NOTA VERBONDEN PARTIJEN

Transcriptie

1 NOTA VERBONDEN PARTIJEN.. NOVEMBER 2015

2 1. INLEIDING De gemeente Harlingen is betrokken bij veel samenwerkingsverbanden. Aan een aantal samenwerkingsverbanden zijn gemeentelijke bevoegdheden overgedragen. Het is van belang daar voldoende grip op te houden. Dat blijkt in de praktijk lastig. Het ervaren van onvoldoende grip op de samenwerkingsverbanden speelt niet alleen in de gemeente Harlingen maar geldt voor alle gemeenten. In het coalitieprogramma is opgenomen dat de gemeenteraad meer en tijdig informatie over de beleids- en besluitvorming in de gemeenschappelijke regelingen zal krijgen. Burgemeester en wethouders zullen hiertoe de raad actief voorlichten. Deze nota is actualisatie van de nota uit 2012 en bevat een overzicht van de samenwerkingsverbanden van de gemeente Harlingen. Daarnaast wordt ingegaan op vormen van samenwerking, de wettelijke regeling en de wijziging daarvan per 1 januari Ook wordt een werkwijze beschreven met als doel de grip op de gemeenschappelijke regelingen te verbeteren en de raad meer en tijdig te informeren. Deze nota geeft geen beoordelingskader voor het aangaan van nieuwe gemeenschappelijke regelingen en/of andere samenwerkingsverbanden. Deze vraag komt aan de orde in het kader van het proces tot omvorming van de gemeente Harlingen tot regiegemeente. Pagina 2 van 13

3 2. SAMENWERKINGSVERBANDEN 2.1. INLEIDING De gemeente Harlingen werkt in verschillende vormen samen met andere partijen. Samenwerking vindt zowel plaats in publiekrechtelijke vormen op basis de Wet gemeenschappelijke regelingen als in privaatrechtelijke vormen (besloten vennootschap, stichting, vereniging of op basis van een overeenkomst) VERBONDEN PARTIJEN Formeel is er slechts sprake van een verbonden partij als er sprake is van een rechtspersoon waarin de gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft. 1 Onder bestuurlijk belang wordt verstaan: een zetel in het bestuur van een participatie of het hebben van stemrecht. Met een financieel belang wordt bedoeld dat de gemeente middelen ter beschikking heeft gesteld die ze kwijt is in geval van faillissement van de verbonden partij en/of als financiële problemen bij de verbonden partij verhaald kunnen worden op de gemeente. In een aparte paragraaf van de begroting en het jaarverslag dient de visie op de verbonden partijen in relatie tot de doelstellingen zoals die zijn opgenomen in de programmabegroting, te worden opgenomen. Ook moeten in die paragraaf de beleidsvoornemens betreffende verbonden partijen worden opgenomen. Naast de formele verbonden partijen zijn er ook veel relaties die niet aan de definitie van een verbonden partij voldoen. Het gaat dan om relaties waarbij alleen sprake is van of een financieel of een bestuurlijk belang GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN Een gemeenschappelijke regeling is de publiekrechtelijke variant van een verbonden partij. Op een gemeenschappelijke regeling is de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) van toepassing. De Wgr kent verschillende vormen van samenwerking die in een gemeenschappelijke regeling kunnen worden vastgelegd: A. DE LICHTE REGELING OF REGELING ZONDER MEER De lichte regeling is een overeenkomst op grond van de Wgr, waarbij de publiekrechtelijke rechten en plichten van de deelnemers tegenover elkaar worden vastgelegd. Er is geen sprake van mandaat of delegatie van bevoegdheden. 1 De term verbonden partij is ontleend aan het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) Pagina 3 van 13

4 B. DE CENTRUM (GEMEENTE) CONSTRUCTIE In een centrumconstructie mandateren bestuursorganen van verschillende gemeenten een of meer van hun bevoegdheden aan een van de deelnemers. Het bestuursorgaan van de centrumgemeente oefent de gemandateerde bevoegdheid uit namens de deelnemende bestuursorganen. De gemeente Harlingen neemt sinds 1 januari 2015 met de andere Friese gemeenten deel aan de Centrumregeling samenwerking sociaal domein Friese gemeenten, op basis waarvan de gemeente Leeuwarden taken met betrekking tot de jeugdzorg uitvoert. C. HET GEMEENSCHAPPELIJK ORGAAN (GO) in deze samenwerkingsvorm richten bestuursorganen van verschillende gemeenten een nieuw gezamenlijk bestuursorgaan op, waaraan zij een of meer bevoegdheden overdragen. Het GO is een op zichzelf staand voor samenwerking bestemd bestuursorgaan, zonder gelede structuur. Er kan geen regelgevende bevoegdheid aan het GO worden overgedragen, hooguit beschikkingsbevoegdheid. Het GO orgaan oefent de overgedragen bevoegdheden op eigen naam en verantwoordelijkheid uit, maar heeft geen rechtspersoonlijkheid. D. DE BEDRIJFSVOERINGSORGANISATIE (BVO) De bedrijfsvoeringsorganisatie is een vorm die sinds 1 januari 2015 in de Wet op gemeenschappelijke regelingen is opgenomen. De samenwerkingsvorm kenmerkt zich door een eenvoudige bestuurlijke structuur en het hebben van rechtspersoonlijkheid. Een BVO kan alleen worden ingesteld bij gemeenschappelijke regelingen waaraan uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders deelnemen. Door de enkelvoudige bestuurlijke structuur vindt bij een BVO geen interne verantwoording plaats. BVO is bedoeld voor samenwerking op het terrein van bedrijfsvoering (taken op het gebied van Personeel, Inkoop, Organisatie, Financiën, Automatisering, Communicatie en Huisvesting) en voor uitvoerende taken met een geringe beleidsmatige component. Voor het oprichten van een BVO is instemming van de raden van de deelnemende gemeenten vereist. E. HET (GEMEENSCHAPPELIJK)OPENBAAR LICHAAM Het Gemeenschappelijk openbaar lichaam is de zwaarste samenwerkingsvorm die in de Wet op de gemeenschappelijke regelingen is opgenomen. In deze vorm richten bestuursorganen (raad, college van burgemeester en wethouders en/of de burgemeester) van verschillende gemeenten een nieuw openbaar lichaam op (met rechtspersoonlijkheid). Het openbare lichaam heeft een algemeen bestuur (AB), een dagelijks bestuur (DB) en een voorzitter. De deelnemende bestuursorganen kunnen aan de bestuursorganen van het nieuwe openbaar lichaam, behoudens enkele uitzonderingen, alle taken en bevoegdheden overdragen waarover zij zelf beschikken. Het openbaar lichaam oefent de overgedragen bevoegdheden op eigen naam en verantwoordelijkheid uit. Indien een gemeenschappelijke regeling door het college of door de burgemeester wordt aangegaan, kan dit alleen na voorafgaande toestemming van de gemeenteraad. Pagina 4 van 13

5 Een openbaar lichaam kan worden gekarakteriseerd als verlengd lokaal bestuur. Met dit begrip wordt tot uitdrukking gebracht dat samenwerkingsverbanden institutioneel en beleidsmatig geworteld zijn in de (deelnemende) gemeenten en daaraan hun taakopdracht en hun democratische legitimatie ontlenen. Het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur blijkt bij het openbaar lichaam onder meer uit het feit dat de leden van het AB en DB vertegenwoordiger van hun gemeente zijn en geen leden met een direct kiezersmandaat die zonder last of ruggespraak tot besluitvorming komen. In 2003/2004 heeft het Kabinet besloten niet tot dualisering op intergemeentelijk niveau over te gaan. Gemeenschappelijke regelingen kennen daarom nog de monistische bestuursstijl. Zo staat het AB aan het hoofd van het openbaar lichaam. Het AB benoemt de leden van het DB uit zijn midden. De leden van het DB blijven lid van het AB. Het AB heeft de bevoegdheid tot het vaststellen van de begroting en de rekening. Het DB dient verantwoording af te leggen aan het AB. Het AB is verantwoording schuldig aan de bestuursorganen die zij vertegenwoordigen. Op grond van artikel 13, lid 1 van de Wgr kan het algemeen bestuur zowel bestaan uit raadsleden als uit collegeleden. Aangezien een gemeenschappelijke regeling meestal belast is met taken die tot de bevoegdheden van het college behoren, wordt bij het vaststellen van de gemeenschappelijke regeling er vaak voor gekozen om uitsluitend collegeleden voor benoeming in algemeen bestuur in aanmerking te laten komen. In de gemeenschappelijke regeling is een bepaling opgenomen over het orgaan dat bevoegd is een lid van het algemeen bestuur aan te wijzen. Op grond van de Gemeentewet is het college verantwoording verschuldigd over het door het college gevoerde bestuur en moet de gemeenteraad de voor haar functioneren noodzakelijke informatie worden verstrekt. Tijdens de behandeling van de Dualiseringswet in de Eerste Kamer is duidelijk vast komen te staan dat het handelen en nalaten van gemeentelijke bestuurders op het regionale en intergemeentelijke niveau valt onder het door het college gevoerde bestuur. Dit betekent dat het college de raad ook moet informeren over het gevoerde bestuur in een verbonden partij. De gemeenschappelijke regelingen waar de gemeente Harlingen in deelneemt kunnen, behoudens de Centrumregeling samenwerking sociaal domein Friese gemeenten worden gekwalificeerd als een openbaar lichaam. In BIJLAGE 1 is een overzicht op genomen van de gemeenschappelijke regelingen waar Harlingen in deelneemt ANDERE SAMENWERKINGSVERBANDEN Naast samenwerking in de vorm van een gemeenschappelijke regeling, werkt de gemeente in een aantal gevallen ook samen op basis van een privaatrechtelijke vorm, die gebaseerd is op het Burgerlijk Wetboek. Een privaatrechtelijke vorm (bijvoorbeeld BV, NV, stichting, vereniging) biedt vaak meer flexibiliteit en daarmee mogelijkheden tot maatwerk. In het algemeen wordt vaak gekozen voor een NV of BV (soms in combinatie met de CV) als grote financiële of economische belangen een rol spelen. Als het financieel belang een subsidierelatie betreft, krijgt de stichting meestal de voorkeur. De privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden behoren op basis van de gemeentewet tot de bevoegdheden van het college. Dat betekent dat het college een collegelid volmacht kan geven om de gemeente te vertegenwoordigen in bijvoorbeeld de algemene vergadering van aandeelhouders. Pagina 5 van 13

6 Indien er geen sprake is van een financieel belang maar slechts van een bestuurlijk belang wordt vaak gekozen voor een lossere overlegstructuur, bijvoorbeeld een werkgroep. In BIJLAGE 2 is een overzicht opgenomen van de andere samenwerkingsverbanden waar Harlingen in deelneemt. Pagina 6 van 13

7 3. GRIP OP SAMENWERKINGSVERBANDEN 3.1. INLEIDING Onder 2.3 is genoemd dat openbaar lichamen hun democratische legitimatie ontlenen aan de deelnemende gemeente. De samenwerkingsverbanden moeten worden beschouwd als een functionele hulpstructuur en niet als een zelfstandig bestuurseenheid. De raad moet de controle op gemeenschappelijke regelingen daarom inbedden in zijn volksvertegenwoordigende-, kaderstellende- en controlerende rol. Daarbij is een actieve houding van de raad noodzakelijk maar ook een op de behoeften van de raad afgestemde pro-actieve houding van het college WETTELIJK KADER De Wgr biedt gemeenten een aantal instrumenten om de bestuurlijke relatie met het samenwerkingsverband en democratische controle vorm en inhoud te geven. Deze instrumenten zullen hierna worden omschreven. POLITIEKE CONTROLE De Wgr biedt de gemeenteraad de mogelijkheid om via verschillende lijnen inzicht te krijgen in- en invloed uit te oefenen op de activiteiten van de intergemeentelijke organen en hun vertegenwoordigers in die organen: 1. Het recht op informatie van de eigen afgevaardigde leden in het algemeen bestuur (art. 16 lid 2 Wgr). 2. Het recht op informatie van het (algemeen) bestuur van het samenwerkingsverband (art. 17 Wgr). 3. Het recht de eigen afgevaardigde ter verantwoording roepen over het door hem of haar gevoerde beleid in het bestuur (art. 16 lid 1 Wgr). 4. Het recht het aangewezen lid van het algemeen bestuur ontslag verlenen, indien dit lid het vertrouwen van de raad niet meer bezit (art. 16 lid 5 Wgr). FINANCIËLE CONTROLE Artikel 34 Wgr e.v. regelt de wijze waarop gemeentebesturen betrokken worden in de besluitvorming rondom de vaststelling van de begroting en de jaarrekening van de gemeenschappelijke regeling. Met een wetswijziging op 1 januari 2015 wordt bewerkstelligd dat de begrotingscycli van het openbaar lichaam en van de deelnemende gemeenten beter op elkaar aansluiten. Daarmee wordt beoogd de sturing van de raden te vergroten. In de wet is nu geregeld dat het dagelijks bestuur de plicht heeft om voor 15 april van elk jaar de algemene financiële en beleidsmatige kaders voor het volgende jaar toe te zenden aan raden van de deelnemende gemeenten (art. 34b Wgr). De algemene financiële en beleidsmatige kaders bevatten in ieder geval een indicatie van de gemeentelijke bijdrage aan het openbaar lichaam, de beleidsvoornemens voor het volgende begrotingsjaar en de prijscompensatie. Ook is het dagelijks bestuur verplicht de ontwerpbegroting met de mogelijkheid om een zienswijze te geven naar de betrokken gemeenteraden te zenden. De termijn voor het geven van een zienswijze is per 1 januari 2015 verlengd van zes naar acht weken, zodat er meer tijd is om een zienswijze voor te bereiden en onderling overleg te voeren. Na afloop van de genoemde termijn wordt de begroting Pagina 7 van 13

8 met de eventuele zienswijzen door het dagelijks bestuur ter vaststelling gezonden aan het algemeen bestuur. De begroting dient in ieder geval voor 1 augustus te worden gezonden aan gedeputeerde staten. Naast de algemene financiële en beleidsmatige kaders dient ook de voorlopige jaarrekening, inclusief het accountantsrapport, uiterlijk op 15 april te worden aangeboden aan de raden van de deelnemende gemeente. De jaarrekening wordt door het algemeen bestuur van het openbaar lichaam vastgesteld en dient in iedergeval voor 15 juli te worden gezonden aan gedeputeerde staten BEHEERSING Om het beleid ten aanzien van het samenwerkingsverband te beheersen moet een gemeente gebruik maken van de zogenaamde vier elementen van good governance: sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht houden. 2 Uit onderzoeken blijkt dat gemeenteraden vaak van mening zijn dat zij over onvoldoende informatie beschikken om hun rol goed te kunnen vervullen. Informatie wordt niet, niet volledig of niet tijdig aangeboden aan de gemeenteraad. Daarmee ontstaat het beeld dat niet de gemeenteraad, door tussenkomst van het college, de gemeenschappelijke regeling stuurt maar dat de gemeenschappelijke regeling de koers bepaalt. De Friese griffierskring heeft met oog om de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de uitvoering van de gemeentelijke taken in GR-verband te optimaliseren in 2008 een werkwijze ontworpen. Deze werkwijze is inmiddels door veel gemeenten overgenomen. De werkwijze houdt in dat: 1. HET ZWAARTEPUNT VAN DEMOCRATISCHE GEMEENTERAADSCONTROLE WORDT VERLEGD NAAR STURING VOORAF. De gemeenteraad bepaalt vooraf wat hij met de gemeenschappelijke regeling wil bereiken (doelen), wanneer hij tevreden is (indicatoren) en wat het mag kosten. Er dient sprake te zijn van meerjarige kaders. Tijdige aanbieding van kadernota s door verbonden partijen kan de gemeente helpen om meer vooraf te sturen. 2. BELEIDSPLANNEN IN CONCEPTSTADIUM EN POLITIEK GEVOELIGE INFORMATIE WORDEN VOOR WENSEN EN BEDENKINGEN VOORGELEGD AAN DE GEMEENTERAAD. Sturing vooraf is alleen maar mogelijk als de gemeenteraad vroegtijdig over de volledige en juiste informatie beschikt. Dit betekent dat wanneer een gemeenschappelijke regeling een wijziging in het beleid en/of het budget noodzakelijk acht, zij de gemeenteraad via het college in een vroegtijdig stadium informeert. Vroegtijdig houdt in dat de gemeenteraad via het college beleidsplannen al in het conceptstadium ontvangt, omdat er in dit stadium nog te sturen valt. Om dit goed te laten verlopen is per samenwerkingsverband een contactambtenaar aangewezen. Deze contactambtenaar dient het gemeentebestuur te voorzien van informatie, zoals beleidsvoorstellen. Daarnaast dient de contactambtenaar te ondersteunen bij het ontwikkelen van een visie en het uitzetten van kaders en heeft hij tevens een signalerende functie. 2 Zie voor meer informatie over good governance het op de website van de VNG gepubliceerde stuk Gemeente Governance, Handboek Verbonden Partijen Twee voeten in één sok Pagina 8 van 13

9 3. VERANTWOORDINGSINFORMATIE EN CONTROLE VINDT PLAATS VIA DE REGULIERE GEMEENTELIJKE PLANNING- EN CONTROL CYCLUS In de jaarrekening en begroting wordt de relevante informatie (conform BBV) van de gemeenschappelijke regelingen opgenomen in de paragraaf verbonden partijen. Uit deze informatie blijken de (verwachte) financiële resultaten en de ontwikkelingen in het afgelopen jaar c.q. het komende jaar. Wanneer de gemeenschappelijke regeling van mening is dat een hogere bijdrage van de gemeente noodzakelijk is, dient zij een verzoek hiertoe vroegtijdig aan te leveren aan de gemeente zodat dit verzoek meegenomen kan worden bij de vaststelling van de gemeentelijke begroting. 4. DE GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING STELT EENMAAL PER RAADSPERIODE EEN EVALUATIERAPPORT OP DE GEMEENTERAAD BESPREEKT DIT EVALUATIERAPPORT Bij het aangaan van een gemeenschappelijke regeling zijn afspraken gemaakt, de kaders. Het is aan de raad om te controleren of de gemeenschappelijke regeling de taak conform de kaders uitvoert en of het college dit goed bewaakt. Het is dan ook noodzakelijk om de deelname aan een gemeenschappelijke regeling periodiek te evalueren. Eenmaal per raadsperiode kan daarbij als voldoende worden beschouwd. De verbonden partij dient zelf zorg te dragen voor evaluatie en de raad, door tussenkomst van het college, een evaluatieverslag te verstrekken PROCEDURE Om de raad de gelegenheid te geven invloed uit te oefenen op de inhoudelijke en financiële kaders dient, op basis van de door de Friese griffierskring ontworpen werkwijze, de volgende procedure te worden gevolgd: ACTIE Bespreking kaders begroting in het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Verzending kaders begroting naar gemeenten inclusief een overzicht van de wijzigingen. Gemeenschappelijke regelingen geven toelichting aan contactambtenaren en eventueel andere betrokken ambtenaren. Het college verwerkt de kaders en voorgenomen wijzigingen in een raadsvoorstel. Bespreking wijzigingen kaders begroting in de raadscommissie en raad. De raad adviseert de vertegenwoordigers in het algemeen bestuur over de in te brengen reactie en wijzigingen op de kaders van de begroting. Bespreken en vaststellen van de kaders van de (product)begroting in het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Verzending concept-(product)begroting en voorlopige jaarrekening aan gemeenten. Gemeenschappelijke regelingen geven toelichting aan contactambtenaren en eventueel andere betrokken ambtenaren. Behandeling in de raadscommissie en raad Vaststelling (product)begroting en jaarrekening in algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Verzending (product)begroting aan Gedeputeerde Staten. EINDDATUM 31 januari 1 februari 31 maart 1 april 15 april 1 mei juni 1 juli 1 augustus Pagina 9 van 13

10 BIJLAGE 1 GEMEENSCHAPPELIJKE REGELINGEN WAARIN DE GEMEENTE HARLINGEN DEELNEEMT NAAM DOEL DEELNEMENDE GEMEENTEN Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân Werkvoorzieningschap Fryslân-West het op bedrijfsmatige wijze (doen) uitvoeren van taken van de deelnemende gemeenten op de terreinen van de sociale zekerheid, maatschappelijke zorg en gesubsidieerde arbeid. Het op een bedrijfsmatige verantwoorde wijze doen uitvoeren van taken van en voor de deelnemende gemeenten op het terrein van de gesubsidieerde arbeid en het adviseren van de gemeenten op het terrein van de gesubsidieerde arbeid. Het Bildt Franekeradeel Harlingen, Leeuwarderadeel Menaldumadeel Terschelling Vlieland De Fryske Marren Het Bildt Ferwerderadiel Franekeradeel Harlingen Littenseradiel Leeuwarderadeel Menaldumadeel Sûdwest-Fryslân Terschelling Vlieland ALGEMEEN BESTUUR De colleges van de gemeenten wijzen elk uit hun midden een lid en een plaatsvervangend lid aan tot lid van het algemeen bestuur.; De colleges van de gemeenten wijzen elk uit hun midden een lid en een plaatsvervangend lid aan tot lid van het algemeen bestuur; Publieke Gezondheidsen Veiligheidsregio Fryslân De Gemeenschappelijke regeling is 100% aandeelhouder van NV Empatec De regio heeft tot doel het behartigen van de gemeenschappelijke belangen van de gemeenten op de terreinen van: a. publieke gezondheidszorg; b. brandweerzorg; c. geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen; d. rampen-bestrijding Alle Friese gemeenten. De burgemeesters van de deelnemende gemeenten zijn lid van het algemeen bestuur. De portefeuillehouder volksgezondheid is lid van de bestuurscommissie Gezondheid (GGD). Pagina 10 van 13

11 Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing HUS en HIEM voor welstands- en monumentenzorg; Marrekrite Centrumregeling samenwerking sociaal domein Friese gemeenten en crisisbeheersing; e. het bevorderen van de multidisciplinaire samenwerking en de coördinatie in de uitvoering van rampenbestrijding en crisisbeheersing; f. het in stand houden en beheren van een gemeenschappelijke meldkamer het behartigen van de belangen bij de uitvoering van taken en bevoegdheden op het gebied van het milieu- en omgevingsrecht de gemeenschappelijke belangen van de deelnemende gemeenten te behartigen op het gebied van de bouwkunstige, stedenbouwkundige en landschappelijke schoonheid in de provincie Fryslân. De gemeenschappelijke belangen van de deelnemers te behartigen op het gebied van een evenwichtige en gecoördineerde ontwikkeling van de watersport en waterrecreatie, dit met inachtneming van de belangen van natuur en landschap. Het gezamenlijk doelmatig en kwalitatief hoogwaardig organiseren van Provincie Fryslân, Wetterskip Fryslân en Alle Friese gemeenten Alle Friese gemeenten De provincie Fryslân en alle Friese gemeenten behoudens de Waddeneilanden en de gemeente Ooststellingwerf Alle Friese gemeenten De colleges wijzen ieder één lid en één plaatsvervangend lid uit hun midden aan. De raden wijzen hetzij hun voorzitter, hetzij een wethouder van hun gemeente als lid en als plaatsvervangend lid aan. De colleges van burgemeester en wethouders van de deelnemende gemeenten wijzen per gemeente één lid uit hun midden aan. Omdat het een centrumregeling betreft is er geen algemeen bestuur. Overleg vindt plaats in Pagina 11 van 13

12 beleidsvoorbereiding ten behoeve van wettelijke taken op het terrein van jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en participatie en de inkoop ten behoeve van wettelijke taken op het terrein van jeugdzorg en maatschappelijke ontwikkeling het portefeuillehoudersoverleg en het secretarissenoverleg Pagina 12 van 13

13 BIJLAGE 2 ANDERE SAMENWERKINGSVERBANDEN WAARIN DE GEMEENTE HARLINGEN DEELNEEMT Pagina 13 van 13