Jg. 47 / Nr. 2 / 2014 Risicovolle grondaankoop bij regionale gebiedsontwikkeling P. 104 P. 105 Fennie van Straalen en Sanne Holtslag-Broekhof Foto: Archief Kadaster Risicovolle grondaankoop bij regionale Provincies kopen al decennia grond aan voor de realisatie van infrastructuur en natuurontwikkeling. Zij zijn één van de spelers op de grondmarkt. Het streven naar integrale gebiedsontwikkeling heeft provincies ertoe bewogen een actievere rol te nemen op de grondmarkt. Dit gaat vaak gepaard met veel risico en weinig expertise. In tijden van economische tegenspoed is echter een nieuwe context ontstaan en moeten provincies zich heroriënteren op hun rol en handelen bij gebiedsontwikkelingen. gebiedsontwikkeling
Jg. 47 / Nr. 2 / 2014 Risicovolle grondaankoop bij regionale gebiedsontwikkeling P. 106 P. 107 Foto: Archief Kadaster De afgelopen jaren hebben provincies steeds meer een actieve rol gekozen bij de uitvoering van regionale ruimtelijke ontwikkelingen. Dit komt mede door de decentralisatie van taken naar regionaal niveau, de toegenomen relevantie van regionaal beleidsdenken (zie bijvoorbeeld Korthals Altes, 2006) en de toegenomen provinciale verantwoordelijkheden voor de inrichting van het landelijk gebied. Bij gebiedsontwikkeling heeft de provincie zelf een afweging te maken tussen het inzetten van grondbeleidsinstrumentarium en het aankopen van de grond voor ruimtelijke doelen. Op basis van (politieke) keuzes en intenties zullen provincies een bepaalde positie innemen: regulerend, actief, regiserend of participerend. Toen in 2007 de Wet Inrichting Landelijk Gebied van kracht werd, kregen provincies meer (financiële) verantwoordelijkheden voor de ontwikkeling van het landelijk gebied. Bovendien kregen de provincies met de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening in 2008 de beschikking over een grondbeleidsinstrumentarium dat vergelijkbaar is met dat van gemeenten. Provincies kunnen een inpassingsplan maken, het voorkeursrecht gebruiken of onteigening inzetten om ontwikkelingen te borgen en grond te verwerven. In de afgelopen jaren hebben provincies ervaring opgedaan met verschillende grondbeleidstrategieën in verschillende grootschalige gebiedsontwikkelingen. Welke grondbeleidstrategieën hebben provincies in de afgelopen tien jaar toegepast en welk effect heeft de economische crisis gehad op het gevoerde beleid? Zowel de wijze waarop provincies handelen, hun beweegredenen als de gevolgen voor de uitvoering van ruimtelijke doelen komen aan bod. Het onderzoek laat zien dat een deel van de provincies tussen 2008 en 2012 risicovol en onkundig heeft gehandeld op de grondmarkt, wat heeft geleid tot financiële verliezen en suboptimale plannen. De bevindingen zijn gebaseerd op twee verschillende analyses. Ten eerste is gekeken naar de keuzes die provincies de afgelopen tien jaar gemaakt hebben. Hiervoor zijn twaalf diepte-interviews met provinciale bestuurders en beleidsmakers van verschillende provincies in de periode 2010 tot 2012 afgenomen (Van Straalen e.a., 2013). Ten tweede zijn twee provinciale gebiedsontwikkelingen geanalyseerd die tijdens de economische crisis in voorbereiding waren: Oostvaarderswold en de Bloemendalerpolder. Reconstructies van het plannings- en grondbeleid van beide cases zijn gebaseerd op 28 interviews met betrokken bestuurders, beleidsbepalers en eigenaren en een analyse van plan- en beleidsdocumenten en grondtransacties. Deze reconstructies bieden een verdieping in de keuzes die provincies hebben gemaakt in het verleden en laten zien of deze keuzes en strategieën houdbaar zijn in minder florerende economische tijden. Risicovolle grondstrategieën Provincies hebben de mogelijkheid om grondaankoop uit te besteden aan (meer ervaren) partners op de grondmarkt, zoals gemeenten, projectontwikkelaars of in het geval van natuurontwikkeling, de Dienst Landelijk Gebied van de rijksoverheid. Om de eigen positie als participerende partij te versterken, hebben verschillende provincies ook zelf grond aangekocht. De voordelen
Jg. 47 / Nr. 2 / 2014 Risicovolle grondaankoop bij regionale gebiedsontwikkeling P. 108 P. 109 van deze grondaankopen zijn drieledig: het maakt grond beschikbaar voor ontwikkeling op korte termijn, de grond blijft betaalbaar (geen onteigeningsvergoeding bij vrijwillige verkoop) en grondeigendom biedt een sterkere uitgangspositie in het spel tussen private ontwikkelaar en publieke sector aan de onderhandelingstafel. Dit laatste speelt vooral bij ontwikkelingen met woningbouw een rol. Er kleven echter twee belangrijke risico s aan het aankopen van grond. Ten eerste bestaat het risico dat projecten worden stilgelegd of vertraagd. In het geval van natuurontwikkeling is bijvoorbeeld sprake van waardedaling van de grond, vanuit economisch oogpunt gezien. De grond moet worden aangekocht voor agrarische waarde of voor de onteigeningswaarde indien de grondeigenaar niet wenst te verkopen. Dit vraagt om een investering die pas wordt terugverdiend (in natuurwaarden) wanneer de natuur daadwerkelijk gerealiseerd is. Een realisatietraject dat te lang duurt of helemaal achterwege blijft, zorgt ervoor dat het grondeigendom van de regionale overheid negatief op de balans drukt. Bij de realisatie van nieuwe natuur verloopt de grondverwerving niet altijd voortvarend. Eigenaren zijn regelmatig niet bereid om hun grond voor dit doel te verkopen. Dit heeft geleid tot vertraging bij onder andere de projecten Hedwigepolder (Zeeland) en Oostvaarderswold (Flevoland). Het tweede risico is dat bij verschillende gebiedsontwikkelingen sprake is van anticiperende (lange termijn) aankopen. Zolang deze anticiperende aankopen plaatsvinden tegen marktconforme prijzen, is het risico van de aankopen beperkt. Verschillende provincies hebben de afgelopen jaren echter grond aangekocht voor prijzen boven de marktwaarde, anticiperend op de realisatie van regionale woningbouwopgaven. Hiermee lopen verschillende provincies financiële risico s door hoge rentelasten of waardedaling bij het uitblijven of stagneren van realisatie. De resultaten van de analyse die ten grondslag ligt aan dit artikel worden ondersteund door verschillende onderzoeken van de Rekenkamers. Uit onderzoek van de Rekenkamer Oost-Nederland (2013) blijkt bijvoorbeeld dat provincie Gelderland geen goed overzicht heeft van de gronden die in eigendom zijn en de grond die op jaarbasis verworven wordt. De provincie Groningen heeft volgens de Rekenkamer Noord-Nederland (2012a) grond ongunstig geruild. Zo is bij het natuurproject Groningen Seaports grond aangekocht tegen een hogere waarde dan marktconform. Deze verwervingsstrategie is in dit geval wel effectief gebleken, aangezien het project op tijd gerealiseerd is. De provincie Friesland heeft in de afgelopen jaren teveel gronden voor te hoge prijzen aangekocht. Bovendien is deze provincie niet consequent geweest in de taxatiesystematiek, waardoor sommige eigenaren ten opzichte van anderen zijn bevoordeeld (Rekenkamer Noord-Nederland, 2012b). De door provincies gekozen strategieën hebben niet altijd geleid tot een transparant grondbeleid zonder risico s. In twee provinciale gebiedsontwikkelingen (Oostvaarderswold en Bloemendalerpolder) is de rol van het grondbeleid tijdens de economische crisis diepgaand onderzocht. Oostvaarderswold In 2006 krijgt de provincie Flevoland opdracht van het Rijk om een ecologische verbinding tussen de Oostvaardersplassen en het Horsterwold te realiseren: het Oostvaarderswold. Er is haast bij de realisatie vanwege voedseltekort voor grote grazers in de Oostvaardersplassen. Het Oostvaarderswold dient daarnaast als recreatiegebied, compensatie voor infrastructuur en bedrijvigheid en als waterretentiegebied. Het plangebied is op Grondaankoop voor aanleg van EHS dat moment in gebruik door tientallen akkerbouw- en veeteeltbedrijven. Omdat niet duidelijk is waar de zone precies komt, besluit de provincie de rechthebbenden pas te benaderen nadat de zone definitief is vastgelegd. Tijdens de locatiekeuze door de projectgroep wijst een vergelijking van drie varianten, de noordoostelijke variant op alle aspecten als de beste van de drie aan. Toch kiezen de Provinciale Staten op het laatste moment voor een andere variant. Deze onverwachte wenteling beïnvloedt
Jg. 47 / Nr. 2 / 2014 Risicovolle grondaankoop bij regionale gebiedsontwikkeling P. 110 P. 111 het vertrouwen dat de boeren hebben in de provincie negatief, wat gevolgen heeft voor hun houding in de loop van het proces. Hoewel de provincie zelf niet voldoende financiële middelen heeft om alle gronden aan te kopen, voelt zij zich financieel gesteund door de afspraken zoals vastgelegd in het Investeringsbudget Landelijk Gebied. Dit is de beschikking tussen Rijk en provincie over de ontwikkeling van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Na goedkeuring van het verwervingsplan door Gedeputeerde Staten in juli 2008 wordt begonnen met het verwerven van gronden voor het Oostvaarderswold op basis van volledige schadeloosstelling. De provincie communiceert daarnaast aan rechthebbenden die niet willen verkopen, dat tot onteigening zal worden overgegaan om de gronden te verwerven. Hoewel de provincie hierover later door het kabinet wordt teruggefloten, is de dreiging met onteigening voor sommige eigenaren voldoende om, met tegenzin, hun grond toch te verkopen. Eind 2010 wordt een nieuw kabinet gevormd, nadat het kabinet Balkenende IV is gevallen. Vanwege bezuinigingen besluit dit kabinet het Oostvaarderswold niet meer financieel te steunen. De provincie is ondertussen bijna klaar om het provinciaal inpassingsplan (PIP) vast te stellen en heeft ongeveer de helft van de grond in het gebied aangekocht. Ze besluit, ondanks de ontbrekende steun van de rijksoverheid, door te gaan en het PIP vast te stellen. Het mag echter niet baten: het PIP wordt later alsnog door de rechtbank afgekeurd vanwege ontbrekende financiële onderbouwing. De provincie heeft meer dan honderd miljoen uitgegeven aan de grondaankoop voor het Oostvaarderswold, voor ongeveer de helft van het benodigde oppervlak. De aangekochte grond ligt verspreid over de zone en kan daarom niet eenvoudig tot een aangesloten verbinding worden gemaakt. Plan is nu om een deel van de grond te verkopen en het overige deel met behulp van ruilen in te richten als natuur. Het risico van de grondverwerving en het gemak waarmee de grondeigenaren hun grond ter beschikking wilden stellen zijn door de provincie onderschat. Uit tien interviews met betrokken grondeigenaren in het gebied blijkt dat het eerder serieus betrekken van de rechthebbenden in het gebied zou hebben bijgedragen aan verbeterd onderling vertrouwen en begrip. Tegelijkertijd geven de meeste eigenaren aan dat ze verwachten dat een verbeterd vertrouwen hun verkoopstrategie niet zou hebben veranderd. Toch zou een vroegtijdig inzicht in de belangen van de eigenaren ervoor hebben gezorgd dat de provincie beter had kunnen inspelen door bijvoorbeeld ruilgrond in het gebied te verwerven. Het risico van het aankopen van ruilgrond tegen agrarische waarde op de bestaande markt is in dit gebied beperkt, vanwege de voortdurende vraag naar deze grond onder agrariërs. Daarnaast zou het gefaseerd aankopen van de grond binnen de zone (tegen een volledige schadeloosstelling) het risico van de provincie hebben verkleind. Aan de andere kant zou dit de procesdoorloop waarschijnlijk hebben verlengd. Bloemendalerpolder In 2004 is de provincie Noord-Holland begonnen met de gebiedsontwikkeling Bloemendalerpolder. Onder toenemende Randstedelijke druk is de polder onttrokken aan het Groene Hart-beleid. Dit rijksbleid zorgde ervoor dat in het gebied
Jg. 47 / Nr. 2 / 2014 Risicovolle grondaankoop bij regionale gebiedsontwikkeling P. 112 P. 113 beperkte ruimte was voor woningbouw en bedrijvigheid. Het nieuwe beleid maakte het mogelijk een woningbouwopgave van maximaal 3500 woningen te realiseren in deze polder. Hierbij geldt de randvoorwaarde dat slechts éénderde van de polder mag bestaan uit stedelijke ontwikkeling. Het resterende deel moet worden ontwikkeld als groene ruimte. De provincie heeft deze randvoorwaarde vertaald naar een rood-voor-groenconstructie met de wens dat de betrokken projectontwikkelaars een voorfinanciering doen in de groene ontwikkeling, alvorens te starten met de ontwikkeling van de rode projecten. Ondanks het feit dat de Bloemendalerpolder pas in 2004 is onttrokken aan het Groene Hart, stond het project al sinds de jaren negentig beschreven als zoekgebied voor woningbouw in diverse beleidsdocumenten. Verschillende projectontwikkelaars hebben al vóór 2004 een grondpositie ingenomen in de Bloemendalerpolder om op die wijze betrokken te raken bij de (rode) ontwikkeling van de polder. Bij aanvang van het project was 45 procent van de grond binnen de projectgrenzen in het bezit van private ontwikkelaars, die daarmee een belangrijke uitgangspositie hadden in onderhandelingen over de ontwikkeling van de polder. Om de balans aan de onderhandelingstafel terug te brengen en vanuit het gedachtegoed van de rood-voor-groenconstructie, heeft Noord- Holland ook ingezet op grondverwerving in de Bloemendalerpolder. Daarmee is 30 procent van de grond binnen het plangebied in bezit gekomen van de provincie. Om haar positie verder te versterken heeft de provincie daarnaast gekozen voor een leidende rol in de ontwikkeling, gebaseerd op het inzetten van het instrumentarium Het wordt de komende jaren voor provincies een uitdaging om een balans te vinden tussen gewenste implementatie van ruimtelijke doelen en het financieel risico dat daarmee gepaard gaat. Hierbij moeten provincies rekening houden met een aantal uitgangspunten. Ten eerste is het van belang onderscheid te maken tussen ontwikkelingen die door de markt opgepakt kunnen worden en ontwikkelingen die zonder initiatief en financiering van de overheid niet van de grond komen. Ten tweede kan risico tijdens grondverwerving niet volledig worden voorkomen, maar wel worden gereduceerd. Dit kan met voldoende kennis van het grondinstrumentarium, sluitende business cases en vroegtijdige inventarisatie van de verschillende partijen en hun belangen op de grondmarkt. Tot slot hebben provincies meer mogelijkheden dan actieve ontwikkeling om doelen te realiseren. Ze kunnen bijvoorbeeld een coördinerende of regisserende rol met stimulatie van de markt via subsidies, het gebruik van exploitatiedat in 2008 tot beschikking is gekomen: het inpassingsplan, het voorkeursrecht en eventueel onteigening. Met het goedkeuren van een definitief masterplan en het tekenen van een overeenkomst tussen publieke en private partijen in 2010, leek de ontwikkeling van start te kunnen gaan. De economische crisis leidde in 2011 tot het inzicht bij de private ontwikkelaars dat het project niet haalbaar was met de gevraagde voorinvestering in de groene projecten. Door de grondposities in het gebied hadden deze partijen de mogelijkheid de stekker uit de samenwerking te trekken en daarmee de ontwikkeling een halt toe te roepen. Door de beperktere eigen (financiële) mogelijkheden in de crisis, werd de provincie genoodzaakt het plan te heroverwegen en opnieuw onderhandelingen te starten met de private partijen. De grondposities van zowel overheden als private partijen zorgden voor een wederzijdse afhankelijkheid. Vanuit provinciaal oogpunt was deze afhankelijkheid niet weg te nemen door het inzetten van het grondbeleidsinstrumentarium, zeker niet in een periode van economische tegenspoed. Dit inzicht heeft geleid tot een veel terughoudendere rol van de provincie vanaf 2011. Toekomstige keuzes Het merendeel van de provincies ziet voor zichzelf een actieve rol weggelegd tijdens gebiedsontwikkeling. Dit vertaalt zich in (anticiperend) grondaankoopgedrag, waarbij de provincies uitgaan van de effectiviteit van grondeigendom en het (nieuwe) grondbeleidsinstrumentarium. Door gebrek aan kennis en kunde hebben provincies weinig rekening gehouden met eventuele problemen met grondeigenaren in gebiedsontwikkelingen en economische veranderingen. De crisis heeft geleid tot nieuwe provinciale afwegingen voor het risicodragend participeren binnen gebiedsontwikkelingen. Voor de ontwikkeling van rode doelen kiezen provincies meestal voor een participerende rol zonder risicodragend aandeel, of voor een coördinerende rol waarbij woningbouw wordt overgelaten aan de markt. Voor zowel infrastructuur als natuurontwikkeling geldt echter dat de provincies nog steeds (financiële) verantwoordelijkheid dragen voor de implementatie van deze doelen. Omdat deze doelen in mindere mate winstgevend zijn voor private ontwikkelaars, zullen ze niet spontaan door de markt gerealiseerd worden. plannen of herverkaveling. De opgedane kennis met gestrande gebiedsontwikkeling biedt Provinciale Staten de mogelijkheid om een beter afgewogen keuze te maken voor de aankoop van grond of het risicodragend participeren in toekomstige gebiedsontwikkeling. Fennie van Straalen (fennie.vanstraalen@wur.nl) is als promovenda verbonden aan de leerstoelgroep Landgebruiksplanning van Wageningen University. Sanne Holtslag-Broekhof (sanne.broekhof@wur.nl) is als projectadviseur stedelijk gebied werkzaam bij het Kadaster en werkt tevens als promovenda bij Wageningen University. Literatuur Korthals Altes, W. K. (2006) Towards regional development planning in the Netherlands, Planning Practice Research, 21, p. 309 321 Rekenkamer Noord-Nederland (2012a) Naar een transparante grondmarkt. Grondverwerving in de provincie Groningen in het tijdvak 2007 t/m 2010, Assen Rekenkamer Noord-Nederland (2012b) Naar verantwoorde grondverwerving. Grondverwerving in de provincie Fryslân in het tijdvak 2007 t/m 2010, Assen Rekenkamer Oost-Nederland (2013) Provinciale aanpak van grondverwerving in Gelderland, Deventer Van Straalen, F.M., L.B. Janssen-Jansen & A. van den Brink (2013) Delivering planning objectives through regional-based land use planning and land policy instruments: an assessment of recent experiences in the Dutch provinces, Environment and Planning C: Government and Policy, advance online publication, doi: 10.1068/c1277