Modal shift en de rule of half in de kosten-batenanalyse Sytze Rienstra en Jan van Donkelaar, 15 januari 2010 Er is de laatste tijd bij de beoordeling van projecten voor de binnenvaart veel discussie over het al dan niet toepassen in de kosten-batenanalyse van de rule of half bij het optreden van modal shift. Door het uitvoeren van een project of het invoeren van een maatregel, bijvoorbeeld in de binnenvaart, treedt een verschuiving op van vervoer van weg naar binnenvaart. In een kosten-batenanalyse van een dergelijk project of maatregel worden de baten van de verschuiving berekend. Samenvattend komt deze notitie tot de conclusie dat: 1. In de basissituatie (vrije marktwerking, evenwicht en constante schaalopbrengsten) bij modal shift de rule of half moet worden toegepast. 2. Als de markt anders is dan in de basissituatie is verondersteld, dan moet dat expliciet worden aangetoond en beargumenteerd aangezien dit afwijkt van de basisaanname bij uitvoering van een KBA. Noties over marktwerking/-falen/-macht, substitueerbaarheid en productietechnologie zijn daarbij belangrijk. 3. Bij capaciteitsbeperking wordt dezelfde methode inclusief rule of half toegepast voor de gebruikers van de binnenvaart. Er is verder sprake van een negatieve batenpost omdat de winst van productenten afneemt. 4. Als er sprake is van volledige en effectieve prijsregulering in samenhang met capaciteitstekorten dan mag de helft van het transportkostenverschil tussen weg en binnenvaart toegekend worden als baat. Achtergrond In de praktijk blijken er bij de beoordeling van projecten voor de binnenvaart voor de berekening van de baten bij modal shift twee methoden te worden toegepast: 1. Er wordt verondersteld dat er géén verandering in enige kostenpost optreedt. Er wordt gekeken naar het verschil in transportkosten (per ton lading) tussen weg (hoog) en binnenvaart (laag). Voor de berekening van de baten van het project wordt dit verschil in transportkosten toegepast op de goederen die overgaan van weg naar binnenvaart. 2. Er wordt wél een verandering in kosten, bijvoorbeeld een verlaging van de kosten van de binnenvaart, verondersteld ten gevolge van het project of de maatregel. In dat geval wordt aan het bestaande binnenvaartvervoer de kostenverlaging als baat toegekend. Aan het vervoer dat overgaat van de weg naar de binnenvaart wordt, volgens de rule of half, de helft van de kostenverlaging toegekend. Er is discussie ontstaan over welke methode de juiste is. De discussie betreft de waardering van modal shift in het algemeen; daarnaast spitste de discussie zich toe op situaties waarin sprake is van een capaciteitsbeperking in de binnenvaart, waardoor in de referentiesituatie de markt al meer gebruik van de binnenvaart zou willen maken dan mogelijk is. Deze notitie geeft vanuit de economische theorie aan hoe in de verschillende situaties de modal shift dient te worden gewaardeerd. In de kaders wordt de tekst toegelicht met een voorbeeld. A. Basissituatie: geen capaciteitsbeperkingen De marktaandelen van weg en binnenvaart zijn in een vrije markt het resultaat van marktvoorkeuren. Weliswaar is de binnenvaart goedkoper als de transportkosten worden gemeten in geld, maar blijkbaar zijn er andere voordelen van het wegvervoer waardoor een 1
deel van de vragers toch kiest voor de weg. Het gaat dan om zaken als betrouwbaarheid, flexibiliteit, kwaliteit, etc. Als deze aspecten mee worden gewogen moet een goed werkende markt in evenwicht zijn. In de basissituatie is dus sprake van een vrije markt die in evenwicht is en, zo veronderstellen we, wordt gekenmerkt door (vrijwel) constante schaalopbrengsten, zodat er sprake is van een horizontale aanbodlijn. Dit wordt onderstaand geïllustreerd in figuur A. Partijen die verschillende onderdelen van de vervoersketen verzorgen (binnenvaart, overslag, weg) maken in deze situatie een normale winst. Als een partij meer dan normale winst maakt, zal er een nieuwe aanbieder komen die een lagere prijs biedt. Concurrentie zorgt er dus voor dat de markt in evenwicht blijft. De transportkosten per ton lading over de weg bedragen 100, met de binnenvaart 50. Verladers beschouwen voor een deel van het vervoer de weg toch aantrekkelijker, omdat vervoer over de weg flexibeler en betrouwbaarder is. Degenen die deze aspecten voor meer dan 50 waarderen kiezen voor de weg; degenen die dit lager dan 50 waarderen kiezen voor de binnenvaart. De markt is in evenwicht. Binnenvaartketen wordt goedkoper door een project of maatregel. Er wordt een maatregel uitgevoerd die er toe leidt dat de binnenvaart meer wordt gebruikt. Dit kan een overheidsinvestering zijn (bredere sluis, diepere vaarweg, etc.) of een private investering (bijv. meer op- en overslagcapaciteit). In dit geval zal de prijs van de binnenvaartketen worden verlaagd. Zonder prijsverlaging zou er namelijk geen modal shift zijn; de markt is immers in het nulalternatief in evenwicht. Door de prijsverlaging kiest een aantal verladers er voor om niet meer over de weg te vervoeren, maar via de binnenvaart. Hierdoor treedt een modal shift op. Daarnaast wordt er door de prijsverlaging wellicht meer vervoerd. De transportkosten per ton lading over de weg bedragen nog steeds 100, die met de binnenvaart worden 40, bijvoorbeeld door 10 lagere opslagkosten. De verladers die de voordelen van de weg voorheen tussen de 50 en 60 waardeerden zullen nu de overstap maken naar de binnenvaart. Voor hen wordt immers de binnenvaart het aantrekkelijkst. Daarnaast zal een aantal verladers er voor kiezen goederen te gaan vervoeren vanwege de lagere prijzen. Uiteindelijk zal al het bestaande vervoer per binnenvaart profiteren van de prijsverlaging. Ook degenen die overstappen van weg naar binnenvaart hebben een voordeel, anders zouden ze de overstap niet maken. Hoe groot dat voordeel is van de overstappers is niet bekend. De eerste overstapper zou al bij een kleine prijsverlaging zijn overgestapt, de laatste pas bij een prijsverlaging van 10. Het voordeel van de overstappers kan worden benaderd met de rule of half. De aanname is dat de overstappers gemiddeld de helft van de prijsverlaging als baat hebben. Het bestaande vervoer via de binnenvaart heeft een voordeel van 10. Degenen die overstappen hebben een kleiner voordeel. De overstappers die het voordeel van het wegvervoer 59 waard vinden hebben 1 voordeel; de overstappers die het voordeel van het wegvervoer 51 waard vinden hebben 9 voordeel. Gemiddeld zullen de overstappers de helft van de prijsverlaging ( 5) als baat hebben. Verder wordt het wellicht voor sommige verladers aantrekkelijk extra te gaan vervoeren. Ook deze hebben volgens dezelfde redenering gemiddeld de helft van de prijsverlaging ( 5) als baat. 2
De conclusie is dat in een vrije markt die in evenwicht is en gekenmerkt wordt door constante schaalopbrengsten de baten worden bepaald door de prijsverlaging van bestaande gebruikers geheel en van nieuwe gebruikers voor de helft toe te kennen. In onderstaand figuur A geeft het vierkant tussen P0 en P 1 de baten weer van de bestaande gebruikers en de driehoek de baten van de nieuwe gebruikers. Figuur A Q0 Q1 B. Bijzondere situatie: capaciteitsbeperking (fig. B 0) Figuur B 0 D Consumentensurplus E 0 A Q 0 In de praktijk is de marktsituatie niet altijd zoals in de basissituatie is beschreven. Als de markt anders is dan in de basissituatie is verondersteld, dan moet dat expliciet worden aangetoond en onderbouwd. Zo kan er sprake zijn van een capaciteitsbeperking. Dit kan samenhangen met imperfecte concurrentie (geen vrije marktwerking, monopolie) of met de productietechnologie (een sluis die maximaal benut wordt). In een dergelijke situatie, bijvoorbeeld bij capaciteitsbeperking bij de op- en overslag bij de binnenvaart, kan de aanbieder (of als die dat niet doet een andere partij in de keten) een hogere prijs vragen ( ) 0 P en daardoor een extra winst behalen. Bij een capaciteitsbeperking tot Q 0 geeft P AE 1 0 de aanbodlijn weer. Er ontstaat dan een 3
economische rent voor de producent (producentensurplus, vierkant P 0P1 AE0 ). De prijs van de binnenvaart in een dergelijke situatie is hoger dan in een situatie zonder capaciteitsbeperking ( P 0 vs. P 1). Er vindt dientengevolge meer vervoer over de weg plaats en minder via de binnenvaart. Er is een monopolie bij de opslag, waardoor de prijs van de binnenvaart 10 hoger is dan in de vrije marktsituatie. Hierdoor vindt er meer vervoer plaats over de weg en minder via de binnenvaart. Verladers die de positieve aspecten van het wegvervoer tot 40 waarderen maken nog steeds gebruik van de binnenvaart. De overige verladers maken gebruik van de weg. Als vervolgens capaciteitsuitbreiding plaatsvindt door een project of een overheidssubsidie kunnen twee situaties worden onderscheiden: De situatie waarin de capaciteitsbeperking volledig wordt weggenomen De situatie waarin de capaciteitsbeperking slechts ten dele wordt weggenomen. B 1 Situatie waarin de capaciteitsbeperking volledig wordt weggenomen (fig. B 1) Figuur B 1 D Consumentensurplus E 0 A E 1 Q0 Q1 Als door de toename van de capaciteit, bijvoorbeeld van de op- en overslag, de bestaande capaciteitsbeperking volledig wordt opgeheven, zal de prijs van de binnenvaart dalen. Hierdoor treden de eerder besproken baten op voor de bestaande en nieuwe gebruikers P P E. Echter, in dit geval neemt ook (berekend met de rule of half) van de binnenvaart ( ) 1 0 0E1 de overwinst (de economische rent, het producentensurplus, P 0P1 AE0 ) voor de exploitant van de opslag af. De exploitant heeft een negatieve baat die gelijk is aan de prijsdaling voor de bestaande gebruikers van de binnenvaart (de toename van het consumentensurplus voor de bestaande gebruikers is gelijk aan de afname van het producentensurplus voor de exploitant). Per saldo blijven alleen de baten over voor de overstappers en nieuwkomers (driehoek AE E 0 1). 4
Door een maatregel wordt de capaciteitsbeperking opgeheven. Ten gevolge van de extra capaciteit daalt de prijs van de opslag, en dus de binnenvaartketen, met 10. De baten voor de bestaande gebruikers van de binnenvaart zijn 10; voor de overstappers en nieuwkomers 5. Echter, in dit geval neemt de overwinst in de opslag af met 10, waardoor er ook een negatieve baat optreedt. Alleen de baten als gevolg van de modal shift en geheel nieuw vervoer leiden dan per saldo tot welvaartseffecten. B 2 Situatie waarin de capaciteitsbeperking slechts ten dele wordt weggenomen (fig. B 2) Figuur B 2 D Consumentensurplus E 0 C E 1 A B Q 0 Q 1 Ook als door de toename van de capaciteit, bijvoorbeeld van de op- en overslag, de bestaande capaciteitsbeperking slechts ten dele wordt opgeheven (tot Q 1), zal de prijs van de binnenvaart dalen (naar P 1). In tegenstelling tot de vorige situatie zal de rent voor de aanbieder (het producentensurplus) hier niet verdwijnen, maar veranderen. Enerzijds zal het producentensurplus dalen door de prijsverlaging, gelijk aan de toename van het consumentensurplus voor de bestaande gebruikers ( P 0P1 CE0 ). Anderzijds zal het producentensurplus toenemen door de toetreding van overstappers en nieuwkomers ( ABE 1 C) ( ABE 1E 0 ). Per saldo blijven de baten over voor de overstappers en de nieuwkomers Door een maatregel wordt de capaciteitsbeperking slechts ten dele opgeheven. Hierdoor daalt de prijs van de opslag, en dus de binnenvaartketen, met 5. De baten voor de bestaande gebruikers van de binnenvaart zijn 5; voor de overstappers en nieuwkomers 2,50. De extra rent in de opslag, behaald op bestaande gebruikers, daalt met 5, waardoor er ook een negatieve baat optreedt. Dit negatieve effect wordt voor een deel gecompenseerd door de nieuwe overwinst door toetreding van overstappers en nieuwkomers van 5 op deze groep. 5
B 3 Situatie waarin de overheid de capaciteit en de prijs reguleert In een situatie waarin de binnenvaartmarkt zowel wat betreft aanbod als prijs volledig door de overheid gereguleerd is kan geen enkele partij in de keten zijn prijs verhogen. Dan is het mogelijk dat de prijs van de binnenvaart laag wordt gehouden, terwijl er toch sprake is van een capaciteitstekort, bijvoorbeeld in de op- en overslag. De markt is dan dus niet in evenwicht. Een deel van de verladers wordt gedwongen gebruik te maken van de weg, hoewel de binnenvaart aantrekkelijker wordt gevonden. Hoe groot het verlies is voor deze verladers is niet bekend. Voor de ene verlader is het verlies iets boven nul; voor de andere bijna het transportkostenverschil tussen markt- en gereguleerde situatie. Gemiddeld gaat het dus om de helft van het transportkostenverschil. Een capaciteitsvergroting zonder prijsverandering bij de binnenvaart leidt dan tot een modal shift als er in de nulsituatie in potentie voldoende gebruikers zijn. In dit geval mag het transportkostenverschil voor de helft worden meegenomen. De transportkosten van de binnenvaart bedragen 50, die van het wegvervoer 100. In deze situatie willen 100 verladers gebruik maken van de binnenvaart. De overheid reguleert echter de capaciteit en de prijs; daarom kunnen slechts 40 verladers gebruik maken van de binnenvaart. De overige 60 verladers kunnen kiezen voor de weg, maar kunnen ook besluiten geen vervoersdiensten meer aan te bieden. Zij waarderen de positieve aspecten van de weg ergens tussen 0 en 50. Als ze dit hoger zouden waarderen zouden ze immers in het nulalternatief ook gebruik willen maken van de weg. Vervolgens wordt de capaciteit verhoogd, zodat 30 verladers extra de binnenvaart kunnen gebruiken. De welvaartswinst die optreedt is dan voor deze 30 verladers gemiddeld de helft van het transportkostenverschil tussen weg en binnenvaart ( 25) 6