Definitieve Onderzoeksopzet Effectmeting burgerparticipatie De Wolden

Transcriptie

1 Rekenkamercommissie Definitieve Onderzoeksopzet Effectmeting burgerparticipatie De Wolden Zuidwolde, februari 2014 Onderzoeksopzet burgerparticipatie - Rekenkamercommissie De Wolden 1 van 9

2 Inleiding Volgens het protocol van de rekenkamercommissie (rkc) uit 2006, stelt de rkc een onderzoeksopzet als uitgangspunt voor het onderzoek. Het protocol geeft aan dat de opzet de volgende delen bevat: A. Wat willen we bereiken? 1. Aanleiding en achtergronden onderzoeksvraag 2. Doel van het onderzoek B. Wat willen we weten? 3. Centrale vraagstelling en deelvragen 4. Omschrijving normenkader C. Hoe komen we dat te weten? 5. Globale onderzoeksopzet: keuze onderzoeksinstrumenten 6. Organisatie: tijdpad, inhuur externe expertise en kosten A. Wat willen we bereiken? 1. Aanleiding en achtergronden onderzoeksvraag Volgens de Verordening op de rekenkamercommissie gemeente De Wolden bepaalt de Rekenkamercommissie zelfstandig de onderzoeksonderwerpen, waarbij zij rekening houdt met de verzoeken van de raad. Op de groslijst van de onderwerpen die de rkc in onderzoek zou kunnen nemen, staat het onderwerp burgerparticipatie. Dit onderwerp is ingegeven door de gedachte dat de commissie een onderwerp wil onderzoeken, waarbij de inwoners een direct belang hebben. Het bestuurlijke belang van het onderwerp voor de gemeenteraad vindt zijn oorsprong in de beleidsnota burgerparticipatie 2011, verder te noemen de beleidsnota. In deze beleidsnota is het onderwerp burgerparticipatie als volgt gedefinieerd: een vergaande vorm van samenwerking tussen overheid en burger, een vorm waarbij een groep burgers een bepaalde mate van eigen verantwoordelijkheid krijgt om (mede) vorm te geven aan het gemeentelijk beleid of mogelijkheden krijgt om het gemeentelijk beleid te realiseren. Gelet op de recente ontwikkelingen in het openbaar bestuur van een terugtrekkende overheid, neemt de betekenis van een ander samenspel tussen burger en overheid toe. Tegen deze achtergrond zijn meerdere perspectieven mogelijk voor een onderzoek door de rkc naar burgerparticipatie. Ruwweg vallen deze te groeperen naar terugkijkend ( ex post ) en vooruitkijkend ( ex ante ) onderzoek. Terugkijkend Terugkijkend onderzoek is het meest eigen aan de rekenkamerfunctie. Dit is de klassieke benadering in rekenkameronderzoeken. De rkc analyseert het recente verleden en het Onderzoeksopzet burgerparticipatie - Rekenkamercommissie De Wolden 2 van 9

3 heden in een beleidsvelden evalueert het beleid op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid.. Een dergelijke aanpak van het onderzoek kent voor- en nadelen. Het voordeel is de haalbaarheid van de onderzoeksopzet. De gemeente voert beleid uit en is dus te toetsen. Nadeel bij een dergelijke aanpak is dat het onderzoeksveld als gevolg van de transformatie van de burgerparticipatie naar overheidsparticipatie dermate verandert, dat het onderzochte verleden maar beperkt lessen voor de toekomst kan bieden. Bovendien bestaat het risico dat je het onder de lantaarn zoekt. Door je concentreren op de taken die de gemeente nu al uitvoert, blijven de grote nieuwe dingen de grote onbekenden. Concluderend: haalbaarheid van terugkijkend onderzoek is goed, maar leerbaarheid is mogelijk beperkt. Vooruitkijkend Een vooruitkijkend onderzoek richt zich op inzichtverwerving, een overzicht van het beleid en de uitvoering van het heden en op de toekomstige ontwikkelingen en risico s hierbij. De ex ante evaluatie is vooral bedoeld om een bijdrage te leveren aan de ook in De Wolden onderkende verandering van het handelen door de (lokale) overheid. Zo is in de Kadernota 2014 de ambitie geformuleerd om in invulling te geven aan het begrip overheidsparticipatie. Zowel burgerparticipatie (het betrekken van inwoners bij het gemeentelijk beleid) als ook overheidsparticipatie staan hoog in het vaandel van de Gemeente De Wolden. Met als voorbeelden de activiteiten die voortvloeien uit de dorpsvisies, de kanteling van de WMO en een terugtredende overheid in het algemeen, wordt de gemeente zich er steeds meer van bewust dat de rol van de overheid dient te veranderen van leidend en bepalend naar dienstverlenend en faciliterend. Ten grondslag aan de rolverandering van de overheid ligt de gedachte dat het maatschappelijk initiatief leidend is voor het handelen door de overheid. De overheid kan daarbij verschillende rollen aannemen. Dit is een fundamenteel andere benadering dan de klassieke situatie waarin de burger participeert in de initiatieven van de overheid. Onder druk van minder financiële armslag van de overheid en het besef dat voor het realiseren van maatschappelijke doelstelling er afhankelijkheid is van bedrijven, instellingen en burger wordt het belang van ander overheidshandelen als steeds urgenter ervaren. Theoretisch kader Om de mate van interactiviteit te kunnen bepalen zijn in verschillende onderzoeksrapporten zogenaamde participatieladders beschreven. In het ex post gedeelte van het onderzoek zal gebruik worden gemaakt van de participatieladder die Edelenbos en Monnikhof in hun boek Lokale interactieve beleidsvorming (2001) gebruiken. Deze participatieladder is een bruikbaar model om te bepalen welke verantwoordelijkheid burgers in het beleidsproces kunnen krijgen en welke invloed ze in dat geval kunnen uitoefenen. De ladder bestaat uit vijf treden, respectievelijk informeren, raadplegen (consulteren), adviseren, coproduceren en meebeslissen. De participatieladder illustreert dat burgers bij elke volgende trede intensiever bij beleidsvorming betrokken zijn en meer invloed op het beleid hebben. De invloed van het bestuur neemt respectievelijk bij iedere volgende trede meer af. Onderzoeksopzet burgerparticipatie - Rekenkamercommissie De Wolden 3 van 9

4 Ook in de beleidsnota is deze participatieladder de basis voor de invulling van het eigen beleid voor burgerparticipatie, de zogenaamde Woldense menukaart. Overheidsparticipatie Zoals gezegd heeft het onderzoek van de rekenkamer een tweeledig karakter. Gegeven de geschetste verandering van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie is doel van het exante gedeelte van dit onderzoek om te kijken naar de invulling van overheidsparticipatie. Als theoretisch kader hanteert de rekenkamer hiervoor de beschreven overheidsparticipatieladder in het recente rapport, Loslaten in vertrouwen van de Raad voor het Openbaar Bestuur. De hoofdlijn van dit theoretisch kader is hieronder kort weergegeven en kort toegelicht. De Raad voor het Openbaar Bestuur heeft in zijn rapport de overheidsparticipatietrap met vijf treden: loslaten, faciliteren, stimuleren, regisseren, reguleren gepresenteerd. Loslaten: Wanneer de overheid een taak helemaal loslaat, heeft ze inhoudelijk noch in het proces enige bemoeienis. Faciliteren: De overheid kiest een faciliterende rol als het initiatief van elders komt en zij er belang in ziet om dat mogelijk te maken. Stimuleren: Een trede hoger heeft de overheid wel de wens dat bepaald beleid of een interventie van de grond komt, maar de realisatie daarvan laat ze over aan Onderzoeksopzet burgerparticipatie - Rekenkamercommissie De Wolden 4 van 9

5 anderen. Ze zoekt slechts naar mogelijkheden om die anderen in beweging te krijgen. Regisseren: Wanneer de overheid kiest voor regisseren, betekent dat dat ook andere partijen een rol hebben, maar dat de overheid er belang aan hecht wel de regie te hebben. Reguleren: Bovenaan de trap staat het zwaarste instrument dat de overheid kan inzetten, namelijk regulering door wet- en regelgeving als consequentie van dit middel kan de overheid regels ook handhaven en overtreding daarvan sanctioneren. Het instrumentarium van reguleren benadrukt dat de overheid daar waar het onder meer gaat over vraagstukken van orde en veiligheid, altijd in een verticale verhouding tot haar burgers staat. Onderzoeksafbakening De focus van het onderzoek is primair gericht op de bereikte effecten van het door De Wolden gevoerde beleid voor burgerparticipatie en de invloed die inwoners daadwerkelijk hebben op het beleid van de gemeente De Wolden. Secundair wordt gekeken naar de mogelijkheden voor de gewenste transitie van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie. De afbakening zal worden gelegd op de realisatie van de beleidsnota. Onderzoeksmethodiek Het onderzoek willen wij baseren op een aantal nog te selecteren cases. Aan de hand van deze cases, die de verschillende beleidsterreinen kunnen betreffen, worden de vragen en de deelvragen behandeld. Conclusies en uitspraken kunnen alleen betrekking hebben op de in het onderzoek betrokken cases. 2. Onderzoeksdoelstelling De doelstelling van het onderzoek is primair om binnen de onderzochte cases een oordeel te geven over de doeltreffendheid van de uitvoering van de beleidsnota. Daarnaast zal worden onderzocht of in de respectievelijke cases adequaat invulling is/kan worden gegeven aan de ontwikkeling van burger- naar overheidsparticipatie. Voor het geheel van het onderzoek betrekt de rkc haar missie dat zij door middel van haar onderzoek een positieve bijdrage wil leveren aan de kwaliteit van het bestuur in het bijzonder door de controlerende rol van de gemeenteraad te versterken. Dat kan vanuit het perspectief van leervermogen of te wel: reflectie bij beleidsvoorbereiding (versus rekenschap: de kwaliteit van het bestuurlijk handelen). Onderzoeksopzet burgerparticipatie - Rekenkamercommissie De Wolden 5 van 9

6 B. Wat willen we weten? 3. Centrale vraagstelling, deelvragen en normenkader Centrale vraagstelling Wat is de kwaliteit en effectiviteit van het beleid zoals dat in 2011 is vastgesteld door de raad van De Wolden is vastgesteld? Concreet geformuleerd: wordt de inwoners binnen de gestelde kaders reële invloed ingegeven op het beleid. Deze centrale vraag zal uitgewerkt worden in drie fasen, te weten, beleid, uitvoering en resultaten. In de uitwerking van de fasen leggen we een koppeling met de PDCA cyclus. Wat was het Plan, hoe is een en ander uitgevoerd DO, Hoe is in rapportage voorzien Check en op welke wijze is bijgestuurd Act. De centrale vraag is uitgewerkt in deelvragen die gegroepeerd zijn naar de fasen van de PDCA cyclus. Plan 1. Op welke wijze is beleidsmatig invulling gegeven aan burgerparticipatie in de onderzochte cases? 2. Hoe is de vertaling voor de invulling van burgerparticipatie in de organisatie vormgegeven vanaf 2011? 3. Hoe is aan de invulling van de vraag bij 2 vorm gegeven binnen de ambtelijke organisatie? 4. Welke doelstellingen heeft de raad geformuleerd voor de ontwikkeling van de participatieladder? 5. Welke maatschappelijke initiatieven vragen om een rol van de gemeente, zoals aangegeven in stap 1, 2 en 3 van de overheidsparticipatietrap, om zo tot goede ontwikkeling te komen? Onderzoeksopzet burgerparticipatie - Rekenkamercommissie De Wolden 6 van 9

7 Do 6. Op welke wijze is er uitvoering gegeven aan burgerparticipatie in de onderzochte cases? 7. Hoe is burgerparticipatie opgenomen in college- en raadsadviezen? 8. Hoe heeft de vertaling van de Woldense menukaart plaatsgevonden? 9. Op welke wijze is burgerparticipatie bij de medewerkers ondergebracht? 10. Op welke wijze is de verdere borging van dit onderwerp in de organisatie georganiseerd? 11. Hoe heeft de vertaling plaatsgevonden naar het handboek projecten? 12. Op welke wijze zijn de burgers daadwerkelijk betrokken bij beleidsvelden? 13. Hoe is de burgerparticipatie beleefd door de burgers van De Wolden? 14. Zijn de maatschappelijke organisaties (bv. verenigingen van dorpsbelangen) in het geval van overheidsparticipatie voldoende toegerust als samenwerkingspartner voor de gemeente? 15. Zijn respectievelijk het college/raad en de ambtelijke organisatie voldoende toegerust om adequaat invulling te geven in het geval van stappen 1,2 en 3 van de overheidsparticipatietrap? Check 16. Hoe heeft de communicatie met de burgers plaatsgevonden? 17. Wat zijn resultaten die ook door burgers als resultaat worden beleefd? 18. Heeft het college doeltreffend invulling gegeven aan burger- en overheidsparticipatie? 19. Hoe was de rapportage aan de raad over de voortgang? Act 20. Hoe heeft de uitvoering plaatsgevonden? 21. Op welke wijze heeft bijsturing plaatsgevonden? 22. Wat is het resultaat? Normenkader Het normenkader is bedoeld om de bevindingen uit het onderzoek te kunnen beoordelen. In feite vormt het normenkader de meetlat waarlangs de resultaten van het onderzoek worden gelegd om conclusies te trekken en aanbevelingen te doen. In dit onderzoek wordt het onderstaande normenkader gehanteerd. Beleid en organisatie 1. Ambities en doelen om burgers te betrekken bij beleidsvorming en uitvoering zijn vastgelegd in gemeentelijk beleid; 2. De invulling van burgerparticipatie is door bestuur en organisatie geïnternaliseerd; 3. Er is sprake van een actuele inspraakverordening; 4. De mogelijkheid voor inspraak wordt actief uitgedragen. Onderzoeksopzet burgerparticipatie - Rekenkamercommissie De Wolden 7 van 9

8 Uitvoering en cases 1.In de praktijkcases is bij het begin een analyse gemaakt van de uitgangssituatie, de beoogde doelen, de relevante partijen en hun belangen; 2.In de praktijkcases is vanuit deze analyse bij de (project)planvorming bepaald welke mate van participatie is gewenst; 3.In de praktijkcases is bij de uitvoering invulling gegeven aan de beoogde wijze van participatie van inwoners; 4.De spelregels t.a.v. de invulling van participatie zijn vooraf bekend bij betrokkenen. 5.De participatie wordt vanuit het bestuur en de ambtelijke organisatie gefaciliteerd door kennis en geld of andere middelen; 6.In de praktijkcases vindt periodieke evaluatie t.a.v. de bevindingen over participatie plaats, en wordt hierover verslag gedaan; 7.De mate van tevredenheid van de burger bij participatie wordt gemeten. Invulling van overheidsparticipatie (ex ante deel van het beleidsonderzoek) 1.In de praktijkcases zijn potentiële initiatieven van inwoners aanwezig die zich lenen voor een stimulerende of faciliterende rol van de gemeente 1 ; 2.Er is in de onderzochte praktijkcases sprake van een vruchtbaar klimaat en ontvankelijkheid voor overheidsparticipatie bij betrokken inwoners, bestuur en ambtenaren. Wat zijn de uitkomsten. C. Hoe komen we dat te weten? 4. Onderzoeksinstrumentarium Oriëntatiefase: 1. Bestuderen stukken Bestuderen stukken besluitvorming, monitoring van de burgerparticipatie verstrekt aan de raadsleden. De op te leveren producten aan het eind van de oriëntatiefase zijn: - Afbakening van het onderzoek - Vaststelling onderzoeksopzet - Cases selectie Onderzoeksfase Voor het onderzoek wordt de volgende opzet voorgesteld: 1. Studie stukken 2. Studie raadstukken naar besluitvorming 3. Omschrijving normenkader 4. Het houden van interviews met (een selectie van) lijnverantwoordelijken, budgethouders en evt. andere betrokkenen, mogelijk in combinatie met extern bureau voor burgeronderzoek 5. Het uitvoeren van een onderzoek, enquête of andere onderzoeksvorm, (bespreekpunt)waar burgers bij worden betrokken, waarin de effecten van burgerparticipatie worden betrokken. 1 Zie ook: overheidsparticipatieladder ROB op p. 4 Onderzoeksopzet burgerparticipatie - Rekenkamercommissie De Wolden 8 van 9

9 6. Rapportage - verzamelen relevante informatie - bestudering beschikbare materiaal - concept rapport opstellen - hoor en wederhoor toepassen - definitief rapport opstellen 5. Organisatie Tijdpad onderzoek burgerparticipatie Wat? Wanneer? Oriëntatiefase Bestuderen stukken Mei/Juni 2013 Onderzoeksopzet Augustus/Oktober 2013 Cases selectie Oktober/November 2013 Onderzoeksfase Studie stukken December 2013/Januari 2014 Studie raadstukken December 2013/Januari 2014 Omschrijving normenkader Januari 2014 Houden van interviews, Februari/Maart 2014 mogelijk in combinatie met extern bureau Het uitvoeren van onderzoek Maart/Mei 2014 door een extern bureau Rapportage Rapportage Mei/Juni 2014 Afronden rapportage en hoor Juni/Augustus 2014 en wederhoor Taakverdeling/capaciteitsinzet De rkc zal het onderzoek zelf grotendeels uitvoeren mogelijke in samenwerking met de medewerkers.. van de gemeente. De rkc overweegt om een extern bureau in te huren voor een enquête te houden onder de burgers van De Wolden. De kosten van het onderzoek worden geschat en Daarnaast begroten we de kosten voor externe bureau een bedrag van begroot. Resultaat De rkc heeft een krachtige en bondige eindrapportage met duidelijke conclusies en aanbevelingen als eindresultaat voor ogen. Eventuele uitwerkingen en andere voor de conclusie niet noodzakelijke details, onderbouwingen (zoals overzichten, gespreksnotities e.d.) worden opgenomen in een aparte bijlage. Op grond van het eindresultaat wordt de raad de mogelijkheid geboden zéér gericht de verbeterpunten aan het college voor te leggen. De rkc zal de ontwikkelingen daarna nauwlettend blijven volgen. Onderzoeksopzet burgerparticipatie - Rekenkamercommissie De Wolden 9 van 9