TRENDANALYSE BEOORDELING RUIMTELIJKE PLANNEN Datum 15 maart 2011

Transcriptie

1 TRENDANALYSE BEOORDELING RUIMTELIJKE PLANNEN 2010 Datum 15 maart 2011

2 Colofon Ministerie van Infrastructuur en Milieu VROM-Inspectie Directie Uitvoering Programma Ruimte, mooi en duurzaam Rijnstraat 8 Postbus BD Den Haag Publicatienummer: VI Deze publicatie is te downloaden via Pagina 2 van 12

3 Inhoud Inleiding Conclusies en aanbevelingen Vooroverleg Toelichting Kwalitatieve analyse Milieukwaliteit en externe veiligheid Buisleidingen SER-ladder Rol provincie bij beoordeling belangen Ontwerp plannen Toelichting Vastgestelde plannen Toelichting Pagina 3 van 12

4 Inleiding De kwaliteit van de leefomgeving is van invloed op het welzijn van mensen. Dit vereist zorgvuldigheid bij de inrichting van de leefomgeving. De overheid heeft een rol als regisseur en beslisser en bepaalt of ontwikkelingen gewenst zijn of niet. De wijze van besluitvorming is met name opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wet milieubeheer. Hier staan de spelregels op welke wijze de overheid initiatieven dient te beoordelen. Binnen de overheid zijn gemeenten, provincies en rijk verantwoordelijk voor de besluitvorming als het gaat om de leefomgeving. Bij de Wro ligt het primaat bij de gemeenten. Kenmerkend van het wettelijk kader is dat provincie en rijk alleen vanuit provinciaal, respectievelijk nationaal belang handelen. Voor het rijk is de minister van I&M coördinerend waar het ruimtelijke zaken betreft. Wanneer het om ruimtelijke plannen van gemeenten gaat heeft de VROM-inspecteur een bijzondere positie in de wet. Indien zienswijzen van de inspecteur niet worden overgenomen kan uiteindelijk de minister een reactieve aanwijzing geven. Om te voorkomen dat van de juridische instrumenten (zoals zienswijzen, aanwijzingen en beroep) gebruik gemaakt hoeft te worden schrijft het Besluit ruimtelijke ordening voor dat gemeenten bij de voorbereiding van ruimtelijke plannen overleg voert met provincie en rijk als er provinciale of nationale belangen aan de orde zijn. Het zwaartepunt van het werk van de VROM-Inspectie ligt dan ook bij deze vooroverleg fase. De nationale ruimtelijke belangen zijn vastgesteld in de Realisatieparagraaf Nationaal Ruimtelijk Beleid en geven de gemeenten helderheid over de nationale belangen waarover vooroverleg met het rijk noodzakelijk is. De vorm van het vooroverleg is vrij. In de praktijk gebeurt dit veelal door het toezenden van een conceptplan in dezelfde vorm als het definitieve ruimtelijke plan, bestaande uit een toelichting, een verbeelding (digitale kaart) en regels voor bouwen en gebruik. Bij ingrijpende plannen wordt het ministerie (VROM-Inspectie of beleidsdirectie) soms ook al in de initiatieffase betrokken, waarbij alleen nog maar de contouren van de ontwikkeling geschetst zijn. De VROM-Inspectie geeft vervolgens mede namens de andere rijksdiensten in een gecoördineerde reactie aan welke nationale belangen niet goed in het plan zijn opgenomen. Als na het vooroverleg de gemeente met het plan door wil gaan dan zal het ontwerpplan ter inzage gelegd moeten worden zodat belanghebbenden een formele zienswijze kunnen indienen. Indien er een belang van rijk of provincie in het plan aan de orde is, moet het plan ook aan de betrokken rijksdiensten en provincie worden voorgelegd. In deze fase kan de VROM-Inspectie zo nodig een zienswijze indienen. Na verwerking van de zienswijzen stelt de gemeente uiteindelijk het plan vast. Is er in die fase sprake van strijdigheid met een rijksbelang dan rest uiteindelijk het indienen van een reactieve aanwijzing of het instellen van beroep. Er zijn drie fasen bij de totstandkoming van ruimtelijke plannen van gemeenten te herkennen, waarbij de VROM-Inspectie in elke fase een wettelijke rol speelt indien er nationale belangen aan de orde zijn: VOOROVERLEG reactie VROM-Inspectie namens overige rijksdiensten ONTWERPPLAN zienswijze VROM-inspecteur of namens andere rijksdiensten VASTGESTELD PLAN reactieve aanwijzing minister of beroep Pagina 4 van 12

5 De VROM-Inspectie vervult dus een belangrijke rol als het gaat om het borgen van nationale ruimtelijke belangen. Dat doet zij selectief, aan de hand van een beoordelingslijst waarin een beperkt aantal nationale ruimtelijke belangen zijn opgenomen. Het proces van beoordeling is vastgelegd in een handleiding, waarmee de noodzakelijke uniformiteit geborgd is. Vanaf 2009 worden landelijk op een uniforme wijze gegevens verzameld en vastgelegd over de planbeoordeling door de VROM-Inspectie. Vorig jaar is hierover een eerste rapportage verschenen waarmee de zichtbaarheid van het werk sterk is verbeterd. Ook zijn onder andere naar aanleiding van deze rapportage maatregelen genomen om de effectiviteit en efficiency te vergroten, zonder daarbij risico s te lopen dat nationale ruimtelijke belangen geschaad worden. Zo worden bijvoorbeeld ruimtelijke plannen van gemeenten die in het vooroverleg akkoord zijn bevonden in het vervolg van de procedure niet meer gevolgd. Een andere (recent genomen) maatregel is om de (ontwerp) plannen die niet in het vooroverleg zijn gebracht te selecteren ( quick scan ) op nationale belangen voordat zij inhoudelijk beoordeeld worden, dit betekent een flinke efficiencywinst, omdat de planbeoordelaars deze plannen niet meer onder ogen krijgen. In het jaarcontract 2010 van de VROM-Inspectie is opgenomen dat het programma Borging Ruimtelijke Rijksbelangen (BRR) twee maal per jaar een zogenaamde trendanalyse opstelt die inzicht geeft in het uitgevoerde werk van de planbeoordeling en daarnaast mogelijk aanwezige trends signaleert. Dit is de tweede (eind) rapportage over 2010 en kan als zelfstandig rapport gelezen worden. De hoofdlijn van het uitgevoerde werk in 2010 wordt gepresenteerd. De rapportage is gebaseerd op de gegevens uit: - de jaarrapportage beoordeling ruimtelijke plannen 2010 in cijfers, (zie bijlage 1A + 1B) - een inhoudelijke analyse van een drietal nationale belangen waarvan gebleken is dat gemeenten deze vaak niet goed in hun ruimtelijke plannen opnemen (zie bijlage 2) - de eerste rapportage over de eerste helft van 2010 (zie bijlage 3). In het volgende hoofdstuk is een aantal conclusies en aanbevelingen opgenomen. In de daaropvolgende hoofdstukken wordt aan elke planfase (vooroverleg, ontwerp, vastgesteld plan) afzonderlijk aandacht besteed. De omgeving is volop in beweging. De koers van het huidige kabinet heeft gevolgen voor het ruimtelijk beleid. Wat dit betekent voor planbeoordeling door het rijk van ruimtelijke plannen van gemeenten zal in de komende maanden duidelijk worden. Pagina 5 van 12

6 1 Conclusies en aanbevelingen Op basis van de trendanalyse 2010 kan een aantal conclusies over het uitgevoerde werk worden getrokken en een aantal aanbevelingen worden gedaan. Conclusies - Gelet op het totaal aantal plannen dat door de VROM-inspectie wordt beoordeeld hoeft van de juridische instrumenten (zienswijzen en aanwijzingen/beroep) nauwelijks gebruik gemaakt te worden. Dit komt doordat in het voortraject de VROM-Inspectie haar invloed al heeft kunnen aanwenden doordat de opmerkingen van de VROM-Inspectie bij het vooroverleg over de ruimtelijke plannen voor het grootste deel worden overgenomen. - Thema s als externe veiligheid en geluid zijn nog steeds de toppers waarover opmerkingen gemaakt moeten worden. - Selectiviteit bij de beoordeling kan verder verbeteren als gemeenten de voor het rijk onbelangrijke plannen niet meer voorleggen en het rijk zich nog meer focust op de plannen en thema s die er echt toe doen. Aanbevelingen: Beleidsdirectie/VROM-Inspectie (programma BRR): - Een efficiencyslag is mogelijk door (nog) meer te focussen, bijvoorbeeld door alleen plannen vanaf een bepaalde grootte en/of in bepaalde prioritaire gebieden op de nationale ruimtelijke belangen te beoordelen. - De effectiviteit kan vergroot worden door de handleiding waarin het beoordelingskader is opgenomen aan te scherpen, met name van het nationale belang milieukwaliteit. VROM-Inspectie (programma BRR): - Onderzoek de oorzaak waarom opmerkingen niet altijd worden overgenomen. - Communiceer nog één keer ( in 2009 en 2010 ook al gedaan) naar gemeenten dat indien er geen nationale belangen aan de orde zijn en het plan desalniettemin toch voor overleg wordt aangeboden, het rijk niet meer op het individuele plan zal reageren. VROM-inspectie (progamma RMD): - De trendanalyse geeft aanleiding om op het gebied van geluid en externe veiligheid nader inspectieonderzoek uit te voeren hoe na realisatie van de plannen de praktijk in overeenstemming is met de papieren werkelijkheid van de ruimtelijke plannen. Beleidsdirectie: - Bij een komende wetswijziging zou de administratieve last bij zowel de gemeente als bij het rijk en provincie teruggedrongen en de planproceduretijd verkort kunnen worden. Dit kan door de verplichting te laten vervallen om niet meer alle gewijzigd vastgestelde plannen te hoeven melden. Pagina 6 van 12

7 2 Vooroverleg plannen aangeboden voor overleg (in 2009: 1900). - Bij 73% van de plannen zijn nationale belangen aan de orde. - Eén op de drie plannen met nationale belangen leidt tot opmerkingen - Meeste opmerkingen in Zuid-Holland, Noord-Holland en Noord-Brabant, echter relatief gezien weinig regionale verschillen in aantal opmerkingen. 2.1 Toelichting In 2010 zijn ongeveer 2300 plannen in het vooroverleg aangeboden. Dit is een stijging van 400 ten opzichte van Over het algemeen vindt dit vooroverleg schriftelijk plaats, door toezending van een voorontwerp-plan; slechts in beperkte mate is sprake van schetsplannen of visies. Het aantal plannen dat in procedure wordt gebracht is van diverse factoren afhankelijk zoals de actualisatie van verouderde bestemmingsplannen, grote bouw- en infrastructurele projecten en kleinere particuliere initiatieven. Ongeveer een kwart (27%) van de plannen bleek na beoordeling geen nationale belangen te bevatten (m.n. de kleinere particuliere initiatieven) en hadden dus ook niet door gemeenten toegezonden hoeven te worden. In 2009 lag dit percentage hoger; het lijkt erop dat de intentie van de nieuwe wet (elke overheid staat voor zijn eigen belang) nu meer bij gemeenten geland is en dat de gemeenten inzien dat het niet noodzakelijk is om elk plan voor advies aan het rijk voor te leggen. Ongeveer één derde van de plannen waarbij wel nationale belangen aan de orde zijn heeft geleid tot een brief met opmerkingen dat één of meerdere nationale belangen niet goed in het plan zijn opgenomen. Dit aantal is ten opzichte van 2009 iets gedaald; mogelijk dat gemeenten doordat zij in het verleden erop gewezen zijn dat de nationale belangen niet goed in de plannen zijn opgenomen, hieruit lering trekken en bij nieuwe plannen hier nu meer aandacht aan besteden. Vanuit de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Noord-Brabant worden de meeste plannen aangeboden voor overleg. Ook worden hier absoluut gezien de meeste opmerkingen bij de plannen gemaakt. Er zijn relatief gezien echter geringe regionale verschillen aangetroffen met betrekking tot het aantal opmerkingen. Een plausibele verklaring voor deze verschillen is niet gevonden. In de trendanalyse van vorig jaar is gesuggereerd dat er relatief meer opmerkingen in de Randstedelijke Pagina 7 van 12

8 provincies worden gemaakt, mogelijk vanwege de daar beperkte beschikbare ruimte. Dit is echter geen trend gebleken, want dit jaar worden relatief de meeste opmerkingen gemaakt in een aantal niet-randstedelijke provincies. 2.2 Kwalitatieve analyse - Top 3 van de opmerkingen gaan over externe veiligheid, geluid en buisleidingen. - Provincies beoordelen vaak niet op deze nationale belangen. - De SER-ladder wordt veelal toegepast bij het ontwikkelen van (grootschalige) nieuwe bedrijventerreinen, zeehaventerreinen en kantoren. Om een indruk te geven van de aard van de opmerkingen die gemaakt zijn heeft een nadere analyse plaatsgevonden van de nationale belangen waar de meeste opmerkingen over zijn gemaakt. Dit betrof de onderwerpen milieukwaliteit en externe veiligheid en basiskwaliteit hoofdinfrastructuur buisleidingen. Op verzoek van de beleidsdirectie van het ministerie van I&M is hieraan een onderwerp toegevoegd waar weliswaar weinig opmerkingen over zijn gemaakt, maar waar wel behoefte bestond om nadere informatie over te verzamelen. Dit betreft het onderwerp bundeling en verstedelijking SER-ladder. Hieronder volgen de hoofdlijnen van deze analyse. Voor een nadere inhoudelijke analyse van deze onderwerpen wordt verwezen naar de bijlage Milieukwaliteit en externe veiligheid Bij milieukwaliteit en externe veiligheid betreft het opmerkingen over toepassing van de geluidwetgeving en externe veiligheid van inrichtingen. Wat betreft geluid is het merendeel van de opmerkingen terug te voeren op het feit dat er nog onvoldoende informatie in het plan is opgenomen om dit aspect goed te kunnen beoordelen of wordt gewezen op een hogere grenswaarde procedure. Er wordt geen onderscheid gemaakt bij de beoordeling van de plannen naar plangrootte; deze opmerkingen worden gemaakt ten aanzien van een enkele woning (postzegelplan) maar ook voor een grootschalige woonwijk. Wat betreft externe veiligheid is gebleken dat vaak ten onrechte onvoldoende informatie in deze planfase beschikbaar is, zodat dit aspect niet goed beoordeeld kan worden. Daarnaast gaat het merendeel van de opmerkingen in op een onvoldoende verantwoording van het groepsrisico en blijkt het ook regelmatig voor te komen dat het plaatsgebonden risico bij bijvoorbeeld LPG-vulpunten niet goed in het plan is opgenomen. Kwetsbare functies kunnen dan binnen de risicozone komen Buisleidingen Bij basiskwaliteit hoofdinfrastructuur buisleidingen hebben de opmerkingen in 2010 vooral betrekking op het nieuwe beleid dat op 1 januari 2011 van kracht is geworden en wordt gemeenten geadviseerd te anticiperen op dat nieuwe beleid. Daarnaast komt het ook nog regelmatig voor dat een buisleiding niet op de juiste plek in het plan is opgenomen, dat niet is aangegeven dat een aanlegvergunning nodig is voor graafwerkzaamheden of dat geen verantwoording van het groepsrisico heeft plaatsgevonden SER-ladder De beoordeling van de SER-ladder (verhogen kwaliteit bestaande bedrijventerreinen en beslag van nieuwe bedrijventerreinen op de groene ruimte beperkt houden) is bij relatief weinig plannen (5%) aan de orde geweest. In 2010 zijn ongeveer 100 Pagina 8 van 12

9 plannen in procedure gebracht waarin de ontwikkeling van bedrijventerreinen, zeehaventerreinen of locaties voor kantoren (vanaf 1 hectare) mogelijk wordt gemaakt. In een beperkt aantal van die gevallen (ongeveer 20%) heeft de VROM- Inspectie procedurele opmerkingen gemaakt over het feit dat de SER-ladder niet is toegepast. Inhoudelijke beoordeling van bijvoorbeeld het behoefteonderzoek naar uitbreiding doet de VROM-Inspectie niet. Deze rol ligt bij de provincies, zij zijn immers de regisseur voor de behoeftebepaling van ruimte voor nieuwe bedrijventerreinen Rol provincie bij beoordeling belangen Bij de analyse van de top 3 opmerkingen en de SER-ladder is ook gekeken naar de reacties van de provincies over de plannen waar de VROM-Inspectie opmerkingen over hebben gemaakt. Hieruit blijkt dat de nationale belangen milieukwaliteit en externe veiligheid en basiskwaliteit hoofdinfrastructuur meestal niet door de provincies worden meegenomen bij het beoordelen van de gemeentelijke ruimtelijke plannen. De toepassing van de SER-ladder vormt in de meeste gevallen wel een onderdeel bij de beoordeling van de plannen door de provincies. Provincies richten zich bij hun beoordeling van gemeentelijke ruimtelijke plannen voornamelijk op de provinciale belangen zoals deze in het streekplan en/of provinciale verordening zijn opgenomen. In het kader van de programmafinanciering externe veiligheid wordt overigens wel door provincies aandacht besteed aan de versterking en uitvoering van het externe veiligheidsbeleid. Elke provincie heeft hiervoor een uitvoeringsprogramma opgesteld waarbij ook aandacht is voor externe veiligheid binnen het ruimtelijke ordeningsproces, echter de invulling hiervan verschilt per provincie ontwerpplannen beoordeeld, ongeveer net zoveel als in Bij 60% van de ontwerpplannen is geen vooroverleg gevoerd met de VROM- Inspectie (+10 % t.o.v. 2009). - 75% van de opmerkingen worden overgenomen: planbeoordeling is daarmee een effectieve manier om nationale ruimtelijke belangen te borgen. In 2009 lag dit percentage overigens hoger (90%) zienswijzen ingediend waarvan 34 bij plannen waar geen vooroverleg is geweest. Deze 34 plannen zijn dus onterecht niet in het vooroverleg gebracht. In 2009 lag dit aantal op hetzelfde niveau. - Zienswijzen gaan vaak over dezelfde onderwerpen als bij het vooroverleg: vooral externe veiligheid, geluid en buisleidingen. Pagina 9 van 12

10 3 Ontwerp plannen 3.1 Toelichting Als na het vooroverleg de gemeente besluit met het plan door te willen gaan dan wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd. Indien er een belang van rijk of provincie in het plan aan de orde is, moet hiervan de betrokken rijksdiensten en provincie op de hoogte worden gesteld. In deze fase kan de VROM-Inspectie zo nodig een zienswijze indienen. In 2010 zijn er 2150 ontwerpplannen beoordeeld op mogelijke strijdigheid met nationale belangen. Dit aantal ligt op hetzelfde niveau als in Bij 60% van de beoordeelde ontwerpplannen is geen vooroverleg gevoerd. Dit is een stijging van 10% ten opzichte van De verwachting is dat het aantal ontwerpplannen waarover geen vooroverleg is gevoerd zal gaan dalen, omdat recent is afgesproken om via een snelbeoordeling een selectie te maken van plannen die mogelijk strijdig met rijksbelangen zijn, voordat het plan verder inhoudelijk wordt beoordeeld. Daar waar wel vooroverleg is gevoerd (40%), blijkt dat de opmerkingen uit het vooroverleg in de meeste gevallen worden overgenomen (75%). Hiermee wordt bevestigd wat in 2009 ook al is geconstateerd, namelijk dat het vooroverleg een uiterst effectieve manier is om de nationale ruimtelijke belangen te borgen, zonder dat daarbij een juridische procedure gestart hoeft te worden. Overigens lag in 2009 dit percentage hoger (90%) dan in De verwachting is dat het aantal beoordeelde ontwerpplannen waarover vooroverleg is gevoerd ook zal gaan dalen omdat in 2010 is afgesproken dat plannen die in het vooroverleg reeds akkoord zijn bevonden in de vervolgfase niet meer beoordeeld hoeven te worden. In 2010 was dit 23 % van de beoordeelde plannen. Pagina 10 van 12

11 In totaal zijn door de VROM-Inspectie in 2010 naar aanleiding van de ontwerpplannen 68 zienswijzen ingediend. Dit ligt op ongeveer hetzelfde niveau als in De helft van de zienswijzen is ingediend bij plannen waarover in het vooroverleg reeds opmerkingen waren gemaakt. Deze opmerkingen zijn niet adequaat in het ontwerpplan verwerkt waardoor het indienen van een zienswijze noodzakelijk is geacht. Overigens is het niet zo dat vanzelfsprekend een zienswijze wordt ingediend als de opmerkingen uit het vooroverleg niet worden overgenomen. Er vindt altijd een nadere afweging plaats voordat gebruik wordt gemaakt van dit juridisch instrument, bijvoorbeeld omdat de opmerkingen in het vooroverleg betrekking hadden op een aanpassing van de toelichting en niet erop gericht waren de (bouwof gebruiks-)regels of de verbeelding (plankaart) aan te passen. De andere helft van de zienswijzen is ingediend bij plannen die de VROM-Inspectie pas voor het eerst in de ontwerpfase onder ogen kreeg. De gemeente heeft dus in deze gevallen onterecht afgezien om vooroverleg te voeren. In sommige van deze gevallen is echter geconstateerd dat gemeenten vooroverleg voeren terwijl het ontwerpplan (bijna) gelijkertijd ter inzage wordt gelegd. Indien de nationale belangen dan niet goed in het plan zijn opgenomen heeft de VROM- Inspectie slechts de mogelijkheid om de vooroverlegreactie in de vorm van een zienswijze in te dienen. Het feit dat gemeenten onterecht hebben afgezien van vooroverleg (en het sturen van een kennisgeving in de ontwerpfase) betekent overigens niet dat dit te kwader trouw gebeurt. Voor sommige gemeenten is het nog steeds niet altijd helder wanneer een nationaal belang aan de orde is (er is eerder sprake van niet weten in plaats van niet willen). Indien een gemeente onterecht de VROM-Inspectie niet op de hoogte stelt van een ontwerpplan (in het geval er dus wel nationale belangen aan de orde zijn) dan gebruikt de VROM-Inspectie de publicaties in de Staatscourant als vangnet. In die gevallen vindt alsnog een selectie plaats op mogelijke strijdigheden aan de hand van de omschrijving van de ontwikkeling die door het ruimtelijk plan mogelijk wordt gemaakt. De onderwerpen waarover de meeste zienswijzen worden ingediend verschillen niet ten opzichte van de onderwerpen in het vooroverleg (dus vooral over externe veiligheid (buisleidingen en inrichtingen) en geluid. Verschil ten opzichte van 2009 is dat er nauwelijks zienswijzen over luchtkwaliteit meer aan de orde zijn. Pagina 11 van 12

12 4 Vastgestelde plannen Wat heeft de gemeente met de zienswijzen gedaan? In 2010 zijn alle zienswijzen gehonoreerd, of is aan de zienswijze zodanig tegemoet gekomen, dat er geen aanleiding is geweest om het zware middel van reactieve aanwijzing in te zetten. Ook in 2009 zijn deze instrumenten beperkt (2x) ingezet. 4.1 Toelichting Op het moment dat een ruimtelijk plan wordt vastgesteld heeft de VROM-Inspectie de taak om te beoordelen of een door de VROM-Inspectie ingediende zienswijze is overgenomen en indien dit niet voldoende het geval is om te bezien of er een reactieve aanwijzing voorbereid moet worden. Omdat door het vooroverleg (en de beoordeling van de ontwerpplannen) al veel is afgevangen, worden relatief weinig plannen in deze fase inhoudelijk beoordeeld. Gebleken is dat in 2010 de zienswijzen door gemeenten in de meeste gevallen op een adequate wijze zijn overgenomen. In een kwart van de gevallen (15) werd de zienswijze echter niet geheel overgenomen. In die gevallen bleek er geen aanleiding te zijn om een reactieve aanwijzing te geven of om in beroep te gaan. omdat de strijdigheid onvoldoende zwaar was om het instrument van aanwijzing of beroep in te zetten (bijvoorbeeld omdat als ten onrechte geen vooroverleg is gevoerd zienswijzen zijn ingediend die meer de vorm en zwaarte van een advies hadden). De VROM-Inspectie ontvangt regelmatig verzoeken van gemeenten om in te stemmen met een versnelde publicatie van het vaststellingsbesluit. Formeel mag een gemeente bij een zienswijze of een (t.o.v. het ontwerp) gewijzigd vastgesteld plan pas na 6 weken publiceren om de minister of de provincie de tijd te geven een reactieve aanwijzing voor te bereiden. Deze verzoeken worden in de praktijk bijna altijd gehonoreerd, vooral omdat de wijzigingen (vaak van ondergeschikte aard) veelal geen betrekking hebben op een nationaal belang. Pagina 12 van 12