Evaluatie OV-netwerk BrabantStad

Transcriptie

1 Evaluatie OV-netwerk BrabantStad Analyse van de uitvoering van de hefboommotie Opdrachtgever: Commissie beleidsevaluatie, Provincie Noord-Brabant ECORYS Projectteam: Broos Baanders Bart Witmond Eline Devillers ECORYS Postbus AD Rotterdam Watermanweg GG Rotterdam Rotterdam, 14 november 2005 T F E transport@ecorys.com W K.v.K. nr I & A/TR13363

2 Inleiding Het project OV-netwerk BrabantStad is één van de drie inhoudelijke deelprogramma s van het vernieuwingsprogramma Personenvervoer van Morgen. Voor het project is een Verkenning uitgevoerd die een visie heeft opgeleverd voor het verbeteren van het openbaar vervoer van, naar en tussen de B5-steden. Centraal in het programma staat het beter benutten van het huidige spoor (hogere frequenties, aanpakken capaciteitsknelpunten en onbetrouwbaarheid), het verbeteren van de aan- en afvoerlijnen richting de stations (HOV) en knooppuntontwikkeling bij de stations. OV-netwerk BrabantStad is de thematische verandering van een project gericht op een lightrailverbinding in Noord-Brabant, dat de naam BrabantStadspoor droeg. In de loop van 2001 is de oorspronkelijke naam veranderd in OV-netwerk BrabantStad. Deze naamsverandering hing samen met de verandering van de scope van het project van een lightrailproject naar een breed OV-project. Deze verbreding van de scope vond plaats in verband met veranderende inzichten bij de provincie over de noodzaak om light rail te introduceren. Uit een nadere analyse bleek dat er voldoende capaciteit op het spoor was en dat het accent meer zou moeten liggen op het voller krijgen van de bestaande treinen. Daarbij kwam het andere aspect van het project naar voren, de verbindingen van en naar de stations, waar hoogwaardig busvervoer een rol kan spelen. In het onderstaande schema wordt een overzicht gegeven van de ontwikkelingen in de tijd rond het programma OV-netwerk BrabantStad in de afgelopen jaren. Figuur 1 Schematische weergave acties in de tijd ( ) Verandering naam Brabantstadspoor naar OV-netwerk Brabantstad. september 2001 OV-netwerk Brabantstad opgenomen in MIT Verkenningentabel juni 2002 PS stemt in met motie voor reservering 20 mln ikv hefboom. september 2003 Verandering MIT systematiek; OV-netwerk Brabantstad uit MIT2004. september 2003 Besluit tot onttrekking gelden uit ontwikkelfonds Brabant 2050 t.b.v. OVnetwerk Brabantstad 10 december 2003 Ondertekening Verkenning OV-netwerk Brabantstad door B5-partners 19 december 2003 Instemming Verkenning OVnetwerk Brabantstad in Bestuurlijk B5 overleg januari 2004 Instemming Verkenning OV-netwerk Brabantstad in gemeenteraden 5 oktober 2004 Vastleggen wijze van samenwerking in Bestuurlijk B5 overleg, inclusief uitbreiding aantal projecten t.o.v. Verkenning. 1 januari 2005 Brede Doel Uitkering (BDU) gaat van start. juli 2005 Start uitvoering evaluatie door Commissie Beleidsevaluatie 21 januari 2005 Goedkeuring investeringsprogramma OV-netwerk Brabantstad in vergadering PS en besluit tot evaluatie uitvoering motie door Commissie Beleidsevaluatie. De hefboommotie van Provinciale Staten Op 28 juni 2002 hebben de Provinciale Staten besloten om: 20 mln euro te reserveren vanuit de onbenutte reserves en/of het ontwikkelingsfonds 2050, ten behoeve van de realisatie van BrabantStadspoor; de Brabantse grote steden uit te nodigen om elk een identiek bedrag beschikbaar te stellen ten behoeve van de realisatie van BrabantStadspoor; het Rijk uit te nodigen om op een zo kort mogelijke termijn de resterende financiële middelen beschikbaar te stellen ten behoeve van de realisatie van BrabantStadspoor. Evaluatie OV-netwerk BrabantStad; uitvoering hefboomwerking 2

3 De bedoeling was het bedrag als hefboom te laten functioneren, zodat de B5-partners ervan konden worden overtuigd dat ze ook een reservering moesten doen. Vervolgens zou men zich met de gezamenlijke 120 miljoen euro sterk kunnen maken voor een extra investering door het Rijk in BrabantStadspoor. De totale kosten van BrabantStadspoor werden destijds geraamd op circa 250 miljoen euro 1. Opvallend is dat het project BrabantStadspoor uit de motie al sinds 2001 thematisch verbreed was naar OV-netwerk BrabantStad en ook als zodanig was opgenomen in het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De nieuwe visie OV-netwerk BrabantStad is niet vastgesteld in Provinciale Staten, dus niet iedereen kon op de hoogte zijn van de inhoudelijk wijzigingen en naamswijziging. Mede naar aanleiding van de motie is in september 2003 besloten om 20 miljoen euro te onttrekken aan het ontwikkelfonds Brabant 2050 ten behoeve van relevante projecten voor het OV-netwerk BrabantStad. Context van deze notitie PS hebben aangegeven inzicht te willen hebben in de acties volgend op de motie van 28 juni 2002 en de besteding van de Provinciale reservering van 20 miljoen. In deze notitie wordt ingegaan op beide aspecten. De notitie is gebaseerd op een korte literatuurstudie en een beperkt aantal gesprekken. De focus van deze notitie ligt op de uitwerking van de hefboommotie. Hiernaast loopt er tegelijkertijd een uitgebreider onderzoek naar het krachtenveld rond OV-netwerk BrabantStad, waarbij aandacht is voor de bekendheid van het programma, het draagvlak bij betrokkenen en de communicatie(wensen). Dit onderzoek wordt uitgevoerd namens de programmagroep OV-netwerk BrabantStad 2 door een ander adviesbureau. Bovendien wordt momenteel ook een evaluatieonderzoek uitgevoerd naar het programma Personenvervoer van Morgen, waarvan OV-netwerk BrabantStad één van de drie inhoudelijke deelprogramma s is. Dit evaluatieonderzoek wordt eveneens op verzoek van de Commissie Beleidsevaluatie uitgevoerd door ECORYS. Overeenkomstig de wens van de Commissie wordt waar nodig afgestemd tussen de onderhavige evaluatie van de hefboomwerking van OV-netwerk BrabantStad (die het karakter heeft van een quick scan analyse) en de evaluatie van Personenvervoer van Morgen. 1 In de Verkenningsstudie van OV-netwerk BrabantStad werd uitgegaan van 390 miljoen euro en in het Investeringsprogramma van januari 2005 worden de kosten geraamd op 680 miljoen euro (zie bijlage 1). 2 Bestaande uit ambtelijke vertegenwoordiging van de B5 steden, het SRE en de Provincie. Evaluatie OV-netwerk BrabantStad; uitvoering hefboomwerking 3

4 Acties naar gemeenten Acceptatie OV-netwerk BrabantStad De Verkenning OV-netwerk BrabantStad biedt het gemeenschappelijk kader voor intensieve samenwerking tussen de B5 partners (de Provincie, SRE en de 5 grote steden). Op 19 december 2003 heeft het Bestuurlijk B5 Verkeer en Vervoer ingestemd hebben met de Verkenning OV-netwerk BrabantStad. In januari 2004 hebben de afzonderlijke gemeenteraden dat besluit overgenomen. Cofinanciering gemeenten via uitvoering projecten De gemeenten onderschrijven dus het Verkenningsproject, maar daarbij wordt reservering van gelden vanuit de provincie of de beoogde hefboomwerking niet genoemd. Het is voor de gemeenten eigenlijk niet mogelijk om een reservering van 20 miljoen euro op hun begroting te maken om eventueel toekomstige projecten mee te financieren. De gemeenten beschikken namelijk niet over dezelfde reserves als de Provincie, zeker niet in de huidige economische situatie. Daar komt bij dat gemeenteraden moeite hebben met het instemmen met een algemene reservering voor OV-netwerk BrabantStad, waarvan niet zeker is waar de investering zal neerslaan. Als dit buiten de gemeentegrens is, dan is dit voor de legitimering naar de burgers niet eenvoudig. De gemeenten hebben aangegeven het geld te willen benutten voor de uitvoering van projecten binnen hun gemeentegrenzen, die passen binnen het project OV-netwerk BrabantStad. Op deze wijze blijft het geld niet boven de markt hangen, maar wordt het direct benut voor herkenbare projecten binnen de gemeentegrens. Deze wijze van financiering wordt vervolgens vastgesteld door het bestuurlijke B5 overleg op 5 oktober 2004, na een nadere uitwerking van de projecten binnen het programma. Een ander probleem voor een dergelijke reservering (iedere gemeente 20 miljoen euro) is dat het voor de steden complex is. Niet alle gemeenten zijn even groot en niet alle gemeenten zijn even ver in hun ontwikkeling richting de visie OV-netwerk BrabantStad. Sommige gemeenten hadden al veel acties uitgevoerd in de voorgaande jaren, terwijl er ook gemeenten waren die destijds nog weinig hadden uitgevoerd. Uitbreiding projecten OV-netwerk BrabantStad In 2004 is de opsomming van projecten uit de Verkenning OV-netwerk BrabantStad verder uitgewerkt op basis van gesprekken met de betrokken gemeenten en de ontvangen brieven. Dit heeft ertoe geleid dat er een aantal projecten aan de opsomming is toegevoegd, namelijk Phileas in Eindhoven, Nieuwe Sleutel Project in Breda, Spoorzone en station Reeshof in Tilburg en station Brandevoort in Helmond. Het zijn juist deze projecten die worden uitgevoerd in de eerste periode Dit gebeurt onder gezamenlijk financiering van de betreffende gemeente, de Provincie, het SRE en met bijdragen van het Rijk. Daarnaast worden projecten voorbereid voor de periode Deze samenwerking (prioritering projecten en wijze van financiering) wordt op 5 oktober 2004 akkoord bevonden in het bestuurlijke B5 overleg. Evaluatie OV-netwerk BrabantStad; uitvoering hefboomwerking 4

5 Voor de financiering van het deel van de Provincie wordt de reservering van 20 miljoen euro gebruikt, die gemaakt was in het kader van de hefboommotie. Dit is goedgekeurd door Provinciale Staten bij de bespreking van het Investeringsprogramma OV-netwerk BrabantStad , in de PS-vergadering van 21 januari Herkenbaarheid cofinanciering Er is dus eind 2004 in het bestuurlijk B5 overleg besloten dat de gemeenten gelden gebruiken voor de financiering van projecten uit OV-netwerk BrabantStad in hun eigen gemeente. Dit is goedgekeurd door Provinciale Staten bij de instemming met het Investeringsprogramma , begin In de gemeentelijke begrotingen worden de gelden echter over het algemeen niet gelabeld als gelden voor OV-netwerk BrabantStad 3. De gemeentebesturen hebben moeite om hun gemeenteraden enthousiast te krijgen voor het gemeenteoverstijgende project van OV-netwerk BrabantStad. Hierdoor vermindert de herkenbaarheid van de acties die onder het programma vallen en de herkenbaarheid van de gelden als cofinanciering voor het programma, hetgeen de discussie in Den Haag wellicht bemoeilijkt. Acties naar Ministerie van Verkeer en Waterstaat Ministerie Verkeer en Waterstaat Het project OV-netwerk BrabantStad is aangeboden aan de Minister en opgenomen in de Verkenningtabel van het MIT2002 en MIT2003. In 2003 is de MIT-systematiek gewijzigd, vanwege de invoering van de systematiek van de Brede Doel Uitkering (BDU). In de nieuwe systematiek is het project uit de Verkenningenfase van het MIT gehaald en worden deze verkenningen geheel aan de decentrale overheden overgelaten. Het project of zijn onderdelen worden nu pas in het MIT opgenomen als ze boven de BDU-grens uitkomen en naar de planstudiefase gaan. OV-netwerk BrabantStad is nog niet tot de planstudiefase gekomen en dus is het project op dit moment geen onderdeel meer van het MIT. Het belangrijkste struikelblok om te komen tot de planstudiefase is volgens het Miniserie het aantonen van de noodzakelijke samenhang tussen de verschillende onderdelen van het project en de afstemming tussen de ruimtelijke keuzes en OV-keuzes (daar is vooralsnog weinig aandacht voor in het streekplan). Wat betreft de samenhang tussen de verschillende onderdelen zijn de nieuwe financiële spelregels rond de BDU van belang. De regionale overheid is verantwoordelijk voor projecten tot 225 miljoen euro. Boven die BDU-grens kan subsidie aangevraagd worden bij het Rijk. Daarvoor moet duidelijk gemaakt worden dat het een uniek en ondeelbaar project is 4. De suggestie bij OV-netwerk BrabantStad is dat het een verzameling van deelprojecten is, die afzonderlijk uitgevoerd kunnen worden en ieder afzonderlijk onder de BDU-grens vallen (en dus de verantwoordelijkheid van de regionale overheid zijn). 3 De gelden zijn uiteraard wel gelabeld in het meerjarenprogramma OV-netwerk BrabantStad. 4 Zoals bijvoorbeeld de Zuiderzeelijn of Randstadrail. Deze projecten kunnen niet bestaan als er een deel van het project achterwege blijft. Evaluatie OV-netwerk BrabantStad; uitvoering hefboomwerking 5

6 Voor investeringen die de Provincie zelf moet doen voorziet de BDU-systematiek in de mogelijkheid van sparen (dus reserveren) van de doeluitkering over een aantal jaren. Recentelijk is het overleg met het Ministerie van Verkeer en Waterstaat hervat en wordt extra aandacht gegeven aan de bovenstaande struikelblokken. De huidige gesprekken met het Ministerie richten zich hoofdzakelijk op de nieuwe Dienstregeling 2007 en op de realisatie van infrastructurele projecten. In deze gesprekken wordt getracht de gewenste spoorbediening uit OV-netwerk BrabantStad te realiseren en steun te verwerven voor de onderdelen van OV-netwerk BrabantStad op langere termijn. Daarnaast wordt OV-netwerk BrabantStad onderdeel van de Netwerkanalyse van de Provincie Noord-Brabant die voortvloeit uit de Nota Mobiliteit. In de Netwerkanalyse wordt ook de relatie met de wegenprojecten gelegd. De verwachting is dat er alsnog via de Netwerkanalyse financiële middelen voor OV-netwerk BrabantStad van het Ministerie verkregen kunnen worden, mits de Netwerkanalyse aantoont dat dit project een belangrijke oplossing is voor het mobiliteitsvraagstuk. De betrokkenen geven aan dat contacten met Den Haag de laatste tijd sterk verbeterd zijn, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Proces in Provinciale Staten Op 21 januari 2005 is het investeringsprogramma OV-netwerk BrabantStad besproken in de Provinciale Staten. Zij hebben ingestemd hebben met het investeringsprogramma en daarmee met de aanwending van de door de Provincie in het kader van de hefboom gereserveerde 20 miljoen euro. In dezelfde Statenvergadering is een motie ingediend die GS uitnodigt in overleg te gaan met de bestuurlijke BrabantStad-partners om te komen tot een Fonds OV-Netwerk BrabantStad en deze motie onder de aandacht van de BrabantStad-partners te brengen. Deze motie is echter verworpen. Wel is er een andere motie aangenomen, waarin wordt besloten op te nemen in het programma van de Commissie beleidsevaluatie voor 2005 een onderzoek naar datgene wat gedaan of niet gedaan is om de beoogde hefboomwerking tot stand te brengen. Met de opdracht voor de voorliggende notitie heeft de Commissie uitvoering aan deze motie gegeven. Overigens heeft de Gedeputeerde in de Statenvergadering aangegeven dat het vanuit de verantwoordelijkheid van GS maar de vraag is of het de beste methode, het beste middel is om je doelen te bereiken, zodanig dat de partners een gelijke financiering leveren. Hij wees erop dat er ook andere methoden worden gehanteerd om andere partners (gemeenten, Rijk) tot het toezeggen van bijdragen te krijgen, zoals bij de kanalen en de A4. Hij wees bovendien op de noodzaak tot behoud van de autonomie van de gemeenten en tot goedkeuring door de raden van de gemeenten en het SRE. Evaluatie OV-netwerk BrabantStad; uitvoering hefboomwerking 6

7 Conclusies en aanbevelingen Hefboom op een verkeerd moment De gedachte van de hefboom past in een beleidstraject, waarbij provinciale projecten cofinanciering van het rijk krijgen. De MIT-procedures leidden in het verleden tot een onderhandelingsproces tussen de decentrale overheden en het ministerie van Verkeer en Waterstaat over het opnemen in de Verkenningenfase, Planfase en de financiering in de Uitvoeringsfase. In de nieuwe BDU-systematiek is deze werkwijze echter veranderd (nadat de motie was aangenomen). De hefboom kan in deze veranderde systematiek niet werken richting Den Haag, hooguit in de richting van de gemeenten. In die richting heeft de hefboom ook gewerkt, omdat de gemeenten bijdragen aan de uitvoering van de projecten binnen OV-netwerk BrabantStad die binnen hun eigen gemeentegrenzen vallen. Het is echter niet haalbaar gebleken om deze bijdragen van de gemeenten apart te reserveren voor de uitvoering van het programma, zoals de Provincie tot 21 januari 2005 had gedaan. Op die datum heeft PS besloten om ook de provinciale 20 miljoen euro aan concrete werkzaamheden voor OVnetwerk BrabantStad te besteden. Rol Provinciale Staten Met de hefboommotie hebben Provinciale Staten de uitvoering van OV-netwerk BrabantStad gepoogd te versnellen. Voor de steden en het SRE bleek het echter moeilijk om een dergelijk bedrag gereserveerd te houden (en bovendien voor elke partner hetzelfde bedrag) zonder daar een concrete bestemming in het kader van OV-Netwerk BrabantStad aan te geven. Daar komt bij dat een hefboomwerking niet past in de systematiek van de BDU, althans niet voor projecten die onder de BDU-grens vallen. Er is nog geen overeenstemming met het Rijk over de vraag of OV-netwerk BrabantStad inderdaad een ondeelbaar project is en boven die grens uitkomt. Een complicerende factor bij deze discussie met het Rijk is dat er al onderdelen van het programma in uitvoering zijn, als aparte projecten, en met rijksbijdrage. Die rijksbijdragen zijn nog vastgelegd in de tijd voordat de BDUsystematiek van kracht werd (1 januari 2005). Verder is het maken van reserveringen uit de BDU intrinsiek onderdeel van de systematiek en kan het geen aparte indruk meer maken als hefboom. Verder constateren we dat de hefboommotie tussen het moment van aannemen (28 juni 2002) en de genoemde Statenvergadering van 21 januari 2005, dus gedurende tweeëneenhalf jaar, niet in Provinciale Staten aan de orde is geweest. Aanbeveling rol PS Onze aanbeveling aan Provinciale Staten is dat zij zich bezinnen op de beste manier om commitment van het Rijk en de bestuurlijke B5-partners te krijgen voor projecten van het karakter van OV-netwerk BrabantStad (d.w.z. projecten waarover onzekerheid bestaat of ze onder of boven de BDU-grens liggen), daarbij rekening houdend met het feit dat in de BDU-systematiek het doen van een reservering niet zo werkt als in de oude systematiek. We stellen vast dat GS zich tot een gedachtewisseling hierover op 21 januari 2005 bereid heeft verklaard. Evaluatie OV-netwerk BrabantStad; uitvoering hefboomwerking 7

8 In de beleidsevaluatie van Personenvervoer van Morgen is aanbevolen om een jaarlijks voortgangsverslag naar de Staten te sturen. Dit zou PS de mogelijkheid geven de voortgang van en ontwikkelingen rond OV-netwerk BrabantStad te monitoren, zodat er geen lange periodes meer hoeven te vallen waarin de stand van zaken onduidelijk is. Aanbeveling marketing programma Daarnaast kan een inhoudelijke aanbeveling gemaakt worden. Onderdelen van het project worden inmiddels uitgevoerd, maar de zichtbaarheid van het project is onvoldoende, met name bij de politiek en de burgers in de steden. Juist een langlopend gemeenteoverstijgend project in B5-verband samen met de Provincie moet zichtbaar zijn. Dit kan door het gebruiken van een eigen huisstijl en het noemen van de projectnaam (in de subtitel) bij werkzaamheden (zoals ook EU-bijdragen vaak op de borden bij werkzaamheden worden genoemd), in bestuurlijke processen en in gemeentelijke financieringsprogramma s. De Provincie kan hier op aansturen bij de gemeenten. Dit wordt bijvoorbeeld ook gedaan bij infrastructurele projecten als Randstadrail. Door een dergelijke gerichte marketing wordt duidelijk welke onderdelen van het project uitgevoerd worden. Dit verhoogt de betrokkenheid, van onder andere de gemeenteraden en de bevolking, bij het gehele project. Evaluatie OV-netwerk BrabantStad; uitvoering hefboomwerking 8