Valkuilen voor middel voorschriften

Transcriptie

1 Valkuilen voor middel voorschriften Als werkgevers en werknemers discussieren over middelen, dan hebben ze niet altijd zicht op de achterliggende doelen. Wat zijn de werkelijke doelen? Hoe zijn de doelen geformuleerd? Waarvoor zijn ze geformuleerd? Zonder een antwoord op deze vragen kan het creatieve proces om manieren te bedenken om de doelen te bereiken onvoldoende op gang komen. Voor partijen die met arbocatalogi aan de slag gaan, kent de weg naar middelvoorschriften vele valkuilen. Een halve eeuw geleden was Normalisatie bevordert de veiligheid het parool. Onveiligheid en ongezondheid werden in die tijd bestreden met technische maatregelen. Een stelsel van standaardoplossingen (middelvoorschriften) voor standaardproblemen was afdoende om dat te bereiken. Intussen zijn er steeds minder standaardproblemen. Om de huidige problemen op te lossen, is creativiteit vereist. Normalisatie stopt het denken is het credo van deze tijd. Partijen die nadenken over middelvoorschriften, moeten het hogere doel voortdurend voor ogen blijven houden. Creativiteit is een belangrijke competentie om de problemen van deze tijd aan te kunnen. Vroeger was het realiseren van goede arbeidsomstandigheden een technische aangelegenheid. Later verschoof de aandacht naar de meer zachte kanten van risicobeheersing (gedrag en organisatie). Het besef groeide dat het proces van risicobeheersing meer aandacht verdiende. Termen als verantwoordelijkheid en draagvlak deden hun intrede. Doelvoorschriften passen daar beter bij dan middelvoorschriften. Het gaat erom dat de voorschriften worden opgesteld door degenen die ze moeten invoeren, financieren en uitvoeren.

2 Middelvoorschriften moeten dus vooral niet door een deskundige achter een bureau worden bedacht maar in nauw overleg met alle betrokkenen. Met name in professionele organisaties werken doelvoorschriften beter dan middelvoorschriften. Professionals op de werkvloer kunnen vaak uitstekend uit de voeten met doelvoorschriften. En omdat werknemers steeds hoger opgeleid zijn en organisaties steeds professioneler, is het oppassen met middelvoorschriften. Afhankelijk van de context, moeten middelvoorschriften soms een behoorlijk doel-karakter hebben. Dat betekent dat men zich in arbocatalogi voor sommige sectoren en domeinen toch beter kan concentreren op het (her)formuleren van de doelen voor de eigen situatie. Zonder de manier waarop die kunnen worden bereikt al te zeer voor te schrijven. Wie veiligheid en gezondheid wil bevorderen, moet breed kijken. Dat is gemakkelijker met doelvoorschriften dan met middelvoorschriften. Middelvoorschriften moeten concreet toepasbaar zijn. Daarom richten ze zich automatisch op een deel van het bredere veiligheids- en gezondheidsprobleem. Omdat middelvoorschriften zich maar op een gedeelte van het probleem richten, ligt suboptimalisatie op de loer. En dat kan leiden tot teleurstellende resultaten. In arbocatalogi zou men er goed aan doen om de beoogde gebruikers te wijzen op nut en noodzaak van het treffen van gecombineerde en overkoepelend samenhangende maatregelen. De huidige arbobeleidsregels bevatten doelen. Daarnaast gaan ze in veel gevallen ook relatief diep in op bijbehorende middelen. Zo staan er regelmatig verwijzingen in naar normbladen. En soms krijgt de gebruiker zelfs een gedetailleerde omschrijving hoe hij (met welke middelen) aan de norm (als doel) kan voldoen. De overheid verwacht dat de arbocatalogi, die op termijn de beleidsregels zullen vervangen, ook zo n mix van doelen en middelen bevatten. Hoe die verwachting wordt bewaakt, is echter volstrekt onduidelijk.

3 Als er al discussies over het onderscheid tussen doel en middel plaatsvinden, dan leiden die vooral tot veel spraakverwarring. De suggestie dat beleidsregels worden ingetrokken, veroorzaakt bovendien veel onzekerheid. De makers van de arbocatalogus zouden zich moeten afvragen wat voor bedrijven in hun sector de concrete implicaties zijn van het wegvallen van de beleidsregels. Bekende middelvoorschriften zijn die waarin grenswaarden voor blootstelling aan gevaarlijke stoffen worden gegeven. Discussies over middelvoorschriften kunnen moeizaam verlopen. Denk aan de discussie over een strengere blootstellingslimiet voor houtstof. De vakbonden zijn daar voor en de brancheorganisaties zijn tegen. De vastlopende discussie gaat over een middel terwijl iedereen het eens is over het doel. Iedereen wil immers allergieen en kanker voorkomen. Maar de vraag of er werkelijk sprake is van gezondheidsschade (en bij welke soorten houtstof) en wat daar aan kan worden gedaan, blijft vooralsnog onbeantwoord. Vraagt iemand zich af of de kwestie ook zou kunnen worden opgelost door specifieke houtsoorten te mijden? Mediation leert dat partijen er in zulke situaties goed aan doen om stil te staan bij de vraag wat hen (vaak op een hoger niveau) wel verenigt. Op basis van die overeenstemming kunnen de partijen vervolgens weer afdalen tot de inhoud. Door het afleggen van zo n omweg kan het conflict verdampen. Bij het afschaffen van het middelvoorschrift kan onbedoeld ook het doel achter de horizon verdwijnen. Zo leidden risico-inventarisatie en -evaluaties tot voor kort nogal eens tot de conclusie dat het ontbreekt aan werkoverleg. In het bijbehorende plan van aanpak stond vaak als aanbeveling dat er werkoverleg moest komen. In discussies over het plan van aanpak was vaak te horen dat werkoverleg moet van de Arbo. Met de nieuwe arbowetgeving zijn voorschriften van dit type verdwenen. Het gevaar bestaat dat in discussies over werkoverleg weerklinkt dat het niet meer hoeft van de Arbo. De vraag waar een werkoverleg werkelijk toe kan dienen en aan bij zou moeten dragen, blijft helaas onbeantwoord. Laat staan dat er wordt bekeken of dat doel ook op andere manieren kan worden bereikt. Dat leidt tot de aanbeveling om vooral nuchter na te blijven denken over (arbeids)omstandigheden die bijdragen aan gezonde organisaties. Het is niet altijd nodig om uitgebreid stil te staan bij de precieze regels en voorschriften die door de wetgever wel en niet zijn ingetrokken.

4 Wie te maken heeft met gevaarlijke stoffen, is het niet ontgaan. Er is in Europees verband nieuwe regelgeving ontwikkeld. REACH (Registratie, Evaluatie en Autorisatie van CHemische stoffen) is de nieuwe toverformule. De verordeningen vragen om enorme collectieve Europese inspanningen die allemaal gericht zijn op een middel: het registreren de gevaren van chemische stoffen. Het achterliggende doel van REACH is de beheersing van de (gezondheids)risico s van gevaarlijke stoffen. Maar met een fractie van de registratie-inspanning zouden heel wat maatregelen kunnen worden getroffen die hetzelfde doel dienen. Omdat de REACH-regels uit Europa komen, ontbreekt het helaas aan alternatieven. De wetgeving zal moeten worden opgevolgd. Veel middelvoorschriften leggen de nadruk op gedetailleerde technische aspecten. Daarnaast zijn er de laatste tijd veel organisatorische middelvoorschriften. In beide gevallen wordt er nogal eens aan voorbijgegaan dat elke maatregel tot mislukken is gedoemd als het gedrag van werknemers onvoldoende aandacht krijgt. Veel bedrijven en organisaties steken nogal wat tijd, energie en geld in de vervaardiging van veiligheidsrichtlijnen, -handboeken en -instructies. Vervolgens blijken werknemers deze niet te gebruiken. Daarna richt de tijd en energie zich op voorlichting aan werknemers. De werkelijkheid op de werkvloer is echter soms weerbarstig en complex. Dat maakt dat werknemers de handleidingen omzeilen of creatief worden. Dit betekent dat de opstellers van arbocatalogi zich zouden moeten afvragen welke voorzieningen nodig zijn om daadwerkelijk effectieve oplossingen te kunnen bereiken. De relatie tussen doel en middel is minder strikt en duidelijk dan vaak wordt aangenomen. Het voorbeeld van een doelvoorschrift is het specificeren van een bepaald risiconiveau (uitgedrukt in de kans op een bepaalde schade of een overlijdenskans per jaar). Maar ook zo n aanvaard risiconiveau kan een middel zijn dat een hoger doel (namelijk een aanvaard niveau van veiligheid of gezondheid) dient. In de praktijk is zelden aan te wijzen waar een doel ophoudt doel te zijn en waar het een middel wordt (ten behoeve van een hoger doel). De tweedeling tussen doel en middel is ingewikkeld. Het is niet zozeer een tweedeling maar eerder een ingewikkeld causaal netwerk, soms zelfs met een circulair karakter. Oorzaken en gevolgen zijn niet altijd eenduidig van elkaar te onderscheiden. En dat geldt ook voor doelen en middelen. Het verdient dan ook aanbeveling dat de partijen die met arbocatalogi bezig zijn, vooraf stilstaan bij oorzaken en gevolgen die op elkaar inwerken. Inzicht daarin

5 voorkomt tunnelvisie. De overheid creeert in de nieuwe arboregelgeving een strikt onderscheid tussen doelen en middelen en tussen de maatschappelijke domeinen die voor beide verantwoordelijk zijn. Daar valt op dit moment niet zoveel aan te veranderen. Het publieke domein formuleert doelen, het private domein ontwikkelt middelen en neemt die op in arbocatalogi. De voorbeelden illustreren dat er behoorlijk wat valkuilen bestaan bij het opstellen van middelvoorschriften. Bovendien maken de voorbeelden duidelijk dat een strikt onderscheid tussen doelen en middelen onhoudbaar is en vooral tot veel spraakverwarring leidt. Er ontstaat een ongewenste situatie als doelen enerzijds en middelen anderzijds de verantwoordelijkheid zijn van verschillende partijen. Het zal per thema en per sector duidelijker moeten worden wat er wanneer onder doel en wat er wanneer onder middel wordt verstaan. Gezien de opstelling van de overheid ligt hier een extra verantwoordelijkheid voor werkgevers en werknemers. De normstelling overhevelen van het publieke naar het private domein gaat niet zomaar. Dat kan alleen als de overheid haar verantwoordelijkheid neemt om te evalueren en te verifieren of het private domein die normen ook daadwerkelijk ontwikkelt. Het gevaar dreigt anders dat een gedeelte van het private domein zich ook nu weer niet verantwoordelijk voelt voor de werkelijk relevante doelen achter een goed arbeidsomstandighedenbeleid. De overheid wil dat we niet te snel rijden op de autosnelweg en vaardigt daartoe een snelheidslimiet uit die wordt gehandhaafd met flitspalen. Het lijkt heel duidelijk: de flitspaal is het middel en de maximumsnelheid het doel. Op een wat hoger abstractieniveau is die maximumsnelheid geen doel, maar een middel. De overheid wil namelijk dat er binnen enkele jaren jaarlijks niet meer dan negenhonderd doden vallen in het verkeer. Zo bekeken is 120 kilometer per uur een middel en negenhonderd doden het doel. Er zijn altijd andere middelen om hetzelfde doel te bereiken. Zo zijn er andere middelen om het aantal verkeersdoden te beperken en andere middelen om de maximumrijsnelheid te handhaven. En elk middel leidt tot onverwachte gevolgen. Zo hebben flitspalen soms een onverwachte invloed op het rijgedrag. En veranderingen in de rijsnelheid hebben economische gevolgen en invloed op het milieu. Middelen en doelen vormen nooit een lineaire structuur maar vrijwel altijd een ingewikkeld netwerk van causale verbanden.