Tweede Kamer der Staten Generaal t.a.v. de vaste kamercommissie Infrastructuur en Waterstaat Postbus 20018 2500 EA 'S-GRAVENHAGE Cie.iw@tweedekamer.nl Datum Behandeld door 7 maart 2018 Olaf Prinsen Ons kenmerk Uw kenmerk Onderwerp Doorkiesnummer Input gemeentelijk afvalbeheer voor AO +316 22078580 Circulaire Economie 15 maart Geachte commissieleden, Tijdens het Algemeen Overleg Circulaire Economie op 15 maart staat een groot aantal onderwerpen op de agenda die de dagelijkse praktijk van het gemeentelijk afvalbeheer raken. Niet in de laatste plaats betreft dat de inzameling en recycling van plastic verpakkingen. Hierover is zowel in Nederland als in Europa inmiddels een breed maatschappelijk debat gaande. Met deze brief vragen wij uw aandacht voor de knelpunten die wij als publieke dienstverleners ervaren in deze verpakkingsketen, zeker in relatie tot de doelstellingen uit het Rijksbrede programma voor een transitie naar een circulaire economie. Publiek kader in circulaire economie Nederland kent sinds jaar en dag een zorgstelsel waarin gemeenten de verantwoordelijkheid dragen voor de inzameling en verwerking van afvalstoffen die bij huishoudens ontstaan. De gemeente kiest daarin een infrastructuur die het beste past bij de lokale omstandigheden en waarbij een zorgvuldige afweging wordt gemaakt tussen milieudoelen en aanvaardbare maatschappelijke kosten. Sinds begin jaren negentig hebben gemeenten steeds meer afvalstoffen apart ingezameld om deze te kunnen recyclen. Ook de afgelopen jaren hebben gemeenten weer miljoenen geïnvesteerd in hun totale inzamelstructuur door de doelen die zijn aangescherpt in het kader van het uitvoeringsprogramma Van Afval Naar Grondstof voor huishoudelijk afval (VANG-HHA). Doelstelling daarin is om te komen tot 75% afvalscheiding en 100 kilogram restafval in 2020. Uit een enquête 1 die Rijkswaterstaat Leefomgeving en de NVRD eind 2017 hebben uitgevoerd, blijkt dat 90% van de gemeenten extra maatregelen heeft genomen en dat zij ook de komende jaren nog fors blijven investeren in meer en betere afvalscheiding. Al deze maatregelen vallen binnen het publiek kader voor huishoudelijk afval en worden gedreven vanuit de publieke afvalzorg. 1 Bron: GRAM #10 december 2017: pagina 12: Enquête VANG-Huishoudelijk afval: naar 100 kg restafval in 2020
blad 2 van 5 Naast deze publieke afvalzorg kennen we voor een aantal deelstromen ook het principe van producentenverantwoordelijkheid. Daarbij wordt de verantwoordelijkheid voor inzameling en recycling primair bij de producenten en importeurs gelegd die op hun beurt weer afspraken kunnen maken met gemeenten. In de aanloop naar het AO hebben ook deze producentenorganisaties zich laten horen. Hierbij ligt de focus vaak op de afvalfase van het product met discussies over de voor- en nadelen van verschillende inzamelsystemen, waarbij verschillende organisaties verschillende voorkeuren hebben. De binnen het Rijksbrede programma Circulaire Economie opgestelde transitieagenda s laten evenwel zien dat vooral stevig ingezet moet worden op het verduurzamen van productieprocessen, het stimuleren van eco-design en design for recycling en het stimuleren van het gebruik van secundaire grondstoffen. De focus om tot een circulaire economie te komen, zal dan ook verlegd moeten worden naar alle stappen in de verschillende ketens. Niet voor niets is in de transitieagenda consumptiegoederen daarom opgeroepen om als gemeenten, producenten en afvalbedrijven binnen een jaar te komen tot een gezamenlijke innovatieagenda waarbij naar alle stappen in de keten wordt gekeken. Hierbij moet het niet leidend zijn waar het product vandaan komt maar waar het naartoe gaat. Evaluatie Raamovereenkomst Verpakkingen 2013-2022 Tijdens het komende AO behandelt u ook de tussenevaluatie van de Raamovereenkomst Verpakkingen. Deze tussenevaluatie volgt uit de afspraken die Stichting Afvalfonds Verpakkingen (AFV), de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) in 2012 hebben gemaakt. Sinds 2015 is de inzameling van kunststof verpakkingen bij huishoudens goed op gang gekomen. Maar er bestaan nog grote zorgen over het sluiten van de keten. De tussenevaluatie maakt klip en klaar duidelijk dat er ingrijpende maatregelen nodig zijn om de recycling van kunststof verpakkingen op een hoger plan te tillen. Sterker nog, zonder aanvullende maatregelen dreigt de inzameling en recycling van verpakkingen flink te stagneren met alle gevolgen van dien voor de afvalscheidende inwoners en de investeringen die hierin door gemeenten en afvalbedrijven zijn gedaan. Belangrijke knelpunten liggen bij het gebrek aan sorteer- en recyclingcapaciteit, het aandeel niet-recyclebare verpakkingen dat op de markt wordt gebracht; de vervuiling van het ingezamelde plastic en de gebrekkige vraag naar gerecyclede plastics. De opstellers van de tussenevaluatie zijn van mening dat de kunststofketen moet worden omgevormd tot een keten die vraag gestuurd is, met focus op de kwaliteit van het materiaal, transparantie en innovatie. De concrete maatregelen die worden voorgesteld zijn echter sterk gericht op het einde van de keten en bieden naar onze mening onvoldoende concreet perspectief op een duurzame inrichting van de verpakkingsketen. De huidige gesprekken focussen zich teveel op verantwoordelijkheden, systemen en vergoedingen en zouden moeten gaan over oplossingen en innovaties in de keten. Wij vragen dringend uw aandacht voor deze dreigende stagnatie en doen hieronder suggesties voor mogelijke interventiemaatregelen. Verhogen van de huidige recyclingdoelstelling van 52% naar een ambitieuze doelstelling: De recyclingdoelstelling voor plastic verpakkingen is vastgesteld op 52% in 2022. Op dit moment wordt, vooral door het aandeel bedrijfsmatig plastic verpakkingsafval al 51% gehaald. Hierdoor zijn er voor het verpakkend bedrijfsleven weinig prikkels om zich in te zetten op het verhogen van het recyclingpercentage. Uw eigen Rijksbrede programma Circulaire Economie zet al in op 100% en inmiddels zijn we ingehaald door Duitsland die inzet op 65% recycling van verpakkingsplastics. Daarnaast worden gemeenten door het VANG-programma gestimuleerd om in 2020 al
blad 3 van 5 75% van alle huishoudelijke afvalstoffen te recyclen. Dit verschil in ambitie tussen het verpakkende bedrijfsleven (52% voor kunststof verpakkingen) en gemeenten (75%) zorgt voor spanning waarbij partijen elkaar gevangenhouden in een complex en kostbaar stelsel van protocollen en administratieve verplichtingen én discussies over vergoedingen. Zo lijkt het erop dat producenten voor een deel onder hun verantwoordelijkheid uitkomen. Het op een gelijk en ambitieus niveau brengen van recyclingdoelstellingen (bijvoorbeeld door een aparte doelstelling voor huishoudelijke verpakkingen, zoals ook in België het geval is) helpt om een gezamenlijk aanpak te vinden in inzameling, sortering en recycling. Pas dan is sprake van een verantwoorde invulling van de wettelijke producentenverantwoordelijkheid. Op korte termijn aanvullende ketenafspraken maken met producenten en gemeenten voor tenminste 10 jaar zodat er een nieuw investeringsperspectief ontstaat voor bedrijven: Gemeenten en afvalbedrijven zijn bereid verder te investeren in Nederlandse sorteer- en recyclingcapaciteit mits er een langjarig perspectief is. Dit is nodig omdat er onvoldoende capaciteit is waardoor moet worden uitgeweken naar Duitsland. De komende jaren zal daar een steeds grotere druk op de verwerkingscapaciteit ontstaan. Daarnaast zijn grote investeringen nodig in innovatieve recycle- en sorteertechnieken. Deze investeringen vragen een langere tijdshorizon dan de huidige looptijd van de raamovereenkomst. Omdat enig perspectief na 2022 op dit moment ontbreekt, staan alle investeringen op dit moment op slot en kunnen in nieuwe aanbestedingen geen circulaire doelstellingen worden opgenomen. Verbod op niet recyclebare verpakkingen: Uit recent onderzoek van Wageningen University & Research (WUR) 2 blijkt dat maar liefst 28% van de verpakkingen die op de markt worden gebracht sowieso niet recyclebaar is. Daarnaast is er nog een deel wat nu nog niet goed recyclebaar is. Ook deze verpakkingen worden door Nederlandse huishoudens gescheiden ingezameld, maar blijken daarna dus waardeloos te zijn en verbrand te moeten worden. Het tegengaan van deze vervuiling aan het begin van de keten is een effectieve maatregel die een belangrijk effect heeft op het terugdringen van de maatschappelijke kosten. Effectieve prikkels zijn dwingende regelgeving (verbod op niet recyclebare product-verpakkingscombinaties) en een verdergaande tariefdifferentiatie in de sfeer van de verpakkingsbijdrage ( de vervuiler betaalt ). Het stimuleren van het gebruik van secundaire grondstoffen door deze onder een verlaagd Btw-tarief te laten vallen dan wel vrij te stellen van btw: Als gevolg van de relatief lage olieprijs zijn virgin grondstoffen eenvoudig en goedkoop verkrijgbaar. Alle inspanningen die nodig zijn om gebruikte verpakkingen retour te nemen, te sorteren en weer geschikt te maken voor recycling, maakt dat deze secundaire grondstoffen relatief duur zijn. Hierdoor is er (te) weinig vraag naar secundaire grondstoffen en ontstaat er nog geen vervangingsmarkt. Dat moet veranderen. Fiscale maatregelen kunnen daarbij helpen. De recycling van kunststoffen vooropzetten bij het maken van afspraken. De herkomst van de verschillende secundaire kunststofstromen is van ondergeschikt belang aan de circulaire doelstellingen. Zo zal het onderscheid tussen kunststof verpakkingen van huishoudens en dezelfde verpakkingen die op een andere plaats vrijkomen enerzijds en het onderscheid tussen kunststof verpakkingen en niet- 2 WUR-rapport: Recyclebaarheid van verpakkingen op de Nederlandse markt
blad 4 van 5 verpakkingen anderzijds opgeheven moeten worden. Hierbij kan aangesloten worden bij nieuwe beleidsmaatregelen zoals beschreven in de verschillende transitie-agenda s en zullen werkbare afspraken gemaakt worden over de verrekening van de kosten. Het zal u duidelijk zijn dat onze leden (gemeenten en publieke afvalbedrijven) zich grote zorgen maken over de voortgang in de kunststof verpakkingsketen. Wij hebben ons verbonden aan de ambities uit het VANG-programma en de transitieagenda s in het kader van het Rijksbrede programma Circulaire Economie. Met grote tevredenheid hebben wij gezien dat in Europa een ambitieuze plasticstrategie is opgesteld die door de Europese milieuministers inmiddels breed wordt omarmd. Wij pleiten ervoor om de sturing op het realiseren van de noodzakelijke maatregelen weer meer in publieke handen te nemen. Hiervoor hebben wij in de bijlage aan de hand van input van onze leden 10 uitgangspunten opgenomen die volgens ons de basis moeten vormen voor een hernieuwd afsprakenstelsel in het kader van de Raamovereenkomst Verpakkingen. We hopen hiermee voldoende onderbouwd te hebben dat de huidige (uitleg van de) afspraken in de Raamovereenkomst Verpakkingen op dit moment niet voldoen aan de circulaire doelstellingen van uw Kamer. De actuele marktsituatie biedt daarnaast op dit moment onvoldoende perspectief voor een oplossing. Daarom hopen wij dat u de voorgestelde interventiemaatregelen in overweging wil nemen om voor nu en de toekomt tot een oplossing te komen en zo een stap verder bij een circulaire economie te komen. Uiteraard ben ik bereid om bovenstaande persoonlijk nader aan u toe te lichten. Met vriendelijke groet, Olaf Prinsen Directeur NVRD De Koninklijke NVRD verenigt met circa 450 leden 90% van de Nederlandse gemeenten en hun publieke bedrijven die zich bezighouden met afvalbeheer en het dagelijks beheer van de openbare ruimte. Door belangenbehartiging, kennisuitwisseling en het bieden van een netwerk, ondersteunt de NVRD haar publieke leden bij het aanpakken van de vraagstukken die spelen in het gemeentelijk afvalbeheer en het beheer van de openbare ruimte.
blad 5 van 5 BIJLAGE: 10 publieke uitgangspunten bij de evaluatie van de afspraken uit de Raamovereenkomst Verpakkingen 2013-2022 1. Producentenverantwoordelijkheid geldt als het uitgangspunt bij het halen van ambitieuze doelen en bij het voorkomen van niet-recyclebare verpakkingen. Er komt een innovatie-agenda die start bij productontwerp, immers: troep erin is troep eruit. De kosten voor de producentenverantwoordelijkheid mogen niet worden afgewenteld op de maatschappij. 2. Gemeenten worden in het kader van producentenverantwoordelijkheid volledig vergoed voor hun diensten; daarvoor wordt een basistarief per ton afgesproken onafhankelijk van de systeemkeuze. Bonus/malus is alleen van toepassing op door gemeenten beïnvloedbare factoren. Gemeenten lopen alleen risico daar waar ze invloed kunnen uitoefenen. 3. Inzamelen en de keuze voor een inzamelstructuur is het mandaat van gemeenten. Gemeenten hebben hierbij de vrijheid de inzamelstructuur te kiezen die het beste past bij de lokale omstandigheden en het totale inzamelsysteem voor alle huishoudelijke afvalstromen. 4. Langjarige, duidelijke afspraken (in ieder geval tot en met 2030) over de invulling van de producentenverantwoordelijkheid zijn noodzakelijk voor gemeenten en hun (keten)partners bij investeringen in de inzamelstructuur tot en met investeringen in hoogwaardige recycling. Alleen dan kan de regierol op efficiënte wijze uitgevoerd worden en kan invloed uitgeoefend worden op grote maatschappelijke opgaves zoals de aanpak van plastic soup en het behalen van de circulaire doelen. 5. Afspraken met de verschillende (publieke) ketenpartners moeten voor iedereen eenduidig, transparant en uitlegbaar zijn. Er moet meer duidelijkheid komen over de acceptatie en beoordeling op alle plaatsen in de keten, waaronder de hoeveelheid gerecycled materiaal. 6. Afvalscheiding van verpakkingsafval moet logisch en uitlegbaar (echte recycling) zijn aan de burger. Daar waar de burger het niet snapt, moet in de keten gekeken worden of het beter kan. 7. Inzameling van de brede kunststoffractie heeft de voorkeur en is uitlegbaar; hierbij moeten heldere afspraken gemaakt worden over de toerekening tussen de verpakkingsfractie en de overige kunststoffen in het huishoudelijk afval. 8. Bedrijfsmatig en huishoudelijk gelijkwaardig verpakkingsafval vallen onder dezelfde verantwoordelijkheid en moeten hetzelfde aangepakt worden. 9. Om de circulaire ambities waar te maken, moet er een duidelijk minimaal ambitieniveau van alle partijen in de keten komen en ruimte (of prikkels) om daarboven te zitten. Daarvoor is het belangrijk de huidige, nagenoeg behaalde doelstelling van 52% hergebruik verder te verhogen in de richting van 65% hergebruik van recyclaat in producten in 2022. 10. 100% circulair en daarmee 100% toepassing van recyclaat is het uiteindelijke doel in 2050, met minder wordt alleen genoegen genomen wanneer daarvoor goede argumenten zijn. Daar waar acceptabel is dat een deel niet gerecycled wordt, kunnen gemeenten ook geen verantwoordelijkheid dragen.