Onderzoeksevaluatie VER (Veiligheidseffectrapportage) Hoe VER gaan we met het integreren van veiligheid in het planproces? Door: Sander van Schagen Msc. B. (auteur) Debora Lenten B. (projectleiding) Klankbordgroep: dr. Friedel Filius drs. Dave Schut Berry van den Bosch Projectgroep Ernst-Jan Scheffer Msc. B. Aart van Eck B. Martin Grouve B. Ronald Vorst B. Carlijn Jansen Msc. B.
Voorwoord Met een interdisciplinair team is voor de Veiligheidseffectrapportage (VER) onderzocht of dit instrument daadwerkelijk ingezet wordt om veiligheid integraal op te nemen in het planproces bij projecten. Het interessante van dit team is dat er een aantal vakgebieden bij elkaar kwamen die vanuit een andere kijk met hetzelfde probleem zijn gaan werken. Vanuit de Segment Groep team openbare orde en veiligheid waren betrokken: Debora Lenten (projectleider), Ernst-Jan Scheffer, Aart van Eck, Martin Grouve en Carlijn Jansen (empirisch onderzoek), Ronald Vorst (specialist veiligheid). Vanuit deze kant is veel inhoudelijke ervaring gekomen rond veiligheid bij gemeenten, veiligheidsregio s e.d. Deze inhoudelijke achtergrond heeft tot veel verscherping van het onderzoek geleid. Daardoor hebben zowel de objectieve als subjectieve veiligheid hun plaats gevonden in het onderzoek. Al deze informatie is door Sander van Schagen, eveneens werkzaam voor de Segment Groep team ruimte, gecombineerd met een stuk planologische theorie en onderzoeksvaardigheden. Daarbij is gebruik gemaakt van zijn specialisme op het gebied van strategische planning rond structuurvisies en zijn functie als parttime docent aan de Universiteit van Utrecht, faculteit Geowetenschappen. Door deze teamsamenstelling is een extra concreet element aan het rapport toegevoegd, namelijk een ruimtelijke vertaling van de VER. Om het onderzoek voldoende wetenschappelijk niveau objectief te houden is er een klankbordgroep opgericht. Friedel Filius van de Universiteit van Utrecht, faculteit Geowetenschappen heeft na haar promotie al een lang verleden als onderzoekster bij onder andere het Ministerie van VROM. Haar feedback heeft samen met de inbreng van de directeur Dave Schut en van Berry van den Bos het onderzoek versterkt. Ook willen we als auteurs Ernst-Jan Scheffer, Aart van Eck en Martin Grouve bedanken voor hun ondersteuning en inspanning bij het regelen, houden, notuleren en uitwerken van een behoorlijk deel van de interviews. Deze dank geldt ook voor het afnemen van enkele interviews door Carlijn Jansen en Ronald Vorst. Tot slot heeft het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) in naam van Lilian Tieman en haar team met een kritisch oog meegelezen. Door de lijnen tussen de Segment Groep en het CCV kort te houden, hebben vraag en antwoord steeds voldoende aansluiting bij elkaar gevonden zonder daar ruis in te krijgen door subjectiviteit vanuit een van beide partijen. Het mag duidelijk zijn dat door deze diverse achtergronden in het rapport vanuit meerdere invalshoeken ex post evaluatie onderzoek is opgenomen naar de VER als instrument. Leusden, oktober 2009 Debora Lenten (projectleider) Sander van Schagen (onderzoeker)
Samenvatting In het onderzoek naar de Veiligheidseffectrapportage (VER) is gezocht naar een antwoord op de vraag of het al of niet gebruiken van de VER een positieve invloed heeft op de beheerkosten. In de theoretische beschouwing van het instrument VER wordt aandacht besteed aan de objectieve, maar ook subjectieve kant van veiligheid. Beide vormen zijn van invloed op de daadwerkelijke veiligheidservaring en de daarmee samenhangende maatregelen. Op basis van dit uitgangspunt is het conceptueel model gevormd met de daaraan gekoppelde operationalisering uit de onderstaande kruistabel. Fysieke veiligheid Sociale veiligheid Objectief Incidenten te wijten aan fysieke bronnen Bijv. door een vernield bushokje een snijwond oplopen. In het onderzoek: verminder blinde hoeken, vluchtwegen bij brand Incidenten te wijten aan sociale bronnen Bijv. een groepje hangjongeren die iemand lastig valt? In het onderzoek: politiecijfers Subjectief Gevoelens ten opzichte van bronnen van fysieke onveiligheid Bijv. door het zien van het vernielde bushokje het gevoel krijgen dat jij misschien het volgende slachtoffer bent van deze agressie In het onderzoek: de invloed van inrichting of camera s op het veiligheidsgevoel, toegankelijkheid voor gebruikersgroepen zoals gehandicapten Gevoelens ten opzichte van bronnen van sociale onveiligheid Bijv. bij het zien van een groepje hangjongeren, het gevoel krijgen dat zij jou gaan lastigvallen In het onderzoek: buurtmonitor met daarin een waardering voor veiligheidsgevoelens De VER is opgebouwd uit zeven modulen waarbij vanaf de aanvang van het plan tot de realisatie en het beheer wordt gekeken naar de integrale veiligheid en hoe dit door heel het plan heen is opgenomen. Het is belangrijk dat kennis over veiligheid niet versnipperd raakt en bij alle betrokkenen bewustwording ontstaat over veiligheid. Met de VER aanpak moet worden voorkomen dat er achteraf veel duurdere veiligheidsmaatregelen nodig zijn en ervoor zorgen dat de uitvoering van maatregelen tegelijk met de bouw kunnen plaatsvinden. Op basis van deze theorie zijn, in vergelijkbare paren, twintig projecten onderzocht. Tien projecten met VER en tien zonder VER. Uit het onderzoek is een zestal punten met betrekking tot de centrale vraag, de kosten, af te leiden waarvan de eerste drie ook op de beheerkosten betrekking hebben. 1. Nadenken over fysieke inrichting en integraliteit doet ertoe. Het maakt samenhang inzichtelijk en voorkomt ontwerpfouten en daarmee samenhangende hogere beheerkosten. 2. Andere instrumenten zoals het Bouwbesluit ondervangen ook al veiligheidsaspecten en voorkomen beheerkosten en kosten achteraf. 3. Een beter lopend planproces bespaart kosten, mogelijk ook in het beheer. 4. Het inhuren van expertise of de kennis zelf in huis hebben is niet alleen een financiële keuze, maar meer een strategische. 5. De mate van complexiteit is een belangrijke factor om kosten eenvoudig vooraf inzichtelijk te krijgen. 6. De kosten voor het uitvoeren van een VER in samenhang met het moeilijk politiek kunnen scoren met een VER en het ontbreken van een specifiek veiligheidsbudget. 2
Uit het onderzoek blijkt dat het erkennen van het nut en de noodzaak van het thema veiligheid belangrijke randvoorwaarden zijn voor het gebruiken van de VER. Lang niet iedereen is bekend met het instrument VER. Gemeenten die wel bekend zijn met de VER zijn hier over het algemeen erg tevreden over. Toch is de VER niet geschikt voor elk project. Soms is het een te zwaar en uitgebreid instrument. Een light versie van de VER lijkt in de praktijk al enigszins gebruikt omdat een deel van de geïnterviewden alleen de veiligheidsscan als VER-onderdeel in het gangbare planproces heeft opgenomen. Veel belangrijker lijkt het uiteindelijke bewustwordingsproces voor het thema integrale veiligheid dat een VER, of andere methode, tot gevolg heeft. Daarbij heeft de projectregisseur een zeer belangrijke schakelende functie tussen alle betrokkenen. Als hij of zij die rol niet of in een andere vorm op zich neemt, dan is het aan de deelnemers om daar zelf in bij te sturen of het initiatief in te nemen. Gebeurt dat niet dan laat een aantal onderzochte projecten zien dat de veiligheidsinspanningen zich tot een toets op het Bouwbesluit beperken. Het komt voor dat er na realisatie van een project tegenstrijdige maatregelen zijn. Dat komt vaak aan het licht tijdens de module beheer. De problemen worden dan aangepakt door achteraf een verandering aan te brengen in de inrichting, die vaak duurder is, of door deze kostenpost structureel terug te laten komen in het beheer. Zo is in Rotterdam vooraf aan de herinrichting van het Museumpark vastgesteld dat het bestaande ontwerp van Koolhaas niet aangepast zou worden. Dit had tot gevolg dat er maatregelen genomen moesten worden ten aanzien van toezicht die blijvend zijn. Cijfermatig is vrij weinig aan te tonen omdat, als er al een evaluatie heeft plaatsgevonden, hier voor de VER geen cijfers in zijn meegenomen. Wel is te bedenken dat bepaalde slimme investeringen voorkomen hebben dat er in de toekomst nogmaals op hetzelfde item geïnvesteerd moet worden. Het rapport laat zien dat de VER kan bijdragen aan integraliteit en veiligheid, maar dat daar niet perse een VER voor nodig is. De meeste waarde van het gebruik van de VER lijkt dan ook te liggen in proces. Van dit proces maken verschillende zaken deel uit zoals bewustwording van het veiligheidsaspect, het vooraf aanpassen van plannen en bijna het belangrijkste element: het verenigen van alle betrokkenen. Daarmee zijn we terug bij nut en noodzaak uit de vorige alinea. Door samen te investeren in veiligheid ontstaan de meest bruikbare en gebruikte oplossingen. Ook na realisatie van het project blijft veiligheid zo een van de bindende factoren waardoor er bijna automatisch een vorm van monitoring en aanpassing aan veranderende omstandigheden ontstaat. In de aanbevelingen zijn enkele voorstellen geformuleerd om de VER bekender en vaker toepasbaar te maken. Uit de samenvatting blijkt dat de meest belangrijke factor van de VER, de procesmatige kant van veiligheid is. De VER of een andere methode zorgt dat mensen elkaar vinden om samen problemen in beeld te brengen en aan te pakken. Door kennis, tijd en investeringen te delen kunnen de beheerkosten beperkt blijven en kan het beheer dat wel nodig is gericht ingezet worden. 3
Inhoudsopgave Samenvatting... 2 Inleiding... 6 Hoofdstuk 1 Aanleiding en probleemstelling... 7 1.1 Opdrachtgever... 7 1.2 De opdracht... 8 1.3 Probleemstelling en deelvragen... 8 Hoofdstuk 2 Veiligheid in beleid, in de ruimte en als beleving?... 10 2.1 Beleidscontext, de VER vanuit een integrale en bottom-up gedachte... 10 2.2 De objectieve en subjectieve kant van veiligheid in de ruimte... 11 2.3 Omgevingspsychologie... 12 2.4 Voor veiligheid in ruimtelijke ordening is geen vast recept... 14 Hoofdstuk 3 Wat is een VER?... 15 3.1 De VER als instrument... 15 3.2 Is rationeel beslissen eigenlijk wel mogelijk?... 17 3.3 Wie neemt het initiatief en wie worden er betrokken bij de uitvoering?... 17 Hoofdstuk 4 De VER in vergelijking met andere instrumenten voor effectmetingen... 19 4.1 Het spanningsveld rond effectmetingen... 19 4.2 Kansen en beperkingen van effectmetingen in het algemeen... 21 Hoofdstuk 5 Methodologie... 23 5.1 Algemeen... 23 5.2 Kwalitatief onderzoek gewenst... 23 5.3 Validiteit en betrouwbaarheid... 24 5.4 Wie worden geïnterviewd voor dit onderzoek?... 25 Hoofdstuk 6 Het conceptueel model en methodologie... 26 6.1 Meetbare eenheden... 26 6.2 Selectie van casussen en uitvoering van de interviews... 28 Hoofdstuk 7 Onderzochte casussen... 30 7.1 Projectbeschrijvingen achter elkaar... 30 7.2 De objecten beschreven... 31 7.2.1 Aanleg (provinciale) weg... 31 7.2.2 Ikea... 33 7.2.3 Centrumgebied... 35 Specifiek voor de ontwikkeling van beide winkelcentra kan gesteld worden dat wanneer het nut en de noodzaak bij de betrokken partijen zichtbaar zijn, dat zij dan intrinsiek gemotiveerd zijn en niet extrinsiek in een geconditioneerd proces gedwongen worden... 36 7.2.4 Cultureel centrum... 36 7.2.5 Gebruikersruimten drugsverslaafden... 39 7.2.6 Multifunctioneel centrum... 41 7.2.7 Outletcentrum... 43 2.2.8 Scholencomplexen... 45 7.2.9 Stationsgebied... 46 7.2.10 Woonwijk... 47 4
Hoofdstuk 8 Uitkomsten aan de hand van praktijk-voorbeelden in relatie tot de interviews en de praktijk... 50 8.1 Voorsorteren op de conclusie... 50 8.2 Deelvraag 1 Randvoorwaarden... 50 8.3 Deelvraag 2 Soort projecten en VER-indicatoren... 51 8.4 Deelvraag 3 Gebruikte risico-systematiek... 52 8.5 Deelvraag 4 Rol projectregisseur... 54 8.6 Deelvraag 5 Veiligheidsdoelstellingen... 54 8.7 Deelvraag 6 Realisatie boven verwachting... 55 8.8 Deelvraag 7 Gerealiseerde veiligheidsmaatregelen... 55 8.9 Deelvraag 8 Tegenstrijdige veiligheidsmaatregelen... 56 8.10 Deelvraag 9 Veiligheidsmaatregelen na afronding... 56 8.11 Deelvraag 10 Objectieve en subjectieve cijfers... 57 8.12 Deelvraag 11 Integraliteit... 57 8.13 Slot... 58 Hoofdstuk 9 Conclusie en aanbevelingen... 60 9.1 Veiligheid en beheerkosten... 60 9.2 De procesmatige kant van veiligheid... 62 9.2.1 Het proces in de empirie... 62 9.2.2 Veiligheid in het algemene planproces... 64 9.3 Hoe VER gaan we met het integreren van veiligheid in het planproces?... 66 Hoofdstuk 10 Epiloog, de VER in de toekomst... 67 Bijlagen 5
Inleiding Op initiatief van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Ministerie van BZK) is bijna tien jaar geleden de Veiligheidseffectrapportage (VER) als proactief veiligheidsinstrument ontwikkeld. De VER is ontwikkeld om vroegtijdig veiligheidsrisico s van (bouw)plannen inzichtelijk te krijgen en daar vooraf oplossingen voor te zoeken. Het gaat daarbij om sociale veiligheid, brandveiligheid, verkeersveiligheid en gebruiksveiligheid. Alle aspecten van (on)veiligheid worden bekeken en alle bij veiligheid betrokken actoren werken samen en nemen op meerdere fronten tegelijk maatregelen. Zowel bouwkundige, sociale, als bestuurlijke- en organisatorische maatregelen. Het inzetten van het instrument VER vanaf de ontwerpfase, voorkomt beheerproblemen op de lange termijn. Het toepassen van de VER is echter geen wettelijke verplichting. Lokaal kan het college van burgemeester en wethouders kiezen de VER als verplicht onderdeel bij projecten op te nemen. De stichting Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) heeft de opdracht van het ministerie van BZK de VER als instrument te ontwikkelen, verbeteren en te promoten. Om een meerwaarde te kunnen geven aan het project VER heeft het CCV behoefte aan een onafhankelijke effectmeting van het instrument VER. Dit rapport voorziet daarin. Leeswijzer Een onderzoek naar het gebruik van de Veiligheidseffectrapportage (VER) is een complexe vraag. Om die vraag te beantwoorden is het rapport in vier delen opgesneden. Deel 1 geeft inzicht in de achterliggende theorie. Vooral het idee van een integraal instrument met een ruimtelijke weerslag wordt onder de loep genomen. Door vervolgens een verband te leggen met het thema veiligheid ontstaat een sterke basis voor de eveneens in deel 1 omschreven probleemstelling en deelvragen. Deel 2 zoekt naar vertaalmogelijkheden naar de empirie door de methodologische randvoorwaarden te schetsen. Met deze randvoorwaarden ontstaat een zo objectief mogelijk empirisch onderzoek in deel 3. Op basis van diepte-interviews is voor tien casussen met een VER en tien zonder VER een uitwerking gemaakt. Daarop volgt per deelvraag van het onderzoek een koppeling tussen de theorie en de empirie. Deel 4 sluit af met de conclusies en aanbevelingen. Inhoudelijk vangt het rapport aan met een afbakening, doel, probleemstelling en deelvragen in hoofdstuk 1. Zo is duidelijk wat wel en wat niet onderzocht gaat worden. Zowel veiligheid zelf als het effect van een VER op een veiligheidssituatie is van zeer veel factoren afhankelijk. In deel 2 van het rapport is getracht deze elementen op basis van het conceptueel model verder uiteen te rafelen. Eerst plaatst hoofdstuk 2 het verhaal in een meer generieke context waarbij het begrip veiligheid verder ontrafeld wordt. Daarop volgt een vertaling naar de (fysieke) ruimte. Dat is de plek waar veiligheid zijn weerslag vindt. Hoofdstuk 3 werpt een blik op de inhoudelijke kant van de VER. Hoofdstuk 4 kijkt vervolgens naar aandachtspunten en valkuilen van het instrument effectmetingen in het algemeen. Door bestaande theorie over de mogelijkheden en onmogelijkheden later te combineren met het empirisch onderzoek, kan de conclusie verscherpt worden. Zo kunnen meetbare variabelen ontstaan die in deel 2, hoofdstuk 6, naar een conceptueel model vertaald worden. Hoofdstuk 5 gaat daaraan vooraf met een methodologische beschouwing. In deel 3 volgt de empirie waar op basis van diepteinterviews voor vergelijkbare casussen met en zonder VER, is onderzocht wat dit verschil voor gevolg heeft voor de veiligheid en de beheerkosten. In hoofdstuk 7 worden de casussen ieder apart omschreven en in hoofdstuk 8 volgt een koppeling tussen de deelvragen en de theorie en empirie. Het doel van deze opbouw is de lezer aan de hand mee te nemen door de theorie om in het empirisch deel goed beslagen ten ijs te komen. Zo kunnen snel verbanden gelegd worden en in deel 4 gerichte conclusies en aanbevelingen volgen in hoofdstuk 9. Met hoofdstuk 10, de epiloog, willen we als Segment Groep los van het onderzoek kort een blik op een mogelijke toekomst voor de VER werpen. Leusden, november 2009 6
Hoofdstuk 1 Aanleiding en probleemstelling De Veiligheidseffectrapportage is een instrument dat ontwikkeld is door de stichting Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV). Zij heeft het instrument ontwikkeld en verbeterd. Zonder inhoudelijk al teveel op de VER in te gaan is het doel van het instrument om al in het begin van het planproces veiligheid op de agenda te plaatsen. Het doel is het thema veiligheid integraal mee te nemen door heel de planfase heen. Zo moeten achteraf besparingen ontstaan op de beheerkosten omdat dure aanpassingen, herstructurerende maatregelen of extra toezicht e.d. niet ingezet hoeven worden. In het ontwerp is hier immers al op ingespeeld. Het CCV wil weten of de VER ook daadwerkelijk bijdraagt aan het voorgenoemde doel. Op basis van die vraag heeft de Segment Groep een ex post evaluatie onderzoek uitgevoerd. 1.1 Opdrachtgever De opdrachtgever is de stichting Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid, het CCV. Uit hoofde van haar functie als projectleider VER bij het CCV heeft mevrouw L. Tieman de Segment Groep gevraagd een onderzoeksaanpak te ontwikkelen om de effecten van het instrument VER te onderzoeken. Het CCV is een centrum met als doel kennis en samenhangende instrumenten te ontwikkelen en te implementeren om de maatschappelijke veiligheid te vergroten. Het CCV is opgericht vanuit het verbond van verzekeraars, het Ministerie van Justitie, VNO-NCW, het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Raad van Hoofdcommissarissen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Bij het CCV werkt een team van ruim dertig professionals, afkomstig uit bedrijfsleven, overheid en onderwijs. Hun doel is hoogwaardige kennis te leveren en oplossingen te bieden voor maatschappelijke veiligheidsproblemen en een impuls te geven aan een bredere invoering van effectieve preventiemaatregelen. Die bredere invoering moest onder andere bewerkstelligd worden door publiek-private samenwerking op het gebied van maatschappelijke veiligheid te versterken. Voor dit alles werkt het CCV met verschillende partners samen zoals: Hoofdbedrijfschap Detailhandel, Platform Detailhandel, MKB Nederland, Koninklijke Horeca Nederland, de Kamer van Koophandel en dergelijke. Het CCV stimuleert samenwerking tussen publieke en private organisaties om criminaliteit integraal terug te dringen en wil een schakel zijn tussen beleid en praktijk. Daarvoor hebben zij verschillende instrumenten en programma s ontwikkeld voor specifieke doelgroepen of juist heel breed georiënteerd. De VER is één van die instrumenten (CCV, 2009). Het CCV draagt met haar programma s en projecten bij aan het behalen van de doelstellingen van de Ministeries: het reduceren van de criminaliteit met 25% in 2010 ten opzichte van 2002. Instrumenten, methoden en technieken worden ontwikkeld op het gebied van sociale en fysieke veiligheid en de koppeling daartussen. De nadruk van de werkzaamheden van het CCV ligt op het verspreiden van succesvolle, op hun effectiviteit, onderzochte maatregelen. De gebruikelijke praktijk dat makkelijk allerlei nieuwe projecten werden opgestart, zonder van eerdere ervaringen te leren, moest worden doorbroken. Het is dan ook een logisch gevolg dat het CCV naast het opzetten en uitvoeren van projecten ook veel beheerstaken uitvoert. Het programma Veilig Wonen stimuleert de samenwerking tussen publieke en private organisaties om woning- en wijkveiligheid te vergroten, evenals de veiligheid in en om andere bouwprojecten zoals stations, opvanghuizen voor verslaafden of sprotcomplexen. Preventie staat voor het CCV centraal, evenals integraal werken en samenwerking. In de instrumenten van het CCV zijn deze onderwerpen duidelijk terug te vinden. 7
1.2 De opdracht De onderzoeksopdracht bestaat uit een onderzoek naar en meetbaar maken van de effecten van het instrument VER. Het begrip effecten wil hier zeggen: de effecten van sociale- en fysieke veiligheid zowel subjectief als objectief, evenals de effecten van de VER op de integrale samenwerking tussen de verschillende partijen. Paragraaf 3.1 geeft hier een aantal indicatoren voor die het CCV zelf stelt. Op basis van deze opdracht is bij de start van het onderzoek in eerste instantie de volgende vraagstelling geformuleerd: Is de aanname: Door toepassing van de VER is er een beperking van de beheerskosten achteraf, realistisch en meetbaar? Vanuit de voorgaande context is een eerste theoretische verkenning uitgevoerd. Deel 1 is daar de exponent van. Samen met de in deel 2 omschreven methodiek is er de volgende definitieve probleemstelling met deelvragen geformuleerd. Het is namelijk van groot belang om te weten welke methodische beperkingen er zijn om een objectieve conclusie te kunnen geven en vooraf de juiste deelvragen te stellen. 1.3 Probleemstelling en deelvragen Aan de hand van de voorgaande informatie is de probleemstelling als volgt geformuleerd. In hoeverre heeft het (al of niet) uitvoeren van een Veiligheidseffectrapportage (VER) een positieve invloed op de beheerkosten? Hieruit zijn de volgende deelvragen te formuleren: 1. Welke randvoorwaarden dragen in de praktijk bij aan het al of niet kiezen voor een VER? 2. Bij wat voor soort projecten wordt de VER toegepast en voldoen de door het CCV gegeven indicatoren uit paragraaf 3.1 daaraan? 3. Heeft de gebruikte systematiek bij het inzichtelijk maken van risico s, invloed op het al of niet integraal toepassen van alle veiligheidsbeleidsvelden in het planproces? 4. Welke rol speelt de projectregisseur bij het integraal opnemen van veiligheid in het gehele planproces? 5. Zijn bij de gemeten projecten de vooraf vastgestelde doelstellingen op het gebied van veiligheid behaald? Zo ja, waardoor komt dat? Zo nee, waardoor niet? 6. Zijn er zaken gerealiseerd die boven verwachting waren, dankzij het werken met de VER? 7. Welke maatregelen zijn er in de breedste zin van het woord gerealiseerd rond het thema veiligheid? 8. Zijn er na realisatie van het project met elkaar strijdige veiligheidsmaatregelen genomen? 9. Zijn er na afronding van het project toch nog aanvullende veiligheidsmaatregelen genomen en waardoor is dat nodig gebleken? 10. Welk beeld laten objectieve en subjectieve cijfers zien na realisatie van het project? 11. Welke invloed heeft het integraal werken op basis van de VER op het eindresultaat van een project? De bovenstaande deelvragen trachten een aantal meetbare effecten inzichtelijk te maken die de beheerkosten op het gebied van veiligheid beïnvloeden. Op deze wijze moet het effect van de VER door middel van diepte-interviews en cijfermateriaal inzichtelijk gemaakt worden voor soortgelijke projecten met en zonder een VER. Deze keuzes leiden tot een onderzoeksopzet en methodische keuzes. In deel 2, hoofdstuk 6, vindt verdere toelichting plaats. Het is eerst belangrijk enige theoretische kennis te hebben alvorens verdere keuzes en uitwijdingen toegelicht worden. 8
9
Hoofdstuk 2 Veiligheid in beleid, in de ruimte en als beleving? De Veiligheidseffectrapportage (VER) is een integrale manier van werken die al plaatsvindt tijdens het planvormingsproces. Zo wordt meteen vanaf het begin van een project het thema veiligheid geïncorporeerd in alle ideeën en keuzes. Dit hoofdstuk geeft inzicht in de context rond de VER en het thema veiligheid. 2.1 Beleidscontext, de VER vanuit een integrale en bottom-up gedachte De inleiding van het rapport schetste al een eerste kader voor de VER. Het tien jaar bestaande instrument moet bruikbaar zijn voor (bouw)plannen van allerlei pluimage en dient breed inzetbaar te zijn. Het bevat een pakket maatregelen waarmee zowel bouwkundige, sociale, als bestuurs- en organisatorische zaken integraal door het hele planproces achteraf beheersproblemen moeten terugdringen of liever nog voorkomen. Het CCV (2006) stelt dat de gemeente de bestuurlijke plaats is van waaruit dit het beste gecoördineerd kan worden. Vanuit de gedachte decentraal wat kan en centraal wat moet is deze bottom-up benadering (zie figuur 2.1) volledig in de gedachtelijn van de gedecentraliseerde overheid die zo dicht mogelijk bij de burger staat. De nota ruimte is hier een van de bekendste afgeleide van (VROM, 2006; Spit, Van Schagen e.a. 2009 nog te verschijnen). Top-down en Bottom-up, Decentraal wat kan, centraal wat moet. Wetgeving en beleid in Nederland kent altijd al een spanningsveld tussen de top-down benadering en de bottom-up zienswijze. Top-down houdt in dat de rijksoverheid voor het onderliggende bestuursniveau vastlegt hoe zaken geregeld moeten worden. Specifiek veiligheidsbeleid voor het vervoer van gevaarlijke stoffen is daar een voorbeeld van. Echter niet alles wordt van bovenaf bepaald. Gemeenten kunnen zelf van onderaf ook beleid maken en bovenliggende bestuurslagen beïnvloeden. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld samen beleid maken voor rampenbestrijding en dat als regionaal beleid vast laten leggen. In andere gevallen is nooit of nog niet vastgelegd wie welke verantwoordelijkheden draagt. Wat vaststaat is dat er altijd een spanningsveld zal zijn tussen beide vormen van beleid. Voor de VER is er de beleidsintentie van een bottom-up beweging. Het rijk biedt een kader, de VER. De gemeente kan deze zelf invullen naar lokale behoefte. De gemeente is daarmee de regisseur, echter op basis van vrijwilligheid. Rijk Provincie Gemeente Bottom-up Top-down Figuur 2.1 Top-down versus bottom-up Bron: naar Spit & Zoete 2006, p. 142 De meer algemene beleidsfocus op het thema veiligheid hangt onder andere samen met de zes pijlers van het beleidsprogramma van het kabinet Balkenende IV, Samen werken Samen leven (Ministerie van Algemene Zaken, 2007, p. 3, 60-71): I. Een actieve internationale en Europese rol; II. Een innovatieve, concurrerende en ondernemende economie; III. Een duurzame leefomgeving; IV. Sociale samenhang; V. Veiligheid, stabiliteit en respect; VI. Overheid en dienstbare publieke sector. 10
De VER is in deze context te plaatsen onder pijler V (Veiligheid, stabiliteit en respect) maar is ook onder andere pijlers in te zetten omdat veiligheid meer dan alleen een fysieke zaak is. Concreet voor dit onderzoek moet er in de empirie niet alleen gekeken worden naar het veiligheidsveld onder pijler V maar naar het gehele spectrum van veiligheid en leefbaarheid. Wanneer we het bovenstaande beleid vertalen naar het eerder genoemde decentrale niveau, dan is te zien dat de VER geen wettelijke verplichting kent. Het is namelijk niet opgenomen in het Bouwbesluit. Dat geldt wel voor bijvoorbeeld alle van buitenaf bereikbare gevelelementen van nieuwe woningen 1. Het bekendere Politie Keurmerk Veilig Wonen gaat een stap verder maar is ook niet verplicht. Veel gemeenten hebben het wel als ambitie opgenomen in hun bouwbeleid of programma van eisen bij een bouwvergunning. De gemeente heeft bij dit alles de regierol en is verantwoordelijk voor de ontwikkeling en handhaving. De marktpartijen zorgen voor de uitvoering (Sevenhuijsen, 2007, p. 50). Voor wat betreft de Veiligheidseffectrapportage is vanuit de zojuist genoemde bottom-up benadering (zie figuur 2.1) eveneens een belangrijke regierol voor gemeenten weggelegd (CCV, 2007, p. 16 en 17). Bij grotere projecten zoals een provinciale weg is dat de provincie. Lokaal kan het college van burgemeester en wethouders besluiten de VER structureel in te zetten in het kader van integraal veiligheidsbeleid. Het vormt dan een onderdeel van het programma van eisen bij het verkrijgen van een bouwvergunning. Ook hier ligt dan de regierol bij de gemeente. Dat geldt eveneens voor de ontwikkeling en handhaving. De uitvoering is echter een taak voor het gehele netwerk. Door met alle partners al samen te werken in het proces van planvorming, moet een integrale aanpak ontstaan waarbij veiligheidsissues al in deze vroegtijdige fase meegenomen worden. Daarover meer in hoofdstuk 3. Het uiteindelijke doel van de VER is dat er zicht ontstaat op veiligheidsrisico s (analyse), het ambitieniveau rond veiligheid wordt vastgelegd (ontwerp) en dat de beheerkosten voor een project of omgeving achteraf beperkt blijven. Zo zijn er geen of minder maatregelen nodig om de veiligheid in de breedste zin van het woord, van voldoende niveau te houden. Er moet bovenal voorkomen worden dat bouw- en ontwerpfouten uiteindelijk in de beheerfase afgewenteld worden op de publieke sector (CCV, 2007, p. 8; CCV, 2008, p. 9). Duidelijk wordt dat ook voor de ontwikkelaars van een project zelf een VER voordelen opleveren. Zo kunnen dure aanpassingen in de realisatiefase voorkomen worden omdat deze reeds in het ontwerp zijn meegenomen (CCV, 2007, p. 16). Met een VER kunnen ze een kwalitatief hoogwaardiger plan opleveren waardoor de waarde van het vastgoed hoger is en daarmee de verkoopbaarheid. Eveneens is het een visitekaartje voor volgende ontwikkelopdrachten. 2.2 De objectieve en subjectieve kant van veiligheid in de ruimte Als we het over veiligheid hebben, dan hebben we het meestal meteen over een omgeving waarin dit zich afspeelt. Het thema veiligheid is zo, wat al bleek uit paragraaf 2.1, bijna onlosmakelijk verbonden met ruimtelijke ordening. Als we kijken naar ruimte en ruimtelijke ordening dan is daar in een vrij abstracte vorm een drie-eenheid in aanwezig. Deze noemen we de planningdriehoek (zie figuur 2.2) die bestaat uit object, proces en context (Spit en Zoete, 2006, p. 17). Het object bestaat uit het plan voor (her)inrichting, de context geeft de randvoorwaarden aan waaronder het object en het proces Object Context Figuur 2.2 Planningdriehoek (Spit en Zoete, 2006, p. 17) Proces acteren. Het proces geeft de manier aan waarop tot het plan gekomen wordt. In de VER als instrument zijn deze elementen herkenbaar aanwezig, zo zal blijken uit paragraaf 3.1. Er wordt over een plan of project gesproken waarbij zich een ontwikkelproces afspeelt met verschillende fasen. De context kan uit een bestuurlijke context bestaan zoals in paragraaf 2.1 beschreven is. Het is belangrijk te zien dat object, proces en context afhankelijk van elkaar zijn. Een slecht proces leidt zelden tot een goed plan, ondanks dat de context en het object subliem zijn geïncorporeerd. 1 Deze moeten voldoen aan NEN 5096, inbraakwerendheid klasse 2 (Bouwbesluit, 2003). 11
Dan blijft het eerste deel van de paragraaftitel nog staan, de objectieve en de subjectieve kant van veiligheid in de ruimte. Veiligheid is dus meetbaar, maar is ook een gevoelskwestie. Voor de ruimte hangt de fysieke ruimte samen met andere soorten ruimten. Voorheen benaderde men de ruimte als container van sociale processen en objecten. De ruimte vormde een absolute entiteit, waarbij ruimte enerzijds en sociale processen en materie anderzijds los van elkaar stonden. Deze scheiding is ontstaan in de 19 e eeuw. Er is echter sprake van samenhang. Met deze samenhang worden de onderlinge relaties bedoeld tussen bijvoorbeeld dominante sociale processen en dominante fysieke verschijnselen of tussen ruimtelijke structuur en de perceptie op die ruimtelijke structuur. Die perceptie vormt naast de fysieke en de sociale kant de drie dimensies van ruimte. Alle drie de vormen staan in sterke samenhang met elkaar en zijn dan ook niet los van elkaar te zien (Asbeek Brusse e.a., 2002, p. 135-159). Zo ontstaan: De fysieke ruimte die bestaat uit de wereld van objecten in de ruimte. Dat komt neer op de inrichting van de ruimte zoals een boom, een bank e.d. De sociale ruimte die wordt gevormd door de ruimtelijke kenmerken, die samenhangen met sociale processen. De ruimtelijke kenmerken hebben hierbij een bepaalde schaal en een bepaalde (ver)spreiding. Denk hierbij aan een ruimte waarin gewerkt of gerecreëerd wordt. De symbolische ruimte, tot slot, is de resultante van de perceptie van de ruimte. Deze is vaak afhankelijk van heersende culturele opvattingen en psychofysische factoren. Het maakt dus verschil of een persoon een ruimte ziet als omgeving waarin hij of zij werkt of dat diezelfde ruimte een omgeving is waar hij of zij recreëert. De perceptie van veiligheid komt bij de symbolische ruimte aan de orde. Daarbij maken actoren een vertaalslag van het object ruimte naar het subject ruimte. We bevinden ons dan op het vlak van de omgevingspsychologie. Daarover meer in de nu volgende paragraaf. 2.3 Omgevingspsychologie Omgevingspsychologie is de richting in de psychologie die zich bezighoudt met de relatie tussen mens (subject) en omgeving (object/fysieke wereld), zoals die psychisch ervaren wordt. Coeterier (2000) geeft dit weer in het volgende model (Figuur 2.3) subject karakter en persoonlijkheid Beleving: denken, voelen, willen Waardering Waarneming gedrag object Figuur 2.3 De relatie tussen de objectieve en de subjectieve wereld Bron: J.F. Coeterier (2000) In het model bestaat een sterke wisselwerking tussen de elementen, met zowel voorwaartse- als terugkoppelingen. Het model is dus niet zozeer een aaneenschakeling van elementen, maar veel dynamischer. De stippeltjeslijn bij het onderdeel object vormt de barrière tussen de fysieke buitenwereld (object) en de subjectieve binnenwereld. Wanneer het model vervolgens van rechts naar links wordt gelezen, treedt er bij elke stap een verdere mate van verinnerlijking op. We nemen kort de elementen door. Gedrag wordt gemotiveerd door motieven. Deze kunnen worden verdeeld in push- en pullmotieven. Een pushmotief kan bijvoorbeeld de drukte op de weg tijdens de spits zijn, die mensen ertoe beweegt voor een alternatief te kiezen. Een pullmotief kan gevonden worden in de aantrekkingskracht om ergens naartoe te gaan of aan deel te nemen. Een voorwaarde voor gedrag is, logischerwijs, dat lichaam en geest aandacht voor iets hebben (gerichtheid op iets) en prikkels ontvangen (de intensiteit die dat iets oplevert). Wat betreft de mate van prikkeling, bestaat er volgens Hebb (in Coeterier, 2000) een optimaal niveau. Dit niveau is afhankelijk van zowel omgevings- als persoonlijkheidsfactoren. Een prikkelingsniveau lager dan het optimum zorgt voor (te veel) rust. Een hoger dan optimaal niveau aan prikkeling veroorzaakt stress. Het optimale niveau verschilt echter van situatie tot situatie, van persoon tot persoon en wisselt ook nog eens door de tijd heen. Volgens Coeterier bestaat er dan ook geen ideale omgeving, waarbij een optimaal niveau aan prikkeling voor iedereen wordt bereikt. Dit alleen al omdat we soms naar heel veel prikkeling zoeken (bezoekje aan een pretpark) dan op andere momenten (luieren aan het strand). 12
Als we deze gegevens interpreteren met betrekking tot veiligheid dan kan, naar ons idee, gesteld worden dat er omgevingen kunnen worden gecreëerd die inspelen op bepaalde niveaus aan prikkeling. Op het gebied van veiligheid geldt doorgaans dat te veel prikkeling leidt tot het hebben van een onveilig gevoel (drukte in een kleine omgeving) en te weinig prikkeling leidt tot verslappende aandacht (vooral problematisch in verkeerssituaties). Kortom, het niveau aan prikkeling kan per omgeving worden afgestemd op de doelgroep die veilig gebruik moet gaan maken van die omgeving. Waarneming bestaat niet alleen uit prikkels, maar ook uit de verwerking en betekenisgeving daarvan. Zonder betekenisverlening zou iemand bijvoorbeeld niet kunnen inschatten of een situatie veilig of onveilig is. Daarnaast is waarneming gebonden aan het eerder genoemde begrip context. Mensen zien als eerste hun omgeving als geheel (een georganiseerd totaalbeeld) en pas wanneer zij de omgeving analyseren krijgen zij aandacht voor de onderdelen van het geheel. Een element in die specifieke context moet de oplossing van het (veiligheids)problemen aanbieden. Deze contextual fit is dus situatie afhankelijk (Alexander, in Coeterier, 2000). Zo kan het plaatsen van camera s op stations de veiligheid verhogen (mits mensen zich bewust zijn van die camera s en daarop hun gedrag aanpassen). Echter plaatsing van camera s in pashokjes van winkels tegen winkeldiefstal kan leiden tot gevoelens van privacyschending bij consumenten. In dit laatste geval is er dus geen contextual fit. Waardering. Aan eerder genoemde betekenisgeving koppelen mensen een waardering die Herzberg (in Coeterier, 2000) indeelt in satisfiers (tevreden belevingskwaliteit) en dissatisfiers (ontevreden belevingskwaliteit). Een goed voorbeeld hiervan is politietoezicht. Men heeft graag veel toezicht op straat, maar liever niet binnen het privédomein. Beleving. De drie psychische functies die hierbij samenhangen met beleving, zijn volgens Coeterier (2000) willen, voelen en denken. Willen richt zich hierbij op gewenste toekomsituaties, voelen reflecteert het heden en middels denken worden processen uit het verleden geanalyseerd. Belangrijk ten aanzien van het onderwerp veiligheid is dat het gevoel van onveiligheid vaak berust op de psychische functies voelen en denken. Het voelen van onveiligheid is hierbij direct gerelateerd aan het heden. Het denken en praten over onveiligheid (een reflectie) is gericht op het verleden. Hierbij kan aangetekend worden dat het voelen van onveiligheid doorgaans een veel heftiger vorm van belevenis is, dan overdenking. Persoonlijkheid en karakter. Er is nog weinig bekend over hoe persoonlijkheid en karakter samenhangen met de beleving van de fysieke omgeving. Wel is bekend dat de mate van controle die een individu denkt te hebben in een bepaalde omgeving, van invloed is op de mate waarin dat individu zich veilig voelt in die omgeving. De aanwezigheid van al of geen groepen (groepsdynamiek) is hierop uiteraard ook van invloed. Dit alles wordt de mate van toe-eigening genoemd (Boerwinkel en Lengkeek in Coeterier, 2000). Zo kan met de inrichting van een omgeving rekening gehouden worden met bijvoorbeeld kinderen en invaliden, om voor hun een hoger gevoel van controle en veiligheid te geven. Daarmee is het subjectieve gevoel van veiligheid beïnvloed. De vraag is hoe deze omgevingspsychologie van object en subject is te vertalen naar het thema veiligheid. Naar aanleiding van een uitgebreide inventarisatie naar conceptualisering van het begrip veiligheid stellen Van Winsum-Westra en De Boer (2004, p. 92) vast dat er een algemene typering is die enerzijds objectieve en subjectieve veiligheid (de Haan, 1997, p. 30-33) onderscheiden en anderzijds fysieke en sociale veiligheid. Bij het gedrag van en de interactie tussen mensen spreken we over sociale veiligheid. Daarbij is er altijd sprake van een dader en een slachtoffer die direct of indirect met het delict te maken krijgen. Bij indirect moet gedacht worden aan zichtbare gevolgen van het delict voor het slachtoffer waarbij hij of zij op het moment van het delict niet aanwezig is. Fysieke veiligheid is daar de tegenhanger van en kan onder andere inrichting van de ruimte betreffen maar ook alles wat niet onder sociale veiligheid valt (Van Winsum-Westra en De Boer, 2004, p. 23, 24 en 36). Als we vervolgens kijken naar de manier van beoordelen van veiligheid dan onderscheiden we daar de objectieve en subjectieve kant bij. De subjectieve kant is onder te verdelen naar persoonsgebonden en contextuele factoren. Zo kan de waardering van sociale veiligheid bij één persoon verschillen per plaats, tijd en context. Aan de hand van deze typeringen ontstaat de indeling uit figuur 2.4, waarbij zij aan de cellen van de matrix de volgende invulling geven (in Van Winsum- Westra en De Boer 2004, p. 24, 25, 57 en 64). Om de bovenstaande benadering toe te lichten geeft figuur 2.4 een serie voorbeelden, gekoppeld aan de theoretische onderverdeling. 13
Fysieke veiligheid Sociale veiligheid Objectief Incidenten te wijten aan fysieke bronnen Bijv. door een vernield bushokje een snijwond oplopen. In het onderzoek: verminder blinde hoeken, vluchtwegen bij brand Incidenten te wijten aan sociale bronnen Bijv. een groepje hangjongeren die iemand lastig valt? In het onderzoek: politiecijfers Figuur 2.4 Het onderverdelen van waarding van veiligheid Subjectief Gevoelens ten opzichte van bronnen van fysieke onveiligheid Bijv. door het zien van het vernielde bushokje het gevoel krijgen dat jij misschien het volgende slachtoffer bent van deze agressie In het onderzoek: de invloed van inrichting of camera s op het veiligheidsgevoel, toegankelijkheid voor gebruikersgroepen zoals gehandicapten Gevoelens ten opzichte van bronnen van sociale onveiligheid Bijv. bij het zien van een groepje hangjongeren, het gevoel krijgen dat zij jou gaan lastigvallen In het onderzoek: buurtmonitor met daarin een waardering voor veiligheidsgevoelens 2.4 Voor veiligheid in ruimtelijke ordening is geen vast recept Het begrip ruimte is complex en meer dan iets fysieks alleen. Daarnaast geldt voor iedereen een andere beleving van veiligheid. Wellicht is het een oplossing om op basis van een VER-meting een ruimte aan te passen aan de doelgroep die de meest negatieve subjectieve veiligheid ervaart. De Prospect-Refuge theorie van Appleton s (in Loewen e.a.,1993) kijkt daarvoor naar oerinstincten en benoemt rugdekking en vluchtmogelijkheden als elementen. Een goed voorbeeld is een plein of open grasveld in het park. Eerst gaan de mensen aan de rand of bij een beeld zitten en pas als die plaatsen vol zijn nemen mensen de open ruimte in gebruik. Straten die het plein ontsluiten vormen de vluchtweg. Aan de andere kant kunnen steegjes (potentiële vluchtwegen) ook als plek ervaren worden waar de aanvaller zich ophoudt (Appleton in Loewen e.a.,1993). Aan de andere kant zou een ruimte die helemaal veilig is, misschien wel niet leefbaar en aantrekkelijk zijn waardoor de ruimte verlaten wordt en alsnog weer onveilig wordt. Dit alles laat zien dat er geen standaard recept is om een ruimte veilig te maken. Wel is er een aantal stappen waarmee je bij de planontwikkelingsfase veiligheid kunt incorporeren in het gehele traject. Door bewust met veiligheid bezig te zijn kun je voorkomen dat er achteraf dure ingrepen plaats moeten vinden om de ontstane onveiligheid te verminderen. De VER is daar een hulpmiddel voor. Wat eveneens helder wordt is dat veiligheid nooit gegarandeerd kan worden, ook niet als er een VER-meting plaatsvindt. Hoofdstuk 3 zet kort uiteen hoe deze VER is opgezet. 14
Hoofdstuk 3 Wat is een VER? De Veiligheidseffectrapportage (VER) is een instrument om veiligheid te incorporeren in het planningsproces, zie hoofdstuk 1. Dit hoofdstuk geeft in vogelvlucht de sleutelelementen van het instrument om de lezer een globaal inzicht te geven in de werkwijze van het instrument. 3.1 De VER als instrument De VER is een evaluatie instrument in de vorm van een effectmeting. Arts (1998, p. 7) definieert effectmetingen als het verzamelen, structuren, analyseren en evalueren van de gevolgen van een project of plan. Het Ministerie van Financiën (1986, p. 6 en 7) noemt globale vier overeenkomstige functies van evaluatiemethoden: - Verhelderen en structureren - Alternatieven reduceren - Rangschikking van alternatieven - Rentabiliteit van alternatieven Eigenlijk zijn alle vier de elementen in meer of mindere mate van toepassing op de VER. De VER als instrument is volgens het CCV (2007, p. 23) een cyclisch proces dat uit zeven modulen bestaat, zie figuur 3.1. Deze stappen zijn in essentie gelijk aan de meer abstracte processtappen die een planproces volgens Spit en Zoete (2006, p. 84-92) kent. Spit en Zoete gaan van probleemidentificatie via een analysefase naar een programma van eisen. Dat is fase 1 van de VER. Dat alles wordt naar doelstellingen vertaald die in een uiteindelijk plan worden voorgelegd. Dat kan bijvoorbeeld als een serie alternatieven. Om te bekijken of die maatregelen effectief zijn om de eerder gesignaleerde problemen te verminderen/op te lossen en daaraan gekoppelde doelstellingen te behalen volgt een ex ante evaluatie. Bij de VER vallen al deze zaken onder fase 2. Na vaststelling van het plan wordt het uitgevoerd en eventueel na afloop nogmaals geëvalueerd in de beheerfase. Dit geeft de VER als fase 3 aan. Figuur 3.1 De VER als cyclisch proces Bron: CCV, 2007, p. 23 15
Specifiek voor de evaluatie en implementatie van integrale veiligheid stelt De Haan (1997, p. 34) vijf fasen voor van voorbereiding, monitoring, analyse, actie, evaluatie. Bij de evaluatie van de VER na tien jaar, is een dergelijke indeling van vijf naar zeven fasen uitgebreid en is de scheiding naar een gebruikersmodel en een model voor bestuurders aangebracht. Concreet voor de VER betekent het dat in module 1 wordt ingegaan op het nut en de noodzaak van een VER en in hoeverre deze toepassing aansluit bij de visie op veiligheid van de diverse partijen en andere ruimtelijke ontwikkelingen in de omgeving van het project. In onderstaand overzicht worden specifiek door het CCV een aantal indicatoren aangegeven. Opvallend is dat deze vier indicatoren erg divers zijn en dat hier vrij veel projecten onder te scharen zijn. In essentie geven de indicatoren het verband weer tussen het object (het plan punt 3), het proces (punt 1) en de context (punt 2 en 4) die samen de planningdriehoek uit paragraaf 2.2 vormen. 1. Feitelijk soort project. Dit zijn voornamelijk bouw- en ruimtelijke plannen. Daarnaast is het mogelijk om het gedachtegoed van de VER toe te passen op andersoortige besluitvormingsprocessen waarbij veel partijen betrokken zijn, zoals een groot evenement. 2. Intentie van het project of ruimtelijke visie. Daarbij moet niet alleen het object, maar ook de omgeving ervan in de analyse betrokken worden. 3. Kaders en veiligheidsambities uit bovenliggende plannen kunnen geëffectueerd worden in het project. De VER moet dit zichtbaar maken. 4. Karakter van het project, wanneer er sprake is van en/of multidimensionaliteit, onzekerheid en/of subjectiviteit. 5. De mogelijke veiligheidsrisico s van het project. Uit publicaties van het CCV (2007; 2008) blijkt dat wat de veiligheidsrisico s betreft, het instrument een brede basis kent en voor specifieke situaties op maat toegesneden kan worden. Het CCV geeft dan ook aan dat de VER is in te zetten voor de volgende onveiligheidvelden: criminaliteit, zoals inbraak, diefstal, geweldsdelicten, vernieling en brandstichting; hinder, overlast en verloedering; onveiligheidsgevoelens bij bezoekers, ondernemers/werknemers en bewoners; brand; blootstelling aan gifgassen of rook; explosies door onder andere terrorisme, een gaslek of kortsluiting; verstoringen van de openbare orde, zoals rellen, gijzeling en sabotage, waardoor paniek ontstaat; natuurgeweld, zoals grootschalige overstromingen; verkeers- en transportongevallen; opslag en vervoer van gevaarlijke stoffen. Naast bovengenoemde risico s, komen de volgende scenario s en punten in aanmerking voor de uitvoering van een VER: de uitval van vitale functies, zoals de uitval van energie, internet en bancair verkeer of openbaar bestuur. Voor uitval van infrastructuur kan worden bepaald wanneer deze vitaal is; ongebruikelijke situaties, bovengemiddelde belasting of gebruik; kwetsbare bestemmingen en objecten en gebruik van het plangebied door mensen met functiebeperkingen; hoog- en ondergrondse bouw; evenementen. In module 2, de intentie, wordt veiligheid in de zin van de VER benoemd, evenals vormgeving van de samenwerking tussen de betrokken partijen. Op basis hiervan wordt een bestuurlijke beslissing gevraagd die later als voorwaarde geldt voor de vergunningverlening bij de realisatie. Daarop volgt de analyse in module 3 waarmee de risico s geïdentificeerd en geprioriteerd worden. Op deze wijze komen een serie alternatieven in beeld (module 4). In module 5 worden concrete maatregelen uitgewerkt in samenhang met het voorkeursalternatief voor zowel het object in gebruik (beheer) als tijdens de bouwfase (bouwputmanagement). Belangrijk in deze fase is het vinden van compromissen in het geval er tegenstrijdige maatregelen zijn. Vervolgens bewaakt de werkgroep (of een vooraf aangewezen vertegenwoordiger) of de uitvoering van de gemaakte afspraken ten aanzien van veiligheid nog strookt met de plannen in de implementatie module. 16
Na afronding van het project zijn we aanbeland in de laatst fase, de beheer module. Indien er wijzigingen aan de omgeving of het object zijn, kan een volledig of gedeeltelijk VER- traject opnieuw worden doorlopen (CCV, 2008, p. 23-58). 3.2 Is rationeel beslissen eigenlijk wel mogelijk? Met de VER wordt er een model geïntroduceerd dat uitgaat van een vorm van beslissingen die rationaliteit kennen waarin een serie modelmatige stappen met indicatoren en criteria elkaar opvolgen. Alexander (1986) omschrijft, gebaseerd op ideeën van Etzioni, rationaliteit als een manier om beslissingen en uitkomsten volgens bepaalde standaarden, valide aanname, altijd gelijke/consistente en logische oplossingen te benaderen. De stappen die je neemt bij het rationeel zoeken naar een oplossing zijn: - diagnose van het probleem en het vinden van doelen en doelstellingen; - analyse van de omgeving en het identificeren van relevante bronnen en beperkingen; - alternatieve oplossingen bedenken; - wat zijn de verwachte uitkomsten van alle oplossingen; - sluiten deze uitkomsten en oplossingen aan bij de vooraf gestelde doelen en diens criteria; - uitvoering. (2004, p. 142 in SMVP, 2007, p. 42-49) Onder andere Lindblom met zijn incrementalisme geeft aan dat we in de praktijk helemaal niet zo handelen. We nemen kleine stappen op basis van halve informatie en kijken daarna weer verder naar de volgende stap zonder lijnrecht naar het einddoel te werken. Daar staan we soms niet eens bij stil. Lindblom noemt dit de wetenschap van het aanmodderen (Alexander, 1986). Op basis van het incrementalisme lijkt rationeel plannen volgens een model, in de praktijk bijna een illusie. Toch is een VER model/ instrument als figuur 3.1 wel bruikbaar, want zonder enige richtlijnen wordt een proces helemaal onbestuurbaar. Belangrijk aan de opmerking van Lindblom is dat het proces niet alleen cyclisch (aan het einde van alle fasen weer bij fase 1 beginnen) is maar ook iteratief (zie eveneens Ministerie van Financiën, 1986, p. 9). Dat houdt in dat ook tijdens het proces er stappen terug of opnieuw gedaan worden. Zo kan tijdens module 3 blijken dat in module 2 iets aangepast moet worden om verder te kunnen. Die stappen moeten dan ook doorlopend genomen worden om bij het einddoel te komen. Daarmee kan zelfs het einddoel aangepast worden. De praktijk laat dus zien dat instrumenten zoals de VER een combinatie van rationele en incrementele elementen in zich hebben. 3.3 Wie neemt het initiatief en wie worden er betrokken bij de uitvoering? Het initiatief voor een VER ligt meestal bij het bevoegd gezag. Bij de meeste bouwprojecten is dit de gemeente, zoals ook bleek uit paragraaf 3.1. Bij projecten die gemeenteoverstijgend zijn kan het initiatief liggen bij een provincie, een waterschap. Op rijksniveau zullen dit vaak de Ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en/of Verkeer en Waterstaat (V en W) zijn. Ook private partijen zoals woningcorporaties, bouwconsortia of projectontwikkelaars kunnen het initiatief nemen (CCV, 2008, p. 16). Bij het uitvoeren van de VER worden alle belanghebbende partijen betrokken. Zowel de belangenbehartigers van veiligheid, als de traditionele partners bij het bouw- en ontwerpproces zoals de projectontwikkelaar, de architect, de stedenbouwers en de woningcorporaties. Uiteraard geldt ook hier weer dat de complexiteit van de VER maatgevend is. Daarnaast is het belangrijk om de toekomstige en/of huidige gebruikers bij de VER te betrekken. Hetzij als lid van de werkgroep, hetzij in de vorm van bijvoorbeeld speciale bijeenkomsten, individuele consultaties of enquêtes. Over het algemeen worden de verschillende hulpdiensten standaard bij elke VER betrokken (CCV, 2008, p. 16 en 17). Uit het empirisch onderzoek in deel 3 zal blijken dat dit bijna altijd het geval is voor wat betreft de brandweer. Naast de inhoudelijke kant speelt het proces dus een belangrijke rol. Uit het voorgaande hoofdstuk wordt dat eveneens duidelijk. Voor de VER is aangegeven dat het zich niet primair richt op de specifieke veiligheidselementen, maar op samenwerking tussen betrokken partijen en veiligheidsvelden, al vanaf het moment dat het initiatief voor een project genomen wordt (Keus, 2008, p. 41-43). Door vanaf de aanvang van het planproces het thema veiligheid mee te nemen, moeten veiligheidsmaatregelen tijdig in beeld komen en elkaar aanvullen tussen de verschillende veiligheidsbeleidsvelden, in plaats van elkaar te beperken (Keus, 2008, p. 41-43) Zo kunnen maatregelen tegen inbraak de toegankelijkheid voor hulpdiensten juist bemoeilijken. Evenzo kunnen vluchtwegen sociaal onveilig zijn. Bouw- en ontwerpfouten worden zo onterecht afgewenteld op de publieke sector, zoals politietoezicht (CCV, 2007, p. 8; CCV, 2008, p. 9). 17
Bij het proces werken alle actoren veelal samen in de vorm van een netwerk. Terpstra en Kouwenhoven (2004, p. 142 in SMVP, 2007, p. 42-49) geven voorbeelden van veilgheidsnetwerken voor scholen, bedrijventerreinen, bestrijding van drugscriminaliteit, horeca, voetbalvandalisme en veiligheid in de wijk. Het goed functioneren van dat netwerk is van groot belang voor het slagen van de VER. Een aantal essentiële succesfactoren zijn: - Deelnemers moeten geloven in het nut van het netwerk. - Er is een duidelijkheid en een helder verwachtingspatroon aanwezig dat voorspelbaar maakt wat er van wie wordt verwacht in welke situatie. - De verdeling van lasten speelt mee, wie betaalt? - Deelnemers moeten binnen de eigen achterban voldoende gezag hebben. - Er moet een regisseur zijn die om kan gaan met machtsverhoudingen binnen het netwerk, verschillende opvattingen over de problemen en interne spanningen. - Samenwerking kan synergie opleveren. Zo moet een netwerken scherpte en inspiratie organiseren. Het kan ook bedreigend zijn voor zowel eigen belangen als kennis die zowel zakelijk als van bewoners of betrokkenen kan zijn. - De opstelling van institutionele- en beleidspartners moet passend zijn. Over dit laatste punt geven terpstra en Kouwenhoven (2004, p. 142 in SMVP, 2007, p. 42-49) aan dat de politie vaak een goed georganiseerde partij is die het voortouw kan nemen. Veel private partijen missen de middelen, kennis en het organisatievermogen om dit te initiëren. De politie draagt deze regierol in de loop van de tijd vaak over aan de gemeente. De gemeente is logischerwijs al een centrale actor met middelen, bevoegdheden en expertise. Zij laat het er echter vaak bij zitten door fragmentarische inzet, verkokering en de afwezigheid van voldoende bestuurlijke mogelijkheden om daadkrachtig naar buiten te treden. Tops en Hendriks (2003 in SMVP, 2007, p. 126-128) pleiten daarom voor een regisseur met visie op de werkwijze, spanningen en dilemma s. Hij of zij moet over voldoende middelen, bevoegdheden en gezag beschikken voor afstemming of anderzijds juist als mediator kunnen optreden bij conflicten. Een veiligheidsnetwerk moet bij voorkeur voortkomen vanuit het publiek domein met een faciliterende overheid. Het publiek domein bevindt zich tussen private partijen en de overheid in. Het zijn bijvoorbeeld buurtverenigingen, liefdadigheidsinstellingen, belangenverenigingen, kerken en moskeeën. Door vergaande professionalisering kan de inbreng van publieke partijen echter niet tot faciliteren alleen beperkt blijven. De boodschap van Tops en Hendriks (2003 in SMVP, 2007, p. 126-128) is wel duidelijk, het initiatief, nut en noodzaak moeten vanuit het publieke domein komen. Het sluit tevens prima aan bij de eerder genoemde punten van Terpstra en Kouwenhoven (2004, p. 142 in SMVP, 2007, p. 42-49). In dit en het voorgaande hoofdstuk zijn een aantal aandachtspunten rond het thema veiligheid en de VER aangestipt die cruciaal zijn voor een goed proces en product. Zowel voor dit onderzoek als voor de VER. Het onderzoek van Seinpost (2005) naar de VER kent een aantal overeenkomstige adviezen die grofweg op de planningdriehoek van object, proces en context ingaan. De VER is echter maar een instrument, een hulpmiddel om die aandachtspunten mee te nemen. Het CCV heeft, zoals eerder omschreven, het instrument aangepast. De mensen die in de praktijk met de VER werken zullen een ander deel van de aandachtspunten moeten meenemen in hun werk(wijze). Om te zien of dat laatste zo is, neemt dit onderzoek die vraag mee in het empirische deel. Nu de VER als methode in beeld is tracht het volgende hoofdstuk vanuit de theorie enkele valkuilen en aandachtspunten in beeld te brengen. Ook die kunnen in het empirische deel van de VER-evaluatie nader onderzocht worden. 18
Hoofdstuk 4 De VER in vergelijking met andere instrumenten voor effectmetingen De Veiligheidseffectrapportage is een methode die, zoals de naam al doet vermoeden, onderdeel is van een instrumentengroep die we scharen onder de effectmetingen. Dit hoofdstuk zoekt de confrontatie met de evaluatie van deze effectmetingen om voor de VER een serie leerpunten, kansen en beperkingen aan het voetlicht te brengen vanuit de theorie. 4.1 Het spanningsveld rond effectmetingen Effectmetingen bestaan er in vele soorten en maten. De economische-, milieu-, cultuurhistorische- of de Veiligheidseffectrapportages zijn hier voorbeelden van. De verschillende thema s laten een specificering op één sector zien. Daarnaast geven Klaassen en Van Nispen (1996, p. 309) aan dat het een ex ante evaluatievorm is. De ex ante evaluatie is een van de fasen in het generieke planningsproces van Spit en Zoete (2006, p. 84-92) uit de aanvang van paragraaf 3.1. Waar de meeste effectmetingen een vrijwillig karakter hebben (waaronder de VER) heeft de milieu effect rapportage (MER) het milieu belang zo ver naar voren geschoven dat het de enige wettelijk verplichte effectmeting is. Klaassen en Van Nispen (1996, p. 308-316) klagen met al die verschillende effectrapportages over wildgroei en wijzen op de gevaren dat het planproces zich op één effect richt in plaats van op de complexheid en integraliteit van het gehele project. Voor de VER is deze kritiek misschien wat vergaand, want het instrument beperkt zich niet alleen tot de ex ante evaluatie. Het is vervlochten in het gehele planproces. Dus niet alleen in de laatste fase van het planproces. Over het argument van specificering op een sector volgen in de volgende alinea s meer argumentatie. Ook Arts (1998, p. 62) geeft aan dat evaluatiemethoden technisch gereedschap voor planning en beslissingnamen zijn dat niet op één moment in het planproces gericht is maar eigenlijk bruikbaar in iedere fase van beslissingnamen (zie eveneens Nijkamp, 1990, p. 10; Rossi en Freeman, 1989, p. 18). Meer algemeen bezien spreken we bij de discussie rond effectmetingen over enkele veel terugkerende spanningsvelden in de ruimtelijke ordening (o.a. De Ridder en Koeman, 1999, p. 4-7; Spit en Zoete, 2006, p. 134-135). De volgende spanningsvelden hebben in dit opzicht betrekking op de VER: - Een groot- versus klein belang; de omgang met grote en kleine actoren of belangen in diverse samenstellingen (calimero effect). - Globaal integraal versus detail specifiek; samenhang of concreetheid. - Facet- versus sectorplanning; een specifieke afdeling versus afdelingen of diensten met specifiek ruimtelijke plannen. Het eerste spanningsveld heeft vooral met invloed te maken. Wanneer de invloed van een afdeling die zich met veiligheid bezighoudt groot is, dan kan dit belang meer aandacht verwachten dan andere belangen die bij hetzelfde project spelen. Effectmetingen doen dan ook vaak een beroep op integraliteit voor een specifiek thema. Dat lijkt een tegenstelling op zich maar als we naar de VER kijken dan moeten onder de vlag van veiligheid veel afdelingen/sectoren met elkaar door één deur. Dat schept een integrerend kader. De VER bevindt zich dus deels aan de ene zijde van het spanningsveld en deels aan de andere kant. Het model van sector en facetplanning maakt duidelijk hoe dit alles samenhangt (zie figuur 4.1). 19