JCDecaux liet het daar niet bij zitten. In hoger beroep werd zij alsnog in het gelijk gesteld. Het

Transcriptie

1 Instantie en datum: Gerechtshof Den Haag 7 maart 2017, nr /01, Zaaknummer: ECLI (indien toegewezen): ECLI:NL:GHDHA:2017:470 Naam annotator (inclusief titels en voorletters): Maurice Essers, Essers Advocaten Functie annotator en kantoor of instelling waar annotator werkzaam is: Datum inlevering annotatie: Titel annotatie: Annotatie: Voorgeschiedenis De zaak van JCDecaux Nederland en de exploitatie van het reclame-arsenaal van RET heeft een ongebruikelijk lange voorgeschiedenis. JCDecaux aast al sinds 2005 op deze lucratieve opdracht van RET, de onderneming die het stadsvervoer in de regio Rotterdam verzorgt. JCDecaux stak haar interesse voor de opdracht nooit onder stoelen of banken. In januari 2007 informeerde RET haar echter dat zij een overeenkomst zou aangaan met (een rechtsvoorganger van) Exterior. Deze onderhandse keuze voor deze concurrent schoot JCDecaux in het verkeerde keelgat. JCDecaux Nederland maakte meteen een kort geding aanhangig bij de rechtbank Rotterdam. Bij vonnis van 28 juni 2007 heeft de voorzieningenrechter RET verboden de exploitatie van haar reclame-arsenaal aan een derde te gunnen zonder eerst JCDecaux in de gelegenheid te stellen een aanbieding te doen. Nadat JCDecaux daartoe was uitgenodigd heeft RET Services in 2009 alsnog gecontracteerd met (de rechtsvoorganger van) Exterion voor een periode van 7 jaar. De concessieovereenkomst Dat contract liep op 1 januari 2017 teneinde. Opnieuw zat JCDecaux dan ook in 2016 op het vinkentouw, maar ook nu werd haar de pas afgesneden. RET Services en Exterion hebben op 15 maart 2016 een overeenkomst gesloten waarbij Exterion exclusieve exploitatierechten voor reclame op abri s, bussen, trams en metrostations verkreeg. De overeenkomst was gesloten voor een periode van 10 jaar, ingaande 1 januari JCDecaux wilde begrijpelijk - niet nog eens 10 jaar wachten en wendde zich opnieuw tot de rechtbank. Aanvankelijk zonder succes. De rechtbank Rotterdam oordeelde bij vonnis van 9 juni 2016 dat sprake was van een concessieovereenkomst voor diensten. Op concessieovereenkomsten was tot 18 april 2016 geen Europese aanbestedingsrichtlijn van toepassing (bepalingen uit de Richtlijn concessieovereenkomsten 2014/23/EU kregen toen rechtstreekse werking). Evenmin achtte de rechtbank Rotterdam deel 1 van de Aanbestedingswet 2012 van toepassing op de concessieovereenkomst omdat het daarvoor vereiste grensoverschrijdende belang zou ontbreken. Eiseres, JCDecaux Nederland, werd namelijk niet als een buitenlands bedrijf beschouwd en de rechtbank achtte het niet aannemelijk dat buitenlandse partijen interesse zouden tonen vanwege de afstand van Rotterdam tot de grens. JCDecaux liet het daar niet bij zitten. In hoger beroep werd zij alsnog in het gelijk gesteld. Het arrest van het gerechtshof Den Haag van 25 oktober 2016 (ECLI:NL:GHDHA:2016:3169) heb ik in JAAN 2016/247 besproken. In die annotatie is vooral ingegaan op de subjectieve aanbestedingsplicht (vraag of RET Services een aanbestedende dienst en/of een specialesectorbedrijf is). Vanwege deze subjectieve aanbestedingsplicht en het grensoverschrijdende belang van de concessieovereenkomst werd het RET Services in het arrest van 25 oktober 2016 verboden de op 15 maart 2016 met Exterion gesloten concessieovereenkomst uit te voeren. Het nu te bespreken vervolgarrest van 7 maart 2017 biedt een mooie gelegenheid om tevens de objectieve aanbestedingsplicht in deze zaak te behandelen 1

2 (de vraag of de concessieovereenkomst vanwege een grensoverschrijdend belang openbaar aanbesteed moet worden). Voor het grensoverschrijdende belang van de concessieovereenkomst werd door het gerechtshof in het arrest van 25 oktober 2016 verwezen naar het economisch belang van de overeenkomst, meer specifiek naar de aan de overeenkomst volgens JCDecaux verbonden omzet van ongeveer EUR 100 miljoen en naar het Belgacomarrest van het Hof van Justitie van de EU (Hof van Justitie, 14 november 2013, zaak C-221/12, Belgacom/WVEM, ECLI:EU:C:2013:736, r.o. 29) waarin door het Hof van Justitie werd genoemd dat een duidelijk grensoverschrijdend belang met name kan voortvloeien uit het economische belang van de geplande overeenkomst, de plaats van uitvoering ervan of de technische kenmerken ervan. Volgens RET Services was de omzet juist niet hoog genoeg om buitenlandse interesse te kunnen wekken. Voor RET Services hielp niet mee dat Exterion kennelijk had betoogd dat het waarschijnlijk is dat buitenlandse ondernemingen bij een marktbevraging belangstelling zouden hebben getoond. Het gerechtshof overwoog dan ook dat een omzet van ongeveer EUR 100 miljoen zo substantieel is, dat er een reële mogelijkheid bestaat dat ondernemingen uit andere lidstaten bij een passende mate van openbaarheid belangstelling zouden hebben getoond. Daarbij nam het hof in aanmerking dat dit bedrag een veelvoud is van de drempelwaarde conform Richtlijn concessieovereenkomsten 2014/23/EU, waarbij buitenlandse belangstelling kan worden verondersteld. Het gerechtshof woog in haar arrest van 25 oktober 2016 ook mee dat (potentiële) buitenlandse belangstelling ook kan blijken uit het feit dat ondernemingen uit andere lidstaten zich permanent in Nederland hebben gevestigd of Nederlandse ondernemingen hebben geacquireerd. Omdat zowel JCDecaux Nederland als Exterion en de derde grote marktspeler in Nederland, Clear Channel, deel uitmaken van internationale concerns, was deze overweging voor de concessieovereenkomst van RET Services zeer rele vant. De overbruggingsovereenkomst RET Services werd door het gerechtshof in het arrest van 25 oktober 2016 gelast, voor zover zij de concessieovereenkomst nog wilde sluiten, om een aankondiging van een concessieovereenkomst van eenzelfde strekking als gesloten met Exterion bekend te maken met inachtneming van de bepalingen van de Aanbestedingswet 2016 (bedoeld wordt de gewijzigde Aanbestedingswet 2012). Omdat de Aanbestedingswet 2012 na het sluiten van de concessieovereenkomst was gewijzigd, kon bij de heraanbesteding niet worden volstaan met inachtneming door RET Services van de voorschriften van deel 1 van de Aanbestedingswet, maar diende tevens rekening te worden gehouden met de voorschriften van het nieuwe deel 2a voor concessieopdrachten vanwege het daarvoor geldende drempelbedrag van EUR 5,25 miljoen. Wegens het door het gerechtshof aanret Services opgelegdeverbod om vanaf 1 januari 2017 nog langer de overeenkomst met Exterion verder uit te voeren, moest RET Services een overbruggings-overeenkomst sluiten voor de periode vanaf 1 januari 2017 totdat de aanbesteding zou zijn afgerond. Deze overbruggingsovereenkomst zal uiterlijk op 1 juli 2017 moeten eindigen. RET Services hield bij het aangaan van deze overbruggingsovereenkomst andermaal de deur dicht voor JCDecaux, die zich daardoor genoodzaakt zag om voor de derde keer ten strijde te trekken tegen een onderhandse gunning van een opdracht aan Exterion. Dit keer waren echter zowel de rechtbank Rotterdam als het gerechtshof Den Haag haar niet gunstig gezind, zoals wel uit het arrest van 7 maart 2017 blijkt. Anders dan voor de concessieovereenkomst zag het gerechtshof voor de overbruggingsovereenkomst buitenlandse partijen geen tocht naar Rotterdam maken. Het gerechtshof was er niet van overtuigd dat de waarde van de overbruggingsovereenkomst het drempelbedrag van EUR 5,225 zou overschrijden, zodat toepassing van deel 2a Aanbestedingswet 2

3 niet werd aangenomen. Bovendien zou een aanbesteding van de overbruggingsovereenkomst vrijwel parallel lopen met die van de concessieovereenkomst. JCDecaux had haar hand overspeeld. Grensoverschrijdend belang Ik behandel de voorgeschiedenis zo uitvoerig omdat ik de lezers ook de overwegingen van het gerechtshof in het arrest van 26 oktober 2016 over het grensoverschrijdend belang wil meegeven. Beide arresten in onderlinge samenhang bezien illustreren het best voor welke lastige afwegingen aanbesteders komen te staan bij het plaatsen van opdrachten die niet onder de Europese aanbestedingsrichtlijnen (en de delen 2, 2a en 3 Aanbestedingswet) vallen. In de praktijk gaat het jaarlijks om duizenden opdrachten waarbij Nederlandse aanbesteders zich moeten afvragen of er een grensoverschrijdend belang is. De Aanbestedingswet en de rechtspraak van het Hof van Justitie bieden weinig hulp. Volgens die rechtspraak moet van geval tot geval aan de hand van objectieve criteria worden bezien of sprake is van een grensoverschrijdend belang. Het staat de rechter daarbij vrij om alle gegevens gedetailleerd te beoordelen. Eenzelfde aanpak volgt het Hof van Justitie in haar rechtspraak over het begrip publiekrechtelijke instelling. Je kunt je afvragen of de rechtspraktijk gebaat is bij zo een casuïstische benadering. Alleen al de onduidelijkheid van de criteria die het Hof van Justitie voor een grensoverschrijdend belang toets noemt en de onduidelijkheid over hoe die criteria tegen elkaar moeten worden afgewogen zou mijns iinziens met zich mee moeten brengen dat een grensoverschrijdend belang niet snel mag worden aangenomen. Objectieve criteria De vraag die het Hof van Justitie wel oppakt is welke objectieve criteria in aanmerking genomen kunnen worden bij de toetsing van een grensoverschrijdend belang. In het vroege Secap arrest (zaak C-147/06 en C-148/06, 15 mei 2008) werden door het Hof van Justitie de omvang van de opdracht, de plaats van uitvoering daarvan en de economische betekenis van de opdracht genoemd. Bij opdrachten met geringe economische betekenis zou de vraag gesteld moeten worden of de landsgrenzen door agglomeraties op het grondgebied van verschillende lidstaten heen lopen. In het meer recente Tecnoedi Costruzioni arrest (zaak C-318/15, 6 oktober 2016) bevestigde het Hof van Justitie dat een aanzienlijk bedrag van een opdracht, in combinatie met de plaats van uitvoering van de werken of de technische kenmerken van de opdracht en de specifieke kenmerken van de betrokken producten relevant kunnen zijn. In die context kan volgens het Hof van Justitie tevens rekening worden gehouden met het bestaan van klachten van in andere lidstaten gevestigde marktdeelnemers, mits wordt nagegaan of het werkelijke klachten en geen schijnklachten betreft. Volgens het Hof van Justitie is het niet gerechtvaardigd om ervan uit te gaan dat een opdracht voor werken, zoals in de Tecnoedi zaak, met een waarde die minder dan één vierde bedraagt van de in het recht van de Unie vastgestelde drempelwaarde en waarvan de plaats van uitvoering op 200 km van de grens met een andere lidstaat is gelegen, een duidelijk grensoverschrijdend belang kan vertonen, enkel omdat een aantal inschrijvingen zijn ingediend door in de betrokken lidstaat gevestigde ondernemingen die zich op een aanzienlijke afstand van de plaats van uitvoering van de betrokken werken bevinden. Ook met andere feiten moet rekening worden gehouden, zoals de eisen en extra lasten in verband met de verplichting om zich aan te passen aan het juridische en bestuurlijke kader van de lidstaat van uitvoering van de werken en om te voldoen aan taalvereisten. Het gaat volgens het Hof van Justitie niet om een hypothetische analyse op basis van gegevens die in abstracto bezien aanwijzingen kunnen opleveren maar om een toets aan de hand van concrete gegevens over de opdracht in kwestie. Richtsnoeren voor de praktijk Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie kunnen mijns inziens de volgende richtsnoeren worden afgeleid. Het eerste richtsnoer is dat gekeken moet worden naar de omvang van de opdracht, mede in relatie tot de EU drempelbedragen. In de zaak Tecnoedi leek het Hof van Justitie (net als het Gerechtshof ten aanzien van het overbruggingskrediet) immers van belang te achten dat de waarde van de opdracht (ver) onder die drempel bleef. In de zaak Belgacom (EUR 425 miljoen) en bij de concessieovereenkomst van RET Services (ongeveer EUR 100 miljoen) was de waarde van de opdracht juist zo hoog dat alleen al daardoor een grensoverschrijdend belang aannemelijk was. Daar kan tegenin gebracht worden dat ook bij een zeer hoge opdrachtsom buitenlandse interesse niet vanzelfsprekend is en dat in de praktijk andere kenmerken van de opdracht belangrijk(er) zijn. 3

4 Die andere kenmerken moeten dan in een rechtszaak wel goed voor het voetlicht kunnen worden gebracht. Dat is in de zaak van RET Services kennelijk niet gelukt. Het aanhaken bij de drempelbedragen helpt de rechtszekerheid. Wanneer rechters als uitgangspunt hanteren dat bij opdrachten met een waarde onder het drempelbedrag een grensoverschrijdend belang weinig aannemelijk is, terwijl opdrachten waarvan de waarde de drempelbedragen (ruim) overschrijdt een grensoverschrijdend belang wel aannemelijk is, dan vermindert dit de onzekerheid. Het is uit oogpunt van rechtszekerheid dan ook hoopgevend dat zowel het gerechtshof in de zaak van RET Services als het Hof van Justitie in het Technoedi arrest voor een toets van grensoverschrijdend belang verwijzen naar de EU drempelbedragen. Het gerechtshof noemde in haar arrest over de concessieovereenkomst verder als relevante omstandigheid dat de drie grote spelers op deze markt in Nederland onderdeel zijn van buitenlandse concerns. Die omstandigheid is, voor zover mij bekend (ik heb dit niet onderzocht), (nog) niet als relevante omstandigheid terug te vinden in de rechtspraak van het Hof van Justitie. Dit is een belangrijk punt. In de praktijk zijn er immers maar weinig inschrijvingen op Nederlandse aanbestedingen door buitenlandse inschrijvers, maar juist zeer veel inschrijvingen door dochterondernemingen van buitenlandse concerns. Het aantal aanbestedingen met een grensoverschrijdend belang vanwege belangstelling van buitenlandse ondernemingen is met andere woorden veel kleiner dan het grensoverschrijdende belang door interesse van Nederlandse groepsmaatschappijen van buitenlandse concerns. De lat wordt wel erg laag gelegd wanneer aan de band van Nederlandse spelers met buitenlandse concerns een zwaar gewicht zou worden gehecht. Het opvoeren als mede-eiser van de buitenlandse moederonderneming maakte bij het gerechtshof, zoals te verwachten was, weinig indruk. Het gerechtshof leidde daar niet uit af dat een buitenlandse partij de moeite zou nemen om kosten te maken voor een overbruggingsovereenkomst. Mogelijk liet het gerechtshof zich daarbij leiden door de overweging in het Tecnoedi arrest dat gewaakt moet worden voor schijnklachten (ervan uitgaande dat dit arrest ten tijde van de uitspraak al gepubliceerd was en dus bij de rechters bekend kon zijn). De afstand tussen de vestigingsplaats van de aanbesteder en het buitenland kan zeker een rol spelen, maar zal dat bij een lidstaat met een kleine oppervlakte als Nederland in de praktijk alleen bij kleinere opdrachten doen. De overweging van de rechtbank Rotterdam in haar vonnis van 9 juni 2016 dat de afstand van Rotterdam tot de grens te groot is voor een grensoverschrijdend belang van de concessieovereenkomst lijkt mij onjuist. Die overweging past ook niet goed bij het arrest in de zaak Tecnoedi waarin het Hof van Justitie het belang van afstanden lijkt te relativeren. Belangrijker lijkt mij om te toetsen of de kosten en lasten van deelname aan de aanbesteding en de kosten, lasten en risico s van uitvoering van een overeenkomst in verhouding staan tot de te verwachten opbrengsten. Een dergelijke toets benadert waarschijnlijk het best de afweging die buitenlandse ondernemers in de praktijk maken voorafgaand aan een besluit om al dan niet aan een aanbesteding mee te doen. In dat kader zou mijns inziens ook de belangstelling voor soortgelijke aanbestedingen in het verleden meegewogen kunnen worden. Wanneer er geen voorbeelden zijn van buitenlandse deelname aan soortgelijke aanbestedingen in het verleden, dan ligt het mijns inziens voor de hand dat een op de te verwachten kosten, risico s en opbrengsten gebaseerde toets niet op een grensoverschrijdend belang zal duiden. Het gerechtshof probeert ten aanzien van de overbruggings-overeenkomst een realistische afweging te maken: is buitenlandse interesse voor een korte overbruggingsovereenkomst werkelijk aannemelijk? Door in het Tecnoedi arrest op deze lasten te wijzen opent ook het Hof van Justitie de deur voor een meer realistische benadering, waarin niet wordt volstaan met een verwijzing naar de omvang van een opdracht maar waarbij ook andere kenmerken van de opdracht worden meegewogen evenals praktische overwegingen die buitenlandse partijen bij hun beslissing om al dan niet in te schrijven zullen maken. Het gerechtshof, dat ten aanzien van de concessieovereenkomst zwaar leunde op de omvang van de opdracht, had in haar arrest van 25 oktober 2016 wat mij betreft de lat dan ook wat hoger kunnen leggen voor JCDecaux. De overbruggingsovereenkomst Het arrest van 7 maart 2017 is tenslotte van belang omdat bij veel in rechte afgedwongen (her)aanbestedingen overbruggingsovereenkomsten onderhands gesloten worden met de zittende leverancier of dienstverlener. Dergelijke overeenkomsten staan op gespannen voet met de beginselen van transparantie en gelijke behandeling, zeker wanneer de lopende (aanbestede) overeenkomst niet in een verlenging door onderhandse gunning voorziet. Concurrenten worden 4

5 immers uitgesloten en missen een kans op die opdracht. De praktische bezwaren tegen een aanbesteding van overbruggingsovereenkomsten zijn echter meestal zodanig dat in het kader van een belangenafweging een rechter moet kunnen afzien van ingrijpen. Dat was ook bij de overbruggingsovereenkomst met Exterion het geval. Het is ook terecht dat het gerechtshof heeft geoordeeld dat de overbruggingsovereenkomst niet langer mag duren dan voor een overbrugging tussen de datum van een uitspraak en de afronding van een aanbesteding van de concessieovereenkomst nodig is. Dat is een mooie stok achter de deur die ervoor zal zorgen dat RET Services extra haar best zal doen om de aanbesteding van de concessieovereenkomst voor 1 juli 2017 af te ronden. Na 10 jaar wachten kan JCDecaux dan eindelijk haar krachten meten met die van Exterion! 5