Rekenkamer Leudal. Rekenkamerbrief. Treasury beleid en Schatkistbankieren in de gemeente Leudal. Rekenkamer Leudal Dr. S. Duindam.

Transcriptie

1 Rekenkamer Leudal Rekenkamerbrief Treasury beleid en Schatkistbankieren in de gemeente Leudal Rekenkamer Leudal Dr. S. Duindam Mei 2013 Treasury-beleid en schatkistbankieren in de gemeente Leudal

2 Inhoud Inleiding pagina 3 1. De waarde van de beleggingsportefeuille pagina 3 2. Integraal Treasury beleid pagina 6 3. De Wet HOF en Schatkistbankieren pagina 7 4. Conclusies en aanbevelingen pagina 11 Bijlage 1 pagina 12 Motie vreemd aan de orde van de dag inzake de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet HOF) Samenstelling Rekenkamer Leudal pagina 13 2

3 Treasury beleid en schatkistbankieren in de gemeente Leudal Inleiding. In het najaar van 2011 heeft de Rekenkamer Leudal een rekenkamerbrief aan de gemeenteraad van Leudal aangeboden met betrekking tot haar Treasury beleid. Gezien de invoering van de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (HOF), de verplichting tot schatkistbankieren voor lagere overheden en de conclusies en aanbevelingen in de Rekenkamerbrief uit 2011 heeft de Rekenkamer Leudal het wenselijk geacht in het voorjaar van 2013 een update van deze brief te verzorgen in het licht van de huidige stand van zaken en de huidige wet en regelgeving. We zullen deze update zo inrichten dat we telkens een stukje van de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamerbrief uit 2011 centraal stellen (cursief aangegeven) en vervolgens bespreken en actualiseren. 1. De waarde van de beleggingsportefeuille De gemeente Leudal heeft in het najaar van 2009 besloten onder te brengen bij een vermogensbeheerder. Anderhalf jaar later is deze beleggingsportefeuille in leningen nog slechts waard. Het veronderstelde rendement van minimaal 4,7% op de gehele portefeuille staat onder druk en wordt, mede door herschikkingen van de portefeuille ten aanzien van slechte leningen, op het moment van schrijven niet meer gehaald. De Rekenkamer Leudal concludeert op basis van de bevindingen in dit onderzoek dat de oorspronkelijke doelstellingen van de gemeente Leudal met haar portefeuille niet gehaald worden. De gemeente Leudal mag in haar handen knijpen als de verliezen op een deel van de portefeuille, groot ongeveer , uiteindelijke binnen de perken blijven. Eventuele extra verdiensten dienen dan ook vergeten te worden. Aanbeveling 1. Het is gewenst de vermogensbeheerder frequent verantwoording te laten afleggen over de verliesgevende onderdelen van de beleggingsportefeuille. Zowel in het perspectief van de Raad, als in het perspectief van beleggen en macro economische ontwikkelingen. Dat laatste met het oog op de manifestatie van systeemrisico s, zoals het ten ondergaan van banken en landen waarin is belegd. De beleggingsportefeuille is begin april 2013 sterk in waarde gestegen en los van de opgelopen rente iets meer dan waard. Van de problematische beleggingen anno 2011 zijn de volgende beleggingen nog aanwezig, waarvan nu feitelijk kan worden gesteld dat alleen de Spaanse beleggingen in de Spaarbank Madrid (nu Bankia) nog (wat) zorgen baren. Naam Lening Land Rente% Nominaal Waarde in Aflossing per

4 Allied Irish Banks IER 4,875% juni 2017* Staatsobligaties IER 4,500% april 2020 Irish Life & PermanentIER 3,125% april 2013 Spaarbank Barcelona ESP 3,875% febr Spaarbank Barcelona ESP 3,625% jan Spaarbank Madrid ESP 4,000% maart 2025 De reden van de algemene stijging van de beleggingsportefeuille hangt in sterke mate samen met het beleid van de Europese Centrale Bank om de euro te ondersteunen. Op 26 juli 2012 stelde de Voorzitter van de Europese Centrale Bank in een rede dat "In de mate dat de oplopende rente de werking van het monetaire beleid in de weg staat, valt die rente binnen ons mandaat". "Binnen ons mandaat staat de ECB klaar om te doen wat nodig is voor het behoud van de euro. En geloof me, het zal voldoende zijn." Deze uitspraak heeft ervoor gezorgd dat de rentes op Spaanse en Italiaanse staatsleningen drastisch gingen dalen, diverse risico s op staats en bankleningen als lager ingeschat konden worden en hebben geleid tot een stabilisatie van de problemen op de kapitaalmarkt en een herstel van de waarde van de beleggingsportefeuille van de gemeente Leudal. Een andere belangrijke gebeurtenis is de realisatie van de Bankenunie op 13 december In dit akkoord wordt de Europese Centrale Bank belast met het toezicht op de banken binnen de eurozone. Landen, zoals Duitsland, waren niet bereid banken in andere eurolanden te ondersteunen, wanneer dit niet gepaard ging met een vorm van Europese controle op deze banken. Nu is dit dus wel het geval. Waar het beleid van de ECB het ingezette herstel van de marktwaarde van vooral de Ierse beleggingen verder ondersteunde tot het huidige niveau, is het vooral het vooruitzicht en de realisatie van de Bankenunie geweest die geleid hebben tot een herstel van de beleggingen in de Spaanse banken en in het bijzonder bij Bankia. De wijze waarop de redding van deze bank zou moeten worden vormgegeven heeft mede tot de discussie geleid of een bankenunie wenselijk zou zijn. Na het akkoord over de bankenunie is een herstelplan voor slechte banken in Spanje in werking gezet, waarvan Bankia het meeste heeft geprofiteerd, en in dit geval ook de obligatiehouders van Bankia, zoals de gemeente Leudal. De stijging van de waarde van de obligaties in de beleggingsportefeuille van de gemeente Leudal is daarnaast te verklaren uit het feit dat beleggers hun gelden meer en meer onder brengen in Noord Europese waarden. Deze geldstromen hebben geleid tot een flinke stijging van de koersen van obligaties van overheden en banken uit deze landen. Naarmate deze situatie ook stabiliseert kunnen deze koersen weer dalen, maar dit zal waarschijnlijk dan wel gecompenseerd worden door een stijging van de waarde van de Zuid Europese beleggingen. Of te wel, onderdeel zijn van het normale vermogensbeheer van de BNG. De Rekenkamer Leudal concludeert dan ook dat de beleggingsportefeuille van de gemeente Leudal in veiliger vaarwater is gekomen, nadat op Europees niveau diverse maatregelen zijn genomen om de eurocrisis te beteugelen. Hierdoor zijn risico s die met normaal vermogensbeheer niet goed bestreden kunnen worden, sterk verminderd. Dit alles heeft de beleggingsportefeuille van de gemeente Leudal en de waarde daarvan versterkt. Maatregelen die 4

5 zijn uitgevoerd in de periode tussen de oorspronkelijke Rekenkamerbrief over dit onderwerp en deze follow up. 5

6 2. Integraal Treasury beleid De Rekenkamer Leudal concludeert bovendien dat de uitvoering van het Treasury beleid van de gemeente Leudal niet integraal plaatsvindt, doordat beleggingen en schulden separaat van elkaar worden beheerd. Hierdoor heeft een onvoldoende afweging plaatsgevonden met betrekking tot het toekomstige beheer van de beleggingsportefeuille. De schuldportefeuille van de gemeente Leudal had immers ook in fasen afgelost kunnen worden in plaats van belegd, waardoor een hoger rendement verkregen had kunnen worden dan nu het geval is. Herstel van de waarde van de beleggingsportefeuille van de gemeente Leudal vraagt om een integrale beschouwing van de beleggingsportefeuille, alsmede om een beoordeling en verantwoording van de vermogensbeheerder op zijn activiteiten. Invulling van de beleggingsportefeuille met minder risicovolle of andere beleggingsproducten, zoals aandelen, grondstoffen etc. is daarbij een genoemde optie, maar de vraag is of dit zich verhoudt met de doelstellingen van een gemeente en de wet Fido en Ruddo. Immers, een gemeente mag volgens de wet Fido en Ruddo niet beleggen in andere bezittingen, dan obligaties met een bepaalde credit rating. Aanbevelingen 1. De beleggingsportefeuille van de gemeente Leudal te splitsen in een deel met slechte en een deel met goede leningen. 2. Tegenover de slechte leningen een reserve aan te houden binnen het weerstandsvermogen, zodat verliezen kunnen worden afgeboekt van het weerstandsvermogen, indien dit als onafwendbaar beschouwd dient te worden. 3. Tegenover de goede leningen een matching aan te brengen van af te lossen leningen, zodat kan worden overgegaan tot het versneld aflossen van leningen, waardoor zowel de balans als de jaarrekening van de gemeente Leudal kleiner worden, en slechts die middelen en schulden aanwezig blijven die direct samenhangen met de uitoefening van de publieke taken van de gemeente Leudal. 4. De extra vermogensopbrengsten uit het versneld aflossen van leningen en het verminderen van de beheerskosten van de beleggingsportefeuille te gebruiken om het weerstandsvermogen van de gemeente Leudal aan te vullen. De gemeente Leudal heeft na de eerste Rekenkamerbrief over dit onderwerp, besloten invulling te geven aan een integraal Treasury beleid, waarin schulden en bezittingen in gezamenlijkheid worden bekeken. Dit heeft er onder meer toe geleid, dat een verdere uitbetaling van aandelen vanuit Essent niet is opgenomen in de beleggingsportefeuille van de gemeente Leudal, maar dat 6

7 daarmee een aantal schulden eerder zijn afgelost en daarmee hogere rentebetalingen zijn bespaard. Ook is in 2011 een Egalisatiereserve Beleggingsresultaat ingevoerd om extreme resultaten in de beleggingsportefeuille, bijvoorbeeld als gevolg van slechte leningen op te kunnen vangen. Aan het einde van 2011 bedroeg deze reserve In de jaarrekening over 2012 kan dit bedrag aangepast worden in overleg met de accountant op basis van de huidige waarde en huidige risico s van de beleggingsportefeuille. Uit de gesprekken met betrekking tot deze Rekenkamerbrief is gebleken dat de gemeente Leudal de BNG heeft gevraagd de verschillende aflossingen van haar leningen te leggen naast de verschillende terugbetalingen van leningen in haar beleggingsportefeuille. Hierdoor ontstaat een meerjarig overzicht welke geldstromen uit het vrijvallen van de beleggingsportefeuille direct gebruikt kunnen worden om schulden (eerder) af te lossen, zodat daarmee bespaard kan worden op de som van de te betalen rente en de te ontvangen rente. De Rekenkamer Leudal concludeert uit deze ontwikkelingen, dat de gemeente Leudal daadwerkelijk aan de slag is gegaan met een integrale vorm van Treasury. De Rekenkamer Leudal is content met deze ontwikkeling. 7

8 3. De Wet HOF en Schatkistbankieren Langere termijn beleggingen en de korte horizon van de politiek verdragen zich moeizaam met elkaar en het is feitelijk geen taak van een gemeente om vrije beleggingen aan te houden. Beleggingen die geen verband kennen met een directe taak van een gemeente, zoals bij aandelen in Verbonden Partijen wel het geval is, dienen naar de mening van de Rekenkamer Leudal dan ook verrekend te worden met haar schuldenpositie voor zover dit gemakkelijk zonder boetes kan. Indien gelden in de tussentijd in kas gehouden dienen te worden zou het te prefereren zijn om over te gaan tot het aanhouden van deposito s, ook al brengen deze relatief weinig op, of om invulling te geven aan schatkistbankieren. Dat wil zeggen overtollige middelen tijdelijk te stallen bij het Rijk tegen een vergoeding. In de afgelopen twee jaar heeft schatkistbankieren hoog op de agenda gestaan van de onderlinge financiële verhoudingen tussen het Rijk en de decentrale overheden. Dit in samenhang met de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (HOF). De gedachte achter de wet HOF en het schatkistbankieren is dat ook gemeenten, provincies en waterschappen de komende jaren een inspanning moeten leveren om het totale overheidstekort onder de EMU tekortnorm van 3% te houden. Europa verplicht Nederland namelijk tot het wettelijk vastleggen van de Europese normen ter beperking van dit EMU tekort, die uitdrukkelijk ook zijn gericht op de decentrale overheden. In de Wet Hof wordt de systematiek van Europese tekortnormen voor lidstaten vertaald naar het lokale niveau van gemeenten, provincies en waterschappen. Probleem hierbij is dat deze EMU systematiek inhoudelijk niet spoort met het financiële stelsel van die lagere overheden. De Nederlandse decentrale overheden kennen als uitgangspunt het baten lastenstelsel. Kenmerkend daarvoor is onder meer dat investeringen niet geboekt worden als uitgave op het moment waarop deze zijn gedaan; deze kunnen worden uitgespreid over meerdere jaren en worden onder meer verantwoord in de dekkingsreserves die de gemeente Leudal aanhoudt voor de kapitaalslasten van in het bijzonder gemeenschapshuizen, het gemeentehuis en andere grote gebouwen in de gemeente Leudal die zij in bezit heeft. Dat is onder het Europese transactiestelsel niet mogelijk, omdat de betaling voor de investeringen geldt als het moment voor de Europese tekortnorm (het kasstelsel). Het aanspreken van reserves voor investeringen volgens de Europese berekeningswijze heeft dan ook directe consequenties voor het EMU saldo. (Europese Monetaire Unie) Het onderhandelingsakkoord tussen het Rijk en de Centrale Overheden dat begin februari 2013 is gesloten heeft de oorspronkelijke scherpe kantjes van de Wet HOF afgehaald, door een tekort van 0,5% toe te staan voor de jaren 2013, 2014 en Bovendien zullen er geen sancties worden opgelegd in deze periode aan decentrale overheden, mocht er toch sprake zijn van overschrijdingen en in 2015 wordt een evaluatiemoment ingebouwd. Daarnaast gelden de regels voor het maximale begrotingstekort niet voor elke gemeente of provincie apart, maar voor alle gemeenten of alle provincie samen. Dat betekent dat een gemeente of provincie die in een jaar 8

9 fors investeert in infrastructuur of natuur dat gewoon kan doen als alle gemeenten of provincies samen maar binnen de norm blijven. Deze afspraken geven de gemeente Leudal de tijd om goed na te gaan in welke periode bepaalde investeringen worden gedaan, welke kasuitgaven hierbij betrokken zijn en op welke wijze deze kasuitgaven van invloed zijn op hun tekort conform het kasstelsel. En daarbij tevens de vergelijking te maken met wat de tekorten zouden zijn geweest conform het baten lasten stelsel en welke verschillen er nu tussen de twee stelsels aanwezig zijn. Doordat er sprake is van een langere periode om te voldoen aan de normen van de wet HOF komen de uitgaven conform het baten lastenstelsel en het kasstelsel dichter bij elkaar. Het strekt tot aanbevelingen een dergelijke rekensom tevens te maken voor de jaren die reeds achter ons liggen, zodat de gemeente Leudal tevens grip krijgt op haar tekortnormen, conform de regels van de Europese Unie. Naar alle waarschijnlijkheid wordt op deze wijze ook tegemoet gekomen aan de wensen van de Raad van de Gemeente Leudal met betrekking tot de door haar ondersteunde motie van de VVD fractie in deze van 9 oktober (Zie Bijlage 1). Daarnaast kunnen geplande investeringen praktisch gewoon doorgaan, zoals ook is afgesproken in het onderhandelingsakkoord. Waar in het hiervoor gestelde de tekortnorm van 3% centraal staat, heeft schatkistbankieren vooral betrekking op de schuldnorm van de gehele overheid, die binnen de 60% van het Bruto Nationaal Product moet blijven. Door alle overtollige middelen van alle overheden bij het Ministerie van Financiën te stallen wordt de kaspositie van het Rijk verstevigd en neemt de netto schuld daardoor af. Het Ministerie van Financiën wenst daarmee de financiële druk op de staatskas te verminderen, waardoor beter tegemoet kan worden gekomen aan de wensen van Europa. Tevens wordt daardoor het risico verminderd dat de crediteurenpositie van de Nederlandse Staat verslechtert (de triple A rating) en zij via een omweg meer rente zou moeten betalen, mocht die rating haar ontnomen worden 1. Schatkistbankieren houdt in dat gemeenten tegen een vergoeding van ongeveer 2% verplicht zijn hun overtollige middelen te stallen bij het Ministerie van Financiën. Zij kunnen echter niet lenen bij het Rijk, maar zullen dat moeten blijven doen bij bijvoorbeeld de BNG. De gemeente Leudal dient dus invulling te geven aan het schatkistbankieren. Je zou ook kunnen stellen dat zij beleid dient te ontwikkelen, waarbij zij aan de ene zijde voldoet aan de vereisten van het schatkistbankieren en aan de andere zijde zo min mogelijk verliezen oploopt, doordat zij onnodig veel middelen bij het Rijk moet stallen tegen een rentepercentage van 2%. Daarbij spelen de volgende zaken een rol: 1 Schatkistbankieren betreft bovendien het strakker aantrekken van de teugels en de discipline van decentrale overheden, woningcorporaties, onderwijsinstellingen etc. met betrekking tot hun eigen schatkistbeleid, nadat in de afgelopen jaren vele ongelukken zijn gebeurd met faillissementen, verkeerde beleggingen in derivaten etc. Het Rijk heeft daarbij vele malen moeten inspringen, en zij wil toekomstige problemen voorkomen. Daartoe passen ook maatregelen, zoals de verhuurdersheffing binnen de wereld van woningcorporaties, waarin aan de ene kant scheefwonen, maar aan de andere kant ook het speelveld van woningcorporaties wordt verkleind, nadat daar ook vele problemen aan de orde zijn geweest. 9

10 - Een integrale wijze van schatkistbeheer (treasury), zoals omschreven in paragraaf 2, is de basis om op een goede wijze invulling te kunnen geven aan de vraagstukken met betrekking tot schatkistbankieren. - Voor bestaande beleggingsportefeuilles geldt dat het niet verplicht is deze portefeuilles af te bouwen, als zij vóór 4 juni 2012 zijn aangegaan. Voor de gemeente Leudal geldt dat dit het geval is. Het vergroten van de portefeuille mag echter niet meer. - Indien er wel sprake is van overtollige middelen, dan mag de gemeente Leudal deze middelen uitlenen aan andere decentrale overheden. Hiervoor mogen overigens geen nieuwe leningen worden aangegaan. Het strekt tot aanbeveling hiervoor adviezen in de winnen bij een professionele organisatie, zoals de BNG, hoe dit vorm te geven, als dit aan de orde is. - Nagegaan dient te worden of de rente op spaarrekeningen en de bedragen die de gemeente Leudal nu nog op deze spaarrekeningen heeft bij andere banken, hoger of lager is dan het percentage dat het Ministerie van Financiën biedt. Biedt het Ministerie van Financiën meer rente dan er nu op spaarrekeningen verkregen wordt, dan pleit dat voor een snelle overgang naar schatkistbankieren met betrekking tot deze spaargelden. Door de verplichtingen van schatkistbankieren worden gemeenten gedwongen zeer scherp te kijken naar het beheer van hun bezittingen, schulden en overtollige liquiditeiten. Alleen al deze kijk kan de gemeente Leudal veel vruchten opleveren. Van belang is dat de gemeente Leudal voldoende aandacht blijft geven aan haar schatkist en dat zij een professionele partij als de BNG achter de hand houdt voor adviezen met betrekking tot: - Het beheer van de beleggingsportefeuille, zoals deze nu bestaat. - Het integrale beheer van de schatkist met schulden en bezittingen door de gemeente Leudal. - Adviezen met betrekking tot het onderbrengen van eigen overtollige middelen bij andere overheden. Het zou prettig zijn als deze adviezen passen binnen de huidige afspraken met betrekking tot het beheer van de beleggingsportefeuille van de gemeente Leudal en de afgesproken vergoeding daarbij, omdat alle drie de bovengenoemde elementen feitelijk behoren tot een goed vermogensbeheer van het geld van de gemeente Leudal. Daarin passen vraagstukken als geen overbodige leningen, geen overbodige overtollige middelen, die verplicht bij het Ministerie van Financiën moet worden gesteld, en een optimalisatie van de rentes die worden ontvangen en die moeten worden betaald. 10

11 4. Conclusies en aanbevelingen De Rekenkamer Leudal concludeert ten eerste dat de beleggingsportefeuille van de gemeente Leudal in veiliger vaarwater is gekomen, nadat op Europees niveau diverse maatregelen zijn genomen om de eurocrisis te beteugelen. Ten tweede concludeert zij tevreden dat de gemeente Leudal invulling geeft aan de eerdere aanbeveling aan de slag te gaan met een integrale vorm van Treasury, waardoor zij tevens de beleidsbasis heeft verkregen om op een juiste wijze om te gaan met het vraagstuk van verplicht schatkistbankieren. De uitvoering van het Treasury beleid van de gemeente Leudal krijgt daardoor ook de aandacht die zij verdient, gegeven de omvang van de balans van de gemeente Leudal en de verschillende geldstromen die aan de orde zijn. Ook dit vindt de Rekenkamer Leudal een goede ontwikkeling. Voor de komende periode deelt de Rekenkamer Leudal de aanbevelingen van de gemeenteraad van Leudal, zoals naar voren is gekomen in de motie van 9 oktober 2012, zoals ingediend door de VVD. Dat wil zeggen: - Een strategie te ontwikkelen om het investeringsvermogen van de Gemeente Leudal langjarig op peil te houden; Hierbij de consequenties van de Wet HOF te betrekken; In de begroting(en) (2014) aan te geven welke gevolgen de Wet HOF heeft voor (de) gemeente, waarbij een vergelijking wordt gemaakt tussen het tekort volgens de EU norm (kasstelsel) en het tekort conform het baten lastenstelsel. Daarnaast doet de Rekenkamer Leudal de aanbeveling nadere afspraken te maken met de BNG over integraal schatkistbeheer, waarin de volgende zaken aan de orde zijn: - Het beheer van de beleggingsportefeuille, zoals deze nu bestaat. - Het integrale beheer van de schatkist met schulden en bezittingen door de gemeente Leudal. - Adviezen met betrekking tot het onderbrengen van eigen overtollige middelen bij andere overheden. 11

12 Bijlage 1 Motie vreemd aan de orde van de dag inzake de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet HOF) De raad van de gemeente Leudal in vergadering bijeen op 9 oktober 2012; constaterende dat: - de gemeente Leudal elk jaar aanzienlijke investeringen pleegt; - het Rijk de Wet Houdbare Overheidsfinanciën ( Wet HOF ) voorbereidt; overwegende dat: - de investeringen van groot maatschappelijk belang zijn voor de gemeente en daarom blijvende financiёle capaciteit hiervoor essentieel is; - de Wet HOF de mogelijkheden van gemeenten om te investeren potentieel zal aantasten; - het Rijk hiermee eigen begrotingsproblemen eenzijdig en onterecht afwentelt op gemeenten; - het Rijk hierdoor de gemeenten extra belemmert om in deze crisistijd de begroting sluitend te maken; draagt het college op om: - alles in het werk te stellen om te voorkomen dat de Wet Houdbare Overheidsfinanciën wordt ingevoerd en, indien deze Wet onverhoopt wordt aangenomen: - een strategie te ontwikkelen om het investeringsvermogen van de Gemeente Leudal langjarig op peil te houden; - hierbij de consequenties van de Wet HOF te betrekken; - in de begroting 2013 aan te geven welke gevolgen de Wet HOF heeft voor onze gemeente; - De impact van de Wet Hof te vertalen naar het coalitieprogramma Verbindend aan de slag en de raad te informeren over de kansen en bedreigingen die de Wet gaat bieden. En gaat over tot de orde van dag VVD fractie, 12

13 Samenstelling Rekenkamer Leudal Voorzitter: Mr. J.J.P.M. van Hout Leden: Dr. S. Duindam Secretaris: Mw. L. Monod de Froideville Adres secretariaat Rekenkamer Leudal: Lea Monod de Froideville Postbus ZG Heythuysen Doorkiesnummer: e mail: h.monoddefroideville@leudal.nl 13