Bestuursrecht in beweging Van publiek naar privaat? Dr. A.R. Neerhof

Transcriptie

1 Bestuursrecht in beweging Van publiek naar privaat? Dr. A.R. Neerhof

2 Wetgevingsbeleid: doelstellingen Doelen: Verantwoordelijkheid voor publieke/maatschappelijke taken zoveel mogelijk bij betrokkenen zelf Versterking marktwerking en vraagsturing Hoe te bereiken? Vermindering van regeldruk

3 Wetgevingsbeleid: doelstellingen Remedies tegen regeldruk Verschuiving van verantwoordelijkheidsverdeling: Zelfregulering als uitgangspunt (Aanwijzingen voor de regelgeving 7 en 8) Marktwerking en vraagsturing Liberalisering: versterken concurrentieprikkels in een sector Privatisering: afstoten, verzelfstandigheden of uitbesteden van overheidstaken

4 Wetgevingsbeleid: instrumenten I Deregulering in klassieke zin: schrappen van of afzien van regels Tijdelijke wetgeving Systematiseren en uniformeren (Awb!) Beginselgeleide wetgeving Zorgplichten Doelvoorschriften Algemene regels i.p.v. vergunningen Informatieverstrekking en meldingen Lex silencio positivo

5 Wetgevingsbeleid: instrumenten II Economische instrumenten Schaarse vergunningen en schaarse subsidies Verhandelbare rechten Concessies

6 Wetgevingsalternatieven Beleidsregels (?) Convenanten Algemene voorwaarden Voorlichting en adviezen Wettelijk geconditioneerde zelfregulering Normalisatie Conformiteitsbeoordeling en accreditatie

7 Normalisatie Normalisatienormen zijn technische normen, afgesproken met het oog op afstemming van producten en productprocessen op aanwezige vraag Vaststelling voor een bepaalde sector geschiedt door een onafhankelijke private organisatie waarin belanghebbenden zijn vertegenwoordigd (normalisatie-instituut )

8 Normalisatie: Nederlands Nederlandse normalisatienormen ( NEN-normen ) worden vastgesteld door normcommissies van NEN (NEderlandse Norm) Naar een deel van deze normen wordt verwezen in publiekrechtelijke regelgeving, bijv. Bouwbesluit 2012 en Activiteitenbesluit

9 Normalisatie: Europees Nieuwe Aanpakrichtlijnen sinds medio jaren tachtig Europese normalisatie gebruikt voor functioneren interne markt Europese normalisatie geschiedt door CEN, Cenelec, ETSI op verzoek (krachtens mandaat) van Commissie krachtens richtlijn/verordening of spontaan Geharmoniseerde normen basis voor CE-markering van producten door fabrikant en markttoezicht door lidstaten Europese normen door NEN uitgegeven als NEN-ENnormen

10 Normalisatie: toegankelijk? NEN(-EN)-normen door verwijzing in Bouwbesluit 2003 bindende regels, maar geen avv. Bekendmakingswet n.v.t. Normen waarnaar wordt verwezen zijn niet door de openbare macht ex art. 11 Auteurswet uitgevaardigd auteursrechten verschuldigd Kenbaarheid normen waarnaar is verwezen voldoende verzekerd als aanschaf tegen redelijke betaling of via inzage in de bibliotheek NNI mogelijk is HR (Knooble); ABRvS (City Crash)

11 Normalisatie Potentiële kracht op vrijwillige basis vastgesteld op basis van expertise ontwerp normen kunnen gelezen en becommentarieerd worden via

12 Normalisatie Zwaktes gevoelig voor druk die door sterke marktpartijen wordt uitgeoefend traagheid van besluitvorming (slecht voor functioneren interne markt) er moet worden betaald voor kennisname (ook als de wet ernaar verwijst) (of geen probleem?)

13 Normalisatie Zwaktes: ervaringen in de bouwwereld Relatie inhoud technische normen en doelstellingen kan gebrekkig zijn Hanteerbaarheid van technische normen problematisch Vereniging Eigen Huis (2013): Er is op dit moment überhaupt geen normaal mens meer die de honderden bouwbesluitnormen en daaruit voortvloeiende NENnormen nog begrijpt, kan toepassen en kan controleren.

14 Normalisatie EU-Verordening betreffende normalisatie (nr. 1025/2012) beoogt wat aan kwetsbaarheiden te doen met voorschriften/voorzieningen in het belang van - evenwichtige inbreng belanghebbende partijen - voortvarendheid van totstandkoming van normen, in het belang van functioneren van de interne markt

15 Private beoordeling Private beoordeling/private kwaliteitsborging = beoordeling door persoon of instantie of product, persoon, proces of systeem aan gespecificeerde eisen voldoet Conformiteitsbeoordeling = deze beoordeling geschiedt door een onafhankelijke instantie

16 Conformiteitsbeoordeling Eisen aan conformiteitsbeoordelende instantie (onpartijdigheid, onafhankelijkheid en technische bekwaamheid) en toezicht daarop accreditatie (RvA) N.B. in de praktijk geschiedt ook veel kwaliteitsborging door gecertificeerde of erkende instanties (geen conformiteitsbeoordeling in strikte zin) Vaststelling van de gespecificeerde eisen technische normen door normalisatie-instellingen, beoordelingsrichtlijnen door Colleges van deskundigen

17 Conformiteitsbeoordeling Juridische status conformiteitsverklaring in het publieke domein afhankelijk van wat de wetgever heeft geregeld en bestuurspraktijk: Verplicht? Worden er rechtsgevolgen aan verbonden en zo ja welke?

18 Conformiteitsbeoordeling De rol van conformiteitsverklaringen in het Nederlandse publieke domein (classificatie Eijlander) Marktordeningsvariant: geen rol in het publieke domein, vrijwillig, marktpartijen willen zich er mee onderscheiden Toezichtondersteuningsvariant: vrijwillig, verklaringen indicator bij prioritering nalevingstoezicht van overheidswege

19 Conformiteitsbeoordeling De rol van conformiteitsverklaringen in het Nederlandse publieke domein (classificatie Eijlander) Toelatingsvariant: vrijwillig of verplicht; de verklaring is erkend bewijsmiddel dat aan wettelijke eisen wordt voldaan. Tegenbewijs bestuursorgaan toegelaten. Erkenningsvariant: met bezit staat vast dat aan wettelijke eisen wordt voldaan. (De verklaring in deze variant ook vaak verplicht.) Beoordelende instantie bestuursorgaan: Awb en Wob v.t.

20 Conformiteitsbeoordeling De rol van conformiteitscertificaten in het EU-recht certificaat van notified body voor bepaalde producten vereist als grondslag voor CE-markering vereiste gesteld als veiligheid of gezondheid in geding is notified body aangewezen door lidstaat (in Ned. vaak minister, op basis van beoordeling RvA), gemeld bij Commissie voor certificaat geldt vermoeden van conformiteit (met de werkelijke prestaties van het product)

21 Conformiteitsbeoordeling Potentiële kracht Aansluiten bij kennis en zelfregulerend vermogen in een sector Incentives om voor conformiteitsverklaring in aanmerking te komen Effectief, minder kostbaar

22 Conformiteitsbeoordeling Kwetsbaarheden Voldoende draagvlak in de sector? Voldoende betrouwbaarheid bij concurrentie tussen instellingen? Relatie tussen bedrijf en beoordelende instantie: vertrouwelijkheid Kosten moeten worden gedragen door de partijen Kans op calculerend gedrag Voldoende transparantie? Spanning met EU-recht mogelijk (arrest Fra.bo SpA; C )

23 Het bouwrecht als casus Naar een grotere rol van private kwaliteitsborging in de bouw?

24 Dit willen we niet

25 En dit ook niet

26 Borging van kwaliteit in de bouw Rapport Commissie Dekker: Privaat wat kan, publiek wat moet (2008) Gemeentebestuur maakt taken in de bouw niet waar Bouwende partijen nemen verantwoordelijkheid voor bouwkwaliteit onvoldoende Rapport Expertisecentrum Regelgeving Bouw 2011 Hanteerbaarheid voorschriften en normen problematisch. Normen te vaak kookboekrecepten.

27 Borging van kwaliteit in de bouw Leidt grotere rol van private kwaliteitsborging tot betere bouwkwaliteit? Onafhankelijk onderzoek gedaan naar certificering bouwproducten: beeld niet onverdeeld gunstig. Geen onafhankelijk onderzoek m.b.t. gecertificeerde bouwplantoets of verzekerde garanties Onderzoek Van der Heijden in buitenland (2009): financiële druk voor private toezichthouders risico voor integriteit; overheidstoezicht teveel gericht op procedures en processen

28 Consultatievoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Inhoud publiekrechtelijk deel op hoofdlijnen: Toetsing door bevoegd gezag van bouwplan aan bouwtechnische voorschriften vervalt Vergunningaanvrager moet tijdens bouw gebruik maken van instrument voor kwaliteitsborging Bevoegd gezag beperkt zich tot toetsing vooraf en achteraf of kwaliteitsborging op orde is/was

29 Consultatievoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Inhoud op hoofdlijnen: Instrumenten voor kwaliteitsborging worden door markt ontwikkeld Instrument moet voldoen aan daartoe bij of krachtens amvb gestelde voorschriften Toelatingsorganisatie (zbo) beslist over toelating instrument (+ monitoring)

30 Consultatievoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Inhoud op hoofdlijnen: Categorieën bouwwerken die worden onderworpen aan instrument van kwaliteitsborging bij amvb aangewezen Zo kan geleidelijke invoering van het stelsel plaatsvinden; er wordt begonnen bij eenvoudige bouwwerken

31 Consultatievoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Inhoud op hoofdlijnen: Hoe groter de risico s, hoe zwaarder het instrument moet zijn Definitie risicoklassen en voorschriften voor instrumenten nader geregeld bij of krachtens amvb: geen sinecure!

32 Consultatievoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Inhoud op hoofdlijnen: Ook voorstellen om wijziging BW om positie bouwconsument te versterken Verruimde aansprakelijkheid aannemer; Verlenging termijn 5% retentierecht; Verplicht aanbieden verzekerde garantie

33 Consultatievoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Vraagpunten in relatie tot de ambities: Zal meer bouwkwaliteit tegen minder kosten worden gerealiseerd? Wie profiteert? Wat is het tijdpad dat de minister ogen heeft?

34 Consultatievoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen Enkele vraagpunten over de uitwerking Kan kwaliteitsborging door de bouwer zelf als instrument voldoen, zoals Blok denkt? Zal het gemeentebestuur feitelijk nog echt iets kunnen doen? Wat gaat de toelatingsorganisatie feitelijk doen? Waarom geen grote rol voor de RvA?

35 Stelling Inschakelen van private kwaliteitsborging in het publieke domein is riskant. Free riders grijpen hun kans!