Aan de Minister van VROM Mw. Dr. J.M. Cramer Postbus 20951 2500 EZ Den Haag KENMERK RPB200700220-7.51 DATUM 25 oktober 2007 ONDERWERP Advies monitoring programma Mooi Nederland Mevrouw de minister, In ons gesprek op 23 mei jl. heeft u het Ruimtelijk Planbureau om advies gevraagd over het monitoren van de effecten van het beleidsprogramma Mooi Nederland. In deze brief treft u ons advies aan. Het advies is gebaseerd op het conceptprogramma Mooi Nederland van 13 september jl.. De uiteindelijke lijst van indicatoren kan worden aangepast indien mocht blijken dat de definitieve versie van het programma (sterk) afwijkt van het conceptprogramma waarop wij hier reageren. De focus in ons advies ligt op het formuleren van een aantal indicatoren, passend bij de hoofddoelen van het programma. Het RPB heeft daarbij uiteraard rekening houdend met indicatoren uit andere monitoren, in het bijzonder de Monitor Nota Ruimte die op uw verzoek wordt uitgevoerd door het RPB en het MNP. Het programma Mooi Nederland bouwt voort op de Nota Ruimte, maar concretiseert onderdelen van beleid en stelt andere prioriteiten. In uw programma hebt u twee ruimtelijke ambities benoemd. De eerste ruimtelijke ambitie van uw programma is het tegengaan van verrommeling van het landschap, uitgewerkt in zes prioriteiten: o Stimuleren van duurzaam en efficiënt ruimtegebruik voor wonen en werken o Behouden en versterken openheid van het landschap o Versterken ruimtelijke kwaliteit in ruimtelijke planvorming en uitvoering o Vergroten ruimte voor windenergie o Realiseren van complexe ruimtelijke opgaven o Langetermijnontwikkeling Randstad Daarnaast wordt de ambitie realiseren van een klimaatbestendige inrichting van Nederland onderscheiden. Ons advies concentreert zich op de eerste ambitie aangezien de laatste op dit moment vooral procesmatig wordt uitgewerkt. De zes topprioriteiten die de verrommeling dienen tegen te houden betreffen zowel procesmatige als ruimtelijk inhoudelijke doelen. Onze focus in dit advies ligt op de inhoudelijke doelen. Daarmee volgen we de systematiek van de Monitor Nota BIJLAGE(N)
Ruimte van het RPB/MNP. Het Ruimtelijk Planbureau en het Milieu- en Natuurplanbureau hebben vorig jaar de nulmeting van de monitor gepubliceerd. In uw opdracht wordt op dit moment gewerkt aan de eerste nieuwe meting die in het voorjaar van 2008 zal verschijnen. De ruimtelijk inhoudelijke prioriteiten kunnen in drie hoofddoelen worden vertaald: vermindering van de mismatch tussen vraag en aanbod van wonen en werken, bevorderen van duurzame verstedelijking en het behoud en het versterken van de ruimtelijke kwaliteit. Analyse inhoud programma Het programma beoogt de kwalitatieve en kwantitatieve mismatch tussen vraag en aanbod te verminderen. De kwantitatieve mismatch ligt bij werken vooral in het beheersen van de groei van het aanbod terwijl de kwantitatieve mismatch bij wonen vooral ligt in een tekort aan aanbod. Het kwalitatieve aspect zit in de aangeboden en gevraagde woon- en werkmilieus. In de nulmeting van de Monitor Nota Ruimte zijn geen indicatoren beschikbaar om de mismatch te monitoren vanwege het gebrek aan goede informatie over de trends op het niveau van woon- en werkmilieus. Dit betekent dat er, gezien de behoefte vanuit het programma Mooi Nederland, nieuwe indicatoren zullen moeten worden ontwikkeld die ontwikkelingen ten aanzien van de mismatch wel kunnen meten. De mate waarin daadwerkelijk tot een goede en meetbare operationalisatie van de begrippen vraag en aanbod, en dan met name in relatie tot het kwalitatieve aspect, kan worden gekomen is nog onduidelijk en vergt nader onderzoek. De mismatch tussen vraag en aanbod van werken wilt u daarnaast aanpakken door transformatie en herstructurering van bestaande bedrijventerreinen. De Monitor Nota Ruimte bevat reeds een indicator die hier globale informatie over geeft. Deze zou eventueel verbeterd of uitgebreid kunnen worden. U wenst duurzame verstedelijking te bevorderen door onder meer in te zetten op zuinig ruimtegebruik in de steden via bundeling en verdichting, hanteren van de SER ladder, behoud en versterking van groen in en om de stad, inrichting met oog voor diversiteit en een tijdige ontsluiting van woongebieden. De mate van doelbereiking van deze beleidsprioriteit kan worden gevolgd met indicatoren ten aanzien van het ruimtegebruik voor stedelijke functies (bijvoorbeeld gebruik makend van dichtheidsmaten), de mate van bundeling, verstedelijking naar locatietypen, de verhouding rood/groen in en om de stad en de ontsluitingskwaliteit van nieuwe woon- en werklocaties. De Monitor Nota Ruimte bevat diverse indicatoren die hierbij van dienst kunnen zijn. Uitsluitend voor het ruimtegebruik (dichtheid) zou een aanvullende indicator moeten worden ontwikkeld. Ten derde beoogt het programma versterking en behoud van de ruimtelijke kwaliteit door het terugdringen van verstening in het buitengebied, door het open houden van gebieden rondom de steden, door het bevorderen van de inpassing van verdere verstedelijking en door een kwaliteitsimpuls voor de vormgeving in stad en land. De mate van succes van dit beleid zal grotendeels gevolgd moeten worden door middel van evaluatie van het uitvoeringsproces. Fysieke indicatoren van kwaliteit zijn slechts moeizaam te definiëren. Maar wij zien wel mogelijkheden op het gebied van het volgen van ontwikkelingen in Rijksbufferzones, in snelwegpanorama s en van de verstening van het buitengebied. Op de eerste twee punten zijn 2
reeds indicatoren beschikbaar of in ontwikkeling in het kader van de Monitor Nota Ruimte. Een versteningsindicator zou moeten worden ontwikkeld. Achtergrondstudies hiervoor zijn echter reeds beschikbaar (bijvoorbeeld de studie 'Verstening en functieverandering in het landelijk gebied' van Alterra uit 2005). Voorstel voor indicatoren Het RPB komt tot de conclusie dat de doelbereiking van uw beleidsambities met Mooi Nederland kan worden gemonitord met een beperkt aantal indicatoren. Een deel daarvan is reeds beschikbaar in de Monitor Nota Ruimte. Aanvullend zullen enkele nieuwe indicatoren moeten worden ontwikkeld. Wij vatten de voorgestelde indicatoren hieronder samen en geven de nieuw te ontwikkelen indicatoren in een vette letter weer. 1. Mismatch tussen vraag en aanbod naar woningen naar woonmilieus 1 2. Mismatch tussen vraag en aanbod naar werklocaties naar werkmilieus 1 3. De omvang van het te herstructureren areaal aan bedrijventerreinen in relatie tot de omvang van het geherstructureerde areaal (indicator is reeds beschikbaar via de Monitor Nota ruimte, maar vergt wellicht aanpassing) 4. Ruimtegebruik voor stedelijke functies, uitgewerkt in een dichtheidsmaat (aantal stedelijke functies zoals woningen, arbeidsplaatsen et cetera per hectare) 5. De mate van bundeling van verstedelijking 6. Uitbreiding van woningen/arbeidsplaatsen in, aan en nabij stedelijke gebieden 7. Ontsluitingskwaliteit nieuwe woon en werklocaties 8. de verhouding rood/groen in en om de stad 9. De omvang van de verstening buitengebied 10. Afname snelwegpanorama s 11. Verschuivingen in ruimtegebruik in Rijksbufferzones 12. Gerealiseerde capaciteit windenergie Deze lijst van indicatoren bevat geen indicator voor de mate van openheid van landschappen. In de gesprekken met uw beleidsmedewerkers, maar ook uit de tekst van het ambitiedocument, werd namelijk duidelijk dat vooral de verstening van het landschap uw zorg heeft. Daarom hebben we gekozen voor een indicator die die ontwikkeling monitort. Het is, indien gewenst, wel mogelijk een indicator op te nemen die de visuele openheid van het landschap in beeld brengt. De lijst bevat op dit moment ook geen indicator betreffende de tevredenheid van de bevolking met hun woonomgeving en de bebouwing. Belangrijkste reden hiervoor is van procedurele aard. Er is namelijk lange tijd twijfel geweest of deze doelstelling überhaupt zou worden opgenomen in het ambitiedocument. Diverse versies van het document waren hier ambigu in. Daarnaast is tevredenheid van de bevolking een indicator van totaal andere orde dan de fysieke indicatoren die hierboven worden beschreven en kent het meten van tevredenheid vele haken, ogen en interdependenties. Wanneer een indicator over tevredenheid gewenst wordt, is 1 De haalbaarheid van de ontwikkeling van deze indicator is sterk afhankelijk van een nadere operationalisatie van de begrippen vraag en aanbod. 3
een nadere specificatie van de tevredenheid die wordt beoogd, noodzakelijk. Wanneer de focus hierbij daadwerkelijk ligt op de woonomgeving, dan zijn de resultaten van de sociaalfysieke module van het WoOn-onderzoek hiervoor wellicht bruikbaar. De Belevingswaardemonitor die als onderdeel van de Monitor Nota Ruimte is opgesteld, biedt in dit kader de eerste handvatten op het gebied van groen- en landschapswaardering. Regiospecifieke normstellingen We adviseren niet te volstaan met normstellingen op landelijk niveau, maar de normstellingen nader uit te werken in beoogde regiospecifieke resultaten die recht doen aan de regionale verscheidenheid. In dat geval zullen de indicatoren, daar waar relevant, op gegeven moment een regiospecifieke invulling moeten krijgen. Aansluiting bij bestaande monitors Het RPB adviseert om aan te sluiten bij bestaande monitors ten aanzien van het ruimtelijk beleid. Zoals ook in het bovenstaande is aangegeven, wordt een aantal van de beoogde fysieke resultaten al gemonitord in de Monitor Doelbereiking Nota Ruimte. Het ligt voor de hand om deze monitor, waar nodig op een later moment uit te breiden met de nieuw te ontwikkelen indicatoren. Procesmonitoring In dit advies hebben we ons geconcentreerd op een advies over het monitoren van de beoogde ruimtelijke ontwikkelingen. Monitoring van fysieke resultaten geeft inzicht in het realiseren van de beoogde beleidsdoelen. Indien hieruit blijkt dat de feitelijke ontwikkelingen achterblijven bij de gewenste, is het aan de beleidsmedewerkers hierop adequaat te reageren door het beleid bij te stellen, de implementatie aan te scherpen of doelen bij te stellen. We besteden in dit advies geen aandacht aan het monitoren van de processen. De monitoring van het beleidsprogramma Mooi Nederland bestaat echter voor een deel ook uit het monitoren van processen. Monitoring van procesresultaten geeft inzicht in de mate waarin het beleid succesvol geïmplementeerd wordt, door VROM zelf en door andere overheden. Haperingen in de voortgang hiervan geven relatief vroegtijdig het signaal af dat bijsturing wellicht noodzakelijk is. Procesmonitoring vraagt echter om een andersoortige analyse, bijvoorbeeld een analyse van plannen van andere overheden. Dit soort monitoring dient te worden afgewogen tegen de doelstelling om de administratieve lastendruk te verminderen. Voor procesmonitoring kan niet worden aangesloten bij de Monitor Nota Ruimte omdat deze expliciet is opgezet als een monitor van feitelijke ruimtelijke ontwikkelingen. Wij adviseren om procesmonitoring, met oog voor de hierboven geadviseerde terughoudendheid, integraal deel uit de laten maken van de actieprogramma s. 4
Nulmeting Voor de monitoring van de doelbereiking van het programma Mooi Nederland is een nulmeting onontbeerlijk. De uitgangssituatie per 1/1/2006 of 1/1/2007 vormt de basis waartegen ontwikkelingen, zowel met betrekking tot proces als tot feitelijke ontwikkelingen, kunnen worden afgezet. Wij adviseren u om eenmalig een nulmeting te (laten) verrichten. Later kunnen de nieuwe indicatoren ondergebracht worden in de bestaande Monitor Nota Ruimte. Met vriendelijke groet, Prof dr Wim Derksen Directeur Ruimtelijk Planbureau 5