ONAFHANKELIJKE COMMISSIE VOOR DE BEZWAAR- EN BEROEPSCHRIFTEN GEMEENTE SLIEDRECHT ADVIES van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften inzake de bezwaren van Dagblad De Dordtenaar tegen het besluit van de gemeenteraad tot het afwijzen van het op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) gedane verzoek om inzage in en het verkrijgen van een kopie van het onderzoeksrapport Feitenonderzoek: Extra werkzaamheden Kerkbuurt ter plaatse van de woning van de familie Van Beuzekom d.d. 31 augustus 2004. voorgeschiedenis en procesverloop Op 15 oktober 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders besloten tot het uitvoeren van een extern onderzoek naar de gang van zaken rondom het project Herinrichting Kerkbuurt. In de openbare vergadering van 1 maart 2004 heeft de gemeenteraad ingestemd met het verantwoordingsdocument, en het toedrachtsdocument naar het project Herinrichting Kerkbuurt d.d. 8 januari 2004. In de openbare vergadering van 1 maart 2004 heeft de gemeenteraad een motie aanvaard die strekt tot het in opdracht van de raad verrichten van een nader onderzoek naar extra werkzaamheden ter plaatse van de woning van de familie Van Beuzekom. In de openbare vergadering van 20 december 2004 heeft de gemeenteraad ingestemd met het onderzoeksrapport Feitenonderzoek: Extra werkzaamheden Kerkbuurt ter plaatse van de woning van de familie Van Beuzekom d.d. 31 augustus 2004. Bij schrijven van 21 december 2004 heeft Dagblad De Dordtenaar verzocht om inzage in en het verkrijgen van een kopie van dit nader onderzoeksrapport. In de besloten vergadering van 31 januari 2005 heeft de gemeenteraad (verweerder) besloten om het verzoek om inzage in en het verlenen van een kopie van het onderzoeksrapport af te wijzen. De gemeenteraad heeft hierbij verder besloten om op grond van artikel 25, eerste lid, van de Gemeentewet omtrent de inhoud van dit onderzoeksrapport geheimhouding op te leggen. Het besluit tot het afwijzen van het verzoek om inzage in en het verlenen van een kopie van het onderzoeksrapport is op 4 februari 2005 verzonden. Bij brief van 28 februari 2005, ingekomen op 1 maart 2005, heeft Dagblad De Dordtenaar (bezwaarde) ingevolge de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaarschrift in handen gesteld van de commissie voor de bezwaar- en beroepschriften om advies uit te brengen over de op het bezwaarschrift te nemen beslissing. Tevens heeft verweerder de beslissing op bezwaar met toepassing van artikel 7:10, derde lid, van de Awb met vier weken verdaagd. De hoorzitting heeft op 12 april 2005 plaatsgevonden. Bezwaarde en verweerder hebben zich tijdens de zitting laten vertegenwoordigen. Het verslag van de hoorzitting is hierbij gevoegd. standpunt van bezwaarde Bezwaarde kan zich niet verenigen met het besluit tot het afwijzen van het Wob-verzoek en voert hiertoe het volgende aan: 1. Bezwaarde stelt zich op het standpunt dat het opleggen van geheimhouding omtrent de inhoud van het rapport geen grond tot weigering kan zijn. Artikel 25, eerste lid, van de Gemeentewet verwijst immers naar artikel 10 van de Wob voor de mogelijke grondslagen van een besluit tot geheimhouding. 2. Het onderzoeksrapport is opgesteld door en voor de gemeenteraad, de gekozen volksvertegenwoordiging, uit hoofde van zijn controlerende taak, namens de bevolking van Sliedrecht. Het gevraagde onderzoeksrapport is juist een productie van inspectie, controle en toezicht en kan dus
2 nooit op grond van het belang ex artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob: het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen, geweigerd worden. Het risico van onjuiste interpretatie is daarbij geen weigeringsgrond ingevolge de Wob. 3. In het onderzoeksrapport staat het beroepsmatig functioneren van de gemeentelijke organisatie en andere organisaties centraal. Het onderzoeksrapport kan derhalve niet op grond van het belang ex artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob: de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer geweigerd worden. Voor zover derden een rol spelen die natuurlijke personen zijn, kunnen hun gegevens worden geanonimiseerd. 4. Van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden, als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, kan geen sprake zijn. De herinrichting van de Kerkbuurt is in alle opzichten een afgesloten hoofdstuk. Aldus kan niemand in huidige belangen (aanbestedingen, gunningen, prijsonderhandelingen, concurrentieposities etc.) worden geschaad. Ook het verloop van de herinrichting van de Kerkbuurt kan door openbaarheid van het onderzoeksrapport niet meer worden beïnvloed. ontvankelijkheid Het bezwaarschrift is tijdig ingediend en ook overigens zijn de commissie geen feiten of omstandigheden gebleken op grond waarvan bezwaarde niet in haar bezwaren zou kunnen worden ontvangen. overwegingen Gezien het voorgaande, de inhoud van de stukken en hetgeen op de hoorzitting naar voren is gebracht overweegt de commissie het volgende. Onderdelen van de bezwaren die hierboven niet zijn vermeld, zijn ook door de commissie meegewogen. De commissie heeft dus de bezwaren in zijn geheel beoordeeld. 1.1. In artikel 25, eerste lid, van de Gemeentewet is bepaald dat de raad op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wob, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd, geheimhouding kan opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad haar opheft. Ingevolge artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wob, de geheimhouding eveneens worden opgelegd door het college, de burgemeester en een commissie, ieder ten aanzien van de stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen. Daarvan wordt op de stukken melding gemaakt. Op grond van het derde lid vervalt de krachtens het tweede lid opgelegde verplichting tot geheimhouding met betrekking tot aan de raad over-gelegde stukken, indien de oplegging niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd. 1.2. Op grond van artikel 3 van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge artikel 2 van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. t.m d. ( ); d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; f. ( );
3 g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. 2.1. Primair stelt verweerder zich op het standpunt dat hij in de besloten vergadering van 31 januari 2005 heeft besloten tot het opleggen van geheimhouding omtrent de inhoud van het onderzoeksrapport ex artikel 25, eerste lid, van de Gemeentewet. Deze opgelegde geheimhouding verzet zich tegen het verstrekken van het onderzoeksrapport aan bezwaarde. 2.2. Verweerder heeft er in dit verband op gewezen dat ingevolge vaste jurisprudentie (zie Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State d.d. 11 september 2002, JB 2002/320 (Alphen-Chaam)) de algemene openbaarmakingsregeling van de Wob buiten toepassing blijft indien de openbaarheid of de geheimhouding in een bijzondere wet, zoals in casu in artikel 25 van de Gemeentewet, uitputtend is geregeld. Daarbij geldt dat de rechter zich bij toetsing aan artikel 25 van de Gemeentewet dient te onthouden van de vraag of ook materieel terecht geheimhouding is opgelegd, aangezien de rechter zich dan mengt in politiek-bestuurlijke verhoudingen. 2.3. Vast staat evenwel dat het onderzoeksrapport niet in een besloten maar in de openbare vergadering van 20 december 2004 is overgelegd en behandeld. Dit terwijl in artikel 25, eerste lid, van de Gemeentewet is bepaald dat de raad geheimhouding kan opleggen omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de raad worden overgelegd. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde, moet tijdens die besloten raad worden opgelegd. Het opleggen van geheimhouding achteraf, zoals in casu het opleggen van geheimhouding in de besloten vergadering op 31 januari 2005, nadat door bezwaarde is verzocht om inzage in stukken die tijdens de nota bene openbare vergadering van 20 december 2004 zijn overgelegd en behandeld, is dan ook niet mogelijk. Volledigheidshalve merkt de commissie hierbij op dat verweerder niet heeft gesteld noch de commissie ook overigens is gebleken dat ten aanzien van het onderzoeksrapport voorlopige geheimhouding ex artikel 25, tweede lid, van de Gemeentewet is opgelegd. 2.4. Verweerder kon aldus het verzoek van bezwaarde niet afwijzen op grond van het op 31 januari 2005 genomen besluit tot geheimhouding ex artikel 25, eerste lid, van de Gemeentewet. 3.1. Nu ten aanzien van het onderzoeksrapport geen (juridisch juist) besluit tot geheimhouding als bedoeld in artikel 25 van de Gemeentewet is genomen, dient de beoordeling van het verzoek om informatie plaats te vinden aan de hand van het bepaalde in de Wob (zie Afdeling Rechtspraak van de Raad van State d.d. 26 april 1989, AB 1989/401 (Blaricum) en Afdeling Rechtspraak van de Raad van State d.d. 1 november 1991, Gst. 1993, 6964, 10 (Dantumadeel). 3.2. Subsidiair heeft verweerder zich daartoe op het standpunt gesteld dat het verzoek om inzage in en het verlenen van een kopie van het onderzoeksrapport op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, e en g, van de Wob moet worden geweigerd. - Met betrekking tot de uitzonderingsgrond onder d (belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen) heeft verweerder overwogen dat het onderzoeksrapport is opgesteld voor de gemeenteraad en is afgestemd op het gebruik ten behoeve van de in dit rapport geformuleerde onderzoeksdoelstelling. Het rapport is dan ook niet bedoeld voor enig ander gebruik aangezien dan niet noodzakelijkerwijs is gewaarborgd dat derden, die niet op de hoogte zijn van het doel en de reikwijdte van de verrichte werkzaamheden, de inhoud van dit rapport steeds op juiste wijze kunnen interpreteren. Verweerder heeft ter zitting voorts aangegeven dat hij in dit specifieke geval zijn rol als volksvertegenwoordiger alleen buiten de openbaarheid op adequate wijze heeft kunnen invullen.
4 - Met betrekking tot de uitzonderingsgrond onder e (belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer) heeft verweerder overwogen dat het rapport gegevens bevat die de persoonlijke levenssfeer kunnen raken. Het anonimiseren van het rapport is niet mogelijk gelet op de samenhang van het feitencomplex en de personen die in het rapport worden genoemd. De kans op onjuiste interpretatie van het onderzoeksrapport ligt daarmee in het verschiet. - Met betrekking tot de uitzonderingsgrond onder g (het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden) heeft verweerder overwogen dat het zeer wel denkbaar is dat met openbaarmaking van het onderzoeksrapport de bij deze zaak betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen onevenredig worden benadeeld. Ter zitting is aangegeven dat deze onevenredigheid kan zijn gelegen in immateriële schade die kan worden geleden door openbaarmaking van de gegevens. Hierbij speelt mee dat verondersteld mag worden dat een groot aantal mensen die een bijdrage hebben geleverd, hun medewerking zouden hebben geweigerd indien zij niet de waarborg hadden gekregen dat hun informatie vertrouwelijk zou worden behandeld. Zonder die medewerking had het rapport niet tot stand kunnen komen. 3.3. Allereerst merkt de commissie op dat telkens wanneer om openbaarmaking van informatie wordt gevraagd, een afweging moet worden gemaakt tussen het algemene c.q. publieke belang van openbaarheid van de gevraagde informatie en de door de uitzonderingsgronden van de Wob te beschermen belangen. In het kader van deze te maken belangenafweging komt aan het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - het nodige gewicht toe (zie Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 6 oktober 2004, JB 2004/231). De commissie merkt voorts op dat een bestuursorgaan - overeenkomstig bestaande jurisprudentie - lettend op de in artikel 10, tweede lid, van de Wob genoemde uitzonderingsgronden de openbaarmaking van een volledig rapport niet mag weigeren, maar dat per onderdeel daarvan de belangenafweging moet worden gemaakt, onder verdiscontering van de mogelijkheid van een (partieel) geanonimiseerde verstrekking. 3.4. Na kennis te hebben genomen van het onder geheimhouding overgelegde onderzoekszoeksrapport is de commissie van oordeel - gezien de aard en inhoud daarvan - dat de belangen als beschermd in de uitzonderingsgronden ex artikel 10, tweede lid, van de Wob in dit geval niet zwaarwegender zijn dan het algemene c.q. publieke belang bij openbaarmaking. - Ten aanzien van de uitzonderingsgrond onder d is de commissie met bezwaarde van oordeel dat het door verweerder gedane beroep op deze uitzonderingsgrond niet kan slagen. Het is naar het oordeel van de commissie niet aannemelijk dat verweerder alleen buiten de openbaarheid haar controlerende taak heeft kunnen vervullen. Als voorbeeld van het alleen buiten de openbaarheid kunnen uitoefenen van de controlerende taak zou de commissie zich het weigeren van informatie kunnen voorstellen tot het moment van afronding van het onderzoeksrapport, daar gedeeltelijke en fragmentarische bekendwording van informatie en de daarop volgende publieke discussie de werkzaamheden in het kader van het onderzoek zouden kunnen verhinderen (zie President Rechtbank Rotterdam d.d. 31 december 1999, JB 200/40). Van een dergelijke situatie is in casu echter geen sprake. De commissie wijst er hier bovendien op dat verweerder juist het onderzoeksrapport in alle openbaarheid tijdens de openbare raadsvergadering van 20 december 2004 heeft behandeld. Verweerder ondergraaft daarmee zijn eigen stellingname dat hij zijn controlerende taak alleen buiten de openbaarheid op adequate wijze heeft kunnen vervullen. De commissie merkt tenslotte op dat niet openbaarmaking evenmin past in het gewijzigde maatschappelijke verwachtingspatroon inzake transparantie en publieke verantwoording van overheidsfunctioneren.
5 - Ten aanzien van de uitzonderingsgrond onder e merkt de commissie op dat op grond van vaste jurisprudentie geldt dat een beroep op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer door een bestuurder of ambtenaar niet op kan gaan voor zover het gaat om informatie die uitsluitend het beroepshalve functioneren van betrokkenen betreft. (zie Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 14 juli 2004, JB 2004/ 297). De commissie is met bezwaarde van oordeel dat in het onderzoeksrapport juist het beroepsmatig functioneren van bestuurders en ambtenaren centraal staat. Nu de commissie voorts niet is gebleken dat het onderzoeksrapport strikt persoonlijke gegevens van bestuurders, ambtenaren, andere betrokkenen dan wel van derden bevat, kan openbaarmaking van het onderzoeksrapport niet op deze uitzonderingsgrond worden geweigerd. Het door verweerder gestelde argument dat het niet goed mogelijk is het onderzoeksrapport slechts gedeeltelijk openbaar te maken, omdat het bij anonimisering in zijn geheel onleesbaar zou worden, kan nu anonimisering niet aan de orde is, geen rol meer spelen. - Ten aanzien van de uitzonderingsgrond onder g merkt de commissie op dat haar niet is gebleken dat er in verhouding tot het algemene openbaarheidsbelang sprake is van onevenredige bevoordeling of benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen. De commissie is niet gebleken dat betrokkenen of derden bij de openbaarmaking van het onderzoeksrapport aanzienlijk voordeel of nadeel ondervinden, zoals schade aan de goede naam of reputatie, de concurrentiepositie of dat er sprake is van financieel gewin of verlies. Ook de omstandigheid dat de gehoorde personen onvoorwaardelijk en zonder terughoudendheid hun medewerking aan het onderzoek hebben verleend en in dat verband vrijelijk hebben verklaard over feitelijke omstandigheden en over hun opvattingen, brengt naar het oordeel van de commissie in dit geval niet met zich mee dat van een onevenredige benadeling van de betrokken personen kan worden gesproken (zie President Rechtbank s-hertogenbosch d.d. 21 juni 1996, Gst. 1997, 7063, 4 (Eindhoven). 4.1. De commissie is dan ook van oordeel dat alsnog aan bezwaarde het onderzoeksrapport moet worden verstrekt. Ten overvloede wijst de commissie verweerder in dit verband wel op het feit dat in het onderzoeksrapport op pagina 7 is gesteld dat het onderzoeksrapport niet zonder schriftelijke toestemming van de opsteller aan derden ter beschikking mag worden gesteld. De commissie wijst verweerder er op deze toestemming voor openbaarmaking van het rapport aan de opsteller te vragen. Deze tussen de gemeente Sliedrecht en de opsteller van het onderzoeksrapport contractueel vastgelegde toestemming kan evenwel nimmer een grond zijn om op basis van de Wob openbaarmaking van het rapport aan derden te weigeren. conclusie en advies De commissie is op grond van het bovenstaande van oordeel dat de bezwaren gegrond zijn, dat het bestreden besluit dient te worden herroepen en dat aan bezwaarde alsnog inzage wordt gegeven in het onderzoeksrapport door middel van het verlenen van een kopie van het onderzoeksrapport. De commissie adviseert de gemeenteraad de bezwaren gegrond te verklaren, het bestreden besluit te herroepen en aan bezwaarde alsnog inzage te geven in het onderzoeksrapport door middel van het verlenen van een kopie van het onderzoeksrapport. De commissie heeft tot dit advies besloten op 12 april 2005. De commissie voor de bezwaar- en beroepschriften, de voorzitter, de secretaris, Th.W.J. Peters mr. A.J.M. Sieben