Uitspraaknr. G649 Datum: 29 januari 2001 Soort geschil: Instemmingsgeschil Zorgplan Partijen: Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Zijpe, nader aan te duiden als bevoegd gezag -tegende medezeggenschapsraad van openbare basisschool Frankendael te Callantsoog, nader aan te duiden als medezeggenschapsraad (MR) De Commissie overweegt met betrekking tot de feiten: Verloop van het geschil Het bevoegd gezag heeft op 9 februari 2000 het concept-zorgplan 2000-2001 van het Federatief Samenwerkingsverband Primair Onderwijs Schagen e.o. aan de MR van alle zes onder zijn gezag vallende openbare scholen voor primair onderwijs voorgelegd. De MR van o.b.s. Frankendael heeft daaraan bij brief van 15 maart 2000 zijn instemming onthouden. Op 12 april 2000 heeft het bevoegd gezag besloten het voorstel te handhaven en contact opgenomen met de MR om te komen tot nader overleg. Dit heeft uiteindelijk plaatsgehad op 5 juli 2000, maar niet geleid tot het alsnog verlenen van instemming door de MR. Vervolgens heeft het bevoegd gezag bij brief van 29 augustus 2000, ontvangen op 6 september 2000, het instemmingsgeschil, op grond van artikel 19, eerste lid onderdeel a, WMO 1992, aangemeld bij de Landelijke geschillencommissie voor het openbaar onderwijs. De MR heeft de Commissie bij wijze van schriftelijk verweer door een faxbericht van 28 september 2000 een kopie doen toekomen van zijn schrijven aan het bevoegd gezag van 15 maart 2000. De Commissie heeft een openbare zitting gehouden op 18 oktober 2000 te Schagerbrug. Onder handhaving van hun standpunten hebben partijen een nadere toelichting gegeven. De Commissie heeft na de behandeling ter zitting de termijn waarbinnen zij uitspraak behoort te doen, in casu ruim overschreden, hetgeen te maken had met het principiële karakter van de onderhavige uitspraak en het feit dat de Commissie in een soortgelijk bij haar ingediend geschil tot een eensluidend oordeel wilde komen. Standpunt bevoegd gezag Het bevoegd gezag is op grond van onderstaande overwegingen tot het volgende voorstel gekomen met betrekking tot de vaststelling van het zorgplan 2000-2001, ressorterend onder "De vaststelling of wijziging. Het bevoegd gezag schetst allereerst het ontstaan van het zorgplan voor het desbetreffende samenwerkingsverband. Dit samenwerkingsverband waarin het bevoegd gezag participeert, kent 17 schoolbesturen, met in totaal 46 scholen. De bevoegdheid tot het vaststellen van het zorgplan ligt bij het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband. De gemeente Zijpe is hierin afgevaardigd. Ter voorbereiding van de besluitvorming heeft de coördinatiegroep van het samenwerkingsverband een eerste versie voorgelegd aan de deelnemende schoolbesturen en schooldirecties. De hierna aangepaste versie is vervolgens aan de MR'en van alle scholen ter instemming voorgelegd. Ook is het plan aan de inspectie gestuurd. Deze had hierbij geen opmerkingen. Uitgangspunt voor het samenwerkingsverband is geweest om net als het voorgaande jaar te streven
naar meer samenwerking en bovenschoolse projecten. De bezwaren van de MR vloeien in de kern voort uit een daaraan tegengestelde visie, namelijk dat het zorgbeleid zoveel mogelijk op het schoolniveau gestalte krijgt en autonoom door de school wordt vastgesteld. Hiermee houdt verband dat de MR niet wil dat de coördinatiegroep naast voorbereidende en uitvoerende taken ook een controlerende taak wordt toebedacht in het zorgplan. Het bevoegd gezag handhaaft zijn standpunt dat de coördinatiegroep daadwerkelijk controlerende bevoegdheden moet toekomen, zoals met betrekking tot de formatie van de speciale school voor basisonderwijs, de gelden voor de PCL en de inzet van het geld op schoolniveau. Het bevoegd gezag wijst er overigens op dat het bestuur van het samenwerkingsverband bereid is een duidelijker formulering van de taken van de coördinatiegroep te geven. Deze coördinatiegroep is een afgeleide van het samenwerkingsverband, met beperktere bevoegdheden. Ook handhaaft het bevoegd gezag het zorgplan op het punt van het ingezette project 'jonge risicokinderen', ook al kost dat veel geld. Het betreft een tijdelijk project waarin voor jonge risico-kinderen opvang op twee zogenaamde werkervaringsplaatsen (aan de eigen of een andere school verbonden) mogelijk is. Hiervoor stelt het samenwerkingsverband faciliteiten beschikbaar. Wanneer ouders hiervan gebruik maken, dan bestaat de mogelijkheid tot opvang op de eigen school, maar hiervoor is een veel beperkter budget beschikbaar. Het bevoegd gezag licht toe dat door middel van dit project andere leerkrachten ook de mogelijkheid krijgen ervaring op te doen met deze kinderen, wat zal leiden tot verbreding van de kennis ten aanzien van dat type kind, welke kennis die leerkrachten weer op de eigen school kunnen uitdragen. Indien er geen werkervaringsplaatsen zouden zijn, beperkt de kennis over deze jonge risico-kinderen zich tot de school waar die kinderen al op zaten. Dit project moet zich nog bewijzen en zal nog geëvalueerd worden. Een eerste kritische evaluatie is voorzien in januari 2001. Overigens zal deze evaluatie plaatsvinden met de directies van de betrokken scholen. Hierin is niet voorzien in een rol van medezeggenschapsraden. In maart/april zal een nieuw zorgplan worden ontwikkeld, dat uiteraard weer het medezeggenschapstraject zal doorlopen. Het bevoegd gezag brengt naar voren dat het zorgplan zijn werking uitstrekt over 46 scholen. Het heeft het bestuur van het samenwerkingsverband wel op de hoogte gebracht van het feit dat de MR van obs Frankendael geen instemming verleende. Dit heeft het bestuur er niet van weerhouden het plan definitief vast te stellen, omdat het in de veronderstelling verkeerde dat het bevoegd gezag en de MR er onderling wel uit zouden komen. Inmiddels is het plan ook gewoon op alle scholen in werking getreden. Standpunt medezeggenschapsraad De medezeggenschapsraad heeft op grond van onderstaande overwegingen zijn instemming onthouden aan het voorstel van het bevoegd gezag met betrekking tot de vaststelling van het zorgplan 2000-2001, ressorterend onder "De vaststelling of wijziging. De MR brengt naar voren dat in de afgelopen zeven jaren het deelnamepercentage van leerlingen in het speciaal basisonderwijs hoger is uitgevallen dan het was toen men in 1993 startte. Daarom vraagt de MR zich af of er niet een andere strategie gevolgd zou moeten worden, die meer gaat in de richting van het vergroten van de mogelijkheden van de aangesloten scholen in de plaats van de bovenschoolse voorzieningen. Elke school moet zich dan tegenover de inspectie verantwoorden. Deze visie stemt echter niet overeen met die van het bevoegd gezag. De MR verzet zich concreet tegen de controlerende rol die aan de coördinatiecommissie in het zorgplan wordt toebedeeld en de open formulering die het plan kiest bij de taakomschrijving van de coördinatiecommissie. Hierdoor is niet afgebakend hoever de controlerende bevoegdheden van de coördinatiecommissie strekken. De MR beroept zich hierbij op de negatieve ervaring met het reeds inwerking getreden zorgplan. Deze ervaring leert dat er door de leerkrachten tot nu toe vooral een enorme papierwinkel moet worden geproduceerd voor een betrekkelijk gering resultaat. Dit houdt onder andere verband met het feit dat aan meerdere instanties verantwoording moet worden afgelegd. De weerstand van de MR vloeit niet
voort uit angst voor controle als zodanig, maar uit angst voor dubbelop werken. Ook heeft de MR een andere opvatting dan het bevoegd gezag over het project 'jonge risico-kind', waaraan in de ogen van de MR onevenredig veel geld wordt besteed. Ter vergelijking schetst de MR dat er voor een jong risico-kind dat op de eigen reguliere school is gebleven 20 fre's beschikbaar worden gesteld en voor zo'n zelfde kind dat opgevangen wordt aan de werkervaringsplaats 135 fre's worden uitgegeven. Het argument dat er een leeraspect aanzit, kan volgens de MR ondervangen worden door de overige leerkrachten uit het scholingsbudget te scholen. Ten slotte brengt de MR naar voren dat hij de indruk had dat het zorgplan nog niet in werking kon treden zolang hij er zijn instemming niet aan had gegeven en de geschillencommissie nog geen uitspraak had gedaan. De Commissie overweegt ten aanzien van het recht: I. Ter zake van het definitief vaststellen van het zorgplan en het reeds ten uitvoer brengen van het zorgplan 2000-2001 Bij de behandeling van het onderhavige geschil is het de Commissie gebleken dat er onduidelijkheid bestaat over ten eerste de mate waarin de medezeggenschap van een aangesloten school gestalte moet krijgen binnen het samenwerkingsverband alvorens tot besluitvorming over het zorgplan kan worden gekomen en ten tweede over de gevolgen die het onthouden van instemming door een individuele MR, alsmede het daaruit voortvloeiende geschil, voor die besluitvorming moet hebben. De MR heeft opgemerkt verwacht te hebben dat de door hem onthouden instemming de uitvoering van het zorgplan zou stuiten, hetgeen niet gebeurd is. Voordat de Commissie zal ingaan op hetgeen partijen met betrekking tot de inhoud van het zorgplan hebben aangevoerd, merkt de Commissie op dat het bevoegd gezag ten onrechte zijn medewerking heeft verleend aan de definitieve vaststelling van het zorgplan 2000-2001 en tevens daarna gevolg heeft gegeven aan het binnen het werkgebied van het bevoegd gezag ten uitvoer brengen van het zorgplan 2000-2001. Op grond van artikel 6, aanhef en onder b van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 is voor het geldig tot stand komen van het zorgplan de instemming vereist van de medezeggenschapsraad of van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad. Bij een bovenbestuurlijke samenwerking als waarvan sprake is bij het traject Weer Samen Naar School, houdt dit in dat alle bevoegde gezagsorganen, die deelnemen in het samenwerkingsverband, ieder voor zich de instemming hebben te verkrijgen van alle betrokken medezeggenschapsraden en/of gemeenschappelijke medezeggenschapsraden. Zonder de op grond van deze wettelijke bepaling vereiste instemming van alle betrokken (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden kan het voorgenomen besluit met betrekking tot het zorgplan door de in het samenwerkingsverband samenwerkende bevoegde gezagsorganen niet worden omgezet in een definitief besluit. Het bestuur van het samenwerkingsverband oefent immers een van alle in het samenwerkingsverband participerende bevoegde gezagsorganen afgeleide beslissingsbevoegdheid uit. Nu een wettelijke regeling van de bovenbestuurlijke medezeggenschap ontbreekt en de wetgever zelfs door de bepaling in artikel 20 van de Wet primair onderwijs aan het bestuur van het samenwerkingsverband de opdracht heeft gegeven in de statuten op te nemen op welke wijze het overleg in het kader van de WMO 1992 wordt gevoerd, zal het bestuur van het samenwerkingsverband zich alles gelegen moeten laten liggen aan het op een juiste wijze voldoen aan de bepalingen van de WMO 1992. Dit houdt in dat wanneer zich de situatie voordoet dat van de zijde van een of meer medezeggenschapsraden of van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad wordt aangegeven dat geen instemming met het zorgplan wordt verleend, het desbetreffende bevoegd gezag dit in ieder geval dient in te brengen in het overleg van het samenwerkingsverband en daarbij ook heeft te melden dat het geen medewerking kan en mag verlenen aan de verdere totstandkoming van het zorgplan, totdat het alsnog de vereiste instemming heeft verkregen dan wel totdat een voor het bevoegd gezag positieve uitspraak van de geschillencommissie is verkregen ter zake van het geschil, dat is ontstaan door het niet verlenen van de instemming aan het zorgplan. Ingeval het bestuur van het samenwerkingsverband meent ondanks het feit dat niet van alle betrokken medezeggenschapsraden de vereiste instemming is verkregen, ertoe te moeten overgaan om bij meerderheid van stemmen het zorgplan alsnog definitief vast te stellen en om te zetten in een definitief besluit, houdt dit in dat het bestuur van het samenwerkingsverband dan in strijd met de bepalingen van de WMO 1992 handelt en niet in overeenstemming met hetgeen op grond van artikel 20 van de Wet primair onderwijs aan het samenwerkingsverband over het voeren van medezeggenschap is opgedragen. Het desbetreffende bevoegd gezag, dat niet de vereiste instemming heeft verkregen van de
(gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad, zal in een dergelijke situatie, dat het bestuur van het samenwerkingsverband het zorgplan ondanks het ontbreken van de vereiste instemming van alle medezeggenschapsraden definitief wenst vast te stellen, in ieder geval gehouden zijn om voor alle onder zijn gezag vallende scholen geen uitvoering te geven aan het zorgplan. In het andere geval wordt immers het desbetreffende bevoegd gezag al bij de aanmelding van het geschil in een positie gedrongen dat het in strijd met de bepalingen van de WMO 1992 handelt. Hierbij kan geen onderscheid worden gemaakt, in die zin dat alleen voor die school, waarvan de medezeggenschapsraad de instemming aan het zorgplan heeft onthouden, de verdere uitvoering van het zorgplan zal worden opgehouden. Een dergelijk onderscheid is namelijk onverenigbaar met het in de artikelen 18 en 19 van de Wet op het primair onderwijs neergelegde uitgangspunt, dat aan het zorgplan ten grondslag ligt om op een integrale wijze binnen het samenwerkingsverband vorm te geven aan de begeleiding en zorg van de leerlingen die dat nodig hebben. In de onderhavige zaak heeft het bevoegd gezag wel in de vergadering van het bestuur van het samenwerkingsverband ingebracht dat de medezeggenschapsraad geen instemming had verleend en is vervolgens het bestuur van het samenwerkingsverband ertoe overgegaan het zorgplan definitief vast te stellen en om te zetten in een definitief besluit. Het bevoegd gezag heeft evenwel niet afgezien van het uitvoering geven voor alle onder zijn gezag staande scholen van het zorgplan. Door toch uitvoering te geven aan het zorgplan heeft het bevoegd gezag in deze zaak in strijd gehandeld met de wet. De Commissie heeft geconstateerd dat in casu het bevoegd gezag de besluitvorming ten aanzien van het zorgplan heeft omschreven als verlopend in twee fases. Allereerst vindt vanuit de coördinatiegroep op bestuurlijk en directieniveau overleg plaats en daarna gaat het plan als eindversie ter instemming naar alle afzonderlijke MR'en. Naar het oordeel van de Commissie komt de MR er aldus aan te pas als de contouren van het zorgplan al zo vastliggen, dat aanpassingen nauwelijks meer mogelijk zijn. Dit inschakelen aan het eind van de besluitvormingsprocedure is niet alleen een ongewenste situatie, maar daarmee wordt ook geen recht gedaan aan medezeggenschapsrechten, die aan de medezeggenschapsraad toekomen. Het werkt bovendien contraproductief in het bereiken van de ter zake van het zorgplan wettelijk vereiste medezeggenschap. Door de medezeggenschap in een vroeg stadium in de besluitvormingsprocedure reeds een plaats te geven, wordt bereikt dat het bestuur van het samenwerkingsverband al bij de eerste besprekingen over het zorgplan voor de komende planperiode met de inbreng van de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden rekening kan houden en ook kan voorzien of er een geschil zal ontstaan. De Commissie wijst hierbij op de mogelijkheid dat het samenwerkingsverband een platform zou kunnen oprichten waarin de medezeggenschapsraden participeren en waarin zij hun invloed zouden kunnen uitoefenen op de totstandkoming van het zorgplan. Het is namelijk van belang niet alleen aan de ene kant te onderkennen dat de medezeggenschap en daarmee de noodzaak tot terugkoppeling loopt via elk bevoegd gezag dat in het samenwerkingsverband participeert, maar ook dat aan de andere kant voor een goede meningsvorming het een vereiste is dat een medezeggenschapsraad direct de mogelijkheid krijgt op het niveau van het samenwerkingsverband, in confrontatie met de andere betrokkenen, de besluitvorming te beïnvloeden. Door middel van een dergelijk platform zou hieraan tegemoet gekomen kunnen worden. II. De vaststelling van het zorgplan 2000-2001, ressorterend onder "De vaststelling of wijziging Ten aanzien van het project 'jonge risico-kinderen' heeft de Commissie vernomen dat er op (inmiddels) afzienbare termijn een evaluatie zal plaatsvinden. Hoewel de Commissie het argument van de MR niet deelt dat het opbouwen van ervaring met deze kinderen net zo goed via scholing kan plaatsvinden als in een werkervaringsplaats, acht zij diens standpunt niet onredelijk dat de veel hogere kosten die met het project gemoeid zijn, wel de vraag rechtvaardigen of die meerkosten zich verhouden tot het resultaat. De Commissie is van oordeel dat de genoemde evaluatie hét moment is om die afweging te maken. Met betrekking tot het door de MR aangevoerde bezwaar dat de taakomschrijving van de coördinatiecommissie te ruim geformuleerd is, is de Commissie gebleken dat het bevoegd gezag heeft toegezegd dat er een duidelijkere en meer afgebakende formulering zal komen. Het meer algemene standpunt van de MR ten aanzien van decentralisatie van het zorgbeleid, hetgeen onder meer tot uitdrukking komt in zijn standpunt dat de school zich slechts zou hoeven te verantwoorden tegenover de inspectie en in zijn bezwaar tegen een - in zijn ogen - extra controle van de coördinatiecommissie, leidt de Commissie tot de volgende overwegingen.
Naar het oordeel van de Commissie is aannemelijk dat de keuze voor een samenwerkingsverband ten gevolge heeft dat er aan een zorgplan voor de aangesloten scholen ten grondslag ligt dat er uitgegaan wordt van onderlinge samenwerking en bovenschoolse projecten. Uiteraard dienen deze mogelijkheden zich te verhouden tot de winst die ermee te bereiken valt, maar het uitgangspunt van het bevoegd gezag dat men zich in beginsel moet conformeren aan de visie van het samenwerkingsverbandsbestuur, ook al zou het bevoegd gezag wellicht zelf een andere weg zijn ingeslagen, acht de Commissie niet onredelijk. In dat licht bezien acht de Commissie het eveneens redelijk dat het bevoegd gezag ondanks de bezwaren van een MR in beginsel vasthoudt aan de visie van het samenwerkingsverband. De onder I. geformuleerde opvattingen van de Commissie leiden eens te meer tot de noodzaak de medezeggenschapsraden in een vroeg stadium te betrekken bij de voorbereiding van het zorgplan. De Commissie stelt vast dat in de onderhavige situatie het algemeen bestuur van het samenwerkingsverband in de onthouden instemming geen reden heeft gezien het concept zorgplan nog niet definitief te maken. De Commissie acht, zoals gezegd, deze handelwijze in strijd met de WMO. Met betrekking tot hetgeen de MR heeft aangevoerd over de vraag of het samenwerkingsverband in plaats van bovenschoolse projecten meer de eigen mogelijkheden van de aangesloten scholen zou moeten vergroten, is de Commissie van oordeel dat het bevoegd gezag, gelet op het standpunt van het samenwerkingsverband en de opstelling van de andere schoolbesturen en MR'en, in redelijkheid heeft mogen besluiten vooralsnog het uitgangspunt niet te verlaten. Daarbij is mede van belang de relatief korte duur van de opgedane ervaringen. Wel acht de Commissie van belang dat bij de aanstaande evaluatie van het project "jonge risico-kinderen" de MR'en in een vroegtijdig stadium zullen worden betrokken, alsmede dat ook in algemene zin binnen het samenwerkingsverband aan het wettelijke medezeggenschapsrecht van de MR'en daadwerkelijk inhoud wordt gegeven. Mede in aanmerking genomen dat de kritiek van de MR meer van algemene aard is dan toegespitst op de inhoud zelf, ziet de Commissie in de tekortschietende medezeggenschap in het onderhavige geval onvoldoende grond voor het oordeel dat de beslissing van het bevoegd gezag de aan de Commissie toekomende redelijkheidstoets niet kan doorstaan. De Commissie concludeert: dat het bevoegd gezag bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn beslissing om het concept zorgplan 2000-2001 te handhaven en stelt vast dat bovengenoemd voorstel mag worden omgezet in een definitief besluit. Woerden, 29 januari 2001 Mr. B.K. Olivier, voorzitter Drs. M.R. Backer