Van verticaal toezicht

Transcriptie

1 P. 184 Van verticaal toezicht Frank Barnhoorn naar horizontale verantwoording (Foto: Stadgenoot)

2 P. 185 Het Rijk heeft de financiële banden met de corporaties in 1995 doorgesneden, maar de sturingsdrang blijft onverminderd groot. Nieuwe wet- en regelgeving, een Woonautoriteit en een bijna jaarlijkse aanscherping van verantwoordingsregels zijn daar voorbeelden van. Woningcorporaties klagen over deze regeldruk, maar zullen zichzelf eerst moeten bewijzen door nadrukkelijker te opereren in wisselwerking met de samenleving. Dit vraagt zowel om een andere manier van denken, namelijk van buiten naar binnen, als een branchebrede ondersteuning van dit denken. Direct gevolg is dat de overheid slechts algemene kaders hoeft te stellen. Woningcorporaties zijn in het begin van de vorige eeuw ontstaan door particuliere initiatieven en waren meestal gekoppeld aan verschillende religieuze zuilen of beroepsgroepen. Corporaties waren verenigingen, waarbij verantwoording werd afgelegd aan de leden. Leden hadden een materieel voordeel: op basis van hun lidmaatschap konden zij een woning van de corporatie huren. Vanaf de jaren twintig van de vorige eeuw ontstond een proces van collectivisering. De corporaties bleven private ondernemingen, maar kwamen voor publieke financiering in aanmerking. De jaren zestig en zeventig kenmerkten zich door ontzuiling en meer controle door de overheid, waardoor corporaties min of meer uitvoerders werden van het overheidsbeleid. Vanaf de jaren negentig is met de bruteringsoperatie de verzelfstandiging ingezet en daarmee werden het maatschappelijk gedreven, financieel zelfstandige ondernemingen (Aedes, 2006). De centrale overheid heeft zich met name financieel teruggetrokken. Er zijn geen objectgebonden subsidies meer, maar wel een overvloed aan wet- en regelgeving, zoals de Woningwet, het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH), de Overlegwet huurders-verhuurders, verplichte visitatie, prestatieafspraken met lokale overheden en controle door het Rijk via het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Ook zijn er allerlei instrumenten waarmee corporaties hun prestaties laten meten en afzetten tegen prestaties van collega s, zoals kwaliteitslabels en verschillende benchmarks. De zelfstandigheid is daarmee betrekkelijk te noemen en staat ter discussie, niet in de laatste plaats veroorzaakt door incidenten, zoals de affaire bij Rochdale en uit de hand lopende investeringen bij Sint Servatius en Woonbron. Die incidenten hebben geleid tot steeds meer negatieve aandacht in de media en in politiek Den Haag, met als resultaat een slecht imago van de gehele corporatiesector. Gaandeweg verschuift de aandacht van de pers van wat corporaties geacht worden te produceren naar degenen die geacht worden te presteren. Directeuren zijn het mikpunt van kritiek (zakkenvullers) en willekeur en hobbyisme lijken de branche in de publieke opinie te tekenen. Met het terugtreden van de overheid is een uitgebreid stelsel van toezichts- en verantwoordingsarrangementen ontstaan. Verschillende instanties houden tegenwoordig toezicht op de kwaliteit en doelmatigheid van de dienstverlening en kunnen bijsturen indien het publiek belang in het geding dreigt te raken. Omdat het handelen van corporaties onderwerp is van politieke en publieke discussie, blijft de drang bij

3 P. 186 de overheid om tot in de details te blijven controleren en risico s af te dekken groot (Werkgroep Publieke Verantwoording, 2008). Dit wordt ook wel de Haagse regelreflex (Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming, 2008) genoemd. Besturen van maatschappelijke instellingen met publieke functies hebben daardoor steeds minder grip op hun eigen agenda. De toenemende sectorale regelgeving past echter slecht bij de trend dat maatschappelijke organisaties meer sectoroverschrijdend samenwerken met lokale en regionale belanghouders. Het Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming (NTMO) noemt deze horizontalisering de enige kansrijke manier van werken, omdat het leidt tot maatschappelijk draagvlak en lokale verankering. De samenleving legitimeert de maatschappelijke organisaties (NTMO, 2008). Het huidige stelsel van toezicht en centrale, verkokerde regelgeving van de Rijksoverheid sluit hier niet bij aan en biedt onvoldoende mogelijkheden om sectoroverschrijdend te kunnen opereren. De Stuurgroep Meijerink (2008) merkt op dat de publieke regelgeving ten aanzien van het werkdomein van woningcorporaties de ruimte moet bieden voor de brede zorg voor het wonen. Alleen dan kunnen zij goed inspelen op lokale vraagstukken, variërend van het enkel voorzien in betaalbare huisvesting tot de fysieke, sociale en economische verbetering van wijken en buurten. Verdere aanscherping van toezicht en regelgeving door het Rijk betekent een verdere beperking van de lokale mogelijkheden van corporaties. Dat betekent dat de arrangementen waarmee toezicht en verantwoording in de sector plaatsvinden aan verandering toe zijn. In dit artikel wordt met behulp van een kwadrantenmodel de verschillende vormen van toezicht en verantwoording geordend, de bewegingen die gaande zijn en wordt inzichtelijk gemaakt hoe maatschappelijke verankering kan plaatsvinden. In figuur 1 wordt onderscheid gemaakt tussen verantwoording (van binnen naar buiten) en toezicht (van buiten naar binnen). Verantwoording door corporaties vindt verticaal plaats (Ministerie van BZK, CFV, WSW, gemeenten en regio s) en horizontaal (voornamelijk de huurderskoepel). Daarnaast is er intern toezicht (Raad van Toezicht of Raad van Commissarissen, ondernemingsraad en eventueel ledenraad) en extern toezicht (Ministerie van BZK, CFV en WSW). Verticaal en extern Extern toezicht op woningcorporaties is gefragmenteerd. Het berust deels bij de minister van Binnenlandse Zaken, deels bij het CFV en deels bij het WSW. Het Centraal Fonds onderscheidt vier toezichtvelden: toezicht op prestaties, de inzet van het vermogen, governance en rechtmatigheid. Dit gebeurt op basis van verantwoordingsdocumenten die door het CFV worden beoordeeld. Corporaties ontvangen op basis van deze documenten jaarlijks het zogeheten individuele prestatieoordeel van het CFV en de beoordeling van het weerstandsvermogen. De minister beoordeelt uiteindelijk de volkshuisvestelijke prestaties en de rechtmatigheid. Het WSW beoordeelt of een corporatie aan haar financiële verplichtingen kan voldoen en als dat het geval is, staat het WSW borg voor de leningen tegen een gunstig rentepercentage van corporaties. Daarnaast heeft de sector de Governancecode en de Aedescode vastgesteld en worden er met lokale overheden prestatieafspraken gemaakt. Over de geleverde prestaties wordt periodiek verantwoording afgelegd. Verder passen corporaties in toenemende mate instrumenten toe waarmee zij zichzelf een spiegel voorhouden, zoals visitatie en benchmarking. Bij visitatie staat het maatschappelijk functioneren centraal; benchmarking heeft veelal betrekking op de interne bedrijfsvoering. Tot slot kent de corporatiesector sinds kort ook regelgeving vanuit Brussel met het dossier staatssteun.

4 P VERTICALE VERANTWOORDING Ministerie CFV, WSW Aedescode, Governancecode (niet verplichtend) Prestatieafspraken met lokale overheden 2 INTERN TOEZICHT Raad van toezicht en Raad van commissarissen Ondernemingsraad Ledenraad (bij verenigingen) corporatie 3 EXTERN TOEZICHT Ministerie CFV, WSW 4 MAATSCHAPPELIJKE VERANKERING DOOR HORIZONTALE VERANTWOORDING EN DIALOOG Huurders (koepel) Belanghouders (gemeente, welzijns-/zorginstellingen, onderwijs, politie) Het bovenstaande heeft volgens de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) geresulteerd in een opeenstapeling van instrumenten, waardoor een bouwwerk van georganiseerd wantrouwen is ontstaan. De vele monitoring- en verantwoordingsinstrumenten hebben geleid tot een ware auditexplosie die de handelingsruimte voor instellingen en professionals danig inperkt (RMO, 2002, p. 37). Het huidige kabinet lijkt echter eerder van plan het toezicht verder te verscherpen dan meer afstand te nemen. Het regeerakkoord meldt dat het functioneren van de corporaties verbeterd moet worden, met nadruk op hun maatschappelijke taak en het externe toezicht. Daartoe moet een onafhankelijke Woonautoriteit in het leven worden geroepen. Intern toezicht Het intern toezicht op woningcorporaties vindt primair plaats door de Raad van Commissarissen (RvC) of Raad van Toezicht (RvT). Met de invoering van het BBSH in 1993 is de instelling van een dergelijk intern toezichthoudend orgaan verplicht gesteld. De RvC heeft tot taak toezicht te houden op het bestuur en op de algemene gang van zaken in de woningcorporatie en staat het bestuur met raad ter zijde. In de afgelopen jaren was er veel aandacht voor de kwaliteit van het interne toezicht bij woningcorporaties en de sector heeft initiatieven genomen om het interne toezicht te verbeteren. Dat heeft, mede naar aanleiding van de adviezen van verschillende commissies (Glasz in 1998, Tabaksblat in 2003, Schilder in 2008 en Winter in 2006), geleid tot de zogenaamde Governancecode voor Woningcorporaties, met daarin regels voor de samenstelling en het functioneren van de RvC en de oprichting van de koepel Vereniging Toezichthouders Woningcorporaties. Verantwoording en dialoog Corporaties worden volgens Minderman (2008a) steeds meer gelegitimeerd door de samenleving in plaats van door de wet en de overheid. Legitimiteit houdt dan in dat de samenleving de corporatie herkent en erkent als organisatie die geëigend is om haar taak uit voeren. Er wordt een zogenaamde license to operate afgegeven. Dat betekent dat de toekomstwaarde van de corporatiesector in kwadrant vier ligt. Minderman noemt dit maatschappelijke verankering. Maatschappelijke verankering vindt primair plaats door dialoog met de vertegenwoordiging van de meest direct belanghebbenden, namelijk de huurders via de huurderskoepel. Deze dialoog is verankerd in de Overlegwet huurders-verhuurders, die rechten geeft aan de huurderskoepel en bewonerscommissies

5 Jg. 44 / Nr. 3 / 2011 Van verticaal toezicht naar horizontale verantwoording P. 188 (van informatie- tot instemmingsrecht), waarmee zij al een formele positie binnen de corporatie hebben. Verankering houdt ten tweede in dat er een constante dialoog is tussen de corporatie en de belanghouders over de missie en visie, strategie en doelstellingen van de corporatie; vooraf door dialoog met en voeding vanuit de samenleving en achteraf via verantwoording. Dat betekent dat de corporatie aan de belanghouders vraagt of ze de goede dingen doet en of ze die dingen ook goed doet. Deze dialoog is (nog) niet wettelijk voorgeschreven. Het concept-wetsvoorstel voor de maatschappelijke onderneming is door het huidige kabinet ingetrokken. In dit wetsvoorstel was een bepaling opgenomen dat elke corporatie een belanghoudersvertegenwoordiging zou moeten installeren die bepaalde bevoegdheden zou krijgen. Tekenend is dat Aedes zich verzette tegen het wetsvoorstel, omdat het een verdere opeenstapeling van regels zou betekenen die de bedrijfsvoering van corporaties alleen maar moeilijker zou maken. Ondanks het verzet van Aedes en het terugtrekken van de wet zijn er inmiddels toch corporaties die de dialoog met de belanghouders formaliseren door het installeren van een Maatschappijraad of Maatschappelijke adviesraad. De bevoegdheden van een dergelijke raad gaan verder dan het één keer per jaar overleg voeren met de belanghouders van de corporatie (zoals in de Governancecode is opgenomen). Bevoegdheden kunnen variëren van adviseren, zoals gekwalificeerd adviesrecht voor het jaarplan en jaarverslag, tot de mogelijkheid om beleid mede te bepalen. Dat is meer dan de bevoegdheden die huurdersorganisaties hebben gekregen met de invoering van de Overlegwet, die slechts gericht zijn op onderwerpen die direct de huurders aangaan. Een voorbeeld van een vooruitstrevende corporatie is Wonen Limburg. Directeur Rudy de Jong is zeer uitgesproken: de enige oplossing is het maatschappelijk kapitaal terug geven aan de samenleving. Houd de overheid op gepaste afstand, maar maak de echte belanghebbenden eigenaar. Maak bewoners (mede)eigenaar van hun woning of complex en maak beleggers aandeelhouder (De Jong, 2011). De dialoog wordt door veel corporaties al op informele wijze georganiseerd met bijvoorbeeld buurtpanels of discussietafels, waarbij alle bewoners en overige belanghouders aanschuiven. Ook ontstaan er steeds meer interactieve websites waar bewoners kunnen meepraten over hun buurt. Dergelijke initiatieven betekenen overigens niet automatisch dat corporaties maatschappelijke verankering serieus nemen. Naar nieuwe verhoudingen De RMO (2009) signaleert bij de overheid een spagaat van terugtreden en optreden en heeft twee ontwikkelingslijnen geformuleerd voor de overheid: kaderstelling en horizontalisering. Kaderstelling betekent een terugtredende overheid die kaders stelt waarbinnen ruimte ontstaat voor corporaties, andere instellingen en burgers. Die kaders worden gevormd door de doelen van het overheidsbeleid, de periode waarbinnen die moeten worden bereikt, enkele minimumeisen over hoe de doelen te bereiken en het beschikbare budget. Daarmee wordt helder wie de eigenaar van welk vraagstuk is (RMO, 2002). Minderman formuleert het als volgt: De terugtredende overheid moet het eigen afscheid organiseren: de voorwaarden voor succesvolle decentralisatie vragen aan de overheid wetgeving op de context van dit proces, zonder dat dit vervalt in nieuwe regelzucht (2008b, p. 48). Een nieuwe verhouding tussen overheid en corporaties die is gebaseerd op onderling vertrouwen kan leiden tot minimale sectorale regelgeving (NTMO, 2008). Door de ruimte die ontstaat op het operationele niveau kunnen corporaties hun oriëntatie op andere instellingen, partners in een netwerk en op burgers (horizontalisering) versterken. Er ontstaat onderhandelingsruimte om goed werkbare arrangementen te treffen met klanten en andere maatschappelijke partijen. Interne

6 Jg. 44 / Nr. 3 / 2011 Van verticaal toezicht naar horizontale verantwoording P. 189 toezichthouders van corporaties (RvC of RvT) zullen zich in dit proces nadrukkelijk moeten richten op de legitimering van de corporatie door de samenleving. Dat is nu nog niet het geval. De kwaliteit van het interne toezicht neemt toe als toezichthouders formeel aanspreekbaar zijn door de belanghouders en het externe toezicht. Bij een goed functionerend intern toezicht kan het extern toezicht minder intensief zijn (Commissie de Boer, 2005). Verankerd vertrouwen Er kan de komende jaren een verschuiving plaatsvinden van extern toezicht en externe verantwoording naar horizontale verantwoording en voeding, oftewel een verschuiving van de kwadranten één en drie naar kwadrant vier. Dit vereist in de eerste plaats een overheid die minder regels oplegt aan de sector, maar zich beperkt tot het stellen van kaders. De laatste jaren is echter een tegengestelde beweging te zien: wet- en regelgeving worden uitgebreid en er worden gedetailleerde eisen aan verantwoording gesteld. Minder regelgeving door de overheid biedt corporaties de ruimte om de dialoog aan te gaan met de samenleving. Er kan dan een verschuiving plaatsvinden van georganiseerd wantrouwen naar verankerd vertrouwen, van legitimering door de overheid naar legitimering door de samenleving. Het zijn de corporaties die het voortouw moeten nemen om het vertrouwen van de overheid en de belanghouders te herwinnen en uit de huidige impasse te komen. Dat kan door de dialoog met de samenleving aan te gaan en dus de belanghouders een positie geven bij het opstellen van beleid en het verantwoorden van het beleid. Als corporaties echt werk willen maken van maatschappelijke verankering dan betekent dit ook dat zij een zelfcorrigerend en regulerend vermogen moeten tonen. Aedes zal zich nadrukkelijk moeten profileren en corporaties moeten aansporen om de dialoog structureel vorm te geven. Dat kan door het aanscherpen van de nog te vrijblijvende Aedescode ( we voeren actief en open overleg met onze belanghouders ) (Aedes, 2007, p. 2) en de Governancecode ( van het bestuur en de raad van commissarissen mag verder worden verwacht dat zij keuzes om af te wijken van sommige bepalingen verantwoorden en open staan voor het aangaan van een dialoog met belanghebbenden ) (Aedes, 2006, p. 5). Verder moeten corporaties zich meer laten voeden door en verantwoording afleggen aan de maatschappij. Als dat niet gebeurt, dan wordt het vertrouwen niet heroverd en zal een gestructureerde, formele dialoog wettelijk worden voorgeschreven via de nieuwe Woningwet. Dat zou een brevet van onvermogen zijn voor de gehele sector. Frank Barnhoorn (fbarnhoorn@stadgenoot.nl) is manager maatschappelijke verankering bij woningcorporatie Stadgenoot in Amsterdam en lid van de Raad van Commissarissen van Stek Wonen in Lisse. Literatuur Aedes (2006) Governancecode woningcorporaties, Hilversum Aedes (2007) Aedescode, Hilversum Commissie De Boer (2005) Lokaal wat kan, centraal wat moet, Nieuw bestel voor woningcorporaties, Den Haag Jong, R. de (2011) Gestript, Aedesnet, Aedesnet.nl, Minderman G.D. (2008a) Legitimatie en Verankering, uitdagingen voor de maatschappelijke ondernemer, VU public controllingreeks, Enschede/Amsterdam Minderman, G.D. (2008b) Vormloos verantwoorden (in het voortgezet onderwijs), TPC, Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control, maart, p. 11-e.v. Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming (2008) Een volwassen relatie. Voorstel NTMO inzake de verankering van de maatschappelijke onderneming in het burgerlijk wetboek, Den Haag Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2002) Bevrijdende Kaders, Sturen op verantwoordelijkheid, Sdu uitgevers, Den Haag Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2009) Stem geven aan verankering, Over de legitimering van maatschappelijke dienstverlening, Den Haag Stuurgroep Meijerink (2008) Nieuw arrangement overheidwoningcorporaties, Den Haag Werkgroep Publieke Verantwoording (2008) Vertrouwen in verantwoording, Den Haag