Antwoordnotitie bij O2017199 / 008883 Zeeuwse Lagune realisatie 4 eilanden met hotelappartementen, recreatieappartementen en recreatiewoningen Veerse Dam, perceel A 2661 Kamperland Behoort bij: besluit van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland van.. 2018(besluit aanvraag omgevingsvergunning) en raadsbesluit van 22 februari 2018 (besluit omtrent afgifte verklaring van geen bedenkingen). 1
Antwoordnotitie realisatie 4 eilanden met hotelappartementen, recreatieappartementen en recreatiewoningen Veerse Dam 1. Zienswijze van Zeeuwse lagune Op 11 oktober 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Noord- Beveland (hierna: het college ) bekend gemaakt dat het voornemens is een omgevingsvergunning te weigeren voor het plan Zeeuwse Lagune aan de Veerse Dam te Kamperland. De aanvraag, de ontwerpweigering en de bijbehorende stukken hebben met ingang van 12 oktober 2017 gedurende zes weken ter inzage gelegen. Tegen het ontwerpbesluit tot weigering van de omgevingsvergunning hebben de indieners van de aanvraag, Zeeuwse Lagune B.V. en V.O.F. Vrouwe in den Polder (hierna in enkelvoud: Zeeuwse Lagune ), een zienswijze ingediend. Zeeuwse Lagune kan zich niet verenigen met de voorgenomen weigering van de door haar aangevraagde omgevingsvergunning. Deze zienswijze richt zich ook tegen de ontwerpweigering van de raad. Het is aan de raad om de inhoud van de zienswijze mee te nemen bij zijn definitieve beslissing omtrent het verstrekken van een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb ) en daarop te reageren. Zeeuwse Lagune voert, kort samengevat, het volgende aan tegen het ontwerpbesluit tot weigering van de vergunning: Er heeft ten onrechte geen, althans onvoldoende, afstemming plaatsgevonden tussen het college en de raad. Het aangevraagde project is niet in strijd met de Verordening ruimte. In de aanloop naar de aanvraag was er overeenstemming tussen de gemeente en Zeeuwse Lagune over het te realiseren project bij de Veerse Dam. De gemeente is thans gehouden haar overeenkomst met Zeeuwse Lagune na te komen. Er mag gebouwd worden in het kustfundament. De Zeeuwse Kustvisie vormt geen belemmering voor het project. De maatschappelijke onrust is van geen betekenis omdat de meeste tegenstanders van het project niet als belanghebbende in een bestuursrechtelijke procedure aangemerkt kunnen worden. Bovendien zijn er meer voor- dan tegenstanders. Er zijn geen betere alternatieven voor het project voorhanden. Er is voldoende bestuurlijk draagvlak vanuit andere overheden voor het project. Er is ten onrechte geen compensatie geboden aan Zeeuwse Lagune. In het navolgende worden de gezichtspunten gegeven die van belang kunnen zijn bij het nemen van de definitieve beslissing omtrent de vvgb, nadat - ten behoeve van de volledigheid - kort wordt stilgestaan bij de achtergrond van deze kwestie. 2. Achtergrond en verzoek om ontwerp-verklaring van geen bedenkingen aan de raad Op 17 februari 2010 is tussen de provincie Zeeland, de gemeente Veere, de gemeente Noord- Beveland, Rijkswaterstaat Zeeland en het Waterschap Zeeuwse Eilanden een samenwerkingsovereenkomst tot stand gekomen. Het doel van deze overeenkomst was om te komen tot afspraken over het project Veerse Dam, gericht op a) versterking van de natuur- en landschappelijke 2
waarden in de gemeenten Veere en Noord-Beveland door - onder meer - het verplaatsen van de Zeeuwse Lagune en optimalisering van de verkeersveiligheid en ontsluiting van het plangebied, b) versterking van de recreatieve horeca/leisure waarden in de gemeente Noord-Beveland en c) het planologisch faciliteren van de toeristische kwaliteitsverbetering in de gemeente Noord-Beveland en van de horeca recreatieve functies in Veere. Als uitvloeisel van de afspraak hebben de gemeenten Noord-Beveland en Veere in een intentieovereenkomst, die zij op 6 januari 2011 met Zeeuwse Lagune hebben gesloten, de verplichting op zich genomen om zich in te spannen om tot een samenwerkingsovereenkomst te komen met voornoemde partijen. De uitvoering van deze verplichting berust bij het college. In de overeenkomst is opgenomen dat de medewerking aan de overeenkomst de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid van de overige organen van de gemeente onverlet laat. De gemeente en het college hebben aan de inspanningsverplichting uit de intentieovereenkomst voldaan door een anterieure overeenkomst aan de gemeenteraad voor te leggen. In het daarbij behorende raadsvoorstel van 16 november 2016 heeft het college de raad voorgesteld om in te stemmen met het voornemen van het college om met de initiatiefnemer ten behoeve van het project Zeeuwse Lagune de (anterieure) Overeenkomst verplaatsing restaurant Vrouwe in den Polder aan te gaan. De gemeenteraad heeft op 8 december 2016 echter besloten dit positieve advies van het college niet te volgen. De raad heeft gezien de ingekomen zienswijzen, de Verordening ruimte en de beleidsmatige ontwikkelingen op provinciaal en rijksniveau alsmede de afbrokkelende steun van de samenwerkingspartners - besloten om niet in te stemmen met het voornemen van het college om een besluit te nemen tot het aangaan van een anterieure overeenkomst met Zeeuwse Lagune. Het college heeft Zeeuwse Lagune vervolgens bericht vooralsnog geen overeenkomst te kunnen aangaan. Hoewel een anterieure overeenkomst ontbreekt, heeft Zeeuwse Lagune op 11 september 2017 een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan bij het college ingediend. De aanvraag ziet op de ontwikkeling van een viertal eilanden bij de Veerse Dam in het Veerse Meer. Op die eilandjes zouden een 14 meter hoog hotel met 95 appartementen, een restaurant en negen vakantiewoningen worden gerealiseerd. Het college is wettelijk verplicht om in deze procedure zich te baseren op het oordeel van de raad omtrent de aanvaardbaarheid van de ruimtelijke ontwikkeling. Het college heeft de raad derhalve verzocht om een ontwerp-verklaring van geen bedenkingen omtrent het aangevraagde project. De raad is het bestuursorgaan dat primair belast is met het nemen van beslissingen omtrent planologie. Om die reden is het ook aan de raad, in geval van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, om te beslissen of het aangevraagde wel of niet wordt toegestaan. Zonder verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb ) van de raad kan het college geen omgevingsvergunning verlenen. Dat volgt uit de wet. Artikel 2.27, eerste lid van de Wabo bepaalt dat in bij wet of amvb aangewezen categorieën van gevallen een omgevingsvergunning niet wordt verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Uit artikel 2.20a van de Wabo volgt dat de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien deze vvgb is geweigerd. Als er 3
geen vvgb is afgegeven, dan is het college niet bevoegd om te beslissen omtrent de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het planologisch regime. Artikel 6.5, eerste lid van het Bor regelt dat een omgevingsvergunning (waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo wordt afgeweken van het planologisch regime) niet wordt verleend zonder vvgb van de gemeenteraad. Een verklaring van geen bedenkingen kan slechts door de raad worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening, op grond van artikel 6.5, tweede lid van het Bor. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo valt af te leiden dat het systeem van de vvgb is gebaseerd op de ratio dat het bevoegd gezag een ander bestuursorgaan laat beslissen omtrent een aspect van de vergunning dat aan de beoordeling van het bevoegd gezag is onttrokken, vanwege de specialistische kennis of bestuurlijke verantwoordelijkheid van dat andere orgaan. 1 Daarbij past niet dat het college zelf bepaalt of het een verklaring van geen bedenkingen aan de gemeenteraad vraagt. 2 Volgens de wetgever is het wenselijk dat de afweging omtrent de buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan door hetzelfde orgaan wordt gemaakt als het orgaan dat de beslissing neemt omtrent de wijziging van het bestemmingsplan: de gemeenteraad. Procedureel is het college verplicht om eerst een ontwerp-vvgb aan de raad te vragen. De ontwerp-vvgb moet in het kader van de uitgebreide voorbereidingsprocedure (die van toepassing is in geval van een buitenplanse afwijking) ter inzage worden gelegd met het ontwerp van het voorgenomen besluit op de aanvraag. De Afdeling heeft daarbij uitdrukkelijk uitgemaakt dat uit de tekst van artikel 3.11, derde lid, van de Wabo en de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo volgt dat in het geval dat een vvgb is vereist, eerst een ontwerp van de vvgb ter inzage moet worden gelegd waartegen zienswijzen kunnen worden ingediend. 3 Het college heeft aan de raad een raadsvoorstel toegezonden (op 26 september 2017) waarin de raad wordt gevraagd om een beslissing te geven omtrent het geven van een ontwerp-vvgb. Het was aan de raad om te besluiten of wel of niet een ontwerp-vvgb werd gegeven. De raad heeft ervoor gekozen om geen ontwerp-vvgb te geven. In het navolgende wordt ingegaan op de door Zeeuwse Lagune ingediende zienswijze en op de redenen die bestaan om wel of niet een vvgb te verstrekken (aan de hand van de door Zeeuwse Lagune aangevoerde argumenten). 3. Bestuurlijke afstemming Allereerst verdient het verduidelijking dat ter voorbereiding van het te nemen besluit op de aanvraag van Zeeuwse Lagune afstemming heeft plaatsgevonden tussen het college en de raad. Het college heeft aan de raad onverwijld een exemplaar van de aanvraag en de daarbij gevoegde stukken toegezonden. Daartoe is het college immers verplicht op grond van artikel 3.11, eerste lid van de Wabo. De raad is voldoende bekend met de stukken die Zeeuwse Lagune als onderbouwing van haar aanvraag heeft ingediend. De raad heeft, anders dan Zeeuwse Lagune stelt, ook kennis genomen van de aanvraag en de bijbehorende stukken. 1 Kamerstukken II 2006/07, 30844, 3, p. 114. 2 Kamerstukken II 2006/07, 30844, 3, p. 27, 28 en 114. 3 ABRvS 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2734, r.o. 2.2. 4
De raad heeft, anders dan Zeeuwse Lagune stelt, kennis genomen van de aanvraag en de bijbehorende stukken. De raad heeft bovendien in het kader van het geven van een vvgb een eigenstandige bevoegdheid en op het college rust geen verplichting om de raad van een positief dan wel negatief advies te voorzien. 4. Passendheid van het project binnen recente beleidsinzichten omtrent de bescherming van de kust en daar aanwezige waarden, zoals als onder meer opgenomen in de Verordening ruimte Zeeuwse Lagune stelt zich op het standpunt dat de voorgestane ontwikkeling zonder meer past binnen het beleid en binnen de Verordening ruimte van de provincie Zeeland. Dat is echter niet het geval, hoewel de juridische situatie complex te noemen is. In de loop der jaren is het beleid ten aanzien van toegelaten ontwikkelingen in het kustgebied (waaronder bij de Veerse Dam) strenger geworden en is aan de bescherming van de kust en het bijbehorende landschap meer waarde toegekend. Dit is onder meer vertaald in de Verordening ruimte. Het is allereerst van belang dat de gronden binnen het besluitvlak Landschap en erfgoed van de provinciale Verordening ruimte liggen: De regeling voor landschap en erfgoed uit de Verordening ruimte is op 11 maart 2016 aangepast. In het nieuwe tweede lid van artikel 2.17 van de Verordening ruimte is een regeling opgenomen om te voorkomen dat de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de gronden of elementen significant worden aangetast door bestemmingen of nieuwe regels in een bestemmingsplan (waaronder ook afwijkingen van het bestemmingsplan worden verstaan). Ook mogen de bestemming en de regels niet leiden tot een significante vermindering van de oppervlakte van de gronden of tot een significante aantasting van de samenhang tussen gronden of elementen. Nieuwe bebouwing of nieuwe vormen van grondgebruik zijn louter toegelaten mits aannemelijk wordt gemaakt dat de aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden zich niet voordoen. Een verklaring van geen bedenkingen (en een ontwerp van dat besluit) kan door de raad slechts worden gegeven in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Ter invulling van wat onder een goede ruimtelijke ordening wordt verstaan, is de inhoud van de Verordening ruimte van groot belang. De provinciale ruimtelijke verordening is namelijk, op grond van artikel 4.1, eerste lid van de Wro, met het oog op een goede ruimtelijke ordening vastgesteld. De Verordening ruimte is 5
aldus een codificatie van hetgeen op provinciaal niveau wordt verstaan onder een goede ruimtelijke ordening, waaraan de raad niet zonder meer voorbij kan gaan. Op provinciaal niveau is bepaald dat ter plaatse te beschermen waarden aanwezig zijn. Bij de beoordeling van de raad of een ontwikkeling in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening is dit relevant. De raad is namelijk ook gehouden om acht te slaan op de Verordening ruimte bij besluiten als het onderhavige. 4 In de Verordening ruimte hebben provinciale staten bepaald dat ter plaatse te beschermen waarden aanwezig zijn, hetgeen nieuwe bebouwing in beginsel uitsluit. Uit de Verordening ruimte valt af te leiden dat het provinciaal beleid er in beginsel op is gericht om nieuwe bebouwing niet toe te laten. In de ruimtelijke onderbouwing van Zeeuwse Lagune, opgesteld door Rho adviseurs voor leefruimte, is onder 4.5 opgenomen dat de ontwikkeling wordt ingebed in het landschap, waardoor één geheel ontstaat. In de onderbouwing staat voorts dat het landschap door de ontwikkeling van het project wordt veranderd. Volgens de ruimtelijke onderbouwing zou dit met zich brengen dat het project in overeenstemming is met de Verordening ruimte. Uit de door Zeeuwse Lagune ingediende ruimtelijke onderbouwing kan echter niet worden afgeleid dat de landschappelijke en cultuurhistorische waarden niet significant worden aangetast. Het project houdt namelijk de bouw van een groot bouwwerk in, waar op dit moment een open uitzicht over het Veerse Meer en op de Veerse Dam bestaat. Het landschap wordt wezenlijk veranderd. De openheid van het landschap rondom het Veerse Meer en de Veerse Dam wordt ingrijpend verminderd. Uit de impressies in de ruimtelijke onderbouwing volgt dat het uitzicht in belangrijke mate wordt belemmerd door het project. Uit de onderbouwing volgt niet dat het project in overeenstemming is met de Verordening ruimte, zoals Zeeuwse Lagune stelt. Omwille van een zorgvuldige voorbereiding is ervoor gekozen om een onderzoek uit te laten voeren naar de passendheid van het project binnen de Verordening ruimte door een ter zake deskundige. Plan & Project heeft om die reden alsnog beoordeeld of het project past binnen de voorwaarden die de Verordening ruimte stelt. Uit het onderzoek van Plan & Project volgt dat er sprake zal zijn van een significante aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de gronden of elementen (zie het rapport Analyse effecten initiatief Zeeuwse Lagune op in de Verordening ruimte landschappelijk beschermde waarden d.d. 3 januari 2018). Plan & Project concludeert aldus dat het project niet in overeenstemming is met de Verordening ruimte. Het verdient hier vermelding dat in de ruimtelijke onderbouwing die door Zeeuwse Lagune is ingediend ook wordt verwezen naar de Handreiking Landschap van Bosch Slabbers uit april 2012. Op grond van de Handreiking wordt door Zeeuwse Lagune geconcludeerd dat de voorgestane ontwikkeling mogelijk zou zijn. Voormeld standpunt is niet juist althans niet volledig. In de Handreiking wordt ingegaan op twee te onderscheiden aspecten, te weten (1) de vorming van het landschap en (2) de ontwikkelingsmogelijkheden. Over de Veerse Dam en het Veerse Meer is onder meer opgenomen dat deze landschappen bepalend zijn voor het DNA van Zeeland en de Bevelanden en hoog scoren op gaafheid en leesbaarheid. Ook bepaalt de Handreiking, voor wat betreft de ontwikkelingsmogelijkheden, dat conservering van de bestaande ruimtelijke kenmerken (waaronder openheid) van het landschap voorop staat. Er worden geen nieuwe ontwikkelingen toegestaan die deze ruimtelijkheid veranderen. Plan & Project is hierop ingegaan in het rapport van 3 januari 2018. In de ruimtelijke onderbouwing wordt hier echter minder aandacht aan besteed. Er wordt met name aandacht besteed aan de vorming van het landschap. Uit de Handreiking lijkt door Zeeuwse Lagune te worden afgeleid dat ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk zijn omdat er in het verleden recreatieve ontwikkelingen hebben plaatsgevonden en het Veerse 4 Zie onder meer: ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3524, ABRvS 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1635 en ABRvS 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:355. 6
Meer thans voor (water)recreatieve doeleinden wordt gebruikt. Er wordt in dat kader voorbijgegaan aan de conservering van bestaande ruimtelijke kenmerken. Bij het voorgaande is van belang dat er slechts beperkt ruimte is voor uitzonderingen in de Verordening ruimte, zoals door de Verordening ruimte zelf wordt bepaald. De Verordening ruimte laat een uitzondering op het verbod op nieuwe ontwikkelingen binnen het besluitvlak Landschap en erfgoed slechts toe als sprake is van - samengevat weergegeven - een groot openbaar belang, geen andere mogelijkheden én beperking/mitigatie/compensatie van de negatieve effecten op de aanwezige waarden. In paragraaf 3.3.4 van het provinciale Omgevingsplan is hierover het volgende opgenomen: De Provincie draagt verantwoordelijkheid voor het behoud van de kwaliteiten met een provinciaal belang. Deze zijn benoemd in onderstaand overzicht en worden weergegeven op Kaart 14 Landschap en cultuur. De Provincie geeft deze kwaliteiten een basisbescherming in de ruimtelijke verordening. Beperkte aantasting van deze kernkwaliteiten kan acceptabel zijn, als Gedeputeerde Staten na een integrale afweging van belangen daar toe besluiten. Ingrijpende aantasting van de kern-kwaliteiten is niet toegestaan. Uit een eerder door Plan & Project uitgevoerd alternatievenonderzoek, genaamd Gemeente Noord-Beveland, Locatieonderzoek Zeeuwse Lagune, Onderzoek naar potentiële vestigingslocaties d.d. 22 september 2017, volgt dat er andere, en zelfs betere mogelijkheden bestaan. Van een uitzondering op het verbod op nieuwe ontwikkelingen uit de Verordening ruimte lijkt aldus geen sprake te kunnen zijn. Voorts is niet gebleken dat er sprake is van een ontwikkeling met een groot openbaar belang. Tot een groot openbaar belang wordt - op grond van de Verordening ruimte - onder meer gerekend de veiligheid, de drinkwatervoorziening, inrichtingen voor de opwekking van elektriciteit met behulp van windenergie of de plaatsing van installaties voor de opsporing, winning, opslag of het transport van olie en gas. Het aangevraagde project valt niet onder één van deze voorbeelden en is niet te vergelijken met de genoemde voorbeelden. Het project bestaat namelijk uit de verwezenlijking van een aantal bouwwerken die niet ten behoeve van een publiek belang (zoals de water- en/of energievoorziening) worden opgericht. Onverminderd het voorgaande is artikel 2.11a van de Verordening ruimte van toepassing op een gedeelte van het project. De beoogde gronden voor het project liggen (ten dele) binnen het besluitvlak Kustfundament Zeeland van zowel de Verordening ruimte als het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro): Op grond van artikel 2.11a van de Verordening ruimte is nieuwe bebouwing (of uitbreiding van bestaande bebouwing) uitsluitend toegelaten indien in de toelichting bij het bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat sprake is van bebouwing in bestaand bebouwd gebied of een 7
hotspot zoals bedoeld in het Omgevingsplan dan wel in de bebouwingsconcentratie Nieuw- Haamstede of Cadzand Bad. De Veerse Dam (en de omgeving daarvan) wordt in het Omgevingsplan wel aangemerkt als hotspot voor verblijfsrecreatieve ontwikkeling (Omgevingsplan, p. 116). Bebouwing in een hotspot is echter niet zonder meer mogelijk. Bebouwing is slechts mogelijk, op grond van artikel 2.11a van de Verordening ruimte, als in de toelichting bij het bestemmingsplan tevens aannemelijk kan worden gemaakt dat de ontwikkeling de aanwezige omgevingskwaliteiten nadrukkelijk versterkt, onderscheidende recreatieve kwaliteiten toevoegt en er wordt voorzien in een goede inbedding in het landschap. Aan al deze criteria moet worden voldaan. Het feit dat de locatie als hotspot is aangemerkt, betekent aldus niet dat elke verblijfsrecreatieve ontwikkeling planologisch moet worden toegestaan. Daarvoor is meer nodig. Dat wordt bepaald door de Verordening ruimte. De artikelen 2.3.1 tot en met 2.3.6 van het Barro zijn eveneens van toepassing op gronden binnen de begrenzing van het kustfundament. Op grond van artikel 2.3.2 van het Barro mogen in een bestemmingsplan dat een wijziging inhoudt ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan geen activiteiten mogelijk worden gemaakt die een belemmering vormen voor het uitzicht op de vrije horizon vanaf de gemiddelde hoogwaterlijn met de blik op zee. Op grond van artikel 2.3.5, eerste lid van het Barro maakt een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden buiten het stedelijk gebied ten opzichte van het daaraan voorafgaande geldende bestemmingsplan geen nieuwe bebouwing mogelijk. Uitzonderingen zijn toegestaan als het gaat om - kort samengevat - tijdelijke of seizoensgebonden bouwwerken, herbouw of verbouw van een bestaand bouwwerk en bouwwerken voor het openbaar belang voor zover deze bouwwerken niet binnen stedelijk gebied tot stand gebracht kunnen worden. Ook het Barro staat derhalve in beginsel in de weg aan nieuwe bebouwing binnen het kustfundament. Een gedeelte van het project is, gelet op het voorgaande, in strijd met de bepalingen die het kustfundament beschermen. Naast het voorgaande is ook het op 19 oktober 2017 ondertekende Convenant Zeeuwse Kustvisie: Samen sterk voor de Zeeuwse Kust van betekenis. De Kustvisie waarnaar in het convenant wordt verwezen, en waaraan de gemeente zich heeft gecommitteerd, betreft een visie van (onder meer) de diverse kustgemeenten in de regio. Het document vormt de grondslag voor het nieuw op te stellen provinciale ruimtelijk beleid omtrent het gebruik van de kust. De Kustvisie staat verblijfsrecreatieve ontwikkelingen op de gekozen locatie niet toe: 8
Ter plaatse zijn beschermenswaardige zichtlijnen aanwezig. Het gebied behoort grotendeels tot het Natuurnetwerk Zeeland en is aangemerkt als Natura 2000-gebied. De Kustvisie is opgesteld door de provincie in samenwerking met de Noordzeekustgemeenten (waaronder de gemeente Noord-Beveland), natuur- en milieuorganisaties, toeristische belangenorganisaties, ZLTO, Rijkswaterstaat en het waterschap. De Kustvisie geeft de meest actuele en breed gedragen inzichten omtrent het gebruik van de kust weer en geeft mede invulling aan wat moet worden verstaan onder een goede ruimtelijke ordening. In de bij de Kustvisie behorende notitie overgangsbeleid is het Project van Zeeuwse Lagune niet opgenomen als een pijplijnproject, maar als een project dat moet voldoen aan vigerend beleid. Uit de door Zeeuwse Lagune genoemde Zeeuwse Nota Waterkeringen kan overigens niet worden afgeleid dat het aangevraagde project in overeenstemming is met het ruimtelijk beleid van de gemeente of de provincie. De Nota ziet op de zorg voor de waterkeringen en de waterveiligheid in de provincie, niet op het al dan niet toestaan van commerciële projecten. Bij het nemen van een ruimtelijk besluit is de raad niet gebonden aan beleid van het Rijk en de provincie dat is opgenomen in structuurvisies of in andere beleidsdocumenten. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. De raad heeft aldus de vrijheid om bij het nemen van een ruimtelijke beslissing (zoals het verstrekken van een vvgb) af te wijken van het provinciaal en Rijksbeleid als die afwijking wordt gedragen door een afdoende motivering. Als de raad meent dat het project nog steeds past binnen zijn beleid en het (meer algemeen) in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, dan kan de raad ervoor kiezen een vvgb te willen verlenen. Daarbij zou de raad van belang kunnen achten dat de raad op 27 november 2014 reeds een ruimtelijk toetsingskader voor de Veerse Dam heeft vastgesteld en dat er sprake is van een lange voorgeschiedenis, zoals ook door Zeeuwse Lagune beschreven in haar zienswijze. Als de raad besluit om een vvgb te verstrekken dan kan deze, vanwege de strijd van het project met de Verordening ruimte en het Barro, slechts worden verstrekt als ontheffing van de Verordening ruimte en van het Barro is verleend. Want hoewel de raad niet is gebonden aan provinciaal beleid zoals opgenomen in structuurvisies en andere beleidsdocumenten, is de raad bij het nemen van een ruimtelijk besluit verplicht om de algemene regels in de Verordening ruimte en het Barro in acht te nemen. Afwijking van die regels is slechts mogelijk als daartoe een ontheffing van desbetreffende bevoegd gezag is verleend. 9
Op grond van artikel 3.1 van de Verordening ruimte kunnen gedeputeerde staten, op aanvraag van burgemeester en wethouders, ontheffing verlenen van één of meer krachtens artikel 4.1, eerste lid van de Wro gestelde regels voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Op grond van artikel 3.2 van het Barro kan - kort gezegd - de Minister op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van de bepalingen van hoofdstuk 2 van het Barro, waaronder de bepalingen omtrent de bescherming van het kustfundament, indien de verwezenlijking van het gemeentelijk onderscheidenlijk provinciaal ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die bepalingen te dienen nationale belangen. Als de raad een verklaring van geen bedenkingen wenst te verlenen, dan is het dus eerst noodzakelijk om een ontheffing van gedeputeerde staten en van de Minister te verkrijgen. Op voorhand kan niet worden uitgesloten dat dit mogelijk is, hoewel zekerheid ontbreekt. 5. De maatschappelijke en bestuurlijke weerstand tegen het project De raad dient bij het nemen van de beslissing omtrent het geven van een vvgb aandacht te besteden aan de weerstand van derden tegen het aangevraagde project. Onder meer kwamen bewoners uit zowel Noord-Beveland als Veere, Stichting Veere, Vereniging Stadsraad Veere, Jachtclub Veere, het Watersportverbond, de Zeeuwse Milieufederatie, Natuurmonumenten en Het Zeeuwse Landschap op tegen het project Zeeuwse Lagune. Voor de raadsvergadering van 4 oktober 2017 betoogden 300 demonstranten tegen het project Zeeuwse Lagune. Een eerdere petitie tegen het project, onder de naam Geen bebouwde eilanden in het Veerse Meer nu en in de toekomst, leverde eind 2016 zelfs duizenden handtekeningen op. De maatschappelijke weerstand tegen het project is dan ook zeer groot. Dergelijke weerstand is van belang bij het nemen van een planologisch besluit. De beoordeling van de maatschappelijke aanvaardbaarheid hangt nauw samen met de verplichting tot afweging van de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen, die in het kader van elk besluit moet plaatsvinden op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht. Bij het nemen van een planologisch besluit (zoals het besluit omtrent het afwijken van het bestemmingsplan) moet aandacht worden besteed aan de maatschappelijke gevolgen hiervan, zoals de vraag of het besluit of onderdelen daarvan maatschappelijk aanvaardbaar zijn, ofwel of er wel voldoende draagvlak bestaat voor de ontwikkeling. Dit volgt uit artikel 3.1.6, eerste lid aanhef en onder f van het Besluit ruimtelijke ordening in samenhang bezien met artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht. Een bestuursorgaan (zoals hier de gemeenteraad) heeft een grote mate van beleidsvrijheid bij het nemen van een planologisch besluit. Naarmate er meer maatschappelijke weerstand tegen een ontwikkeling bestaat, zou dit een reden kunnen opleveren om af te zien van het toestaan van die ontwikkeling. 5 Een dergelijke weerstand kan, mits gefundeerd, een reden opleveren om een ontwikkeling niet toe te staan. De weerstand brengt op zichzelf echter niet zonder meer met zich dat de raad moet afzien van het verstrekken van een vvgb. In dit geval bestaat er een grote en gefundeerde maatschappelijke weerstand tegen het project. Zo is door vele indieners van zienswijzen tegen het sluiten van een anterieure overeenkomst gewezen 5 Zie onder meer ABRvS 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3182, r.o. 2.4. 10
op de inbreuk op het - door het provinciaal beleid onderkende - belang van een open en onaangetast landschap. Daarbij zijn er alternatieven voorhanden die minder weerstand opleveren. Dat volgt uit het alternatievenonderzoek van Plan & Project. Het feit dat mogelijk niet alle tegenstanders formeel als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt, zoals Zeeuwse Lagune aanvoert, is niet van doorslaggevende betekenis voor de beoordeling of het project maatschappelijk aanvaardbaar is. Het is aan de raad, ook vanuit zijn hoedanigheid als volksvertegenwoordigend orgaan, om het maatschappelijk draagvlak te betrekken/af te wegen bij het nemen van een beslissing. Het is hierbij tevens van betekenis dat in procedures met een planologisch karakter eenieder zienswijzen bij het bevoegd gezag naar voren kan brengen. Het is bovendien van belang dat ook andere overheden, de gemeente Veere en de provincie, de voorgestane ontwikkeling niet verwelkomen, respectievelijk niet op voorhand onvoorwaardelijk (meer) steunen. De gemeenteraad van de gemeente Veere, één van de partijen bij de samenwerkingsovereenkomst en de intentieovereenkomst, heeft in zijn vergadering van 10 november 2016 een motie aangenomen waarin is aangegeven dat men de bouw in het Veerse Meer ongewenst vindt. Dit is bevestigd in daarop gevolgde overleggen waarin ook is gesproken over een kleiner plan. Gedeputeerde staten hebben geen standpunt willen innemen en willen zich niet uitlaten over het plan voordat de gemeenteraad van Noord-Beveland daaromtrent heeft besloten. Aangegeven is dat er getoetst moet worden aan het vigerende ruimtelijk beleid. De raad moet aldus zelfstandig besluiten. Het aanvankelijk brede bestuurlijk draagvlak en/of de aanvankelijk aanwezige bestuurlijke steun zijn thans niet meer hetzelfde als bij het aangaan van de samenwerkingsovereenkomst waarbij voornoemde partijen contractspartij waren en zijn. De betrokken partijen zijn tegen of laten het aan de raad over om een primair oordeel te vellen op basis van de voorhanden gegevens en de vigerende beleidskaders. Hoewel de beslissing van de raad niet wordt bepaald door andere overheden zoals de provincie en de gemeente Veere, moet ook hun mening over de wenselijkheid van het project en het aldaar ondervonden draagvlak betrokken worden bij de belangenafweging. De maatschappelijke onrust en de bestuurlijke weerstand althans afbrokkelende bestuurlijke steun voor het project Zeeuwse zijn bij het nemen van de beslissing van betekenis. 6. De verplichting om een ontwerp-vvgb te geven vanwege de overeenkomst tussen de gemeente en Zeeuwse Lagune Aan de intentieovereenkomst met de gemeente van 6 januari 2011 kan Zeeuwse Lagune niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de raad de gewenste vvgb verstrekt. Gelet op de bewoordingen in die overeenkomst, was en is het voor alle partijen duidelijk dat definitieve besluitvorming nog moest plaatsvinden. Een krachtens collegebesluit gesloten overeenkomst als de intentieovereenkomst kan niet leiden tot een verplichting van de raad om gewijzigd gebruik van gronden toe te staan als de raad dat gebruik, vanwege provinciaal beleid, vanwege het (ontbreken van) maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak en vanwege een nieuwe visie op de ontwikkeling van de kust, niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. Uit vaste rechtspraak volgt dat het aanvaarden van gebondenheid van de raad aan het leggen van de bestemming dan wel het toestaan van afwijking van het bestemmingsplan zoals in de overeenkomst voorzien, zich niet zou verdragen met de door de wetgever aan de raad toegekende bevoegdheid om, in het belang van een goede ruimtelijke ordening, bestemmingsplannen vast te stellen respectievelijk omgevingsvergunningen tot het afwijken daarvan te verlenen na het volgen 11
van de daartoe dwingend voorgeschreven en met waarborgen omklede procedure.6 De definitieve beslissing over het nemen van een planologisch besluit kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan door het college bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat. In dit geval heeft het college een inspanningsverplichting op zich genomen om te komen tot een samenwerkingsovereenkomst die zou zien op het project Zeeuwse Lagune. In dat kader heeft het college een anterieure overeenkomst aan de raad voorgelegd (welk voorstel gepaard ging met een positief advies). Zelfs al zou het college zich moeten inspannen om de realisatie van het aangevraagde project mogelijk te maken, dan is deze inspanningsverplichting louter een omstandigheid die de raad bij het nemen van een planologisch besluit in zijn overwegingen slechts dient te betrekken.7 De omstandigheid dat een overeenkomst is gesloten, dient de raad wel bij het besluit omtrent de vvgb in zijn overwegingen te betrekken. Ook met de voorgeschiedenis moet rekening worden gehouden. Dat hoeft echter niet tot het door Zeeuwse Lagune gewenste resultaat te leiden. Het kan zo zijn, hoewel dat volledig aan de raad is, dat de raad vindt dat ruimtelijke argumenten zwaarder dienen te wegen dan het belang van Zeeuwse Lagune bij toekenning van de omgevingsvergunning.8 In dit geval kunnen de wijziging van de Verordening ruimte, de in de Kustvisie neergelegde breed gedragen (gewijzigde) visie op onder meer de Veerse Dam, het afwijkende standpunt van (samenwerkingspartner) de gemeente Veere, de discussie bij de provincie over het project, de bij de raad ingekomen zienswijzen naar aanleiding van het voornemen van het college om een anterieure overeenkomst te sluiten en het maatschappelijk draagvlak omstandigheden vormen, die een afwijking van de situatie zoals die bestond bij het sluiten van de intentieovereenkomst rechtvaardigen. Deze omstandigheden zijn evenwel relevant voor de besluitvorming en kunnen door de raad niet buiten beschouwing gelaten te worden. De raad dient te bezien wat in dit geval het zwaarste moet wegen: A. de langjarige looptijd van het project, de door de Zeeuwse Lagune daarin gepleegde investeringen, het voorzetten van de ingeslagen weg; óf B. de in de loop der tijd gewijzigde/ontwikkelde (ruimtelijke) inzichten rond bebouwing in het Veerse Meer/nabij de Veerse Dam en het (gewijzigd) maatschappelijk draagvlak. Bij het voorgaande is het van belang dat door de raad niet het vertrouwen is gewekt (op grond van de zienswijze van Zeeuwse Lagune) dat bij gewijzigde inzichten onverkort vastgehouden zou worden aan eerder uitgesproken intenties door of eerdere planologische inzichten van het college of de raad. Daarenboven moet het Zeeuwse Lagune bekend zijn dat de raad acht dient te slaan op vigerend beleid en het maatschappelijke en bestuurlijke draagvlak. Onverminderd het voorgaande kan Zeeuwse Lagune aan de inhoud van de gesloten overeenkomst en de daarin opgenomen voorbehouden ten aanzien van de publiekrechtelijke bevoegdheden van de raad nooit het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat, al dan niet op grond van de historie, alle benodigde publiekrechtelijke toestemmingen voor het project gegeven zouden worden. 6 Bijvoorbeeld: ABRvS 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:868, r.o. 5.5, ABRvS 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3000, r.o. 3.8, ABRvS 1 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2967, r.o. 4.8 en ABRvS 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1428, r.o. 7.1. 7 Zie: ABRvS 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:674, r.o. 6.1, ABRvS 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1935, r.o. 4.1 en ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:615, r.o. 5.2. 8 Vergelijk: ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1313, r.o. 3.2. 12
7. Compensatie aan Zeeuwse Lagune. Als de raad de vvgb besluit te weigeren, dan bestaat er geen aanleiding om tegelijkertijd compensatie aan Zeeuwse Lagune te bieden. Een weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning leidt in dit geval niet tot nadelen die binnen het stelsel van nadeelcompensatie voor vergoeding in aanmerking komen. In een geval als hier aan de orde, is er alleen aanspraak op vergoeding indien de schade moet worden aangemerkt als buiten het normaal maatschappelijk risico vallende schade. 9 Bij het normaal maatschappelijk risico gaat het onder meer om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee degenen die daardoor worden geraakt rekening moeten houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zal concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien. Het ligt evenwel binnen het normaal ondernemersrisico dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan wordt geweigerd. Van een garantie dat de omgevingsvergunning zou worden verleend is geen sprake. Het maken van kosten voor het ontwikkelen van plannen (die afwijken van het bestemmingsplan) die uiteindelijk op niets uitlopen, behoort tot het risico dat een ontwikkelaar neemt bij het initiëren van dergelijke plannen. Er zijn geen redenen om ondernemersrisico s voor rekening van de gemeenschap te brengen. 10 In het onderhavige geval is het bovendien van belang dat de kans op slagen van het project aanzienlijk is gedaald in de loop der jaren. Het was voor Zeeuwse Lagune duidelijk dat de bescherming van de kust en het beschermen van de daar aanwezige waarden een belangrijker rol heeft ingenomen gedurende de laatste jaren. Er is sprake van een dermate geleidelijke en voorzienbare ontwikkeling van het beleid dat erop is gericht de kust te beschermen dat enige schade die het gevolg is van een weigering van een vergunning op grond van dat beleid, ook om die reden binnen het normaal maatschappelijk risico van Zeeuwse Lagune moet worden geacht te vallen. 11 Gelet hierop bestaat er geen aanleiding om compensatie aan Zeeuwse Lagune aan te bieden in het kader van de besluitvorming omtrent haar aanvraag om een omgevingsvergunning. Voor zover Zeeuwse Lagune aanspraken op vergoeding meent te kunnen ontlenen aan de gesloten intentieovereenkomst dan valt dat buiten het bereik van de aanvraag en het daarop te nemen besluit. Daarbij is van belang dat in de intentieovereenkomst is neergelegd dat ieder der partijen de eigen kosten draagt en dat daarin voorts is voorzien in een overleg- en geschillenregeling voor het geval er geen samenwerkingsovereenkomst tot stand komt 9 ABRvS 11 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV0554, r.o. 2.4.2. 10 Zie onder meer Rechtbank Midden-Nederland 19 december 2016, ECLI:NL:RBMNE:2016:6949, r.o. 16. 11 Vergelijk: ABRvS 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2650/BQ2658/BQ2652/BQ2657. 13