Stilte voor de storm? Resultaten aanbestedingsanalyse 2011

Transcriptie

1 Stilte voor de storm? Resultaten aanbestedingsanalyse 2011

2

3 Stilte voor de storm? Net als voorgaande jaren publiceert de Stichting Aanbestedingsinstituut Bouw & Infra, kortweg Aanbestedingsinstituut, over de kwaliteit van de aangekondigde aanbestedingen in de bouw en infra in Nederland. De verschillen in kwaliteit van de aankondigingen ten opzichte van 2010 is niet groot. Het lijkt windstil in de aanbestedingspraktijk. Toch is er één groep die opvallend veel vooruitgang heeft geboekt. Kondigen de waterschappen een wind of change aan? Ook op het gebied van innovatie en EMVI zijn de verschillen met voorgaande jaren klein. Ondanks alle moeite die sectorbreed betracht wordt, wil het innovatieve vuurtje nog niet echt aanwakkeren. Bij het Rijk is dat een ander verhaal. En gelukkig zien we ook lokaal wel enkele brandhaarden. Zo weet de Provincie Overijssel als opdracht gever uitstekend te scoren op EMVI en innovatieve contracten. Verschillen blijken wel te bestaan tussen regio s. En daar kunnen we van leren. Want als in Noord-Holland en Utrecht geschiktheidseisen goed objectief omschreven kunnen worden, dan moet dat in Zuid-Holland toch ook lukken? Daarvoor hoeft alleen de wind toch maar de goede kant in te waaien? Waar mogelijk is ook ingegaan op de effecten van het nieuwe pakket aan aan beste dingsregelgeving dat ten tijde van het schrijven van dit boekje bij de Eerste Kamer voor lag. Zo kijken we vast vooruit naar het effect van de Gids Proportionaliteit op de aanbestedingspraktijk. Het ziet ernaar uit dat dat effect fors zal zijn. In positieve zin. Als een stevige onweersbui na een broeierige periode, die een aangename en vruchtbare tijd aankondigt! Zoetermeer, september 2012 Joost Fijneman Manager Aanbestedingsinstituut

4 Inhoud 1 Algemene gegevens 5 2 Trends en ontwikkelingen 11 3 Verschillen per type aanbesteder 17 4 Verschillen per regio 29 5 Innovatie 35 4

5 1 Algemene gegevens In 2011 zijn 2670 openbaar aangekondigde aanbestedingen voor werken in de Bouw & Infra geanalyseerd door Aanbestedingsinstituut. Aanbestedingen die niet openbaar worden aangekondigd, zoals (meervoudig) onderhandse aanbestedingen,vallen buiten het bereik van dit onderzoek, evenals openbaar aangekondigde aanbestedingen van leve r ingen, diensten en werken die niet betreffen de Bouw & Infra. Ten opzichte van een jaar eerder betekent dit een daling van 11%. Deze daling komt vooral voor rekening van de groepen Rijk (-25%) en Gemeenten (-13%). Figuur 1 laat de ontwikkeling zien in het aantal aanbestedingen in de afgelopen 3 jaar. Uit cijfers van EIB blijkt, dat het totaal volume dat met de aanbestedingen gemoeid is, nagenoeg onveranderd is gebleven met een totaal van 5 miljard Euro. De verdeling hiervan is weergegeven in Figuur 2. Opvallend is de daling bij het Rijk. Het aantal rijksopdrachten liep in 2011 terug en ook de gemiddelde omvang was kleiner dan in de voorgaande jaren. Bij deze getallen past nadrukkelijk de opmerking dat het hierbij gaat om projecten waarvan in 2011 de aanbesteding heeft plaatsgevonden. De relatie met daadwerkelijk uitgegeven Euro s door het Rijk in 2011 is maar zeer beperkt, aangezien Rijksprojecten vaak langlopend zijn en er vaak ook een periode van enkele tot vele maanden zit tussen het moment van aanbesteding en de start van het werk (en daarmee de eerste facturering). De dalende trend lijkt, door dit vertragingseffect, dan ook vooral een probleem voor de nabije toekomst te voorspellen. Er bestaat immers wel een relatie tussen het aanbestede volume en de aangegane, nieuwe verplichtingen. Voor de decentrale overheden geldt bovengenoemd vertragingseffect in veel mindere mate: de meeste projecten die worden aanbesteed, worden ook snel daaropvolgend uitgevoerd en de uitvoering beslaat in de meeste gevallen niet een periode van meerdere jaren. In die zin staan de cijfers van de regionale overheden dichterbij de dagelijkse praktijk. Hoofdstuk 1 Algemene gegevens 5

6 Aantal gemeten aankondigingen Per type aanbesteder, 2009 (n=3041), 2010 (n=3007), 2011 (n=2670) Rijk Gemeente Provincie Schappen Overige Figuur van de openbare aankondigingen (31%) betreffen Europese aanbestedingen. De rest, 69%, betreft daarmee nationaal aangekondigde aanbestedingen. Op basis van de verdeling in aantallen blijkt dat de groep Gemeente de grootste partij is in de openbaar aangekondigde aanbestedingsmarkt, zie Figuur 1. Op basis van volume is de groep overig dit jaar de grootste, zie Figuur 2. 6

7 Volume inkoop van werken via openbaar aangekondigde aanbesteding Per type aanbesteder, over (x 1mln), bron: EIB Rijk Gemeente Provincie Schappen Overige Figuur 2 Type opdrachtgever en regio s Veel resultaten in deze brochure worden weergegeven per type opdrachtgever of per regio. Type opdrachtgever Wij onderscheiden de volgende vijf typen opdrachtgevers: 1. Rijk Onder deze groep vallen alle aanbestedende diensten van het rijk. De belangrijkste zijn Rijkswaterstaat, de Rijksgebouwendienst, de Dienst Landelijk Gebied en de Dienst Vastgoed Defensie. 2. Gemeenten Onder deze groep vallen alle aanbestedende diensten op gemeentelijk niveau. Daaronder zijn mede begrepen gemeentelijke diensten, samenwerkingen van gemeenten en gemeentelijke inkooporganisaties. 3. Provincies Onder deze groep vallen alle Nederlandse provincies. Hoofdstuk 1 Algemene gegevens 7

8 4. Schappen Onder deze groep vallen alle waterschappen en hoogheemraadschappen, alsmede samenwerkingsverbanden van deze organisaties. 5. Overige aanbesteders Onder deze groep vallen alle overige aanbesteders die zijn waargenomen. Tot deze groep behoren onder andere woningcorporaties, havenschappen, zorginstellingen en nutsbedrijven. Regio s We onderscheiden de volgende vijf regio s: 1 Noord Provincies Groningen, Friesland en Drenthe 2 Oost Provincies Overijssel, Gelderland en Flevoland 3 Zuid Provincies Zeeland, Noord-Brabant, Limburg 4 Randstad Zuid Provincie Zuid-Holland 5 Randstad Noord Provincies Noord-Holland en Utrecht 8

9 In opdracht van Aanbestedingsinstituut heeft EIB ook voor 2011 een rapport uitgebracht waarin resultaten van een kwantitatief onderzoek worden weergegeven. Deze gegevens maken het mogelijk om een aantal bevin dingen van Aanbestedingsinstituut, die traditioneel uitgedrukt worden in aantallen aanbestedingen, te voorzien van volume cijfers in euro s. Hoewel zoveel mogelijk van het belangrijkste cijfermateriaal in deze publicatie is mee genomen, is de publicatie zelf meeromvattend en op zichzelf ook zeker lezenswaardig. De publicatie is te vinden via EIB rapport Aanbestedingsgedrag Opdrachtgevers; Aanbesteding en transactiekosten Hoofdstuk 1 Algemene gegevens 9

10

11 2 Trends & Ontwikkelingen De belangrijkste inhoudelijke conclusies met betrekking tot de aanbestedingspraktijk in 2011 laten zich samenvatten in de volgende punten: 1. Weinig beweging in kwaliteitsaspecten Gemeten naar de kwaliteitsindicatoren die Aanbestedingsinstituut langjarig bijhoudt, zien we weinig vooruitgang. Alleen op het punt van het stellen van verzwaarde eisen aan combinaties is substantiële verbetering geboekt. In hoofdstuk 3 worden de prestaties van de verschillende type aanbesteders naast elkaar gezet. Het gat tussen het Rijk en de decentrale overheden is onverminderd groot, waarbij het Rijk het stukken beter doet dan anderen. In dit hoofdstuk wordt ook vooruit gelopen op de invloed van de nieuwe wetgeving in het bijzonder op de Gids Proportionaliteit, versie juli Per kwaliteitsaspect wordt geanalyseerd wat de impact zal zijn van deze Gids. Conclusie is, dat als de Gids in werking treedt, dat dan de kwaliteit van de aankondigingen flink omhoog zal gaan. 2. Harmonisering helpt In de discussie over de aanbestedingswet en het flankerend beleid laait steeds de discussie op tussen groepen aanbestedende diensten, die vooral beleidsvrijheid willen behouden om adequaat te kunnen inkopen en groepen van inschrijvers, die juist pleiten voor meer eenduidigheid om te komen tot een meer eenduidige praktijk en om de kans op fouten te verkleinen. Wie de publicaties van Aanbestedingsinstituut volgt, weet dat het Rijk al jaren de beste scores laat zien op kwaliteit van de aankondiging. Dit jaar is dat niet anders. Binnen de grote Rijksopdrachtgevers de Rijksgebouwendienst, Rijkswaterstaat, Defensie en Dienst Landelijk Gebied is al jarenlang sprake van een gestandaardiseerd beleid dat tot stand is gekomen middels een geprofessionaliseerde structuur voor inkoop en aanbesteden. Binnen de groepen van decentrale overheden was hiervan geen sprake, totdat de Unie van Waterschappen over is gegaan tot harmonisering van het inkoop- en aan bestedingsbeleid ten behoeve van haar leden. Hoofdstuk 2 Trends & Ontwikkelingen 11

12 Eind 2009 zijn door de Unie van Waterschappen enkele uitgangspunten vastgelegd en sinds die tijd is er mede in samenwerking met Bouwend Nederland veel aan gedaan om het geharmoniseerd beleid verder handen en voeten te geven. Twee veel gemaakte fouten bij aanbestedingen van de groep Waterschappen komen daardoor inmiddels een stuk minder voor, zie Figuur 3. Het gaat daarbij om harde, juridische fouten, te weten het gebruik van omzeteisen om ervaring aan te tonen en het stellen van verzwaarde eisen aan combinaties. Door de afname van deze fouten is het risico op problemen tijdens de aanbesteding eveneens afgenomen. Dat is in het voordeel van alle bij de aanbesteding betrokken partijen. Voor Aanbestedingsinstituut is dit een belangrijke aanwijzing dat het stellen van heldere regels in een gezamenlijk beleid een effectief middel is om fouten in aanbestedings procedures te voorkomen. Overigens blijkt uit de metingen van Aanbestedingsinstituut dat de kwaliteitsverbetering zich Ontwikkeling kwaliteitskenmerken Waterschappen % 50% 40% 30% 20% 10% % Omzet/ervaring Eisen aan combi s Figuur 3 12

13 vooralsnog beperkt tot zaken die de rechtmatigheid betreffen, dus het volgen van concrete regels. In de indicatoren die meer zien op doelmatigheid, zoals het aandeel EMVI of GC of de mate waarin eisen objectief zijn omschreven, zien we nog geen kentering bij de Waterschappen, evenmin als bij de andere, decentrale aanbestedende diensten. 3. Weinig interesse in oplossingen vanuit de markt Aanbestedingsinstituut meet op twee manieren de wijze waarop de inventiviteit en innovatie vanuit de markt bij aanbestedingen wordt betrokken, namelijk door het toepassen van EMVI als gunningcriterium en door het gebruik van (elke vorm van) geïntegreerde contracten (GC s). Deze aspecten tezamen noemen we hier innovatief aanbesteden. Zoals zal blijken in hoofdstuk 5, is er in 2011 relatief iets vaker gebruik gemaakt van EMVI als gunningcriterium (tot 19% van alle aangekondigde aanbestedingen). Voor het gebruik van GC s geldt een overall stabilisering op 10% van de aangekondigde aanbestedingen. Wanneer we de cijfers van EIB erbij nemen dan zien we dat qua volume, in euro s, het aandeel van EMVI en GC s zelfs gedaald is ten opzichte van Aanbestedingsinstituut vindt dit een zorgelijke ontwikkeling. Al jarenlang staat innovatief aanbesteden bij nagenoeg alle aanbestedende diensten hoog op de (beleidsmatige) agenda. Van de voordelen wordt hoog opgegeven en in nota s voor inkoopbeleid en tal van convenanten en afspraken wordt het gebruik hiervan gestimuleerd. Er blijkt evenwel in veel gevallen een groot gat te gapen tussen dergelijke uitingen van beleid en de weerbarstige praktijk. Wat de reden hiervan ook is, het niet benutten van de kennis en kunde van de markt houdt een suboptimale marktwerking in stand die de opdrachtgever uiteindelijk geld kost. En gelet op de omvang van de markt betekent een optimalisatie van enkele procenten al snel een opbrengst van tientallen miljoenen euro s. 4. Minder kleine werken aanbesteed In de publicatie van Aanbestedingsinstituut over 2010, Over Drempels, hebben we laten zien dat ongeveer de helft van alle opdrachten die via openbaar aangekondigde aan bestedingen in de markt gezet worden kleiner is dan ,-, ofwel kleiner dan 10% van de Europese drempel. In de publicatie, Hoofdstuk 2 Trends & Ontwikkelingen 13

14 maar ook tijdens en rondom het sympo sium op 6 september 2011, hebben we ervoor gepleit om met name deze kleine aanbestedingen uit de openbare markt te houden. Hiervoor zou het veel beter zijn om een onderhandse procedure toe te passen. De inspanningen van Aanbestedingsinstituut en Bouwend Nederland, daarbij ook geholpen door de bepalingen hieromtrent in het concept van de Gids Proportionaliteit, lijken hun vruchten af te werpen. Op basis van de gegevens van EIB blijkt dat er in vergelijking met % minder opdrachten in de groep tot ,- is weggezet. Deze daling komt vooral van de groep Gemeenten. Geholpen door inzet vanuit de regio s van Bouwend Nederland is er in flink wat gemeenten discussie ontstaan over de gehanteerde drempels en zijn drempels naar boven toe bijgesteld. In steeds meer gevallen wordt het voorbeeld van de provincie Limburg gevolgd en wordt de mogelijkheid geschapen om onderhands aan te besteden beneden de Europese drempel van Wij gaan ervan uit dat het juist deze beweging is die tot de daling van het aantal aanbestedingen met een waarde kleiner dan ,- heeft geleid en dat het daarmee een trend is die in 2012 alleen nog maar duidelijker zichtbaar zal worden. Wat Aanbestedingsinstituut betreft is dat een enorme stap in de goede richting en kan de aanbestedingspraktijk voor werken hier flink van profiteren. Onderhandse aanbestedingen bieden immers meer flexibiliteit en mogelijkheden om kwaliteit mee te wegen en om over projecten heen te kijken. Er zijn ook andere verklaringen denkbaar voor (een deel van) de daling. Zo kan er sprake zijn van een absolute afname van het aantal kleine werken zonder dat daar een verschuiving naar de onderhandse procedure achter zit een autonome krimp. Als er al sprake is van een dergelijke autonome krimp, is het onwaarschijnlijk dat deze verantwoordelijk is voor de volledige daling van 28% in aantallen aanbestedingen. In de andere groepen, als ook in het totale volume zien we immers geen krimp. Voorts is mogelijk dat er een toename zou zijn van het clusteren van kleine opdrachten tot grotere. Daar kan tegenover gesteld worden dat er juist in 2011 veel discussie is geweest over de invoering van een clusterverbod. In dat licht lijkt een enorme toename van de clusteractiviteit niet voor de hand te liggen. 14

15 Verdeling van de werken naar grootteklasse Projectomvang x 1 mln, , bron: EIB 40% 35% 30% 25% 20% 15% % 5% 0% < 0,1 0,1-0,2 0,2-0,5 0,5-1,0 1,0-2,0 2,0-5,0 5,0-10,0 > 10,0 Figuur 4 Bron: Leeuwarder Courant Hoofdstuk 2 Trends & Ontwikkelingen 15

16

17 3 Verschillen per type aanbesteder Aanbestedingsinstituut en haar rechtsvoorgangers houden al sinds 2000 systematisch kenmerken van aankondigingen van aanbestedingen bij. Sinds 2008 zijn er verschillende indicatoren voor de kwaliteit van aankondigingen die consequent worden bijgehouden en waarover we steeds publiceren. De trends in deze indicatoren geven dan ook een belangrijk inzicht in de ontwikkeling van de kwaliteit van de aanbestedingspraktijk en van de verschillen tussen de typen aanbestedende diensten. Hierna worden vijf van deze indicatoren besproken. Er wordt daarbij allereerst aan gegeven wat precies met een dergelijke indicator bedoeld wordt en vervolgens wordt het resultaat over 2011 kort geanalyseerd. Tot slot wordt er steeds onderzocht in hoeverre de Gids Proportionaliteit (versie juli 2012, als PDF te vinden via: /07/10/gids-proportionaliteit.html) een bijdrage zal kunnen leveren in het verbeteren van de aankondigingen op het betreffende punt. Download hier de gids-proportionaliteit. Hoofdstuk 3 Verschillen per type aanbesteder 17

18 Geschiktheidseisen niet objectief Per type aanbesteder, % 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% % Rijk Gemeente Provincie Schappen Overige Totaal Figuur 5 A. Eisen niet objectief Het gaat hierbij om een beoordeling van de wijze waarop geschiktheidseisen zijn omschreven. Een eis is objectief als een inschrijver met grote zekerheid kan inschatten of hij hieraan kan voldoen. Is een eis zodanig omschreven dat het moeilijk is om te bepalen of hieraan voldaan wordt, dan noteren wij dat als een niet voldoende objectief omschreven eis. De ervaring leert dat het hanteren van niet voldoende objectieve eisen kan leiden tot veel vragen en discussie en zelfs tot juridische procedures, waarin de uitleg van een dergelijke eis aan de rechter wordt voorgelegd. Een voorbeeld van een objectieve geschiktheidseis is: Eén referentie waaruit blijkt dat tenminste 300m 2 klinkerbestrating is gerealiseerd. Een voorbeeld van niet voldoende objectieve geschiktheidseis is: Eén referentie vergelijkbaar qua aard en omvang met het onderhavige project. 18

19 Bevindingen 2011 Er is op het vlak van de objectiviteit van de geschiktheidseisen weinig positiefs te melden. Alle groepen doen het op dit punt slechter dan een jaar eerder, behalve de groep Provincies. Deze groep scoort dan wel weer het hoogst en daarmee het meest negatief van alle groepen. Het is ook een relatief moeilijk te verbeteren punt, omdat er niet een eenvoudige (reken)regel of een verbod als uitgangspunt te geven is. Het gaat hierbij om de wijze waarop een eis taalkundig is vormgegeven. Effect Gids Proportionaliteit In veel gevallen hangt het gebrek aan objectiviteit samen met de manier waarop een referentie-eis is omschreven. Het vragen van referentie-eisen is een invulling van het toetsen van technische bekwaamheid en beroepsbekwaamheid. Hiervoor kent de Gids Proportionaliteit het voorschrift 3.5F: De aanbestedende dienst stelt voor het toetsen van technische bekwaamheid en beroepsbekwaamheid kerncompetenties vast die overeenkomen met de gewenste ervaring op essentiële punten van de opdracht. Met een kerncompetentie wordt duidelijk iets anders bedoeld dan met het simpelweg opvoeren van een vergelijkbaar referentiewerk. Om een kerncompetentie te kunnen benoemen, moet immers een vertaalslag gemaakt worden naar een specifieke, technische competentie die een inschrijver in huis moet hebben. Het aanwezig zijn van een dergelijke competentie kan dan vervolgens wel weer door middel van een referentie aangetoond worden. De eis die aan de referentie gesteld wordt, zal dus specifiek betrekking moeten hebben op deze competentie. Een referentieeis als een werk van vergelijkbare aard en omvang voldoet in elk geval niet. Verwacht mag worden dat het naleven van het voorschrift 3.5F van de Gids Proportionaliteit een positief effect zal hebben op de objectiviteit van geschiktheidseisen. Hoofdstuk 3 Verschillen per type aanbesteder 19

20 Meer dan 2 referenties Per type aanbesteder, % 30% 25% 20% 15% 10% % 0% Rijk Gemeente Provincie Schappen Overige Totaal Figuur 6 B. Meer dan 2 referenties Aanbestedingsinstituut is van mening dat één of twee relevante referenties voldoende moeten zijn om aan te tonen dat de gewenste ervaring of een gewenste competentie aanwezig is. Om die reden noteren wij die gevallen waarin meer dan twee referenties per ervaring of competentie gevraagd worden. Een notitie blijft achterwege wanneer er bijvoorbeeld vijf verschillende competenties benoemd worden, die elk door één of twee refe renties gestaafd moeten worden. Een dergelijk opknippen in competenties kan immers juist zeer zinvol zijn en drempelverlagend werken. Bevindingen 2011 In een kwart van alle aanbestedingen wordt gevraagd om meer dan 2 referenties. Zoals uit Figuur 6 blijkt, is dat percentage al jaren redelijk constant. Het Rijk doet het beduidend beter op dit punt dan de overige groepen. Met name van de decentrale overheden hadden wij een betere score verwacht. Er is in 2011 immers veel gesproken over MKB-vriendelijk aanbesteden. Vast onderdeel daarvan is het beteugelen van de geschiktheidseisen om het (regionale) MKB in elk geval niet op voorhand buiten spel te zetten. In de cijfers zien we nog niets terug van een consequentie invoering van dergelijk beleid. 20

21 Effect Gids Proportionaliteit In de Gids Proportionaliteit wordt een duidelijke keuze gemaakt voor het compententie-denken, zoals hiervoor onder Eisen niet objectief al nader is omschreven. In aanvulling daarop is voor de aantallen referenties voorts Voorschrift 3.5G lid 1 van belang, dat luidt als volgt: Voorschrift 3.5 G 1. De aanbestedende dienst vraagt maximaal één referentie per benoemde kerncompetentie. Als dit voorschrift uit de Gids Proportionaliteit wordt nageleefd, dan zullen wij de scores op het punt Meer dan 2 referenties dramatisch zien dalen in positieve zin. Hoofdstuk 3 Verschillen per type aanbesteder 21

22 Te hoge omzeteis Per type aanbesteder, % 30% 25% 20% 15% 10% 5% % Rijk Gemeente Provincie Schappen Overige Totaal Figuur 7 C. Omzeteis te hoog Een omzeteis is in beginsel toelaatbaar als deze zich bevindt tussen 0 200% van de raming. Is deze eis groter is dan 300% van de raming, dan is de kans groot dat hij dispropor tioneel is, zo meldt ook de Leidraad Aanbesteden bouwopdrachten Als Aanbestedingsinstituut hebben we doorgaans geen inzicht in de begroting van het werk dat wordt aanbesteed. Dat betekent dat we een omzeteis op zichzelf niet kunnen beoordelen. We gebruiken daarvoor de verhouding tussen de hoogte van de omzeteis en de hoogte van het referentiewerk. We gaan er daarbij vanuit dat het gevraagde referentie werk 60% van de raming bedraagt. We maken vervolgens een notitie wanneer de omzeteis meer dan vijf maal groter is dan de hoogte van het referentiewerk. Het zal duidelijk zijn dat de uitkomst van deze exercitie geen absolute getallen oplevert: een deel van de notities kan immers bestaan uit lage referentie-eisen in combinatie met een redelijke omzeteis. Toch is onze ervaring dat de hoofdmoot van deze getallen wel correct is en dat de trends op dit gebied wel degelijk inzicht geven in de ontwikkeling in de kwaliteit van de aanbestedingspraktijk. 22

23 Bevindingen 2011 Voor de hoogte van de omzeteis geldt opnieuw dat er weinig verandering te onderkennen is in het totaalplaatje. Het verschil tussen de decentrale overheid en het Rijk is ook hier groot, wat erop wijst dat er nog een inhaalslag te maken is bij de decentrale overheid. Opvallend is de hoge score voor de Schappen, zeker gelet op de positieve scores die zij aantekenen bij de twee indicatoren die nog volgen. Effect van de Gids Proportionaliteit cq de nieuwe wetgeving Anders dan bij de voorgaande punten, is het niet zozeer de Gids Proportionaliteit, maar de nieuwe Aanbestedingswet zelf die voor verandering moet zorgen. De wet geeft immers aan (in art lid 3) dat áls een aanbestedende dienst eisen wenst te stellen aan de financiele en economische draagkracht, de eisen geen betrekking hebben op de hoogte van de totale omzet of op de omzet van de bedrijfsactiviteit. Alleen als de aanbesteder in de aanbestedingsstukken met zwaarwegende argumenten motiveert waarom hij toch omzeteisen wenst te stellen, dan mag hij daartoe overgaan. In dat laatste geval meldt de wet ook nog dat de gevraagde eis niet hoger mag zijn dan driemaal de geraamde waarde van de omzet. Naleving van de wet zal dus een positief effect hebben, in die zin dat minder hoge omzet eisen gemeten zullen worden. Op dit moment is de omzeteis in veel gevallen de enige eis die gesteld wordt om de financieel-economische draagkracht te meten. Met de wetgever is Aanbestedingsinstituut van mening dat de omzeteis slechts in uitzonderings gevallen gebruikt zou moeten worden. De voorspellende waarde van de omzetgegevens voor de financiele gegoedheid van een onderneming is de afgelopen jaren zeer beperkt gebleken. Volgens Aanbestedingsinstituut volstaat in de meeste gevallen de plicht om een bankgarantie van maximaal 5% te overleggen. Zeker sinds de banken crisis zijn banken terughoudend met het verstrekken van bankgaranties. De voorspellende waarde van de bankgarantie voor de financiele situatie van een onder nemer is daarmee flink toegenomen. Voor het verlangen van zekerstellingen kent de Gids wel een bepaling, te weten Voorschrift 3.5D. Ook daarin is vermeld dat de zekerheidstelling niet hoger mag zijn dan 5% van de opdrachtwaarde. Hoofdstuk 3 Verschillen per type aanbesteder 23

24 Omzet als ervaringseis Per type aanbesteder, % 20% 15% 10% 5% % Rijk Gemeente Provincie Schappen Overige Totaal Figuur 8 D. Omzet/ervaringseis Geschiktheidseisen spitsen zich toe op twee categorieen: eisen die betrekking hebben op de financieel/economische situatie van de inschrijver en eisen die betrekking hebben op technische bekwaamheid. Eisen aan de omzet van een inschrijver zijn bedoeld om bedrijven met voldoende financiële slagkracht te selecteren, terwijl referentie-eisen juist zijn bedoeld om een selectie te maken op basis van technische bekwaamheid. Aanbestedende diensten vermengen deze eisen soms. Dan worden eisen gesteld aan omzet op een bepaald vakgebied. Bijvoorbeeld: De gemiddelde omzet in de afgelopen drie boekjaren op het gebied van scholenbouw dient tenminste 2 miljoen te bedragen. Een dergelijke vermenging van financiële eisen en technische eisen is niet toegestaan en om die reden worden deze gevallen genoteerd. 24

25 Bevindingen 2011 Het door elkaar halen van omzet en ervaringseisen is een hardnekkige fout die in ongeveer 1 op de 8 aanbestedingen terugkomt. Waar bij de hiervoor reeds behandelde punten de juridische grens tussen goed en fout niet altijd even duidelijk is, geldt dat wel voor dit criterium. Aanbestedingen waarbij deze fout gemaakt worden, lopen dan ook direct gevaar op juridische procedures. De totaalcijfers in Figuur 8 rechtvaardigen de conclusie dat er weinig verandering zit in het aantal maal dat deze fout voorkomt. Dat geldt evenwel niet voor de groep Schappen. In drie jaar is hier een enorme vooruitgang geboekt. Waar zij in 2009 nog koploper waren, in negatieve zin, is de score inmiddels de laagste van de decentrale overheden. In twee jaar tijd is een opmerkelijke vooruitgang geboekt binnen deze groep, die vermoedelijk is toe te schrijven aan de harmonisering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid zoals dat in de afgelopen jaren heeft vorm gekregen. Zie ook de paragraaf harmonisering helpt in het hoofdstuk Trends & ontwikkelingen. Effect Gids Proportionaliteit Het door elkaar halen van omzet en ervaringseisen is ook met de huidige regels al in strijd en uiteraard verandert dat niet met de komst van de nieuwe wet. De Gids Proportionaliteit maakt hierover nog wel een opmerking, maar de praktijk zal hierdoor niet direct wijzigen. Toch zal de harmoniseringslag die de implementatie van de gids met zich brengt, ook op dit punt zijn vruchten kunnen afwerpen. De harmonisering van het waterschapsbeleid heeft dat inmiddels bewezen. Hoofdstuk 3 Verschillen per type aanbesteder 25

26 Verzwaarde eisen aan combinatie Per type aanbesteder, % 50% 40% 30% 20% 10% % Rijk Gemeente Provincie Schappen Overige Totaal Figuur 9 E. Eisen aan combinaties Waar bijzondere eisen aan combinaties gesteld worden, is doorgaans sprake van verzwaarde eisen. Een inschrijver die wordt gevormd door combinatie van bedrijven moet dus aan andere (zwaardere) eisen voldoen dan een inschrijver die zelfstandig voldoet. Hoewel dit lange tijd in Nederland een gangbare praktijk is geweest, is een dergelijk onderscheid in het licht van met name de Europese visie op het non-discriminatie eigenlijk niet meer houdbaar. Zeker nu Europa voorschrijft dat te allen tijde een beroep op derden moet openstaan bij het voldoen aan de geschiktheidseisen, is het niet meer verdedigbaar dat een partij die gebruikt maakt van een aantal onderaannemers slechts hoeft te voldoen aan de eisen die gelden voor een enkelvoudige inschrijver, terwijl een andere partij die met een combinant inschrijft juist aan zwaardere eisen zou moeten voldoen. Het stellen van verzwaarde eisen aan combinaties moet derhalve als niet toegestaan worden geacht en dus neemt Aanbestedingsinstituut er een notie van als het toch gebeurt. 26

27 Bevindingen 2011 Eindelijk een kwaliteitsindicator waarop door alle groepen vooruitgang geboekt wordt! Desondanks komen verwaarde eisen aan combinaties nog bij 1 op de 5 aanbestedingen voor. Een jaar eerder was dat nog bij 1 op de 4 en een jaar daarvoor bij 1 op de 3. De trend is onmiskenbaar en wordt het duidelijkst zichtbaar bij de groep Schappen. In 2009 kwamen verzwaarde eisen nog voor in meer dan de helft van alle aanbestedingen die door waterschappen werden uitgeschreven, maar in twee jaar is dat aandeel tot 20% teruggelopen. Ook bij deze kwaliteitsindicator, die juridisch helder is, lijkt de harmoni sering van het waterschapsbeleid op het gebied van inkoop en aanbesteding zijn vruchten af te werpen. Opnieuw is de score van het Rijk bij deze indicator de beste. Opvallend is dat in 2011 geen verzwaarde eisen aan combinaties meer zijn gemeten binnen het Rijk. Het hoofdstuk van de verzwaarde eisen aan combinaties lijkt daar definitief afgesloten te zijn. De tijd is er rijp voor, dat dat bij de andere aanbesteders ook gebeurt! Effect Gids Proportionaliteit Zoals hierboven al aangegeven, valt uit de Europese context al op te maken dat het stellen van verzwaarde eisen aan combinaties niet langer is toegestaan. De Leidraad Aanbesteden Bouwopdrachten geeft het ook al met zoveel woorden aan, maar tot op heden was nergens eenduidig in een (semi-)wettelijke regeling terug te vinden dat geen hogere eisen aan combinaties gesteld mogen worden. Met de komst van de Gids Propor tio naliteit verandert dit. Voorschrift 3.5H verwoordt het helder: De aanbestedende dienst stelt geen hogere eisen aan combinaties van inschrijvers (samenwerkingsverbanden) dan hij stelt aan een enkelvoudige inschrijver. Aanbesteders die nog twijfelen, kunnen moeilijk om dit voorschrift heen. De Gids zal dus zeker zijn bijdrage leveren aan het verder terug dringen van verzwaarde eisen aan combinaties. Hoofdstuk 3 Verschillen per type aanbesteder 27

28

29 4 Verschillen per regio Dit jaar voor het eerst zijn de gegevens van Aanbestedingsinstituut, alsmede de gegevens van EIB, per regio uitgezet. Daarmee wordt enerzijds duidelijk waar de meest aan beste dingsactiviteit plaatsvindt in Nederland. Anderzijds laat het accentverschillen zien tussen de regio s. Niet alleen zijn deze verschillen interessant, ze laten ook zien dat er lokaal vaak al een oplossing is gevonden voor een probleem dat landelijk nog vaak voorkomt. Wij realiseren ons dat de bruikbaarheid van deze regionale cijfers voor de beoordeling van individuele aanbesteders gering is. Het is een feit dat in de regio Noord vaker innovatieve contracten worden aanbesteedt dan in de regio Randstad Noord. Maar dat wil niet zeggen dat alle gemeenten in de regio Noord vaker innovatieve contracten in de markt zetten dan de gemeenten in het noordelijk deel van de Randstad. Daartoe zou een uitsplitsing op individueel niveau nodig zijn. Helaas is dat om praktische redenen niet mogelijk. In de eerste plaats gaat het bij de meeste aanbesteders dan om zulke beperkte aantallen dat eventuele conclusies statistisch niet relevant zijn. Anderzijds zou deze compacte uitgave daardoor verworden tot een dikke almanak iets wat geenszins de bedoeling is. Hoofdstuk 4 Verschillen per regio 29

30 Aandeel in aantal aanbestedingen, Omvang en BBP 2011 per regio Bron: EIB, CBS 35% 30% 25% 20% 15% 10% Aantal aanbestedingen (%) Omvang (%) Aandeel BBP (%) 5% 0% Noord Oost Zuid Randstad Zuid Randstad Noord Figuur 10 Aantal en omvang In Figuur 10 is van elke regio het aandeel in aantal aanbestedingen en het totale volume daarvan afgezet tegen het aandeel in het Bruto Binnenlands Product. Als de drie balken per regio van gelijke hoogte zouden zijn, zouden het aantal aanbestedingen en het volume daarvan precies overeenkomen met wat op basis van de economische activiteit in de regio verwacht mag worden. Waar de hoogte van de balkjes sterk verschilt, is iets bijzonders aan de hand. Regio Noord heeft een aanbestedingspraktijk die mooi past bij wat er op basis van de economische activiteit verwacht mag worden. In Oost en Zuid blijkt dat het aantal aanbestedingen juist hoger is dan de economische activiteit rechtvaardigt, terwijl de omvang kleiner is. Kennelijk wordt in deze regio s vaker aanbesteed dan gemiddeld, terwijl de opdrachtwaarde per aanbesteding kleiner is dan gemiddeld. In de Randstedelijke regio s is het beeld andersom: het aandeel in de omvang van aanbestedingen is daar groter dan het aandeel in het aantal. In Randstad Noord leidt dat tot een kleine plus voor wat betreft de omvang. In Randstad Zuid is deze plus beduidend groter en is ook het aantal aanbestedingen (iets) groter dan verwacht mocht worden. 30

31 De cijfers lijken vooral te maken te hebben met de demografische kenmerken van de regio s. De regio s Oost en Zuid met relatief veel kleine gemeentes met lage aanbestedingsdrempels en de Randstedelijke regio s met veel en grote steden met veelal hogere drempels. Noord onderscheidt zich van zijn Oostelijke en Zuidelijke collega s door minder aanbestedingen met een gemiddelde opdrachtwaarde die juist hoger ligt, zonder dat daarvoor nu direct een demografische reden te geven is. Zou het de Noordse nuchterheid zijn die voor een meer pragmatische houding zorgt bij het aanbesteden? Kwaliteit Hieronder worden de prestaties van de regio s naast elkaar gezet op drie kwaliteits indicatoren, die we ook al in hoofdstuk 3 hebben gezien. Voor de strekking en inhoud van deze indicatoren verwijzen we dan ook naar bovengenoemd hoofdstuk. Wat opvalt is, dat het beeld over de indicatoren wisselt. Geen enkele regio scoort op alle punten het beste, net zo min als er één regio is die op alle punten het zwakst is. Daarmee is het niet mogelijk om de totale aanbestedingspraktijk binnen één regio als voorbeeld te stellen voor de andere regio s. Wat bij de individuele indicatoren opvalt, is dat per indicator er een flinke spreiding is in de resultaten. Bij alle drie de onderzochte indicatoren blijkt er minimaal een factor 2 te zitten tussen de best scorende en zwakst scorende regio. Mede daardoor is de score van de beste regio op een bepaalde indicator fors beter dan het landelijk gemiddelde. De resultaten per indicator zijn te vinden in de Figuren 11 tot en met 13. Hoofdstuk 4 Verschillen per regio 31

32 Geschiktheidseisen niet objectief Per regio, % 40% 30% 20% 10% 0% Noord Oost Zuid Randstad Zuid Randstad Noord Omzet als ervaringseis Per regio, % Figuur 11 15% 10% 5% 0% Noord Oost Zuid Randstad Zuid Randstad Noord Verzwaarde eisen aan combinaties Per regio, 2012 Figuur 12 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Noord Oost Zuid Randstad Zuid Randstad Noord 32 Figuur 13

33 Laaghangend fruit Verschil beste regio vs. landelijk gemiddelde - op 3 kwaliteitsindicatoren 35% 30% 25% 20% 15% 10% Landelijk gem. 5% 0% Niet objectief Omzet-ervaring Combinaties Beste regio Figuur 14 Laaghangend fruit De aanbestedingen van elke regio zijn samengesteld uit gemeentes, provincies, water schappen, de groep overig en een stukje Rijk. En hoewel het aandeel van de groep gemeentes behoorlijk schommelt (tussen 51% in Noord en 70% in Zuid), vormt elke regio een redelijke afspiegeling van het landelijke beeld. Anders dan de groepen Aanbestedende diensten die elk een eigen karakter hebben zijn de regio s dus goed te vergelijken. Met andere woorden: de goede score van Randstad Noord op het punt van de objectiviteit van de geschiktheidseisen zou eveneens in de andere regio s mogelijk moeten zijn. Figuur 14 laat de winst zien die eenvoudig op het landelijk gemiddelde behaald kan worden door de beste score per regio als referentie nemen. Aanbestedingsinstituut zal, tezamen met de regionale kantoren van Bouwend Nederland, extra aandacht vestigen op de zwakke punten per regio, om er zo aan bij te dragen dat de verschillen kleiner worden en convergeren in de richting van de best scorende regio. Hoofdstuk 4 Verschillen per regio 33

34

35 5 Innovatie Aanbestedingsinstituut meet de mate waarop Innovatie een rol speelt bij aanbestedingen op twee manieren: 1. Het toepassen van EMVI als gunningcriterium; 2. Het gebruik van innovatieve contractvormen. Daarbij past direct de opmerking dat het hierbij (dus) niet gaat om absolute cijfers die de mate van innovatie bij aanbestedingen aangeven, maar om indicatoren. Een EMVI-aanbesteding hoeft niet direct volop ruimte voor innovatie te bieden, maar het is wel een randvoorwaarde om innovatieve oplossingen mogelijk te maken. Innovatieve contractvormen zouden de mogelijkheid van innovatie in beginsel met zich brengen, maar ook hiervoor geldt dat de mate waarin dat gebeurt niet door ons gemeten is. De resultaten op dit vlak voor 2011 worden weergegeven in de hiernavolgende figuren. Daarin worden de verschillen per type aanbesteder in aantal en volume weergegeven. Ook worden de prestaties van de verschillende provincies naast elkaar gezet, alsmede de prestaties van een aantal grote steden. A.EMVI Figuur 15 geeft het aandeel aanbestedingen weer per type aanbestedende dienst waarbij EMVI als gunningcriterium in de aankondiging is gepubliceerd. Positief is dat de het totale aandeel opnieuw licht is toegenomen tot 19%. Deze groei is niet verdeeld over alle typen aanbesteders. Bij het Rijk en de groep overig, de afgelopen jaren steeds koplopers op dit gebied, zien we een kleine daling ten opzichte van De Schappen en de groep Provincies laten juist een stijging noteren. Met name bij de Provincies is de toename opmerkelijk: een verdubbeling van 11% naar 22%! Hoofdstuk 5 Innovatie 35

36 Gebruik EMVI in #, per type aanbesteder over % 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% % Rijk Gemeente Provincie Schappen Overige Totaal Figuur 15 Provincies De sterke stijging binnen de groep Provincies leidt tot vragen: is de stijging waarneembaar over alle provincies, of zijn er provincies die er met kop en schouders bovenuit steken? Dat laatste blijkt het geval te zijn, zo blijkt uit Figuur 16. De provincie Overijssel is in 2011 om gegaan en heeft in maar liefst 64% van haar (28) aanbestedingen EMVI als gunningcriterium toegepast. Geen andere provincie komt daarbij ook maar in de buurt. Zuid-Holland, Noord-Brabant en Limburg scoren ook bovengemiddeld, terwijl de provin cies Groningen, Drenthe, Utrecht en Noord-Holland gemiddeld scoren. In Gelderland en Friesland wordt slechts sporadisch van EMVI gebruik gemaakt, terwijl wij het bij de provincies Flevoland en Zeeland in 2011 in het geheel niet zijn tegen gekomen! De op EMVI-gebied slechtst scorende provincies grenzen allemaal aan één van de twee top-provincies. Het zou toch mogelijk moeten zijn dat door middel van onderlinge uitwisseling van kennis en ervaring de provincies elkaar naar een hoger plan kunnen trekken. Mogelijk dat IPO in dezen, in samenwerking met Bouwend Nederland, een aanjagende rol kan spelen. 36

37 Gebruik EMVI binnen de groep provincie In #, % 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Overijssel Zuid-Holland Noord- Limburg Groningen Drenthe Utrecht Noord-Holland Gelderland Friesland Flevoland Brabant Zeeland Figuur 16 Gemeentes Bij de groep Gemeentes is geen vooruitgang zichtbaar. Het aandeel EMVI-aanbestedingen blijft hangen op 14%. Interessant is ook hier of de verschillen tussen gemeentes net zo groot zijn als bij de Provincies. Daartoe zijn de EMVI-scores van 7 grote gemeentes naast elkaar gezet, zie Figuur 17. De oplettende lezer zal zien dat de gemeente Den Haag ontbreekt. Door de afwijkende wijze van publiceren van deze gemeente zijn de gegevens van deze gemeente niet goed te vergelijken met die van de andere steden. In Figuur 17 is voor dezelfde schaal gekozen als de schaal die in Figuur 16, bij de Provincies, is gebruikt. Daarmee wordt direct duidelijk dat de best scorenden van de grote gemeentes zich bij lange na niet kunnen meten met de top van de provincies. Teleurstellend is daarom ook de score van de drie grootste gemeentes in het plaatje. Van de aanbestedingen die ze elk te vergeven hebben, wordt er maar tussen de 8 en 13% van gegund op basis van EMVI. Anders geformuleerd: voor pakweg 90% van de opdrachten die wel groot genoeg zijn om ze openbaar aan te kondigen, wordt geen of niet voldoende meerwaarde verwacht van de innovatie van de markt. In Eindhoven is geen enkele van 16 Hoofdstuk 5 Innovatie 37

38 gepubliceerde aanbestedingen geoormerkt als EMVI-aanbesteding. Provinciegenoot Tilburg laat zien dat het ook anders kan. Almere en Groningen zijn steden die het gemiddelde weten op te trekken, al komen ook zij als gezegd - niet in de buurt van de scores van de beter scorende provincies. Daar kan enerzijds bij aangetekend worden, dat de aard van de opdrachten binnen een gemeente wezenlijk anders is in vergelijking met die binnen een provincie. Maar anderzijds wijzen wij dan nog maar eens op Figuur 15, waaruit blijkt dat tot en met 2010 de gemeentes het significant beter deden dan de provincies op EMVI-gebied. Als een organisatie als de provincie Overijssel in korte tijd een flinke ommezwaai kan maken, dan zou een grote gemeente toch ook bij machte moeten zijn om dat voor elkaar te krijgen? Gebruik EMVI in grote gemeenten In #, % 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Groningen Almere Tilburg Amsterdam Rotterdam Utrecht Eindhoven Figuur 17 Volume Zoals hierboven al aangegeven, is er bij de groepen Rijk en Overig een daling in EMVI-aanbestedingen gesignaleerd. Omdat dit de groepen zijn met gemiddeld de grootste opdrachtwaarde per aanbesteding, werkt de daling in deze groepen qua volume sterker door dan de stijging in aantallen bij de decentrale overheden. Qua volume is het aandeel EMVI dan ook licht gedaald, zie Figuur 18. Dat betekent dat in de periode 2010/2011 meer Euro s op basis laagste prijs in de markt gezet zijn dan in de periode 2009/

39 Gebruik EMVI % van totaalvolume, per type aanbestedende dienst, bron: EIB 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% % 10% 0% Rijk Gemeente Provincie Schappen Overige Totaal Figuur 18 Effect nieuwe wetgeving / Gids Proportionaliteit op EMVI Artikel van het wetsontwerp van de nieuwe Aanbestedingswet (d.d. 14 februari 2012) neemt EMVI als uitgangspunt bij het bepalen van het gunningcriterium. Een aanbestedende dienst kan daar slechts gemotiveerd van afwijken. Dit EMVI, tenzij -uitgangspunt is evenwel slechts van toepassing op Europese aanbestedingen. En die maken maar 31% uit van het totaal aan aanbestedingen. Van deze groep Europese aanbestedingen werd in 2011 in 39% van de gevallen op EMVI gegund. Fors meer dan het gemiddelde over alle aanbestedingen, maar dit lijkt nog niet het aantal dat de wetgever beoogde toen hij het EMVI, tenzij beginsel introduceerde. De nieuwe wet zal dus een positief effect moeten hebben op de verdere ontwikkeling van EMVI als (gangbaar) gunningcriterium. Direct door het EMVI, tenzij -beginsel, maar vermoedelijk daarna ook indirect. Voor partijen die eenmaal ervaring hebben opgedaan met een (kwalitatief goede) EMVI-aanbesteding, is de drempel kleiner om daar opnieuw aan te beginnen. De score van de provincie Overijssel laat zien dat een hoop te bereiken is als hierop consequent wordt gestuurd. Hoofdstuk 5 Innovatie 39

40 EMVI kwaliteit De cijfers van Aanbestedingsinstituut en EIB met betrekking tot EMVI gaan alleen maar over kwantiteit: hoe vaak komt het voor en hoeveel geld is ermee gemoeid? De kwaliteit van het gunningcriterium is iets wat op basis van een analyse van de aankondigingen niet is te meten. Van de inschrijvers op aanbestedingen krijgen we terug dat die kwaliteit in hun ogen vaak niet goed uit de verf komt. De criteria zijn vaak (te) subjectief, zodat het moeilijk is te bepalen op welke wijze nu de best mogelijke aanbieding voor de opdrachtgever gedaan kan worden. Een veel gehoorde klacht is voorts dat er enorm veel tijd gestopt moet worden in het opstellen en aanleveren van allerhande plannen en documenten en dat bij de beoordeling blijkt dat alle inschrijvers scores hebben die heel dicht bij elkaar liggen. Daarmee is het onderscheidend vermogen van het kwaliteitsaspect wel erg dun en blijkt toch de prijs weer doorslaggevend te zijn. Anderzijds worden er van de zijde van de aanbestedende diensten ook vraagtekens geplaatst bij de kwaliteit van de inschrijvingen. Zij vragen zich af of met name het MKB wel klaar is om aan EMVI-aanbestedingen deel te nemen. In het licht van bovenstaande is het goed te vermelden dat er een groot aantal initiatieven in gang is gezet om de professionaliteit aan beide zijden van de aanbestedingstafel te bevorderen. Zonder de pretentie te hebben compleet te zijn noemen we er enkele ter illustratie: de Aanbestedingsacademies in Limburg en Brabant, de Emvi-criteria-bibliotheek van CROW, de Handleiding EMVI van Pianoo, het programma Ondernemend Aanbesteden in Noord-Holland, De Noordelijke Initiatiefcommissie, het gezamenlijk initiatief Aanbestedingen Achterhoek/Liemers en het werk van de Aanbestedingsambassadeur. Kenmerk van de meeste van deze activiteiten is, dat ze gedragen worden door zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers. Deze laatsten veelal onder de vlag van Bouwend Nederland. Dergelijke initiatieven bieden de kans om de dialoog te laten terugkeren in de aanbestedingspraktijk. Dergelijk wederzijds begrip is, in de beleving van Aanbestedingsinstituut, noodzakelijk om EMVI-aanbestedingen werkelijk tot een succes te maken. 40

41 B. Innovatieve contractvormen Het gebruik van innovatieve contracten bij openbaar aangekondigde aanbestedingsprocedures wordt door Aanbestedingsinstituut sinds 2009 bijgehouden. Hiertoe wordt gespeurd naar termen als Geintegreerd Contract, UAV-GC, Design & Build, DBM, DBFM(O), Ontwerp & Uitvoering, Turn key en dergelijke. Als uit de aankondiging duidelijk wordt dat het onderwerp van de opdracht niet-traditioneel is, wordt deze genoteerd. Qua aantal en omvang komen innovatieve contractvormen nog een stuk minder vaak voor dan aanbestedingen waarbij EMVI het gunningcriterium is. Aantal en omvang De ontwikkeling in de toepassing van innovatieve contracten bij openbaar aangekondigde aanbestedingen volgt in grote lijnen die van de toepassing van EMVI als gunningcriterium. In aantallen is er een kleine toename (Figuur 19), maar in volume is juist een afname gemeten (Figuur 20). Opvallend is het dalende aantal innovatieve contracten die door de Schappen is aanbesteed, terwijl het bijbehorende volume daar juist wel is toegenomen. De opdrachtwaarde per innovatief contract is daar derhalve sterk toe ge nomen en het plaatst het afgenomen aantal in ander perspectief. Innovatieve contracten In #, per type aanbesteder, % 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% % 0% Rijk Gemeente Provincie Schappen Overige Totaal Figuur 19 Hoofdstuk 5 Innovatie 41

42 Volume innovatieve contracten % van totaalvolume over 2009/2010 en 2010/2011, bron: EIB 80% 70% 60% 50% 40% 30% % 10% 0% Rijk Gemeente Provincie Schappen Overige Totaal Figuur 20 Provincies Met name op grond van Figuur 19 is de conclusie gerechtvaardigd dat de provincies aan een opmars bezig zijn. Evenals bij de score van deze groep op het gebruik van EMVI is ook nu de vraag relevant of de opmars provinciebreed is, of dat er ook hier slechts enkele uitschieters zijn. In Figuur 21 zijn de scores op het gebied van innovatieve contracten van de diverse provincies daarom naast elkaar gezet. Het plaatje dat we in Figuur 21 zien, is bijna identiek aan het plaatje waarin de verdeling van de EMVI-score onder de provincies was uitgezet - dat van Figuur 16. Overijssel is opnieuw de grote uitschieter: met 11 innovatieve contracten op 28 aanbestedingen, en dus een score van 39%, torent deze provincie boven alle andere uit en is ze er zelfs in geslaagd aansluiting te vinden bij de score van het Rijk! Ook zitten Brabant, Groningen en Zuid-Holland opnieuw bij de eerste vier. Friesland en Gelderland behoren ook hier opnieuw tot de hekkesluiters, met dien verstande dat zij het altijd nog stukken beter doen dan Zeeland en Flevoland, die geen enkel innovatief contract middels een openbaar aangekondigde aanbesteding in de markt hebben gezet. 42

43 Innovatie contracten binnen de groep provincie in #, % 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Overijssel Noord- Brabant Groningen Zuid- Holland Utrecht Limburg Noord- Holland Drenthe Gelderland Flevoland Zeeland Figuur 21 Gemeenten Ook voor de score op innovatieve contracten zijn de gegevens van de 7 grotere gemeenten (zonder Den Haag) naast elkaar gezet, zie Figuur 22. Opnieuw is dezelfde schaal gebruikt als bij de provincies, om het contrast tussen de twee groepen direct inzichtelijk te maken. De best scorende, grote gemeentes scoren maar nauwelijks beter dan de hekkesluiters bij de provincies. Opnieuw zijn het Almere, Tilburg en Groningen die de eerste drie plaatsen bezetten, gevolgd door de grootste drie. Evenals bij de scores op basis van EMVI-gebruik, kan beargumeenteerd worden dat provinciale projecten in het algemeen van een andere orde zijn dan gemeentelijke projecten die worden aanbesteed. Wat daar ook van zij; het blijft opvallend dat enkele provincies het hebben weten klaar te spelen om in enkele jaren tijd een forse vlucht naar voren te maken, terwijl dat bij de gemeenten nog niet is gelukt, althans niet bij de zeven grotere gemeenten die eruit gelicht zijn. Hoofdstuk 5 Innovatie 43

44 Innovatieve contracten in grote gemeenten in #, % 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Almere Tilburg Groningen Amsterdam Rotterdam Utrecht Eindhoven Figuur 22 Effect nieuwe wetgeving / Gids Proportionaliteit op Innovatieve Contracten Innovatieve contractvormen zijn specifiek voor de bouw. Alleen al daarom zou het vreemd zijn als de nieuwe Aanbestedingswet of de Gids Proportionaliteit over het gebruik hiervan aanwijzingen of regels zouden bevatten. Principiëler nog is dat de keuze van de bouworganisatievorm er een is die al vóór de start van de aanbestedingsprocedure wordt gemaakt. Bepalingen hierover horen in een Aanbestedingswet dan ook niet thuis. Het nieuwe pakket aan regels zal dan ook niet rechtstreeks invloed hebben op het aantal maal dat innovatieve contractvormen worden gebruikt. 44

45 C. Ontwikkelingen in EMVI en GC in 2011 Bovenstaande bevindingen laten zich het best als volgt samenvatten: Er zit weinig schot in de ontwikkeling van zowel EMVI-aanbestedingen als aanbestedingen van innovatieve contractvormen. Voor beiden geldt dat zij in 2011 in aantal iets zijn toegenomen, maar in volume iets achteruit zijn gegaan; Provincies doen het wèl significant beter dan voorheen, al geldt dat zeker niet voor alle provincies; Overijssel benadert met zijn scores de scores van het Rijk en blijft daarmee andere provincies ver voor; Grote gemeentes komen met hun scores bij lange na niet in de buurt van de scores van de beter scorende provincies. Voor de stagnerende ontwikkeling van innovatief aanbesteden en het gebruik van EMVI horen wij verschillende geluiden vanuit opdrachtgevers en opdrachtnemers. Hoewel deze geluiden op geen enkele wijze cijfermatig onderbouwd zijn, hebben we ze toch opgenomen in dit boekje. We hebben ze voorzien van een kort commentaar (in cursief) om de visie van Aanbestedingsinstituut daarbij aan te geven. 1. De gespannen situatie op de markt Door de crisis is de werkhonger groot van ondernemers in de bouw en infra. Dit leidt tot felle concurrentie en daarmee tot lage inschrijfsommen. Sommige opdrachtgevers lijken hieruit een extra argument te putten om juist op laagste prijs aan te besteden. Aanbestedingsinstituut is van mening dat dit kortzichtige politiek is. Aanbesteden op laagste prijs leidt zeker niet alle gevallen tot tevredenheid bij de opdrachtgever zelfs niet tot de laagste kosten. Door de crisis zijn de prijzen bij EMVI-aanbestedingen ook scherp, maar is wel meer sturing aan kwaliteit te geven. Hoofdstuk 5 Innovatie 45

46 2. Onbekend maakt onbemind Door het beperkt gebruik van EMVI en GC s bij met name de decentrale overheden is er bij veel aanbesteders nog altijd te weinig kritische massa aan ervaring aanwezig. EMVI-aanbestedingen en GC s worden daardoor als moeilijk en risicovol beschouwd. Om die reden zou er weinig gebruik van worden gemaakt. Voor Aanbestedingsinstituut is dit een herkenbaar probleem. Meer intergemeentelijke samenwerking (zoals bijvoorbeeld in de Achterhoek/Liemers) kan een oplossing bieden om meer kritische massa te bereiken. Voorts is het een kwestie van de knop omzetten. Bij de rijksoverheid heeft die houding aantoonbaar gewerkt, terwijl de scores op EMVI en Innovatieve contractvormen van de provincie Overijssel laten zien dat het ook decentraal mogelijk is. 3. Slechte ervaringen uit het verleden Ieder begin is moeilijk en gaat gepaard met het maken van fouten. Dat is ook het geval wanneer de eerste stappen op het pad van het gebruik van EMVI en GC s worden gezet. De teleurstelling kan groot zijn, wanneer een veelbelovend concept bij eerste toepassing vooral negatieve ervaringen heeft gebracht. In dat geval kan een begrijpelijke reactie zijn dat wordt teruggegrepen op de werkwijze zoals gehanteerd in het verleden. Door de zure appel heenbijten is hierbij het devies. Politiek zal dat zeker niet altijd gemakkelijk zijn, maar opnieuw verwijzen we naar de scores van het Rijk en die van de Provincie Overijssel om te laten zien dat enige vasthoudendheid wel degelijk tot resultaat kan leiden. 46

47 4. Rol van de adviseur Al bij de publicatie van de cijfers over 2009 Behendig in Aanbesteden heeft Aan beste dingsinstituut laten zien dat het inschakelen van een adviseur niet leidt tot een (voor Aanbestedingsinstituut) meetbaar beter resultaat. Adviseurs blijken zelfs voorzichtiger met het toepassen van EMVI als gunningcriterium. Zeker voor die gevallen waarin adviseurs hun opdracht ook hebben moeten verwerven middels een aanbesteding waarbij prijs een belangrijke rol speelt, is deze gang van zaken goed te begrijpen. Adviseurs hebben dan immers belang bij een korte doorlooptijd, een duidelijk resultaat en een kleine kans op problemen. Van de voordelen van innovatief aanbesteden meer kwaliteit, een betere prijs- kwaliteitverhouding profiteren zij in het geheel niet, terwijl zij voor de nadelen wel verantwoordelijk gehouden worden. Aanbestedingsinstituut adviseert dan ook primair om relevante kennis over het nut en de noodzaak van EMVI en Innovatieve contractvormen zelf in huis te hebben. Waar dat gelet op de omvang van de aanbesteder - niet mogelijk is, is het verstandiger de oplossing te zoeken in samenwerking in plaats van voor deze basale kennis te vertrouwen op een ingeschakelde derde. 5. Transparantie Aanbesteden van een klassiek bestek op laagste prijs is maximaal transparant. Elke vorm van kwalitatieve vergelijking doet afbreuk aan de transparantie en zou daarom vermeden moeten worden. Aanbestedingsinstituut, en velen met haar, is van mening dat een goede EMVI-aanbesteding ook bijzonder transparant kan zijn. De methodiek Gunnen op Waarde van CROW levert daartoe de juiste middelen. Hoofdstuk 5 Innovatie 47

48