Corporaties in een hervormende woningmarkt

Transcriptie

1 P. 200 Corporaties in een hervormende woningmarkt Johan Conijn

2 P. 201 Hervorming van de woningmarkt is noodzakelijk om de te grote subsidiëring op zowel de koop- als de huurwoningmarkt te verminderen. De subsidiëring, ooit ingevoerd om marktfalen tegen te gaan, verslechtert in plaats van verbetert het functioneren van de woningmarkt anno Een hervorming van de woningmarkt betekent ook een nieuwe rol en taakopvatting voor corporaties. Zij zullen mogelijk meer en meer verantwoordelijk worden voor het waarborgen van de kwaliteit van de woon- en leefomgeving. De afgelopen jaren heeft de stroom van publicaties over de noodzaak de woningmarkt te hervormen een groeiende omvang aangenomen. Het besef dat er ingrijpende aanpassingen in het functioneren van de woningmarkt nodig zijn, is wijdverbreid. Op onderdelen heeft het ook enigszins zijn weerslag gekregen in het regeerakkoord van het huidige kabinet (Regeerakkoord VVD en CDA, 2010). De noodzakelijke hervorming van de woningmarkt heeft ook consequenties voor de positie en het functioneren van woningcorporaties. In dit artikel zal bezien worden wat een hervormende woningmarkt zou kunnen gaan betekenen voor woningcorporaties. Eerst zal een analyse worden gegeven op basis waarvan de noodzaak van de hervorming van de woningmarkt wordt onderbouwd. Aansluitend zullen de recente hervormingsvoorstellen de revue passeren. Tot slot zullen de mogelijke consequenties voor woningcorporaties worden bezien. Een falende woningmarkt De afgelopen jaren zijn verschillende studies uitgevoerd waarin de vraag centraal stond in welke mate het feitelijk ingrijpen van de overheid gerechtvaardigd is door de publieke belangen die verbonden zijn met de woningmarkt. Wat gaat er mis wanneer de overheid in het geheel niet zou ingrijpen? Welke publieke belangen staan dan op het spel? (Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken, 2005; VROM-raad, 2007; Commisie Sociaal- Economische deskundigen, 2010; Werkgroep Wonen, 2010). Uit deze studies blijkt dat een rol van de overheid om een drietal redenen gewenst is. In de eerste plaats komt een voldoende kwaliteit van de woon- en leefomgeving niet vanzelf tot stand. De overheid dient hiervoor waarborging te bieden. In de tweede plaats is de betaalbaarheid van het wonen in het geding. De betaalbaarheid voor lagere inkomensgroepen vereist dat de overheid een rol speelt via inkomensherverdeling. De mate waarin dit aan de orde is, wordt sterk bepaald door het kwaliteitsniveau dat voor lagere inkomensgroepen bereikbaar dient te zijn. In de derde plaats bestaat het risico van machtsmisbruik door verhuurders ten op zichtte van huurders. De bescherming

3 P. 202 van huurders is zeker bij schaarste een taak van de overheid. Doordat deze belangen niet vanzelf tot hun recht komen, is er op de woningmarkt sprake van marktfalen. Op grond hiervan is corrigerend ingrijpen van de overheid gewenst. Er is in Nederland echter een grote discrepantie tussen de noodzaak om in te grijpen en de mate waarin dit gebeurt. Het gevolg is dat in de praktijk het overheidsfalen omvangrijk is. Het overheidsfalen komt vooral naar voren in de omvangrijke mate waarin de consumptie van woondiensten wordt gesubsidieerd. De prijs van de woondienst wordt fors verlaagd zonder dat daar een publiek belang mee is gediend (Conijn, 2008). Dit is zowel in de koop- als in de huursector het geval. In de koopsector is er sprake van een fiscale bevoordeling. Het gaat hierbij niet alleen om de aftrekbaarheid van de hypotheekrente, maar ook om het voordeel voor eigenaar-bewoners dat het eigen vermogen in de woning niet wordt belast met een vermogensrendementsheffing. De totale omvang van de fiscale subsidiëring, met verrekening van de overdrachtsbelasting en het belastbare eigenwoningforfait, bedraagt 15,1 miljard euro op jaarbasis (Werkgroep Wonen, 2010). In de huursector is er sprake van impliciete subsidiëring doordat het huurniveau gemiddeld aanzienlijk onder de markthuur ligt. Deze impliciete subsidie bedraagt in totaal 7,1 miljard euro (Conijn & Schilder, 2011b). Daarnaast is er nog de huurtoeslag waarmee 2 miljard euro gemoeid is. Deze laatste subsidie is in tegenstelling tot de andere subsidies overigens specifiek gericht op de lagere inkomensgroepen en is daarmee een uitwerking van de overheidsdoelstelling om de betaalbaarheid te borgen. De subsidiëring is omvangrijk en heeft grote nadelen. In de eerste plaats verstoort ze de keuze van woonconsumenten. Er is sprake van een welvaartsverlies waarvan de omvang is becijferd op 5,1 miljard euro (Besseling e.a., 2008). Daarnaast heeft de subsidiëring een sterk verstorende invloed op de werking van de woningmarkt. Zo leidt de subsidiëring in de koopsector, mede in samenhang met het starre aanbod, tot een hoger prijsniveau. Daarnaast stimuleert het fiscale beleid het aangaan van schulden. Dit is risicovol en staat haaks op de vaak bepleite vermogensvorming bij eigenaarbewoners. Een ander probleem is dat de doorstroming op de woningmarkt wordt belemmerd. Woonconsumenten hebben bij een verhuizing als het ware met een verhuisboete te maken. In de huursector wordt die veroorzaakt door de impliciete subsidiëring en in de koopsector door de overdrachtsbelasting. Het lage huurniveau heeft echter nog meer nadelen. Het lage huurniveau betekent dat huurwoningen alleen met verlies ontwikkeld en verhuurd kunnen worden. Hierdoor is het aanbod van nieuwe huurwoningen minder groot en is er een tekort aan huurwoningen. Een dalend aandeel van de particuliere huursector is een ander effect van het lage huurniveau omdat er geen marktconform rendement mogelijk is. Mede hierdoor ontbreekt het middensegment in de huursector. Tot slot vergroot de subsidiëring de verschillen tussen koop- en huurmarkt in plaats van dat zij het functioneren van de woningmarkt als geheel verbetert. In de koopsector werkt de subsidiëring namelijk prijsverhogend en in de huursector prijsverlagend, met een groot waardeverschil tussen koop- en huurwoningen als gevolg (Conijn & Schilder, 2011a). Kortom, de paradox van de Nederlandse woningmarkt is dat de subsidiëring van de woonconsumptie ooit ontstaan vanuit goede bedoelingen, in haar tegendeel is gaan verkeren. De subsidiëring is de grootste belemmering voor een goed functionerende woningmarkt geworden. Voorstellen voor hervorming Mede op basis van deze analyse zijn er de afgelopen jaren verschillende voorstellen gedaan om de woningmarkt te hervormen (VROM-raad, 2008; Werkgroep Wonen, 2011; Commissie Sociaal-Economische

4 P. 203 Deskundigen, 2010; Donders e.a., 2010). Er zijn op onderdelen verschillen in aanbevelingen. Opvallend is echter de grote mate van consensus wat betreft de gewenste richting van de hervorming. Voor de koopsector is de algemene lijn dat de fiscale subsidiëring op termijn sterk verminderd dient te worden of geheel dient te verdwijnen. De VROM-raad kiest voor een geleidelijke afbouw van de fiscale subsidiëring zonder zich uit te laten over de wijze waarop die eindsituatie bereikt wordt. In het rapport van de Werkgroep Wonen zijn verschillende varianten gepresenteerd, uiteenlopend van aanpassingen binnen het huidige fiscale stelsel tot plaatsing van de eigen woning in box drie. In de laatste variant is er op termijn van fiscale bevoordeling in het geheel geen sprake meer. Donders e.a. hebben varianten die uiteenlopen van op termijn volledige beëindiging van de fiscale subsidiëring tot ongeveer een halvering van de huidige subsidiëring. De voorkeursvariant van de CSED is dat de woning wordt geplaatst in box drie waardoor ook in dit advies de huidige fiscale subsidiëring volledig verdwijnt. In de voorstellen voor de huursector is de gemeenschappelijke lijn dat de huren meer marktgeoriënteerd moeten worden. De VROM-raad is hierbij weinig concreet over welk huurniveau het zou moeten gaan. De Werkgroep Wonen adviseert een markthuur van 4,5 procent van de huidige WOZwaarde. Als het prijsopdrijvende effect van de fiscale subsidiëring verdwenen zou zijn, komt dit overeen met 5,7 procent van de dan lagere WOZ-waarde. Een pleidooi voor een verhoging van de huren op termijn naar markthuren is te vinden bij zowel Donders e.a. als bij het CSED-rapport. Ook bij de Werkgroep Wonen komt dit voorstel voor, naast een andere minder vergaande variant. In de laatste variant is een extra hoge huurstijging voor scheefwoners in de gereguleerde huursector en een verhoging van het maximaal toegestane huurniveau in schaarstegebieden. In alle hervormingsvoorstellen is aandacht voor de betaalbaarheid van het wonen voor de lagere inkomensgroepen. De VROMraad, Donders e.a. en de CSED nemen hierbij eigendomsneutraliteit tussen kopen en huren als uitgangspunt. Een zeer gedetailleerd systeem van een eigendomsneutrale woontoeslag is te vinden in het rapport van de VROM-raad. Ook de CSED en Donders e.a. pleiten voor een op het inkomen gebaseerde woontoeslag voor zowel eigenaarbewoners als huurders. Dit is niet het geval bij de Werkgroep Wonen. Deze werkgroep doet alleen voorstellen om de betaalbaarheid in de huursector ook bij markthuren te borgen. Verder is het wel het vermelden waard dat de Werkgroep Wonen een lans breekt voor een bezitsbelasting voor de eigenaren van koop- en huurwoningen. In de koopsector komt deze belasting in de plaats van de overdrachtsbelasting en het eigenwoningforfait. In de huursector is het een middel om de opbrengsten van extra huurverhogingen af te romen. Een bezitsbelasting die gekoppeld is aan de woning, werkt aanmerkelijk minder verstorend op het gedrag van eigenaar-bewoners dan de huidige overdrachtsbelasting. Het regeerakkoord bevat uiteindelijk geen drastische stappen op het pad van de hervorming. Er zijn geen maatregelen in de koopsector voorgenomen. Wat betreft de huursector komt het regeerakkoord in grote lijnen overeen met de minder vergaande variant van de Werkgroep Wonen met een huurverhoging voor scheefwoners en een huurverhoging in schaarstegebieden. Dit impliceert dat er van een daadwerkelijke hervorming van de woningmarkt momenteel amper sprake is. Consequenties voor corporaties Een hervorming van de woningmarkt op termijn heeft naar verwachting vergaande consequenties voor de positie en rol van woningcorporaties op de woningmarkt. Dit is in het bijzonder aan de orde als de

5 P. 204 door velen bepleite (geleidelijke) invoering van markthuren wordt gerealiseerd. Momenteel is er bij woningcorporaties in feite sprake van een aanbodsubsidiëring. De corporatie subsidieert het aanbod via een laag, niet volledig kostendekkend huurniveau. Op basis van de weergegeven analyse vormt deze aanbodsubsidiëring een belangrijk deel van het probleem. Het is onvoldoende doelgericht en drukt particuliere verhuurders uit de markt. De hervormingsvoorstellen bevatten allemaal een omschakeling van aanbod- naar vraagsubsidiëring via een of andere vorm van woon(huur)toeslag. De consequenties van markthuren voor woningcorporaties laten zich het best beschrijven in een tweetrapsraket. In de eerste trap nemen bij invoering van markthuren de inkomsten en als gevolg daarvan het vermogen sterk toe. De initiële stijging van de inkomsten bedraagt naar schatting circa 5,5 miljard euro per jaar voor de gehele corporatiesector. Het vermogenseffect over de resterende levensduur van de woningen, ook rekening houdend met een jaarlijkse huurstijging, 128 miljard euro (Conijn & Schilder 2011a). In de tweede trap vindt er in veel hervormingsvoorstellen een afroming plaats van deze extra inkomsten. Dit gebeurt onder meer om de extra huurtoeslag die het gevolg is van markthuren, te bekostigen. Voorts wordt er geen reden gezien vanuit het publiek belang dat woningcorporaties de extra inkomsten zouden behouden. Bij markthuren zijn huurwoningen immers naar verwachting niet meer verlieslatend. Er zijn verschillende varianten in omloop om de afroming van de extra inkomsten bij corporaties vorm te geven. Het regeerakkoord bevat een eenvoudige variant met een heffing van naar verwachting 0,17 procent van de WOZ-waarde vanaf Deze heffing voor alle verhuurders met meer dan tien woningen moet in totaal 760 miljoen euro opleveren voor het Rijk. De Werkgroep Wonen heeft de reeds vermelde bezitsbelasting voorgesteld. Omdat deze in dat voorstel ook in de koopsector wordt ingevoerd, is ze juridisch gezien veel robuuster. In het CSED-rapport is uitgebreid aandacht besteed aan het probleem van de rijkdom bij woningcorporaties. Het CSEDrapport heeft twee varianten uitgewerkt zowel een integrale variant als een splitsingsvariant. In de integrale variant worden de extra huurinkomsten in een Fonds voor de Volkshuisvesting gestort. Uit de inkomsten van dit fonds wordt de woontoeslag en/of de huurtoeslag bekostigd. Bij de splitsingsvariant worden de feitelijke activiteiten afgesplitst van het vermogen. De feitelijke activiteiten (beheer, ontwikkeling) vinden plaats in marktconforme bedrijven. Het eigendom, en daarmee het vermogen, blijft achter in de oorspronkelijke woningcorporatie. Met het rendement dat de oorspronkelijke woningcorporatie ontvangt kan dan weer onder andere de woontoeslag en/of huurtoeslag worden bekostigd. Los van de financiële consequenties verandert bij een hervorming van de woningmarkt ook de positie van de woningcorporatie. Naarmate de huren meer marktconform worden, vervaagt het onderscheid tussen woningcorporaties en particuliere verhuurders. Dit raakt de bestaansgrond van de sociale huursector dat zijn zwaartepunt heeft bij de aanbodsubsidiëring. Een antwoord op deze existentiële crisis, dat door sommige corporaties wordt gegeven, is dat woningcorporaties in aanvulling op de huurtoeslag mede verantwoordelijk worden voor de betaalbaarheid via een afslag op de markthuur. Het experiment Huur op Maat geeft hieraan een uitwerking. Wanneer in een hervormde woningmarkt de particuliere huursector ook weer een volwaardige plaats krijgt, is deze rol van woningcorporaties bij de betaalbaarheid niet goed voor te stellen.

6 P. 205 Het zou voor een huurder dan uitmaken bij wie hij huurt en juist dat werkt verstorend op de woningmarkt. Heruitvinding vereist Een hervormde woningmarkt is er niet van vandaag op morgen. Er gaan decennia overheen. Deze hervormingen zullen naar verwachting ingrijpende gevolgen hebben voor woningcorporaties. Als de exploitatie van de huurwoning meer marktconform en daarmee ook kostendekkend wordt, is de huidige woningcorporatie, als voertuig voor de aanbodsubsidiëring, niet meer nodig voor de ontwikkeling en het beheer van huurwoningen. De woningcorporatie zal zichzelf dienen te heruitvinden. Ook in een hervormde woningmarkt zullen de drie in paragraaf twee benoemde publieke belangen aandacht behoeven. Het gaat om de betaalbaarheid van het wonen. Dit is vanwege de relatie met het inkomensbeleid bij uitstek een taak voor de overheid. Daarnaast gaat het om via generieke wetgeving voorkomen van machtsmisbruik door de verhuurder, ongeacht of de verhuurder een particulier of een woningcorporatie is. En tot slot gaat het om het waarborgen van een voldoende kwaliteit van woon- en leefomgeving. Voor dit laatste publieke belang kan in een hervormde woningmarkt een belangrijke rol voor woningcorporaties weggelegd zijn. Momenteel vervult de woningcorporatie deze taak vanuit haar positie als woningeigenaar. Deze dubbele pet belemmert een heldere afweging en past niet bij een gelijk speelveld tussen alle verhuurders. De uitdaging is er in gelegen deze rol als opdrachtgever vorm te geven, waarbij verzelfstandigde woningeigenaren gecontracteerd worden om waar nodig een bijdrage te leveren aan de kwaliteit van de woon- en leefomgeving. Literatuur Besseling, P., L. Bovenberg, G. Romijn & W. Vermeulen (2008) De Nederlandse woningmarkt en overheidbeleid: over aanbodrestricties en vraagsubsidies, F.J.H. Don (red), Agenda voor de woningmarkt, Koninklijke Vereniging voor Staatshuishoudkunde, Amsterdam Commissie Sociaal-Economische Deskundigen (2010) Naar een integrale hervorming van de woningmarkt, SER, Den Haag Conijn, J. B.S. (2008) Subsidiëring van de woonconsumptie: een zinloos schip van bijleg, F.J.H. Don (red), Agenda voor de woningmarkt, Koninklijke Vereniging voor Staatshuishoudkunde, Amsterdam Conijn, J.B.S. & F. P.W. Schilder (2011a) How housing associations lose their value: the value gap in the Netherlands, Property Management, jg. 29, nr. 1, p Conijn, J.B.S. & F. P.W. Schilder (2011b) Zijn markthuren realiseerbaar? Mogelijkheden en consequenties, Real Estate Research Quaterly, te verschijnen Donders, J., M. van Dijk & G. Romijn (2010) Hervorming van het Nederlandse woonbeleid, Centraal Planbureau, Den Haag Elsinga, M.G., M. Haffner & H. van der Heijden (2008) Idealen van woonbeleid. Legitimatie en financiering, SEV / De Vernieuwde Stad, Rotterdam Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken (2005) Wonen in het groene veld, Kenniscentrum voor Ordeningsvraagstukken, Den Haag Regeerakkoord VVD en CDA (2010) Vrijheid en verantwoordelijkheid, Den Haag VROM-raad (2007) Tijd voor keuzes. Perspectief op een woningmarkt in balans, VROM-raad, Den Haag Werkgroep Wonen (2010) Rapport brede heroverwegingen: Wonen, Inspectie der Rijksfinanciën, Den Haag Johan Conijn (j.conijn@asre.uva.nl) is buitengewoon hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam, verbonden aan de Amsterdam School of Real Estate en directeur bij Ortec Finance.