Notitie gemeenschappelijke regelingen en rechtmatigheidscontrole

Transcriptie

1 Notitie gemeenschappelijke regelingen en rechtmatigheidscontrole Inleiding In de praktijk blijken er diverse onduidelijkheden te bestaan over de wijze waarop bij gemeenten moet worden omgegaan met de verantwoording van gemeenschappelijke regeling in de sfeer van de rechtmatigheidscontrole. Vandaar dat de gerezen vragen in dit samenvattende stuk zijn uitgewerkt. De basisvraag is veelal: zijn er consequenties verbonden aan het ontbreken van een rechtmatigheidsverklaring bij een gemeenschappelijke regeling waarin een gemeente deelneemt of als er sprake is van een andersluidende verklaring dan een goedkeurende verklaring? Volgens de Kadernota PRPG is er in principe geen direct gevolg voor een gemeente wanneer een goedkeurende rechtmatigheidsverklaring ontbreekt bij een gemeenschappelijke regeling. Hierover is het volgende geschreven: Indien een gemeenschappelijke regeling (GR) geen goedkeurende accountantsverklaring inzake rechtmatigheid bij zijn jaarrekening heeft, heeft dit normaal gesproken geen invloed op de accountantsverklaring van de gemeente aangezien de GR inzake de BBV een zelfstandige verantwoordingsplicht heeft. Een niet goedkeurende accountantsverklaring (inzake getrouwheid) bij de jaarrekening van een gesubsidieerde instelling (NB: niet zijnde een GR!) kan echter strijdigheid met interne en/of externe voorschriften opleveren en kan derhalve wel van invloed zijn op het rechtmatigheidoordeel bij de subsidieverstrekkende gemeente (Kadernota PRPG 10 oktober 2005 paragraaf subsidieafrekeningen en specifieke uitkeringen). Dit is eenvoudig gesteld, maar is het ook echt zo eenvoudig? Helaas neen, er is immers een aantal varianten mogelijk ten aanzien van de samenwerking bij en tussen gemeenten. Verschijningsvormen De Wet gemeenschappelijke regelingen kent de volgende mogelijkheden: 1. de mogelijkheid om een openbaar lichaam met een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter in het leven te roepen; 2. de mogelijkheid een gemeenschappelijk orgaan zonder rechtspersoonlijkheid te vormen, alsmede 3. de mogelijkheid om de gemeenschappelijke taken te laten behartigen door een zogenaamde centrumgemeente. 4. Ten slotte kan een regeling zonder meer worden afgesloten, waarbij geen organisatorisch verband wordt opgericht maar alleen bepaalde afspraken worden vastgelegd, de zogenoemde lichte regeling. In dat geval is sprake van een bestuursovereenkomst in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. De laatste variant wordt overigens niet expliciet genoemd in de Wgr, maar kan worden afgeleid uit de wet (artikel 1, eerste lid). Deze visie kan echter worden betwist als gekeken wordt naar art. 8 Wgr, waar slechts de eerste drie vormen worden genoemd. Wel kunnen los van de Wgr gemeenten samenwerkingsafspraken maken die dan echter niet onder de Wgr Pagina 1 van 7

2 vallen. De vierde categorie samenwerking valt dus wellicht niet onder de Wgr, maar valt voor een deel wel onder het privaatrecht. Oprichting van een gemeenschappelijke regeling vereist een besluit tot het aangaan ervan, van de raad, het college van B&W en de burgemeester (afhankelijk van de omstandigheid wiens bevoegdheid in het geding is) en het opstellen van een gemeenschappelijke regeling zelf. Een belangrijk verschil tussen de varianten is dat bij de eerste twee varianten een geheel eigenstandig samenwerkingsverband in het leven wordt geroepen, terwijl dit bij de centrumgemeentenconstructie en de lichte regeling niet het geval is. De voornoemde vormen van samenwerking zijn vormen van publiekrechtelijke samenwerkingsvormen. Daarnaast werken gemeenten samen via privaatrechtelijke weg samen zoals in stichtingen, nv s, bv s en verenigingen. Deze samenwerkingsvormen worden in het kader van deze notitie buiten beschouwing gelaten. Consequenties van de verschillende relaties Op grond van hetgeen in de bijlage verder is uitgewerkt kan worden geconcludeerd dat bij het ontbreken van een rechtmatigheidsverklaring bij een gemeenschappelijke regeling waarin gemeenten samenwerken in de vorm van een openbaar lichaam of een gemeenschappelijk orgaan, er in principe geen consequenties zijn. Deze beide vormen van samenwerking hebben namelijk een eigenstandige verantwoordingsplicht en ook een eigen verantwoordelijkheid in het kader van de het BBV en BAPG. In de gemeenschappelijke regeling kunnen echter door de deelnemende gemeenten specifieke eisen worden gesteld met betrekking tot de bekostiging van de samenwerking. Zo kan bepaald zijn dat de GR moet voldoen aan eisen in het kader van de financiële rechtmatigheid en dat anders de bekostiging wordt beperkt of stopgezet. Ook bestaat er een mogelijkheid dat de gemeenschappelijke regeling specifieke wettelijke taken uitvoert en afzonderlijk in rekening brengt bij de gemeenten. Veelal lopen de specifieke Rijksvergoedingen dan ook via de gemeenten en niet via de gemeenschappelijke regeling. Daar waar de gemeenten dan de verantwoordingsplicht richting het Rijk heeft, bijvoorbeeld in het kader van de Wet Werk en Bijstand, zijn er uiteraard wel diverse rechtmatigheidsaspecten aan de orde die van belang zijn voor de gemeentelijke verantwoording rondom rechtmatigheid. Hierbij zal de accountant op basis van een risicoanalyse, ervaringen uit het verleden, mogelijke wijzigingen in wet- en regelgeving en tussentijdse informatie moeten bepalen of het (nog) ontbreken van informatie over de rechtmatige besteding van de specifieke uitkering gevolgen heeft voor de gemeentelijke verantwoording. Wanneer er geen nadere eisen of wettelijke voorschriften zijn gesteld dan zijn er geen consequenties. Uiteraard kan het wel zo zijn dat mogelijke rechtmatigheidsconsequenties (in een later stadium) voor rekening van de deelnemende gemeenten kunnen komen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het overtreden van de EU-aanbestedingsregels door de GR en de mogelijk hierop volgende boete bij de GR, die echter vervolgens wel aan de gemeenten wordt doorberekend. Dit is echter een algemeen risico en heeft mogelijk consequenties voor de begrotingsrechtmatigheid bij een gemeente, echter niet vanuit de directe aansprakelijkheid en overtreding van de EU aanbestedingsregels. Ten aanzien van de overige twee varianten van de gemeenschappelijke regeling geldt dat de verantwoording van de baten en lasten in principe plaatsvindt in de jaarrekening van de Pagina 2 van 7

3 deelnemende gemeente. Dit houdt dus in dat zij hiermee automatisch vallen onder het regime van de betreffende gemeente voor wat betreft de rechtmatigheidscontrole. Er is namelijk geen sprake van een zelfstandige verantwoording van de gemeenschappelijke regeling, ook al worden er voor de onderlinge kostenverdelingen wel een begroting en een jaar(af)rekening opgesteld. Bij de laatste twee varianten loopt de financiële afwikkeling veelal geheel via de administratie van de centrum gemeente. Die centrum gemeente verantwoordt dus alle lasten, waar tegenover de doorbelasting aan de andere deelnemers als bate wordt verantwoord. Ten behoeve van de uitvoering is er veelal sprake van mandaat van bestuursbevoegdheden door het ene gemeentebestuur aan het andere gemeentebestuur. De mandaatverlenende gemeente blijft echter eindverantwoordelijk voor rechtmatige uitvoering. Hierdoor kan bij rechtmatigheidsfouten en onzekerheden een soort dubbeltelling ontstaan, namelijk zowel bij de uitvoerende centrum gemeente als bij de eindverantwoordelijke deelnemende gemeente aan wie de onrechtmatige lasten worden doorberekend. Bij een tijdige signalering kunnen de gesignaleerde onrechtmatigheden echter waar mogelijk nog tijdig alsnog worden gecorrigeerd dan wel geaccordeerd, al dan niet via toepassing van een hardheidsclausule. Bij de lichte regeling kan ook sprake zijn van de variant dat er ten behoeve van de uitvoering géén mandaat van bestuursbevoegdheden door het ene gemeentebestuur aan het andere gemeentebestuur wordt verleend, maar er wel sprake is van op één (administratieve) locatie samenwerkende ambtenaren van de verschillende gemeenten. Besluiten en dergelijke worden dan door de samenwerkende ambtenaren namens hun eigen gemeente genomen en bekend gemaakt. Vanuit de afzonderlijke (sub)administratie worden de deelnemende gemeenten periodiek én tenminste jaarlijks, doorbelast voor hun eigen activiteiten. Bij deze wijze van samenwerken zullen de hiervoor vermelde dubbeltellingen van onrechtmatigheden veelal niet kunnen ontstaan. Overigens kan een openbaar lichaam tegelijkertijd ook gebruik maken van de centrumgemeente-constructie. Of men concentreert een aantal ambtenaren via detachering op één plaats. De uitvoeringsmodaliteit hoeft dus niet in de weg te staan aan de juridische verschijningsvorm van de regeling. Bestuurscommissie Naast de gemeenschappelijke regelingen bestaan er nog altijd diverse bestuurscommissie bij gemeenten. Bijvoorbeeld op het terrein van onderwijs of sociale werkvoorziening. Deze bestuurscommissies maken op grond van de Gemeentewet gewoon deel uit van de gemeentelijke bestuursorganen. Hierdoor lopen deze commissies zonder meer mee in het verantwoordings- en controletraject op het terrein van de rechtmatigheid bij de betreffende gemeente. Conclusies Zoals in de kadernota van het PRPG is aangegeven zal de accountant bij de verantwoording van de gemeente moeten nagaan welke samenwerkingsvorm als GR van toepassing is. Wanneer sprake is van een openbaar lichaam of een gemeenschappelijk orgaan, zal er normaal gesproken geen sprake zijn van een directe relatie voor de rechtmatigheidscontrole van de desbetreffende gemeente, tenzij er in de gemeenschappelijke regeling of wettelijk bepaald is dat dit wel het geval is. Pagina 3 van 7

4 De accountant zal op basis van het voorgaande en een risico-analyse moeten nagaan welke consequenties er mogelijk bestaan voor de gemeentelijke verantwoording. Zo kan het bijvoorbeeld zo zijn dat de gemeente bij samenwerkingsverbanden die een eigen verantwoordingsplicht hebben nog wel geconfronteerd worden met tekorten. Denk bijvoorbeeld aan de problematiek met betrekking tot de SW bedrijven waar sprake is van oplopende tekorten. Dit kan uiteraard consequenties hebben voor de bijdrage van een gemeente en kan dus een rol spelen in het kader van zowel de getrouwe verantwoording (volwaardigheid van leningen en aanvullende bijdrage) alsook in het kader van de begrotingsrechtmatigheid. Wanneer de GR werkzaamheden uitvoert die in rekening gebracht worden bij een gemeente en waarvoor bij de gemeente nog een eigen een externe verantwoordingsplicht bestaat, dan zal op basis van een risico-inschatting bepaald moeten worden of voldoende zekerheid bestaat over de rechtmatige verantwoording en besteding bij de gemeenschappelijke regeling. De vraag Zijn er consequenties verbonden aan het ontbreken van een rechtmatigheidsverklaring bij een gemeenschappelijke regeling waarin een gemeente deelneemt of als er sprake is van een andersluidende verklaring dan een goedkeurende verklaring? wordt dus beantwoord met een: Nee, tenzij. ***** Pagina 4 van 7

5 Bijlage: Varianten en juridische inbedding m.b.t. dualisering De varianten nader beschouwd Het openbaar lichaam Het openbaar lichaam is de zwaarste variant. Alleen het openbaar lichaam beschikt namelijk over rechtspersoonlijkheid en kan dus zelfstandig in het maatschappelijk verkeer optreden en bijvoorbeeld eigen personeel in dienst nemen. De deelnemende gemeenten kunnen krachtens de gemeenschappelijke regeling bevoegdheden van regeling en bestuur overdragen aan het openbaar lichaam. In de praktijk wordt een openbaar lichaam gebruikt voor zeer uiteenlopende veelal uitvoerende taken, zoals intergemeentelijke milieudiensten, geneeskundige diensten, recreatieschappen en intergemeentelijke werkvoorzieningschappen. Gemeenschappelijk orgaan Een gemeenschappelijke regeling kan ook voorzien in de instelling van een gemeenschappelijk orgaan. Een gemeenschappelijk orgaan bezit geen rechtspersoonlijkheid en kan dus bijvoorbeeld geen eigen personeel in dienst nemen. Een tweede verschil ten opzichte van een openbaar lichaam is dat aan een gemeenschappelijk orgaan geen regelgevende bevoegdheid kan worden gedelegeerd, hooguit beschikkingsbevoegdheden. Dit betekent dat de deelnemende gemeenten krachtens de gemeenschappelijke regeling slechts beschikkingsbevoegdheden kunnen worden overdragen aan het gemeenschappelijk orgaan met dien verstande dat aan het gemeenschappelijk orgaan niet de bevoegdheid kan worden overgedragen om belastingen te heffen of anderszins algemeen verbindende voorschriften te geven. De regels omtrent inlichtingen, verantwoording en tussentijds ontslag zoals bij het openbaar lichaam gelden ook voor het gemeenschappelijk orgaan. Ook ten aanzien van de begroting geldt hetzelfde regime als bij het openbaar lichaam. In de praktijk wordt het gemeenschappelijk orgaan veelal ingezet als een intergemeentelijk overleg of adviesorgaan voor een enkelvoudig belang op bijvoorbeeld het terrein van welzijn of de volkshuisvesting. Centrumgemeente-constructie De derde mogelijkheid is de intergemeentelijke samenwerking vorm te geven door een centrumgemeente-constructie. Op basis van deze variant kunnen deelnemers overeenkomen dat bevoegdheden van een bestuursorgaan van de ene gemeente krachtens de regeling worden uitgeoefend door een bestuursorgaan van een andere gemeente. Er is sprake van mandaat van bestuursbevoegdheden door het ene gemeentebestuur aan het andere gemeentebestuur. Om begrijpelijke redenen zullen gemeenten niet snel geneigd zijn hun bestuurlijke bevoegdheden in handen te geven van het bestuur van een andere gemeente. Bij deze constructie is dan ook vaak meer sprake van het gebruik van het ambtelijk apparaat van één der gemeenten voor de andere gemeenten. De taken die op deze manier intergemeentelijk worden vormgegeven zijn meestal uitvoerend (ambtelijk) van aard, zoals huisvuilophaal, die wordt uitbesteed aan een grotere buurgemeente. Pagina 5 van 7

6 Inzake de wijze van verantwoording wordt door het CBS via de KREDO-website het volgende vermeld: een centrumgemeente met de uitvoering is belast. Deze laat de financiële afwikkeling geheel via de eigen administratie lopen. Alle financiële resultaten zijn dan opgenomen in de (jaar)rekening van die gemeente. Regeling zonder meer Een regeling zonder meer is een overeenkomst aangegaan op basis van de WGR, waarbij geen van de overige drie varianten in het leven is geroepen. In een lichte regeling kan niet worden gedelegeerd of gemandateerd aan de regeling. Juridische beschouwing over gemeenschappelijke regelingen en dualisering 1. in de Wet dualisering gemeentebestuur (wet van 28 februari 2002, Stbl. 2002, 111, inwerkingtreding 7 maart 2002) is slechts zeer beperkt ingegaan op de positie van gemeenschappelijke regelingen als gevolg van de dualiseringsoperatie. Daarin is alleen een artikel IV te vinden dat bepaalt dat artikel 13 Wgr wordt gewijzigd om het mogelijk te maken dat ook wethouders lid kunnen gaan uitmaken van de algemene besturen van openbare lichamen die door de raden of mede door de raden zijn ingesteld. Noodzakelijk omdat de wethouder immers geen raadslid meer is; 2. pas later is aandacht besteed aan de mogelijke herziening van de Wgr als gevolg van de dualisering. Artikel 33 Wgr bepaalt immers dat op organen van een openbaar lichaam of van een Gemeenschappelijk orgaan de regels met betrekking tot de verdeling van bevoegdheden over gemeentelijk organen (en het toezicht daarop) in de ruimste zin van overeenkomstige toepassing zijn. In de nota van BZK (voorjaar 2002 in concept aan VNG en IPO voor commentaar toegestuurd) over de gevolgen van dualisering voor gemeenschappelijke regelingen wordt onderbouwd dat deze analogie niet zo maar kan opgaan. Het lag en ligt veel ingewikkelder dat de simpele oplossing in de Wgr. Deze tekortkoming is recht gebreid met een nieuwe overgangsbepaling in de Wet van 6 februari 2003, Stbl 2003, 56 (met terugwerkende kracht in werking getreden op 7 maart 2002!). Artikel VIIIa daarvan bepaalt, dat: "Voor zover bij of krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen en bij of krachtens de Kaderwet bestuur in verandering bij of krachtens de Gemeentewet gestelde regels van toepassing zijn verklaard, blijven de bij of krachtens de Gemeentewet gestelde regels zoals die luidden onmiddellijk voorafgaand aan de datum van inwerkingtreding van deze wet, van toepassing". Een hele mond vol, maar het betekent dat de (oude) Gemeentewet van 6 maart 2002 nog geldt voor die genoemde situaties! 3. was het daar nu maar bij gebleven, dat is al ingewikkeld genoeg! Maar bij het verder uitwerken van de Provinciewet (erbij gekomen in het dualiseringsspel sedert 11 maart 2003) en de Gemeentewet in verband met nieuwe voorschriften voor begroting en verantwoording werd het noodzakelijk gevonden daarin wel de Gemeenschappelijke regelingen mee te nemen enkel en alleen op dit onderwerp. Dat is terug te vinden in de Wet van 2 juli 2003, Stbl Daarin is bepaald dat het hiervoor onder 2 aangehaalde overgangsartikel VIIIa aangevuld moet worden met een nieuw lid (het cursieve citaat hiervoor wordt dientengevolge lid 1), dat als volgt luidt: "2. Het eerste lid is niet van Pagina 6 van 7

7 toepassing op de artikelen 186 tot en met 213 van de Gemeentewet en de krachtens deze artikelen vastgestelde regels". Deze wet is inwerking getreden op 17 oktober 2003 (KB 24 september 2003, Stbl. 384). 4. het voorgaande betekent dat openbare lichamen en gemeenschappelijke organen ook een zogenoemde 212 en 213 verordening moeten vaststellen. De stelling dat aan gemeenschappelijke organen geen verordenende bevoegdheid overgedragen kan worden (zie hierboven bij De varianten nader beschouwd ) blijft hier gehandhaafd, omdat hier niets overgedragen wordt! De opdracht tot het vaststellen van deze verordeningen vloeit namelijk direct voort uit de wet. Samenvattend: gemeenschappelijke regelingen vallen niet onder de dualisering gemeentebestuur. Via artikel 33 Wgr en overgangsbepaling VIIIa, lid 1 (bevriezingsbepaling) gelden de bepalingen van de Gemeentewet van 6 maart 2002; maak hierbij wel onderscheid tussen openbare lichamen en Gemeenschappelijke organen enerzijds en centrumgemeenten anderzijds. De laatste vorm van samenwerking valt wel onder de dualisering, omdat immers een gemeente de Samenwerking behartigt en er geen sprake is van Overdracht van bevoegdheden, een afzonderlijke begroting en rekening; de eerste regel leidt uitzondering voor het Financiële regime van de genoemde samenwerkingsvormen. Op grond van Overgangsartikel VIIIa, lid 2 zijn de financiële bepalingen artikel 186 t/m 213 wel van toepassing. Dus niet artikel 213a Gemeentewet! De uitwerkingsverordeningen op grond van de artikelen 212 en 213 Gemeentewet moeten dus ook gemaakt worden! het voorgaande betekent dat een openbaar lichaam en een gemeenschappelijk orgaan eveneens onder het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten (BAPG) vallen. Pagina 7 van 7