Door: Erik J. Mugge Gemeente Barneveld Juni 2018
De Omgevingswet; klimaatadaptatie, riolering en water Inhoudsopgave 1. Voorwoord... 2 1.1 Bronvermelding... 2 2. Historie... 3 3. Omgevingswet... 3 3.1 Kerninstrumenten... 5 3.2 Relatie met klimaatadaptatie... 5 3.3 Wat verandert er dan?... 5 3.3.1 De zorgplichten van gemeenten en waterschappen... 6 3.3.2 Het gemeentelijk rioleringsplan (GRP)... 6 3.3.3 Regels voor regenwaterlozingen... 7 3.3.4 Samenwerking overheden... 7 4. Omgevingsvisie... 8 4.1 De Nationale Omgevingsvisie (NOVI)... 8 4.2 Klimaatadaptatie... 10 4.3 Kadernota gelderse omgevingsvisie... 10 4.3.1 Gelderse omgevingsverordening... 11 4.4 Gemeentelijke Omgevingsvisie... 11 5. Gemeentelijk Omgevingsprogramma... 12 5.1 Relatie omgevingsvisie en programma s... 12 6. Gemeentelijk Omgevingsplan... 12 6.1 Van keur naar waterschapverordening... 12 6.2 Keuze voor regels voor het hele grondgebied en locatie specifieke regels... 12 6.3 Valkuil niet terugvallen in oude cultuur van regulering... 12 7. Overzicht omgevingsvisie, omgevingsprogramma en omgevingsplan... 13 8. Van GRP naar omgevingsvisie, omgevingsprogramma en omgevingsplan.. 13 8.1 Ontvlechting... 13 8.2 Regionale samenwerking... 14 1
1. Voorwoord. De Omgevingswet vraagt een andere manier van werken van de overheid. Kenmerkend van de bijbehorende cultuurverandering is een cyclisch proces van programmeren, uitvoeren, evalueren, bijstellen, weer programmeren etc.. Om in deze ontwikkeling de bomen in het bos te blijven zien beschrijft deze notitie in korte hoofdlijnen, afbeeldingen en schema s de kern en structuur van de omgevingswet en de daaruit voortkomende: omgevingsvisie op nationaal -, provinciaal en gemeentelijk niveau; omgevingsprogramma en omgevingsplan. De posities van klimaatadaptatie en het gemeentelijk rioleringsplan (GRP) zijn geduid. Hierbij zijn veranderingen in wet- en regelgeving alsmede voor het GRP in een was à wordt vorm beschreven. De Omgevingswet gaat over de gehele fysieke leefomgeving. Zoals de titel al aangekondigd beperkt deze notitie zich tot de onderwerpen klimaatadaptatie en het gemeentelijk rioleringsplan en is ook niet verder uitgewerkt met allerlei planvormen (zoals een GRP nieuwe stijl of gemeentelijk waterbeheerplan) noch met organisatorische aspecten (zoals de rol van duurzaamheid). Hiermee blijft het beeld scherp op de beoogde structuur van de Omgevingswet en de bijbehorende veranderingen. De nadere uitwerking kan plaatsvinden in het organisatiebrede projectverband voor de invoering van de Omgevingswet waarvoor deze notitie ondersteuning biedt. 1.1 Bronvermelding. Deze notie is opgebouwd uit samenvattingen van afzonderlijke documenten; tweede kamer brief, essay, blog, kadernota en een vakbladartikel: Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken over de aanpak en taakverdeling van de omgevingswet; Essay op de Nationale Omgevingsvisie; Kadernota doorontwikkeling Gelderse Omgevingsvisie en Omgevingsverordening 2018 Blog adviesbureau Berenschot: Verknoop klimaatadaptatie en Omgevingswet ; Vakbladartikel: Sturen op het omgaan met regenwater onder de Omgevingswet. Desgewenst zijn de afzonderlijke documenten en samenvattingen beschikbaar. 2
2. Historie. Vanuit historisch perspectief kent de wetgeving ruimtelijke ordening een dakpan constructie. Beleid en concepten uit de rijksnota s ruimtelijke ordening worden vertaald in provinciale streekplannen. Vervolgens werken gemeenten binnen de kaders van deze steekplannen structuurvisies uit waarop bestemmingsplannen gebaseerd zijn. Deze theoretische staffel van plannen kent de nodige praktische nuances en spanningen; het rijk heeft vele beleidsstukken die van invloed zijn op de inrichting van Nederland, gemeenten maken veel postzegelbestemmingsplannen. 3. Omgevingswet. De omgevingswet treedt op 1 januari 2021 in werking en heeft o.a. als verbeterdoelen: samenhangende benadering van de leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving; vergroten van bestuurlijke afwegingsruimte via actieve- en flexibele aanpak om doelen voor de leefomgeving te bereiken; Met de inwerkingtreding van de wet komen er veranderingen in de omgang met regenwater en nieuwe instrumenten voor het actief aansturen van de omgang met regenwater ook in relatie tot de klimaatadaptatie. Het bereiken van de doelen vraagt een andere manier van werken bij overheden. De hiervoor benodigde cultuurverandering en overgang naar de nieuwe wet zijn in 2029 af te ronden. Deze wet: is een reactie op knelpunten vanuit complexe en versnipperde regelgeving en onbalans tussen zekerheid en dynamiek. vult de wens in om bestuurlijke afwegingsruimte op lokaal niveau te vergroten wat meer ruimte biedt voor het faciliteren van maatschappelijke initiatieven. biedt ruimte voor ontwikkeling en waarborgen voor kwaliteit. bundelt wetgeving waardoor minder regels nodig zijn en het wettelijke kader inzichtelijker wordt voor burgers, bedrijven en overheden. 3
staan twee maatschappelijke doelen centraal: kent vier verbeterdoelen: Gaat van een lineaire naar een cyclische benadering; van behoud en bescherming naar een actieve aanpak om voortdurend te werken aan een goede kwaliteit van de leefomgeving. Dit is een proces van doelen stellen, programmeren. Monitoren en bijstellen in dialoog met degene die het aangaat. Hiermee is de tijd van plannenmaken en voor inspraak ter inzage leggen voorbij! Overigens; de term: samenhangende benadering uit verbeterdoel 2 kent een grenzen omdat in een dynamische en innovatieve samenleving het streven naar een perfecte samenhang continu aanpassing vraagt met verlamming en besluiteloosheid tot gevolg. 4
3.1 Kerninstrumenten. De Omgevingswet heeft zes kerninstrumenten: 3.2 Relatie met klimaatadaptatie. Vanwege de klimaatverandering gaat de omgang met regenwater meer aandacht vragen en noodzakelijke aanpassingen om met extreme neerslag en droogte om te kunnen gaan. In de tijd lopen de acties uit het Delta Plan Ruimtelijke Adaptatie min of meer gelijk met de invoering per 2021 van de Omgevingswet; het nieuwe wettelijke kader voor bodem, geluid, lucht, milieu, waterbeheer, ruimtelijke ordening, monumentenzorg en natuur. Gemeenten zijn verplicht een Omgevingsvisie en een Omgevingsplan vast te stellen waarin de gewenste kwaliteit van de leefomgeving is beschreven. Hierin ligt een grote kans voor het klimaatbestendig maken van de ruimtelijke omgeving door klimaatadaptatie mee te nemen in het proces van het opstellen van de omgevingsvisie. Daarbij gaat het om het opnemen van principes en uitganspunten, bijvoorbeeld: het betrekken van stakeholders bij de ontwikkeling van maatregelen; het toepassen van klimaatadaptatie bij stedelijke herstructurering en keuzes over de omgang met regenwater afkomstig van daken en verhardingen op particulier terrein, - in de openbare ruimte en wat daarbij de rollen van de perceeleigenaar en de samenwerkende overheden (gemeente en waterschap) zijn. 3.3 Wat verandert er dan? Belangrijkst gevolg van de Omgevingswet is dat de beleidsvrijheid van gemeente en waterschap toenemen door: 5
3.3.1 De zorgplichten van gemeenten en waterschappen. in de huidige regelgeving is volgens de waterwet: de perceeleigenaar verantwoordelijk voor de verwerking van regenwater op eigen terrein de gemeente verantwoordelijk voor de inzameling van regenwater, inclusief de afvoer naar oppervlaktewater of de bodem, afkomstig van percelen waarvan de eigenaren het niet zelf kunnen afvoeren naar de bodem of oppervlaktewater. N.B: Bij een gescheiden afvoer kan er een relatie zijn met de gemeentelijke grondwaterzorgplicht waarbij het grondwater met regenwater wordt aangevuld of grondwater samen met regenwater wordt afgevoerd. Bij een gemengde inzameling is er een relatie met de gemeentelijke zorgplicht voor inzameling en transport van stedelijk afvalwater. Onder de Omgevingswet: De drie genoemde zorgplichten komen in de Omgevingswet zonder inhoudelijke wijzigingen. 3.3.2 Het gemeentelijk rioleringsplan (GRP). In de huidige regelgeving is: Het GRP het beleidskader voor de uitvoering van de zorgplichten voor afval-, hemel- en grondwater. De Wet milieubeheer verplicht gemeenten om in het plan aan te geven hoe de zorgplichten worden ingevuld en daarbij het waterschap en de provincie te betrekken. Onder de Omgevingswet: Het GRP komt niet terug in de Omgevingswet als een verplicht programma, de gemeente kan een gemeentelijk rioleringsprogramma (grp) vaststellen. Een gemeentelijke visie op het omgaan met regenwater krijgt een plek in de verplichte gemeentelijk omgevingsvisie vanwege de relaties met andere onderwerpen zoals een visie op de inrichting van de openbare ruimte. 6
3.3.3 Regels voor regenwaterlozingen. In huidige regelgeving: Voor regenwaterlozingen op rioolstelsels, oppervlaktewater of in de bodem kunnen regels nodig zijn. Volgens de Wet milieubeheer kan de gemeente met een verordening regels stellen aan lozingen van regenwater of grondwater op rioolstelsels of in de bodem, mits beleidsmatig onderbouwd in het GRP. Deze lozingsregels voor omgang met regenwaterzijn te beschouwen in samenhang met ruimtelijke regels in het bestemmingsplan. Zo kan de bestemming van gronden (verhard of onverhard) het aanleggen of vergroten van waterberging nodig maken en daarmee tot regels over waterberging in het bestemmingsplan. Regenwaterlozingen op oppervlaktewater worden door de waterschapkeur gereguleerd. Onder de Omgevingswet: Naast de wettelijke zorgplicht voor regenwater gelden de decentrale regels vanuit het omgevingsplan, de waterschapverordening of de omgevingsverordening. Aldus worden gemeentelijke ruimtelijke en lozingsregels voor het omgaan met regenwater in het omgevingsplan bij elkaar gebracht. Regelgeving voor regenwater vanuit het Rijk (Besluit Activiteiten Leefomgeving (BAL) zijn er allen voor heel specifieke activiteiten. Wel beïnvloedt het Rijk decentrale regelgeving met de voorkeursvolgorde voor het omgaan met afvalwater. 3.3.4 Samenwerking overheden: In de Omgevingswet is de verplichting opgenomen on met elkaar rekening te houden en zo nodig af te stemmen. Daarnaast is het mogelijk om gezamenlijk taken en bevoegdheden uit te oefenen wat van meerwaarde is in de waterketen. De Omgevingswet biedt gemeente en waterschap een vernieuwde gereedschapskist met als uitgangspunt minder regels door te vertrouwen op professioneel gedrag van overheden. 7
4. Omgevingsvisie: Rijk, provincies en gemeenten moeten een Omgevingsvisie opstellen. Het Rijk stelt de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) op die in 2019 wordt vastgesteld. Het is een belangrijk instrument is om een goed functionerende en hoogwaardige leefomgeving te bereiken en te behouden, ook in de toekomst. In startnota voor deze NOVI staan de trends en ontwikkelingen m.b.t. de fysieke leefomgeving, de sectorale opgaven en vier strategische opgaven: - naar een duurzame en concurrerende economie; - naar een klimaatbestendige - en klimaatneutrale samenleving; - naar een toekomst bestendige en bereikbare werkomgeving en - naar een waardevolle leefomgeving 4.1 De Nationale Omgevingsvisie (NOVI): Te hanteren dilemma is om niet te vluchten in vergezichten die niemand op korte termijn raken versus het plaatsen van concrete en actuele vraagstukken in een perspectief dat verder reikt dan een paar jaar. Hierbij is denken aan de energietransitie; hoe te komen tot een CO 2 arme samenleving in 2050. P.s: hetzelfde geldt voor de klimaatadaptatie; hoe te komen tot een klimaatrobuuste gemeente in 2050. Omgang met dit dilemma vraagt ook hier een cyclisch proces van inspireren, mobiliseren, reflecteren en waarderen. De visie is hierbij een middel om de maatschappelijke dynamiek op een realistische manier te begeleiden en maakt het mogelijk om privaat, maatschappelijk en publiek handelen en beslissingen over investeringen met elkaar in samenhang te brengen. Aldus luidt de definitie van de NOVI: In een tijdperk van grote dynamiek en transities kan de inhoudelijke ambitie kan niet zonder aandacht voor proces en organisatie. Doelgericht of met voorkeuren werken qua inhoud en aanpak is nodig omdat een uitgebreide en alles omvattende NOVI geen enkel vraagstuk of thema meer dient omdat dan urgente en minder urgente vraagstukken op één grote hoop landen. Per geselecteerd thema is te bezien welke aanpak met welke partners voorkeur heeft. Qua thema s hebben Rijk, IPO, Raad Leefomgeving Infrastructuur (Rli) en VNO- NCW de onderstaande opvattingen. 8
Hieruit hebben twee thema s prioriteit: 1. De energietransitie / CO2 arme samenleving; 2. De internationale concurrentiekracht van de economie waarvoor bereikbaarheid, anticipatie op een veranderend klimaat en een kwalitatieve omgeving randvoorwaarden zijn. Ter illustratie van het tweede thema; klimaateffecten zijn is uit te drukken in economische schade. 9
4.2 Klimaatadaptatie: Effecten van klimaatverandering treden vooral op in de gebouwde omgeving. Bij niets doen zal de schade door wateroverlast, hitte, droogte en overstroming oplopen naar circa 70 miljard in 2050. Omdat gemeenten wettelijke taken en bevoegdheden hebben om de openbare ruimte in te richten en op orde te houden roept het DPRA (Delta Plan Ruimtelijke Adaptatie) ze op om de trits willen weten werken uiterlijk in 2019 in beeld te hebben. Hierbij is: Weten; het uitvoeren van een stresstest. Willen; het formuleren van ambities door het voeren van een dialoog met o.a. het waterschap, de provincie, GGD, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Werken; het aan de slag gaan om de leefomgeving klimaatbestendig en waterrobuust te maken. Vanaf 2020 moet klimaatadaptatie een onlosmakelijk onderdeel zijn van zowel beleid als uitvoering. 4.3 Kadernota gelderse omgevingsvisie. Kern van de omgevingsvisie is een gezond, veilig, schoon en welvarend Gelderland. Om dit te staan drie uitgangspunten centraal; duurzaam, economisch krachtig en een verbonden Gelderland. Qua duurzaamheid wil Gaaf Gelderland bereiken: Energietransitie; in 2050 is Gelderland energieneutraal met als tussendoel 49% CO2 reductie in 2030. Klimaatadaptatie; in 2050 is Gelderland ingericht op het veranderde klimaat. Circulaire economie; in 2050 is Gelderland een afvalloze provincie met als tussendoel 50% reductie op gebruik van grondstoffen. Biodiversiteit; als kernkwaliteit niet alleen in natuurgebieden maar ook in woonwijken, op werklocaties en bij infrastructuur. Onderdeel van een krachtige economie is de verduurzaming van de bestaande gebouwde woonomgeving zodat steden toekomst bestendig zijn en economisch aantrekkelijk De ambities uit de Omgevingsvisie worden bereikt met zes doe principes : 1. Opgavegericht werken vanuit de drie uitgangspunten; duurzaam, economisch krachtig en een verbonden Gelderland; 2. Zelf het goede voorbeeld geven; 3. Geen zaken stimuleren die niet aansluiten op visie en ambitie; 4. Ruimte zoeken als regels goede ontwikkelingen belemmeren; 5. Kansen voor innovatie en kennisdeling stimuleren; 6. Opstaan voor en nieuwsgierig zijn naar belangen van anderen en gezamenlijke agenda s. 10
4.3.1 Gelderse omgevingsverordening. Bevat duidelijke regels gericht op de geformuleerde ambities en krachtige uitvoeringsprincipes zonder dubbellingen en overbodige passages 4.4 Gemeentelijke Omgevingsvisie. Is een strategische en integrale visie voor het gehele grondgebied en geeft aan hoe de gemeente haar taken invult en welke beleidsdoelen en ambities voor verschillende deelgebieden van de fysieke leegomgeving gelden. Is geen gedetailleerd plan maar toont op hoofdlijnen de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de voorgenomen ontwikkeling en het langetermijnbeleid Vervangt sectorale beleidsplannen voor milieu, water, verkeer & vervoer, etc.. Biedt gemeente en waterschap mogelijkheden om te sturen op de omgang met regenwater via de trits: doelen à eigen maatregelen à regels voor inwoners en bedrijven. 11
5. Gemeentelijk Omgevingsprogramma. Is uitwerking van het beleid voor de bescherming, beheer, ontwikkeling, gebruik of het behoud van de fysieke leefomgeving. Bevat maatregelen om aan omgevingswaarden te voldoen of om doelstellingen te bereiken. Is (na bestuurlijke vaststelling) verplichtend. Is uitvoeringsgericht. Bevat concrete maatregelen (zowel fysiek als doelgericht, bijvoorbeeld het aankondigen van regels voor burgers en bedrijven). Kan ook gezamenlijke maatregelen bevatten via medevaststelling van het programma, een bestuurlijke overeenkomst of een brief. 5.1 Relatie omgevingsvisie en programma s. De gemeentelijke omgevingsvisie is strategisch, integraal en gericht op de langere termijn. Omgevingsprogramma s zijn uitvoeringsgericht op realisatie van doelen en ambities uit de omgevingsvisie, sectoraal voor de korte termijn. Gemeenten bepalen zelf de inhoud van de omgevingsvisie en programma s. 6. Gemeentelijk Omgevingsplan. Is het gemeentelijk instrument voor regelgeving naar burgers en bedrijven voor de fysieke leefomgeving waarvan de reikwijdte veel breder is dan van bestemmingsplannen en verordeningen. Met een gemeentelijk omgevingsplan en de waterschapverordening (voormalige keur) kunnen gemeente en waterschap (water)regels stellen aan burgers en bedrijven. 6.1 Van keur naar waterschapverordening. De keur is de huidige verordening met gebod en verbodsbepalingen gericht tot onderhoudsplichtigen en tot wie handelingen in het watersysteem uitvoeren. De reikwijdte van de waterschapverordening is breder dan de keur omdat deze ook kwaliteitsaspecten van lozingen kan regelen. 6.2 Keuze voor regels voor het hele grondgebied en locatie specifieke regels. Vanuit de deregulering op nationaal niveau komt regelgeving uit het omgevingsplan en de waterschapverordening. Naast regelgeving voor het hele grondgebied kunnen gemeente en waterschap dat ook doen voor specifieke locaties. Regelgeving wordt korter en duidelijker voor een burger of bedrijf die een activiteit wil uitvoeren of een locatie wil kiezen. Een gemeente weet hoe met regenwater is om te gaan en kan regelgeving over het lozen van regenwater in de bodem of op het oppervlaktewater in samenwerking met het waterschap gebied gericht of per locatie concreet uitwerken. 6.3 Valkuil niet terugvallen in oude cultuur van regulering. Het Rijk vertrouwt er op dat decentrale overheden voor regelgeving verstandige keuzes maken die niet tot onnodige procedures leiden op verkeerde momenten. Zo is in het verleden de waterwetvergunning voor riooloverstorten afgeschaft omdat het rijk de onderlinge vergunningverlening t.a.v. afvalwater, regenwater en grondwater niet doelmatig vond. Kortom; samenwerking op basis van afspraken in een vroeg stadium in plaats ven elkaar onderling bestoken met vergunningvoorschriften. 12
7. Overzicht omgevingsvisie, omgevingsprogramma en omgevingsplan. 8. Van GRP naar omgevingsvisie, omgevingsprogramma en omgevingsplan. Het GRP is met veel aspecten van riool- en waterbeheer verworden tot een hybride plan wat gaat over de zorgplichten, beleidsdoelstellingen, rioolvoorzieningen (objecten, stelsels, systemen), planmatige uitvoering maatregelen, lange termijn kostendekking, onderzoek, voorlichting / communicatie, stimuleringssubsidies, afspraken met het waterschap over de waterkwaliteit in relatie tot riooloverstorten en regenwaterlozingen. 8.1 Ontvlechting. Uitdaging is om het GRP te ontvlechten waarbij: In de omgevingsvisie de zorgplichten en beleidsdoelen een plek krijgen; In het omgevingsprogramma worden de planmatige uitvoering van maatregelen, het kostendekkingsplan en daarmee de onderbouwing van de rioolheffing opgenomen; In het omgevingsplan regelgeving wordt opgenomen zoals lozingen in de riolering. 13
Deze driedelige integratie borgt de inbedding van het voormalige GRP in het beleid voor de fysieke leefomgeving. 8.2 Regionale samenwerking. De regionale samenwerking tussen gemeente en waterschap kan een belangrijke rol spelen bij deze ontvlechting en omslag in der vorm van gezamenlijke beleidsvoorbereiding, ontwikkeling van en afstemming van maatregelen en onderling afgestemde regelgeving. Erik J. Mugge juni 2018 14