Certificering en normalisatie in het publieke bouwrecht

Certificering en normalisatie in het publieke bouwrecht

Certificering en normalisatie in het publieke bouwrecht dr A.R. Neerhof s-gravenhage - 2013

1 e druk ISBN 978-90-78066-78-1 NUR 822-823 Met toestemming van Stichting KOMO is op de voorkant van het omslag de KOMO illustratie certificatenscout opgenomen. 2013, A.R. Neerhof Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgeverij. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h tot en met 16m Auteurswet 1912 jo. het Besluit van 27 november 2002, Stb. 2002, 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken dient men zich tot de Stichting Instituut voor Bouwrecht te wenden. No part of this book may be reproduced in any form, by print, photo print, microfilm or any other means without written permission from the publisher.

Voorwoord Dit boek had niet tot stand kunnen komen zonder hulp van experts. Zij namen er ruim de tijd voor om mij wegwijs te maken in het fascinerende, maar niet gemakkelijk te doordringen woud van regulering door private organisaties in het publieke bouwrecht. Veel dank ben ik dan ook verschuldigd aan Monika Chao-Duivis (Instituut voor Bouwrecht en TU Delft), Anneke de Jong (ministerie van BZK), Lodewijk Niemöller (KOMO), Jaap Moree (Van Vuuren & Moree Advocaten en Open Universiteit Nederland), Nico Scholten (Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw), Harry Steeghs (NEN), Harm Verster (Stichting Bouwkwaliteit), Harry Wever (ministerie van BZK) en Ed Wieles (Raad voor Accreditatie) voor hun inbreng tijdens expertmeetingen. Nico Scholten nam de tijd om in een spargesprek veel uit te leggen over het stelsel van erkende kwaliteitsverklaringen en het Europese kader voor geharmoniseerde normen voor en markttoezicht op bouwproducten en gaf waardevolle opmerkingen bij tekstgedeelten over de gecertificeerde bouwplantoets en over normalisatie. Harry Wever, Harm Verster en Monika Chao-Duivis ben ik veel dank verschuldigd voor nauwgezet en Lodewijk Niemöller voor (zeer) kritisch, maar opbouwend commentaar op eerdere versies. Ed Wieles ben ik erkentelijk voor corrigerende opmerkingen bij de concepttekst van hoofdstuk 6. Harry Steeghs dank ik voor scherp en constructief commentaar op hoofdstuk 7 en delen van hoofdstuk 8. Caspar van den Thillart (ministerie van BZK) en Harry Wever voorzagen mij van verhelderende input voor paragraaf 2.5.3.5 (in het bijzonder over de toegevoegde waarde die erkende kwaliteitsverklaringen kunnen hebben in de toekomst). Niels Jak (afdeling staats- en bestuursrecht, VU) dank ik voor zijn heldere uitleg en commentaar op de teksten in hoofdstuk 3 over de toepasselijkheid van de Awb en de Wob op conformiteitsbeoordelingsinstanties. Laurens Ankersmit (afdeling Transnational Legal studies, VU) dank ik voor zijn kritische doorlichting van de teksten op het Brussel-proof zijn en zijn voorstellen voor aanvullingen. Het voorgaande laat onverlet dat de auteur uiteraard verantwoordelijk is voor eventuele onvolkomenheden van dit boek. De tekst van dit boek is afgesloten op 26 april 2013. Nadien opgetreden ontwikkelingen zijn sporadisch meegenomen. Het terrein waarop dit boek zich begeeft, is voortdurend in ontwikkeling. Het is onvermijdelijk dat bij het verschijnen van dit boek sommige zaken al weer (bijna) gedateerd zijn. Het is boek dus een momentopname. Dat is niet anders, maar veel zal hopelijk langer houdbaar zijn. Amsterdam, 26 april 2013 Richard Neerhof v

vi

Inhoudsopgave Voorwoord v 1 Inleiding 1 1.1 Markttoezicht en de Verordening bouwproducten 2 1.2 Bouw- en woningtoezicht en het Bouwbesluit 2012 4 1.3 De rol van normstelling en beoordelingen door private partijen bij markttoezicht en bouw- en woningtoezicht 5 1.4 Doelstellingen van het boek 12 1.5 Opbouw van het boek 14 2 Beoordelingen van private partijen in het publieke bouwrecht 17 2.1 Inleiding 17 2.2 Begripsbepaling en juridisch kader 18 2.3 Conformiteitsbeoordeling en haar juridische status 19 2.4 Beoordelingen van private partijen en het markttoezicht op bouwproducten 21 2.4.1 Prestatieverklaring van de fabrikant 25 2.4.1.1 Wanneer verplicht? 25 2.4.1.2 Adressaat van de verplichting 25 2.4.1.3 De inhoud van de prestatieverklaring 26 2.4.1.4 Bruikbaarheid van de informatie in de prestatieverklaring 29 2.4.2 CE-markering 30 2.4.3 Conformiteitscertificaat van een notified body 32 2.4.4 Europese technische beoordeling door een TBI 34 2.4.4.1 Europees beoordelingsdocument 34 2.4.4.2 Europese technische beoordeling 35 2.4.5 Het markttoezicht en de juridische betekenis van de verklaringen 36 2.4.5.1 Markttoezichtautoriteit 36 2.4.5.2 Inhoud van het markttoezicht 37 2.4.5.3 De status van de prestatieverklaring, de CE-markering, het conformiteitscertificaat en de Europese technische beoordeling 40 2.5 Beoordelingen van private partijen en het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht 42 2.5.1 Inspectiecertificaten als bedoeld in het Bouwbesluit 2012 43 2.5.2 De betekenis van prestatieverklaringen volgens het Bouwbesluit 2012 44 2.5.3 Kwaliteitsverklaringen als bedoeld in het Bouwbesluit 2012 45 vii

Certificering en normalisatie in het publieke bouwrecht 2.5.3.1 De inhoud van een kwaliteitsverklaring 47 2.5.3.2 Erkende stelsel van kwaliteitsverklaringen 48 2.5.3.3 Kwaliteitsverklaringen die vallen onder het erkende stelsel 49 2.5.3.4 Erkende kwaliteitsverklaringen 50 2.5.3.5 De opmars van prestatieverklaring en CE-markering en de toekomst van de erkende kwaliteitsverklaring 52 2.5.3.6 Overige verklaringen die onder het erkende stelsel vallen 55 2.5.3.7 Verwijdering kwaliteitsverklaringen van de lijst door SBK 56 2.5.3.8 Betekenis van kwaliteitsverklaringen bij vergunningverlening en toezicht 57 2.5.4 We gaan iets nieuws doen : de gecertificeerde bouwplantoets 58 2.5.4.1 Naar meer verantwoordelijkheid bij private partijen 58 2.5.4.2 De praktijk van de gecertificeerde bouwplantoetsing 64 2.5.4.3 De toekomst van de gecertificeerde bouwplantoetsing 66 2.5.4.4 Betekenis van de gecertificeerde bouwplantoets bij vergunningverlening en toezicht 67 3 Conformiteitsbeoordelingen en toepasselijke regels van publiekrecht 69 3.1 Algemene eisen 70 3.2 De conformiteitsbeoordelingsinstantie als bestuursorgaan en toepasselijkheid van de Awb 70 3.3 Bevoegdheid Nationale ombudsman 73 3.4 Openbaarheid en toepasselijkheid Wob 74 3.4.1 Bestuursorganen in de zin van de Wob 74 3.4.2 Bedrijf of instelling die onder verantwoordelijkheid van bestuursorgaan werkzaam is 75 3.4.3 Actieve en passieve openbaarheidsverplichting 77 3.5 Inlichtingenplicht jegens de toezichthouder, in het bijzonder van de conformiteitsbeoordelingsinstantie 78 3.5.1 Toezicht 78 3.5.2 Conformiteitscertificaat en onderliggende gegevens 79 3.5.3 Erkende kwaliteitsverklaring 80 3.5.4 Geheimhoudings- versus inlichtingenplicht 81 3.6 Verplichtingen van aangemelde instanties onder de Verordening bouwproducten 82 3.7 Het vrije verkeer van bouwproducten en kwaliteitsverklaringen 83 3.7.1 Rechtstreekse werking van de fundamentele vrijheden van het VwEU 84 3.7.1.1 Verticale rechtstreekse werking en conformiteitsbeoordeling 84 3.7.1.2 Horizontale rechtstreekse werking en conformiteits beoordeling 85 3.7.1.3 Mededingingsrecht en conformiteitsbeoordeling 87 3.7.2 Toepasselijkheid Verordening wederzijdse erkenning 88 3.7.2.1 Achtergrond, doel en strekking van de verordening 88 3.7.2.2 Toepasselijkheid, in het bijzonder bij inspectiecertificaten en kwaliteitsverklaringen 90 3.7.2.3 Procedure 91 viii

Inhoudsopgave 4 Beoordelingsrichtlijnen 93 4.1 Vaststelling en inhoud beoordelingsrichtlijnen 93 4.2 Toetsing door SBK van inhoudelijke kwaliteit en draagvlak 95 4.2.1 Aanmelding en ingangstoets 95 4.2.2 Toetsing door de TBB op aansluiting bij bouwregelgeving 95 4.2.2.1 Samenstelling TBB 96 4.2.2.2 Toetsing door de TBB 96 4.2.3 Procedurele toetsing door de HCB 97 4.2.3.1 Samenstelling HCB 97 4.2.3.2 Toetsing door de HCB 98 4.3 Toetsing door de RvA 99 4.3.1 Acceptatie van beoordelingsrichtlijnen in het kader van accreditatie 99 4.3.2 Toezicht op de HCB 100 4.4 Stappenplan geharmoniseerde beoordelingsrichtlijnen 100 4.5 Betrokkenheid van bestuursorganen 102 4.6 Toegankelijkheid van beoordelingsrichtlijnen 103 4.7 CCV-inspectieschema s voor inspectiecertificaten 104 4.7.1 Schemabeheerder 104 4.7.2 Samenstelling van Commissies van Belanghebbenden 105 4.7.3 Taken en besluitvorming van Commissies van Belanghebbenden 105 4.7.4 Toegankelijkheid van inspectieschema s 106 5 Aandachtspunten bij gebruik van conformiteitsbeoordeling in het publieke domein 107 5.1 Draagvlak 108 5.1.1 Algemeen 108 5.1.2 Erkende stelsel van kwaliteitsverklaringen 109 5.2 Betrouwbaarheid 110 5.2.1 Algemeen 110 5.2.2 Erkende stelsel van kwaliteitsverklaringen 111 5.2.2.1 Tekortkoming in het stelsel 111 5.2.2.2 Functioneren van conformiteitsbeoordelingsinstanties 113 5.2.2.3 SBK en toetsing van beoordelingsrichtlijnen 114 5.3 Toegevoegde waarde in relatie tot de kosten 115 5.3.1 CE-markering, prestatieverklaring en conformiteits certificaat 115 5.3.2 Erkende stelsel van kwaliteitsverklaringen 117 5.4 Zorgvuldig gebruik door bestuursorganen 119 6 Toezicht op conformiteitsbeoordeling: accreditatie en aanwijzing van instanties 121 6.1 Accreditatie: van particulier initiatief naar (Europese) publiekrechtelijke verankering 122 6.1.1 Accreditatie: functie en begripsbepaling 122 6.1.2 Geschiedenis 122 6.1.3 1 januari 2010: RvA wordt bestuursorgaan 123 ix

Certificering en normalisatie in het publieke bouwrecht 6.1.4 Werkwijze 125 6.1.5 Toepasselijke normen 125 6.1.6 Nationale ombudsman en behoorlijkheidsvereisten 127 6.1.7 Toepasselijkheid van de Wob 128 6.1.8 De zbo-status van de RvA 133 6.1.9 Feitelijk functioneren van de RvA 135 6.2 Aanwijzingen van conformiteitsbeoordelingsinstanties en de rol van de RvA 136 6.2.1 Aanmelding en aanwijzing van aangemelde instanties onder de Verordening bouwproducten 136 6.2.1.1 Het regime 136 6.2.1.2 De procedure 138 6.2.1.3 Toezicht op aangemelde instanties 139 6.2.1.4 Schematische weergave 141 6.2.1.5 Taakverdeling minister en RvA bij aanmelding en toezicht 143 6.2.2 Aanwijzing van TBI s onder de Verordening bouwproducten 143 6.2.3 Procedures voor inspectie-instellingen die inspectiecertificaten mogen afgeven voor brandbeveiligingsinstallaties 144 6.2.4 Procedure voor instanties die kwaliteitsverklaringen onder het erkende stelsel willen afgeven 145 6.2.4.1 Formele blauwdruk 145 6.2.4.2 De rol van SBK, de RvA en de minister in het stelsel in de praktijk 147 7 Normalisatienormen in het bouwrecht 151 7.1 Normalisatie en normalisatie-instellingen 152 7.2 Nederlandse normalisatienormen: NEN-normen 154 7.2.1 Inhoud en juridische status 154 7.2.1.1 Verwijzing naar NEN-normen in het Bouwbesluit 2012 154 7.2.1.2 Juridische status na verwijzing 155 7.2.2 Geen overheidsgezag 158 7.2.3 Legitimiteit en draagvlak bij betrokken partijen 158 7.2.3.1 Procedurele verplichtingen op grond van de Normalisatieverordening 159 7.2.3.2 Taak en samenstelling normcommissies 161 7.2.3.3 De rol van de overheid 162 7.2.4 Legitimiteit en de techniek van verwijzing naar normalisatie normen door de wetgever 163 7.2.4.1 Statische verwijzing naar NEN-normen 163 7.2.4.2 Criteria 165 7.2.5 Toegankelijkheid van normalisatienormen waarnaar wordt verwezen 166 7.2.5.1 Bindend, maar geen a.v.v.: geen bekendmaking, wel auteursrechten 166 7.2.5.2 Kabinetsreactie Kenbaarheid van normen en normalisatie 169 7.2.5.3 Vergoeding voor kennisname van NEN-normen en de profijtgedachte 172 x

Inhoudsopgave 7.2.5.4 Naar een wettelijke regeling van de vergoeding voor normalisatienormen 173 7.2.6 Rechtstreekse werking van de fundamentele vrijheden van het VwEU 174 7.2.6.1 Betekenis van het vrije verkeer van goederen voor normalisatie 174 7.2.6.2 Relevantie Verordening wederzijdse erkenning 175 7.2.6.3 Vergoeding voor kennisname en het vrije verkeer van goederen 176 7.3 Europese normen: NEN-EN-normen 177 7.3.1 Geharmoniseerde normen die de basis zijn voor CE-markering en prestatieverklaring 178 7.3.1.1 Juridische grondslag 178 7.3.1.2 Inhoud 180 7.3.2 NEN-EN normen waarnaar het Bouwbesluit 2012 verwijst 182 7.3.2.1 Eurocodes voor bouwconstructies 183 7.3.2.2 Euroklassen voor materiaalgedrag bij brand 184 7.3.3 Schematische weergave rol van Europese normen in het publieke bouwrecht 185 7.3.4 Legitimiteit, toegankelijkheid en voortvarende totstandkoming 187 7.3.4.1 Legitimiteit: betrokkenheid van de Unie en lidstaten en draagvlak 187 7.3.4.2 Toegankelijkheid van Europese normen 193 7.3.4.3 Voortvarendheid in totstandkoming 194 7.4 Mededingingsrecht en normalisatie 196 8 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen 199 8.1 Conformiteitsbeoordeling c.a. in het bouwrecht en de juridische status 199 8.1.1 Het verschijnsel 199 8.1.2 Juridische status 200 8.1.3 Europese technische beoordeling, CE-markering, prestatieverklaring en conformiteitscertificaat onder de Verordening bouwproducten 200 8.1.4 Prestatieverklaringen in relatie tot het Bouwbesluit 2012 202 8.1.5 Kwaliteitsverklaringen onder het erkende stelsel 202 8.1.6 Inspectiecertificaten 204 8.1.7 Gecertificeerde bouwplantoets 204 8.2 Conformiteitsbeoordeling en toepasselijke regels van publiekrecht 206 8.2.1 Toepasselijkheid Awb 206 8.2.2 Toepasselijkheid Wob 207 8.2.3 Informatieverstrekking door de conformiteitsbeoordelings - instantie aan de toezichthouder 208 8.2.4 Europees recht 208 8.3 Beoordelingsrichtlijnen en het erkende stelsel van kwaliteitsverklaringen 209 8.4 Kwetsbaarheden van gebruik van conformiteits beoordeling in het publieke bouwrecht 210 xi

Certificering en normalisatie in het publieke bouwrecht 8.5 Accreditatie en aanwijzing van conformiteits beoordelende instellingen in het bouwrecht 212 8.5.1 Accreditatie in het algemeen 212 8.5.2 Aanwijzing van instanties en de rol van de RvA en, indien van toepassing, SBK 213 8.6 Normalisatienormen in het bouwrecht 215 8.6.1 NEN-normen 216 8.6.2 NEN-EN-normen 218 8.6.3 Normalisatie en mededingingsrecht 220 8.7 Aanbevelingen 221 Geraadpleegde literatuur 225 Geraadpleegde parlementaire stukken 231 Geraadpleegde jurisprudentie 233 Deelnemers expertmeetings 237 Trefwoordenregister 239 xii