107648 De toelaatbaarheidsverklaring vso kan niet in stand blijven omdat ze is gebaseerd op een summier en te globaal beeld van de leerling. in het geding tussen: ADVIES de heer A en mevrouw B, wonende te C, bezwaarden gemachtigde: mevrouw mr. P. Koning en Stichting samenwerkingsverband D, gevestigd te E, verweerder gemachtigde: mevrouw mr. drs. S. Kruithof 1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE Op 13 maart 2017 hebben bezwaarden bij verweerder een bezwaarschrift ingediend tegen het besluit tot toekenning van een toelaatbaarheidsverklaring voortgezet speciaal onderwijs voor hun dochter. Verweerder heeft de Commissie op 28 maart 2017 verzocht advies uit te brengen over het bezwaarschrift en heeft daarbij een verweerschrift ingediend. De mondelinge behandeling van het geschil vond plaats op 10 mei 2017 te Utrecht. Bezwaarde B verscheen, vergezeld van haar dochter en werd bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door mevrouw F, directeur, mevrouw G, orthopedagoog en lid adviescommissie en mevrouw J, orthopedagoog en begeleider passend onderwijs vanuit het samenwerkingsverband, daartoe bijgestaan door de gemachtigde. Namens de belanghebbende was ter zitting aanwezig mevrouw K, juridisch beleidsmedewerker. De belanghebbende heeft twee getuigen meegenomen, te weten mevrouw M, collegedirecteur L, en de heer N, docent en afdelingsleider havo 3. De Commissie heeft mevrouw M als getuige gehoord, de heer N is niet gehoord nadat de Commissie ter ore was gekomen dat deze getuige aangifte heeft gedaan tegen H. H is bij aanvang van de zitting door de Commissie gehoord en na het getuigenverhoor van mevrouw M heeft zij mogen reageren op hetgeen door de getuige is verklaard. Voor het overige heeft zij de zitting niet bijgewoond. Verweerder heeft een pleitnotitie overgelegd. 2. DE FEITEN 1. Bezwaarden zijn de ouders van H. H is geboren op 14 juli 2002 en zit in het schooljaar 2016-2017 in havo 3 van L in E. H is bekend met adhd en kenmerken van odd en ass (diagnose mei 2009, herhaald in 2011 en 2016). Zij gebruikt hiervoor gedragsregulerende medicatie (Ritalin). H heeft een IQ van 122 (vast gesteld in 2009). 107648/ advies d.d. 7 juni 2017 pagina 1 van 7
2. Op het regulier basisonderwijs (twee scholen) heeft H ambulante begeleiding gehad vanwege problemen met andere leerlingen. Na groep 8 is H gestart in havo 1 op het O, een vso-school. In de periode mei-juli 2015 heeft een proefplaatsing op het L plaatsgevonden met het resultaat dat H met ingang van het schooljaar 2015-2016 is gestart in havo 2 van het L. 3. H heeft vanaf de start op het L extra ondersteuning gekregen door de Begeleider Passend Onderwijs, die wekelijkse gesprekken met haar voerde. H is voorts onder behandeling geweest bij een systeemtherapeut van MST P en bij een kinderpsychiater van P. 4. Het ontwikkelingsperspectiefplan (opp) van 21 september 2016 is op 22 december 2016 bijgesteld. Over de vraag of er eerder een opp was opgesteld, verschillen partijen van mening. 5. Na een derde (externe) schorsing in minder dan drie maanden (op 14 december 2016, voor de duur van vijf dagen) heeft het schoolbestuur voor H op 22 december 2016 een toelaatbaarheidsverklaring (tlv) voor het voortgezet speciaal onderwijs aangevraagd. 6. De door verweerder ingeschakelde deskundigen, beiden orthopedagoog en lid van de adviescommissie, hebben op 16 januari 2017 gesproken met H, haar moeder en de systeemtherapeute. Op verzoek van moeder hebben zij op 19 januari 2017 ook nog informatie ingewonnen bij de kinderpsychiater. De adviescommissie heeft geconcludeerd dat aan de begeleidingsbehoefte van H het beste kan worden tegemoetgekomen binnen een school voor voortgezet speciaal onderwijs en heeft op 17 januari 2017 de directeur van het samenwerkingsverband geadviseerd om een tlv vso af te geven. De deskundigen hebben geen afzonderlijke verklaring opgesteld. 7. Op 31 januari 2017 heeft verweerder een tlv verstrekt voor het voortgezet speciaal onderwijs, categorie laag, geldig tot 31 juli 2018. Het advies van de adviescommissie maakt integraal deel uit van het besluit. 8. Inmiddels bezoekt H een reguliere vo-school in België. 3. STANDPUNTEN VAN PARTIJEN Bezwaarden Op grond van artikel 26 lid 2 WVO had binnen 6 weken na de inschrijving van H op het L een opp moeten worden opgesteld dat jaarlijks geëvalueerd dient te worden. Dat is niet gebeurd. Het opp is pas in het schooljaar 2016-2017 opgesteld. Omdat bezwaarden het niet eens zijn met de inhoud van het opp hebben ze dat niet ondertekend. Ook was er een verschil tussen hetgeen in het opp was opgenomen en hoe de school daar in de praktijk uitvoering aan gaf. Zo waren de wekelijkse gesprekken met de Begeleider Passend Onderwijs gesprekken van hooguit vijf minuten. Evenmin is sprake geweest van individuele begeleiding. Bezwaarden zijn ontevreden met de door school geboden begeleiding en vinden het vso geen optie vanwege het beperkte didactisch aanbod en eerdere ervaringen op het vso. Daar was niet voldoende uitdaging in de lesstof en er was veel onrust waardoor H zelf ook onrustiger werd. H heeft vooral behoefte aan structuur in de les en voldoende uitdaging en stimulering op didactisch gebied. De afgelopen periode is zij in een negatieve spiraal gekomen, waardoor er steeds meer escalaties volgden. De ondersteuningsmogelijkheden vanuit de basis- en breedte ondersteuning zijn niet voldoende benut waardoor er van afgifte van een tlv (nog) geen sprake kan zijn. Het bestreden besluit berust op onvoldoende en onjuiste informatie en een deugdelijke 107648/ advies d.d. 7 juni 2017 pagina 2 van 7
motivering ontbreekt. Terugkeer naar het L is geen optie meer. Maar een andere reguliere voschool met een duidelijke (zorg)structuur met passende begeleiding moet kunnen. Daarnaar gevraagd heeft bezwaarde aangegeven dat de school noch verweerder heeft gevraagd naar de onderzoeksverslagen. Het is juist dat zij geen toestemming heeft gegeven aan de zorgcoördinator om het digitale blogboek, dat de school gebruikt om de onderlinge communicatie te verbeteren, in te zien. Desgevraagd heeft H ter zitting verklaard dat het goed gaat met haar op de nieuwe school maar dat zij haar vriendinnen van het L wel mist. Op de nieuwe school houden de docenten meer orde en daardoor is H ook rustiger. Ook krijgt zij meer en betere begeleiding. Met de cijfers gaat het zo goed dat H nu proefdraait op het vwo. H verklaart dat zij geen lieverdje is en dat zij zelf drukker wordt als het onrustig is in de klas of als zij gepest of uitgedaagd wordt. Zij heeft het gevoel dat de school overdrijft en haar probeerde van school af te krijgen. Zij voelt zich niet goed behandeld en vindt het vervelend dat zij daardoor anderhalve maand zonder enige vorm van onderwijs thuis heeft gezeten. Verweerder Verweerder is op zorgvuldige wijze en conform de geldende procedure en criteria tot het tlvbesluit gekomen en heeft daarbij de betrokken belangen gewogen. Het bestreden besluit is uitvoerig gemotiveerd. Zo is beschreven hoe tot afgifte van de tlv is gekomen en is op inzichtelijke en kenbare wijze weergegeven hoe het advies van de twee deskundigen is meegewogen. De twee deskundigen, die beiden orthopedagoog en niet aan het L verbonden zijn, hebben geen afzonderlijke verklaringen opgesteld. De deskundigen maken deel uit van de adviescommissie die zelfstandig onderzoek heeft verricht. De voorzitter hoort hen en verwerkt de standpunten in het te geven advies aan het samenwerkingsverband. Op een separaat besluitenblad bij de tlv hebben de deskundigen hun handtekeningen geplaatst als teken dat zij akkoord zijn met het verstrekken van de tlv. Omdat verweerder wist dat bezwaarden niet achter de aanvraag voor een tlv stonden, is een extra gesprek gepland met moeder en H. Op basis van het beschikbare dossier heeft verweerder geoordeeld dat het beste aan de begeleidingsbehoeften van H op het gebied van onderwijs kan worden tegemoetgekomen op een vso school. Verweerder heeft het O of Q (beide cluster 4 scholen) bereid gevonden om H in te schrijven en te plaatsen. Ter zitting heeft de directeur van het samenwerkingsverband nog aangegeven dat er op het moment dat de aanvraag voor een tlv lopende was, informatie door het schoolbestuur in het digitale registratieprogramma van het samenwerkingsverband werd geplaatst, waaruit het voor haar duidelijk was dat geen enkele reguliere school H zou willen plaatsen als deze informatie daar bekend zou worden. Deze informatie heeft echter geen rol gespeeld in de afweging om een tlv te verstrekken; dat is uitsluitend gebeurd op basis van het dossier dat op het moment van de aanvraag beschikbaar was. Ten slotte geeft verweerder nog aan dat er vanaf de inschrijving van H op de school, het schooljaar 2015-2016, een opp was. Belanghebbende Na de proefplaatsing heeft de school als voorwaarde gesteld dat H zich opnieuw zou laten testen om de ondersteuningsbehoefte te kunnen vaststellen. De school heeft vanaf de start van H op school gewerkt met een opp en haar extra ondersteuning geboden, te weten individuele begeleidingsmomenten door de Begeleider Passend Onderwijs, een teambrede aanpak en afspraken binnen de school, inzet van een time-out pas en een tijdelijk maatwerkrooster. H leek 107648/ advies d.d. 7 juni 2017 pagina 3 van 7
steeds meer weerstand te krijgen tegen de ingezette ondersteuning en het aantal incidenten en escalaties nam vooral in het tweede jaar, in havo 3, toe, hetgeen leidde tot onveilige situaties. Ook kwam H in aanraking met de politie. Het L stelt zich in extreme mate handelingsverlegen te voelen. Door haar heftige wijze van reageren en het niet altijd onder controle hebben van haar emotieregulatie heeft H intensieve ondersteuning nodig. Het gedrag en de stuurloosheid van H, maken het garanderen van de veiligheid van H en anderen onmogelijk en dit alles gaat de mogelijkheden van de school te boven. 4. VERKLARING GETUIGE De getuige beschrijft desgevraagd een tweetal incidenten met H die zij zelf heeft waargenomen en twee incidenten die via anderen tot haar zijn gekomen. De getuige erkent dat deze incidenten niet zijn beschreven in de tlv-aanvraag maar nam aan dat het door H vertoonde gedrag daarin wel voldoende duidelijk omschreven was. Zij voegt daar nog aan toe dat zij H na de proefplaatsing een kans wilde geven op school. Daarbij is afgesproken dat bezwaarden zelf ook ondersteuning voor H zouden zoeken. Dat kwam echter pas aan het einde van het tweede jaar van de grond. De school heeft gevraagd om handelingsadviezen van de behandelaars van H, maar niet specifiek om de onderzoeksrapportage. Er is wel met bezwaarden gesproken over de inhoud van het onderzoek en de behandelingen. Daarom heeft de school in havo 3 een nieuw opp opgesteld. 5. PROCEDURE EN CRITERIA VOOR BEOORDELING TLV In paragraaf 7.5 van het Ondersteuningsplan staat de procedure voor het aanvragen van een toelaatbaarheidsverklaring beschreven. De aanvraag voor een tlv kan door het schoolbestuur worden gedaan via het registratieprogramma Kindkans. Bij alle aanvragen dient een opp te worden toegevoegd, moet worden gemotiveerd wat er aan ondersteuning nodig is en waarom de benodigde ondersteuning niet geboden kan worden binnen de basisondersteuning van de reguliere school of een extra arrangement dat geboden kan worden. Wanneer er hulpverlening is bij de leerling of eerder diagnostisch onderzoek is verricht, dient dit opgenomen te zijn in het opp met daarbij kort de omschrijving wat er is gedaan en met welk resultaat. In de handreiking waarin deze werkwijze is beschreven is vermeld dat naast het toevoegen van een opp, toevoegingen vanuit de hulpverlening of diagnostische onderzoeken zeer ondersteunend zijn bij de aanvraag. Voor wat betreft de criteria voor het toekennen van een tlv wordt verwezen naar paragraaf 7.1 van het Ondersteuningsplan, dat gaat over het toewijzen van extra middelen. In de kern wordt gekeken naar het IVO-model (indiceren vanuit onderwijsbehoeften) dat vijf velden kent: - hoeveelheid aandacht - onderwijsmateriaal - fysieke omgeving - benodigde expertise - verwevenheid met andere instanties. Het samenwerkingsverband stelt na de ontvangst van de aanvraag een commissie van deskundigen samen, bestaande uit in ieder geval een orthopedagoog en, afhankelijk van het opp van de leerling over wiens toelaatbaarheid wordt geadviseerd, een andere deskundige. Deze 107648/ advies d.d. 7 juni 2017 pagina 4 van 7
commissie adviseert de directeur van het samenwerkingsverband over het al dan niet verstrekken van een tlv. 6. OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE Ontvankelijkheid Verweerder is aangesloten bij de Commissie en heeft haar verzocht op grond van artikel 17a lid 13 van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) advies uit te brengen over het bezwaarschrift. Bezwaarden zijn de ouders van de minderjarige H en derhalve belanghebbenden. Het bezwaarschrift is binnen zes weken na verzending van de toelaatbaarheidsverklaring, dus tijdig, ingediend. Het bezwaarschrift is derhalve ontvankelijk. De Commissie beoordeelt of de besluitvorming voldoet aan de in het Ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband vermelde criteria. Het schoolbestuur mag vanwege zijn zorgplicht voor de leerling overgaan tot het aanvragen van een toelaatbaarheidsverklaring, ook als de ouders het daarmee oneens zijn. Voor zover bezwaarden de inhoud van het opp en de wijze van totstandkoming daarvan bestrijden, overweegt de Commissie dat deze procedure gaat over de toelaatbaarheidsverklaring en dat de bezwaren ten aanzien van het opp buiten het bestek van deze procedure vallen. Dat geldt ook voor de door bezwaarden geuite klachten over de begeleiding door de school. Procedureel Op grond van artikel 17a lid 8 onder c WVO dient verweerder een procedure en criteria op te nemen in het Ondersteuningsplan voor de plaatsing van leerlingen op het voortgezet speciaal onderwijs (vso). Volgens artikel 17a lid 12 WVO draagt verweerder er zorg voor dat deskundigen in ieder geval het samenwerkingsverband adviseren over de beoordeling of een leerling toelaatbaar is tot het vso. Volgens artikel 15a lid 1 van het Inrichtingsbesluit WVO betreft het een orthopedagoog of een psycholoog, en afhankelijk van de leerling over wiens toelaatbaarheid wordt geadviseerd, ten minste een tweede deskundige, te weten een kinder- of jeugdpsycholoog, een pedagoog, een kinderpsychiater, een maatschappelijk werker of een arts. Het besluit tot afgifte van een tlv dient volgens artikel 3:46 Awb deugdelijk gemotiveerd te zijn. Dat geldt temeer wanneer het samenwerkingsverband weet of kan vermoeden dat de ouders van de leerling het niet eens zijn met de aanvraag van de tlv. Dit motiveringsvereiste brengt onder meer met zich mee dat de deskundigenadviezen op inzichtelijke en kenbare wijze moeten worden betrokken bij de motivering van de tlv. De belangrijkste overwegingen uit de deskundigenadviezen dienen te zijn vervat in de onderbouwing van het tlv-besluit. Het besluit tot afgifte van de tlv ten behoeve van H voldoet niet aan dit vereiste. In het besluit is weliswaar de conclusie opgenomen van de adviescommissie, waarin beide deskundigen zitting hadden, maar hieruit blijkt niet de individuele en op hun deskundigheid terug te voeren beoordeling van deze deskundigen. Ter zitting heeft verweerder erkend dat de deskundigen geen afzonderlijk advies hebben opgesteld. De verslaglegging is geschied op basis van de inbreng van de deskundigen in de adviescommissie, opgetekend door de directeur van het samenwerkingsverband. Omdat de vereiste schriftelijke, aan verweerder uitgebrachte adviezen van de deskundigen ontbreken, is onvoldoende inzichtelijk gemaakt op grond waarvan de deskundigen van oordeel waren dat een 107648/ advies d.d. 7 juni 2017 pagina 5 van 7
tlv voor het voortgezet speciaal onderwijs voor H moest worden verstrekt. Dit is in strijd met de motiveringseis van artikel 3:46 Awb en de eis van artikel 15a lid 1 van het Inrichtingsbesluit WVO dat aan het tlv-besluit twee deskundigenverklaringen ten grondslag behoren te liggen. Indien verweerder dit gebrek wenst te herstellen bij het te nemen besluit op bezwaar, dienen de twee geraadpleegde deskundigen alsnog schriftelijk advies uit te brengen over de toelaatbaarheid van H tot het vso. Uit de beslissing op bezwaar moet op inzichtelijke en toetsbare wijze blijken welke inhoudelijke afwegingen het besluit tot afgifte van de tlv dragen, gegrond op een duidelijke omschrijving van de ondersteuningsbehoefte van de leerling en met vermelding van de belangrijkste dragende overwegingen van de geraadpleegde deskundigen. Inhoudelijk Het samenwerkingsverband heeft tot taak om op basis van het ondersteuningsplan (met daarin beschreven de procedure en de criteria) de toelaatbaarheid van de leerling tot het vso te beoordelen (artikel 17a lid 6 sub c WVO). Ter zitting heeft verweerder verklaard dat het besluit is gebaseerd op het advies van de adviescommissie en op de eigen oordeelsvorming van de directeur van het samenwerkingsverband, gebaseerd op bij de directeur binnengekomen informatie. De conclusie was dat aan de begeleidingsbehoeften van H op het gebied van onderwijs het beste tegemoet kan worden gekomen op een school voor voortgezet speciaal onderwijs. Daarom is verweerder overgegaan tot het verstrekken van een tlv voor het vso. Uit informatie die na het indienen van de aanvraag is ingekomen bij verweerder zou bovendien blijken dat geen enkele andere reguliere school H zou willen aannemen als zij met deze informatie bekend zouden zijn. De Commissie benadrukt dat de beoordeling van de tlv-aanvraag door verweerder dient te geschieden op basis van informatie die voor alle betrokkenen gelijk is en niet kan worden gegrond op nadien ontvangen informatie, tenzij deze informatie eveneens met belanghebbenden wordt gedeeld. Dat is niet gebeurd, waardoor aan bezwaarden de mogelijkheid is ontzegt om op deze informatie te reageren. Uit het overgelegde dossier volgt dat H een leerling is die extra ondersteuning behoeft. Zoals de Commissie hierna zal toelichten is haar onvoldoende duidelijk geworden welke afwegingen door verweerder zijn gemaakt ten aanzien van de voor de beoordeling van de toelaatbaarheid geldende IVO criteria. De stukken uit de aanvraag op basis waarvan de tlv is verstrekt, zijn naar het oordeel van de Commissie in te vage bewoordingen gesteld en te algemeen verwoord. Er ontbreekt een concrete beschrijving van de voorgevallen incidenten en niet gebleken is dat de veiligheid van H, medeleerlingen en/of docenten in het geding was. Hoewel de locatiedirecteur ter zitting een aantal incidenten gedetailleerd heeft omschreven, ontbreken die in de verslaglegging en hebben derhalve niet ten grondslag kunnen liggen aan het bestreden besluit. Evenmin volgt uit het dossier welke intensivering van de begeleiding heeft plaatsgevonden naar aanleiding van incidenten. Geconstateerd kan worden dat de school noch het samenwerkingsverband beschikte over de rapportages van de bij H afgenomen onderzoeken en dat niet actief is doorgevraagd, ook niet door de door verweerder ingeschakelde adviescommissie en de daarin zitting hebbende deskundigen, op het verkrijgen van deze rapportages. Niet gebleken is dat verzoekers niet bereid waren om deze te verstrekken. Hierdoor is de Commissie niet duidelijk geworden of en in welke doorslaggevende mate de begeleiding van H al dan niet 107648/ advies d.d. 7 juni 2017 pagina 6 van 7
heeft voldaan aan de tlv-criteria: hoeveelheid aandacht, onderwijsmateriaal, fysieke omgeving, benodigde expertise en verwevenheid met andere instanties. Naar het oordeel van de Commissie is de inhoud van het dossier op basis waarvan het tlv-besluit is genomen te summier en vormt het een te magere basis om tot te conclusie te komen dat H op basis van haar ondersteuningsbehoefte toelaatbaar is tot het vso. De Commissie is daarom van oordeel dat het bestreden besluit niet kan worden gehandhaafd. Zij adviseert verweerder het besluit in te trekken en indien de school haar aanvraag handhaaft, op basis van een gedegen dossier een nieuw besluit te nemen. Zij wijst er hierbij op dat, voor zover verweerder beschikt over informatie over H, die niet bij bezwaarden bekend is, deze in het kader van de zorgvuldige besluitvorming alsnog met hen moet worden gedeeld. De Commissie wenst tot slot niet onopgemerkt te laten dat verweerder in het besluit de twee meest passende schoollocaties vermeldt. Dit kan voor ouders behulpzaam zijn bij het vinden van een andere school. Een tlv vso is echter landelijk geldig; de bedoeling van de passage mag aldus niet zijn de tlv limitatief te beperken tot de twee genoemde scholen. 7. ADVIES Op grond van bovenstaande overwegingen adviseert de Commissie verweerder 1. Het besluit tot afgifte van een tlv ten behoeve van H in te trekken; 2. Alvorens een nieuw besluit te nemen op de aanvraag tlv, de ondersteuningsbehoefte van H in kaart te (laten) brengen en deze te betrekken bij het nemen van een nieuw besluit; 3. Een nieuw besluit te voorzien van de belangrijkste overwegingen van de twee geraadpleegde deskundigen, voorzien van de naam, de aanduiding van de deskundigheid en hun handtekeningen en voorts inzichtelijk te maken dat de tlv in overeenstemming is met de door verweerder gehanteerde criteria en procedurele eisen voor het afgeven van een tlv. Vastgesteld te Utrecht op 7 juni 2017 door mr. R. van de Water, voorzitter, drs. A.H.T. Gieling, drs. A.M. van der Hoek en drs. A.A.M. Renders, leden, in aanwezigheid van mr. R.M. de Bekker, secretaris. mr. R. van de Water voorzitter mr. R.M. de Bekker secretaris 107648/ advies d.d. 7 juni 2017 pagina 7 van 7