezones, aangezien ze 85,2 % van de totale uitgaven voor hun rekening nemen. Deze verhoude overige toelagen. In cluster 1 is het aandeel van de gemeentetoelage meer dan tweemaal groter dan de federale toelage, in tegenstelling tot cluster 5, waar het aandeel van de federale toelage iets groter is dan dat van de gemeentetoelage. De meer verstedelijkte gemeenten hebben historisch gezien geopteerd voor een sterke gemeentepolitie omdat ze een aantal specifieke fenomenen (aanwezigheid van instellingen, betogingen, criminaliteit...) op een efficiënte manier wensen aan te pakken. Verhoudingsgewijs hebben ze dan ook belangrijke bedragen geïnvesteerd in politiediensten. De schuldontvangsten belopen in de begroting 2011 van de politiezones 9,1 miljoen EUR, wat overeenkomt met 1 EUR per inwoner. Hoewel deze ontvangsten sterk dalen (-15,2 %), zijn ze met een aandeel van 0,4 % in de totale gewone ontvangsten van de politiezones vrijwel te verwaarlozen. Ze bestaan vooral uit opbrengsten uit thesauriebeleggingen. 2.3. Gewone uitgaven In de begroting 2011 van de politiezones bedragen de gewone uitgaven 2 472,1 miljoen EUR, d.i. gemiddeld 228 EUR per inwoner (tabel 5). De Brusselse politiezones geven per inwoner bijna tweemaal zoveel uit (407 EUR) als die in Vlaanderen (204 EUR) en Wallonië (216 EUR). Een analyse per cluster wijst op grote verschillen in de uitsplitsing van de totale uitgaven in EUR per inwoner. Voor cluster 1, de meest verstedelijkte, belopen de uitgaven 467 EUR per inwoner, d.i. iets minder dan het drievoud van de uitgaven voor cluster 5. Het stedelijke en specifiek internationale karakter van de Brusselse zones betekent dat er extra behoeften zijn, waardoor de uitgaven hoger liggen in de clusters 1 en 2 dan voor de overige clusters (grafiek 2). Indien de landelijke clusters 4 en 5 vergelijkbare uitgaven hebben (ongeveer 160 EUR per inwoner), is dat het resultaat van reglementaire bepalingen die voor elke politie- zone een minimale dienstverlening opleggen. Dat komt in de uitgavenbegrotingen tot uiting in minieme bedragen die niet meer reduceerbaar zijn, ook al wordt de zone kleiner. De politiezones van cluster 2, die vooral bestaat uit regionale steden en vijf zones van het Brusselse Gewest, hebben voor 266 EUR per inwoner aan uitgaven in hun begroting ingeschreven, terwijl de zones van de middelste cluster 3 een bedrag van 190 EUR aan gewone uitgaven uittrekken. Deze laatste cluster houdt het midden tussen de sterk verstedelijkte en de meest landelijke zones. Vergeleken met de begroting 2010 van de politiezones nemen de uitgaven in 2011 gemiddeld 1,0 % toe. De stijging van deze uitgaven is het sterkst in Brussel (+3,1 %), gevolgd door Wallonië (+1,2 %). In Vlaanderen blijven de gewone uitgaven in de begroting 2011 vrijwel status-quo (+0,1 %). De boekhouding van de politiezones is sterk geïnspireerd op het gemeentelijke boekhoudreglement, zodat de uitgaven van de politiezones kunnen worden uitgesplitst volgens de gebruikelijke economische indeling, nl. de personeels- en werkingsuitgaven, de overdrachten en de schulden. De personeelsuitgaven komen uit op 2 105,3 miljoen EUR, d.i. 194 EUR per inwoner. Gezien het belang van deze rubriek, zijn de regionale contrasten die voor de totale uitgaven worden vastgesteld ook van toepassing. In tegenstelling tot de daling in de begroting 2010 nemen de personeelsuitgaven voor het eigen dienstjaar van de begroting 2011 met 2,5 % toe. In Vlaanderen bedraagt de stijging van de personeelsuitgaven van de politiezones 3,2 % ten opzichte van 2010, tegen 2,5 % voor Brussel en slechts 1,3 % voor Wallonië. Tabel 5 Economische indeling van de gewone uitgaven Begroting 2011 Personeel Werking Overdrachten Schulden Totale uitgaven Vlaanderen Wallonië Brussel In duizenden EUR In EUR/inw. In % van de totale uitgaven Evolutie 2010-2011 in % 2 105 343 194 85,2 % 2,5 % 277 298 26 11,2 % 1,7 % 25 567 2 1,0 % -58,9 % 63 873 6 2,6 % 9,8 % 2 472 081 228 100,0 % 1,0 % 1 273 361 204 0,1 % 754 943 216 1,2 % 443 777 407 3,1 % 58
ding varieert lichtjes van gewest tot gewest, maar blijft wel ruimschoots de sterkst doorwegende begrotingspost. Deze personeelskosten bestaan vooral uit lonen (71,8 %), werkgeversbijdragen (22,1 %) en diverse sociale toelagen en bijdragen (6,1 %) (grafiek 3). Krachtens de wet op de geïntegreerde politie op twee niveaus moet elke politiezone een minimale operationele, administratieve en logistieke personeelssterkte hebben, afhankelijk van de specifieke kenmerken van de zone. Naast de uitgaven met betrekking tot het operationele kader (wedden, sociale bijdragen, toelagen, vergoedingen en diverse premies) en het administratieve en logistieke kader, omvatten de personeelsuitgaven eveneens de mandaattoelagen voor de korpschef, de bijzonder rekenplichtige en eventueel de toelagen die aan de secretaris van de zone worden uitgekeerd. De politiezones kregen de instructie om in hun begroting 6 de loonuitgaven van de eerste elf maanden van jaar N op het eigen dienstjaar te boeken en die van december van het dienstjaar N-1 bij de uitgaven van de vorige dienstjaren onder te brengen. Deze boekhoudkundige manier van werken verschilt van wat gemeenten toepassen en wordt blijkbaar door enkele politiezones niet toegepast, wat kan resulteren in een afwijking in de analyse van de evolutie van de uitgaven voor het eigen dienstjaar. De werkingsuitgaven bevatten alle kosten voor de werking van de politiezones, zoals de brandstof voor de voertuigen, de kantoorbenodigdheden, de verwarming en eventueel de huur van de federale gebouwen. In de begroting 2011 van alle politiezones samen belopen ze 277,3 miljoen EUR, wat overeenkomt met 26 EUR per inwoner. De regionale uitsplitsing toont aan dat de werkingsuitgaven veel hoger liggen in Brussel (43 EUR per inwoner) dan in Vlaanderen (25 EUR) en Wallonië (23 EUR). Uit een analyse volgens de clusters blijkt dat deze uitgaven recht evenredig toenemen met de verstedelijkingsgraad. Cluster 1, de meest verstedelijkte, vertoont werkingsuitgaven van gemiddeld 48 EUR per inwoner, tegen slechts 19 EUR per inwoner voor cluster 5, de meest landelijke. Deze werkingsuitgaven vertegenwoordigen gemiddeld 11,2 % van de totale gewone uitgaven van de politiezones, met lichte verschillen tussen de gewesten. Vlaanderen neemt het grootste deel van deze uitgaven voor zijn rekening (12,1 %), terwijl ze in Brussel en Wallonië respectievelijk 10,4 % en 10,1 % van de totale gewone uitgaven vertegenwoordigen. De werkingsuitgaven stijgen in de begroting 2011 gemiddeld 1,7 % ten opzichte van 2010, met uitgesproken verschillen tussen de gewesten. In Brussel is de groei het sterkst (+9,2 %), terwijl die uitgaven in Wallonië 1,5 % Gewone uitgaven van de politiezones op basis van de verstedelijkings - graad (clusters) Begroting 2011 (in EUR/inw.) 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 9 11 48 399 Cluster 1 (sterk verstedelijkt) Personeel Overdrachten 9 227 5 1 24 160 Cluster 2 Cluster 3 Cluster 4 Cluster 5 (sterk landelijk) Werkingskosten Schulden 4 1 19 Samenstelling van de personeelsuitgaven Begroting 2011 Lonen 71,8 % 2 28 137 dalen. In Vlaanderen stijgen de werkingsuitgaven in 2011 met 1,3 % ten opzichte van het vorige dienstjaar. De overdrachtuitgaven vertegenwoordigen 25,6 miljoen EUR in de begroting 2011, d.i. 2 EUR per inwoner of slechts 1 % van de gewone uitgaven. Ze bestaan uit 6 Zie met name de omzendbrief PLP 47 van 24 december 2010 betreffende de onderrichtingen voor het opstellen van de politiebegroting voor 2011 ten behoeve van de politiezones, p. 17-18. Grafiek 2 5 1 19 139 Grafiek 3 Diverse toelagen en bijdragen 6,1 % Werkgeversbijdragen 22,1 % 59
diverse toelagen en de bijdrage in de werkingskosten van de gewestelijke ontvanger die door de zonale veiligheidsraad wordt aangewezen. Deze categorie van uitgaven onderging sterke schommelingen in 2010 (+145 %) en 2011 (-60 %), vooral door technische ingrepen die te maken hebben met de boeking van de terugvordering van overschotten tussen bepaalde steden en hun politiezone (voornamelijk in Vlaanderen). De schulduitgaven belopen 63,8 miljoen EUR in de begroting 2011, d.i. gemiddeld 6 EUR per inwoner, en vertegenwoordigen slechts 2,6 % van de totale gewone uitgaven. Deze rubriek omvat zowel de terugbetalingen van kapitaal en interestlasten van leningen die de politiezones hebben afgesloten als de financiële leninglasten die verband houden met onroerende goederen die door de gemeenten naar de politiezone werden overgeheveld. Relatief gezien, scoren de Brusselse politiezones duidelijk hoger dan de overige gewesten, met een gemiddeld bedrag van 11 EUR per inwoner, d.i. bijna tweemaal zoveel als de overige politiezones. Vlaanderen en Wallonië hebben in 2011 de sterkst stijgende financiële lasten (respectievelijk +12,1 % en +13,8 %), terwijl ze voor Brussel 1,2 % dalen. 2.4. Financiële toestand De begroting 2011 ziet voor het eigen dienstjaar de gewone ontvangsten sterker stijgen (+2,8 %) dan de gewone uitgaven (+1,0 %). Het saldo eigen dienstjaar van de begroting 2011 vertoont daarom een duidelijke verbetering. De politiezones hebben een overschot voor het eigen dienstjaar van 18,8 miljoen EUR in 2011, tegen een tekort van 23,9 miljoen EUR in 2010 (tabel 6). Het saldo eigen dienstjaar wordt gunstig beïnvloed door het feit dat het merendeel van de zones, conform de begrotingscirculaires van de Federale Overheidsdienst Binnenlandse Zaken, de lonen van december (van het jaar N-1) bij de uitgaven van de vorige dienstjaren boeken. Dat resulteert in een forse stijging van de kredieten voor de uitgaven van de vorige dienstjaren. Die kredieten belopen in de begrotingen 2011 nagenoeg 90 miljoen EUR, tegen 75,2 miljoen EUR in 2010, 19,7 miljoen EUR in 2009 en 5 miljoen EUR in 2008. Tabel 6 Financiële toestand Begroting 2010 en 2011 Begroting 2011 Begroting 2010 Evolutie 2010-2011 In duizenden EUR In EUR/inw. In duizenden EUR In EUR/inw. In duizenden EUR In EUR/inw. In % Ontvangsten eigen dienstjaar Uitgaven eigen dienstjaar Saldo eigen dienstjaar Ontvangsten algemeen totaal Uitgaven algemeen totaal Saldo algemeen totaal 2 490 852 230 2 423 689 224 67 163 6 2,8 % 2 472 081 228 2 447 624 226 24 457 2 1,0 % 18 771 2-23 935-2 42 706 4 178,4 % 2 600 985 240 2 563 881 237 37 104 3 1,4 % 2 585 330 239 2 549 632 235 35 698 3 1,4 % 15 655 1 14 249 2 1 406-1 -9,9 % Grafiek 4 Evolutie van het saldo eigen dienstjaar Begrotingen 2007-2011 (in % van de gewone ontvangsten) 3,0 % 2,0 % 1,0 % 0,0 % -1,0 % -2,0 % -3,0 % -4,0 % -5,0 % 2007 2008 2009 2010 2011 Cluster 1 (sterk verstedelijkt) Cluster 2 Cluster 3 Cluster 4 Cluster 5 (sterk landelijk) 60
Het saldo algemeen totaal is positief maar iets minder dan het saldo eigen dienstjaar. Het bestaat uit het saldo eigen dienstjaar, aangevuld met de overboekingen en het saldo van de voorgaande dienstjaren. Dit laatste saldo vertoont structureel een tekort door de aangehaalde voortdurende stijging van de uitgaven voor de vorige dienstjaren. Het dienstjaar 2011 vertoont echter een overschot voor het algemene totaal van 15,7 miljoen EUR, wat een lichte stijging is ten opzichte van 2010. Door diverse boekingsproblemen waarmee de politiezones worden geconfronteerd, konden heel wat zones hun eerste rekeningen nog niet afsluiten. Het overschot van de voorgaande dienstjaren (en vooral het overgedragen saldo) dat tot uiting komt in de overzichtstabel voor de begroting 2011, is dus gebaseerd op een raming, zodat de saldi algemeen totaal heel voorzichtig moeten worden geïnterpreteerd. Grafiek 4 geeft voor elke cluster een evolutie tussen 2007 en 2011 van het saldo eigen dienstjaar van de politiezones. Met uitzondering van de politiezones van cluster 4, die in 2011 een licht tekort vertonen, hebben alle andere clusters van politiezones een overschot voor het eigen dienstjaar. Die situatie verschilt van de jaren ervoor (2007-2009), toen de saldi voor het eigen dienstjaar voortdurend verslechterden. De betere situatie van de resultaten 2010 en 2011 is echter het gevolg van het gespreid boeken van de lonen van het personeel van de politiezones (cf. supra). 61
Deze studie werd gerealiseerd door de Directie Research van Dexia Bank België met de medewerking van Arnaud Dessoy, Anne-Leen Erauw en Philippe Lafontaine Pachecolaan 44 1000 Brussel Bijkomende informatie In verband met de verspreiding van deze brochure: Directie Communicatie Tel.: 02 222 45 50 In verband met de inhoud: Directie Research Tel.: 02 222 56 10 De trimestriële studie Lokale financiën alsook de bijbehorende statistieken kunnen geraadpleegd worden op PubliLink en op het internet: www.dexia.be/onzestudies Volgend nummer Lokale financiën : Lokale overheidsbedrijven Uitgave voorzien april 2012 Concept en opmaak Plume Production Brussel Druk Roprint Brussel