Casestudy "beleidsregels"

Transcriptie

1 Casestudy "beleidsregels" Onderzoek in opdracht van Actal Sira Consulting B.V. btw-nummer NL B01 BIC INGBNL2A IBAN NL05 INGB KVK

2 Casestudy "beleidsregels" Onderzoek in opdracht van Actal Auteurs Peter Bex Joey van den Hurk Dijana Marinkovic Lize Kooijman Sira Consulting B.V. is inhoudelijk verantwoordelijk voor deze rapportage. De in deze rapportage opgenomen teksten en onderzoeksresultaten mogen uitsluitend worden gebruikt als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldiging en/of openbaarmaking in welke vorm ook, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Sira Consulting B.V.. Sira Consulting B.V. aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden. 2 Sira Consulting B.V.

3 Inhoudsopgave Managementsamenvatting 4 1 Inleiding 6 2 Beleidsregels Juridisch kader beleidsregels Focus op de praktijk Beleidsregels en regeldrukvermindering 11 3 Het landschap van beleidsregels Een overzicht Uitvoeringsorganisaties en toezichthouders Invloed op de regeldruk voor bedrijven 16 4 Beleidsregels in de praktijk Hoe wordt omgaan met beleidsregels De casestudies 21 5 Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen 28 Bijlagen I Projectaanpak 31 II Landschap beleidsregels 34 III Casestudies 42 Casestudy "beleidsregels" 3

4 Managementsamenvatting De Rijksoverheid is verantwoordelijk voor het zorgvuldig opstellen van wet- en regelgeving. Uitvoeringsorganisaties en (rijks)toezichthouders zijn er vervolgens voor om deze wet- en regelgeving uit te voeren, eventueel nader toe te lichten en te controleren. Om deze taken in de praktijk goed uit te kunnen voeren, moeten zij de regelgeving interpreteren en op onderdelen praktisch uitwerken in op schrift gestelde algemene regels. In dit rapport aangeduid als beleidsregels. Actal heeft geconstateerd dat niet duidelijk is, wat de impact van beleidsregels is op de regeldruk voor bedrijven. Bovendien is er geen inzicht in het aantal en hoe daarmee in het kader van regeldruk wordt omgegaan. Dit zijn de aanleidingen geweest voor dit onderzoek. Hiervoor zijn naast een uitgebreide deskstudie en casestudies, interviews gehouden met uitvoeringsorganisaties, toezichthouders, branches en bedrijven. Een divers landschap aan beleidsregels De verkenning naar wat in de praktijk onder beleidsregels wordt verstaan laat een grote variatie aan termen en benamingen zien. De definitie conform de Awb dekt dan ook niet de lading (vandaar het gebruik van aanhalingstekens). Dit onderzoek verstaat onder beleidsregels : door het Rijk op schrift gestelde algemene regels niet zijnde algemeen verbindende voorschriften waarin uitvoeringsorganisaties en toezichthouders vastleggen op welke wijze zij de regelgeving interpreteren. Het in kaart brengen van het landschap aan beleidsregels heeft grote verschillen laten zien in hoe de verschillende organisaties hiermee omgaan. Sommige organisaties hebben geen of enkele beleidsregels en bij andere gaat het om honderden. Het verschil is vooral te verklaren door de ruimte die de wet- en regelgeving hiervoor geeft en hoe de toezichthouder of uitvoeringsorganisatie dit invult. Ook kan het verstrekken van duidelijkheid, aan ondernemers of de organisatie zelf, een belangrijke reden zijn voor het opstellen van beleidsregels. Beleidsregels leggen aanvullende regeldruk op aan bedrijven Beleidsregels zijn een uitwerking van verplichtingen uit hogere regelgeving (wetten, amvb s of ministeriële regelingen) en kunnen of mogen daarmee geen nieuwe verplichtingen opleggen. Juridisch gezien hebben uitvoeringsorganisaties en toezichthouders ook niet deze bevoegdheid. Het onderzoek laat zien dat evenals bij de uitwerking van wetten in amvb s of ministeriele regelingen, ook in beleidsregels aanvullende verplichtingen worden opgenomen. Vooral om invulling te geven aan de verplichting zoals omschreven in de hogere wet- en regelgeving. De regeldruk die zo ontstaat is dan niet eerder voorzien. Dat is logisch omdat uitvoeringsorganisaties en toezichthouder dichter bij de praktijk staan en daarmee concreter invulling moeten geven aan hoe de verplichting in de praktijk is toe te passen of te beoordelen. De casestudies bevestigen onder meer dat uitvoeringsorganisaties en toezichthouders in de uitwerking van de verplichting, activiteiten of handelingen voorschrijven die in een eerder stadium niet zijn voorzien. De regeldruk hiervan is dan niet eerder gekwantificeerd en daarmee is de eerdere kwantificering in de hogere regelgeving niet meer actueel. Een afgeleid gevolg hiervan is dat de ontwikkeling van de regeldruk, zoals gerapporteerd aan de Tweede Kamer, niet meer actueel is. De vijf cases laten zien dat het om zeer substantiële verschillen kan gaan. 4 Sira Consulting B.V.

5 Meer aandacht voor de regeldruk, realiseert beter passende beleidsregels Regeldruk is bij het tot stand komen van beleidsregels geen expliciet aandachtspunt. In het onderzoek zijn geen uitvoeringsorganisaties of toezichthouders gevonden die structureel bij nieuwe of bij het wijzigen van beleidsregels een regeldruktoets uitvoeren. Ook een kwantitatieve afweging van minder belastende alternatieven ontbreekt. Daar waar uitvoeringsorganisaties en toezichthouders afstemming hebben over de beleidsregels gaat het vooral over de uitvoerbaarheid. In de wijze waarop deze afstemming plaatsvindt, zitten grote verschillen. Het kan hierbij gaan om schriftelijk consultaties of overleggen waar stakeholders terugkoppeling geven over de uitvoering. De cases laten zien dat de betrokkenheid van belangenorganisaties overigens geen garantie is dat aanvullende regeldruk wordt voorkomen. De casestudies hebben ook laten zien dat er in de onderzochte beleidsregels ruimte voor verbetering is. Gezien de soms grote aantallen bedrijven waarop deze verplichtingen van toepassing zijn, kan het afwegen van minder belastende alternatieven een significant effect op de regeldruk van bedrijven betekenen. De aanbeveling is daarom om: 1. Van nieuwe beleidsregels de regeldruk te kwantificeren en te gebruiken om minder belastende alternatieven te ontwikkelen en zo goed op de praktijk passende beleidsregels te ontwikkelen. 2. De bestaande beleidsregels te optimaliseren door gericht op zoek te gaan naar minder belastende alternatieven. Voordeel hierbij is dat beleidsregels relatief snel zijn aan te passen omdat de besluitvorming snel kan. Reducties kunnen daardoor op korte termijn merkbaar zijn voor ondernemers. Hoe om te gaan met beleidsregels, is onduidelijk Conform de handleiding moet ook de regeldruk van beleidsregels worden gekwantificeerd. Uit het onderzoek blijkt in ieder geval dat de uitvoeringsorganisatie en toezichthouders hier niet structureel over rapporteren. Het is in het onderzoek niet duidelijk geworden waar deze (rapportage)verantwoordelijkheid expliciet is neergelegd. Het verdient aanbeveling hierover afspraken te maken. Belangrijk is om ook duidelijkheid te geven over hoe bedrijven met de verplichtingen in beleidsregels moeten omgaan. Het gaat dan expliciet om de vraag of van de verplichting mag worden afgeweken, en zo ja, op welke wijze hieraan ook is te voldoen. Dit geeft niet alleen duidelijkheid aan bedrijven, maar ook aan uitvoeringsorganisaties en toezichthouders en hoe zij in de praktijk omgaan met toezicht, controle en handhaving. Bovendien voorkomt dit discussies en bijbehorende irritaties over boete- en sanctiebeleid bij beide partijen. Casestudy "beleidsregels" 5

6 1 Inleiding De rijksoverheid is verantwoordelijk voor het zorgvuldig opstellen van wet- en regelgeving 1. Uitvoeringsorganisaties en (rijks)toezichthouders zijn er vervolgens voor om deze wet- en regelgeving uit te voeren, eventueel nader toe te lichten en te controleren. Om deze taken in de praktijk goed uit te kunnen voeren, moeten zij de regelgeving interpreteren en op onderdelen praktisch uitwerken in op schrift gestelde algemene regels die zijn vastgelegd in beleidsregels en werkvoorschriften en gedragslijnen. In dit rapport duiden we dit aan als beleidsregels. Actal heeft geconstateerd dat niet duidelijk is, wat de impact van beleidsregels is op de regeldruk voor bedrijven. Bovendien is er geen inzicht in het aantal beleidsregels en hoe daarmee in het kader van regeldruk mee wordt omgegaan. Dit zijn de aanleidingen geweest om dit onderzoek te starten. Doelstellingen In dit onderzoek hebben we inzichtelijk gemaakt wat in de praktijk wordt verstaan onder beleidsregels en of deze regeldruk veroorzaken die bij het tot stand komen van de weten regelgeving niet was voorzien. Om een zo compleet mogelijk beeld te krijgen, zijn de onderzoeksdoelstellingen als volgt geformuleerd: 1. Beschrijf wat onder beleidsregels in de praktijk wordt verstaan en zet dit af tegen de definities in het Handboek Regeldruk en de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 2. Breng het landschap aan beleidsregels in beeld vanuit de organisaties die deze opstellen en de verschillende vormen waarin deze in de praktijk voorkomen. 3. Ga na of beleidsregels regeldruk veroorzaken en wat uitvoeringsorganisaties en toezichthouders concreet ondernemen om dit te voorkomen. Illustreer dit op basis van praktijkvoorbeelden. Werkwijze We zijn het onderzoek gestart door beleidsregels te bestuderen waar uitvoeringsorganisaties en toezichthouders naartoe verwijzen. Dit hebben we afgezet tegen gehanteerde definities en de wijze waarop daarmee in de praktijk wordt omgegaan. Vervolgens hebben we het landschap aan beleidsregels op hoofdlijnen in kaart gebracht en beschreven. Bij 10 uitvoeringsorganisaties en toezichthouders zijn we (in interviews) nagegaan op welke wijze beleidsregels tot stand komen en of daarbij specifiek rekening wordt gehouden met eventuele regeldruk die daaruit voortkomt. Aan de hand van vijf casestudies zijn we nagegaan of beleidsregels regeldruk veroorzaken die niet eerder is voorzien. Hierbij hebben we ook gekeken naar eventuele minder belastende alternatieven. Vervolgens zijn de resultaten geanalyseerd en vertaald naar de conclusies en aanbevelingen. Hierbij hebben we naast de concrete onderzoeksresultaten ook onze eigen kennis en ervaring 2 met regeldruk in de praktijk meegenomen. Een uitgebreide beschrijving van onze projectaanpak hebben wij opgenomen in bijlage I. 1 Dit zijn wetten, Amvb s en ministeriële regelingen 2 Sira Consulting heeft ruim 15 jaar concrete ervaring met ondersteunen van overheden, uitvoeringsorganisaties en toezichthouders met het inzichtelijk maken, voorkomen en beperken van regeldruk. 6 Sira Consulting B.V.

7 Leeswijzer In hoofdstuk 2 geven we een uiteenzetting van wat in de praktijk en de theorie onder beleidsregels wordt verstaan. Ook gaan we in op de wijze waarop met beleidsregels zou moeten worden omgegaan in het kader van het voorkomen en beperken van regeldruk voor bedrijven. In hoofdstuk 3 beschrijven we het landschap aan beleidsregels. Op hoofdlijnen geven we inzicht in het aantal en de mate waarin deze invloed hebben op regeldruk voor ondernemers. Vervolgens gaan we in hoofdstuk 4 aan de hand van concrete voorbeelden na of beleidsregels regeldruk veroorzaken die bij het tot stand komen van de wet- en regelgeving niet was voorzien. We illustreren dit aan de hand van vijf casussen. Het rapport sluiten we af met conclusies die inzicht geven in de impact van beleidsregels op de regeldruk voor ondernemers en aanbevelingen om de regeldruk als gevolg van beleidsregels te voorkomen. In de bijlagen zijn aanvullende informatie en diverse onderbouwingen van de resultaten opgenomen. Casestudy "beleidsregels" 7

8 2 Beleidsregels 2.1 Juridisch kader beleidsregels Beleidsregels volgens de Awb De wetgever heeft beleidsregels als volgt gecodificeerd in Artikel 1.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb): Lid 4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften, bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. We hebben deze definitie en de toelichting daarop nader geanalyseerd en halen daar de volgende drie elementen uit naar voren: 1. algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift Een beleidsregel ziet toe op het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan, terwijl met een algemeen verbindend voorschrift (avv) wordt beoogd verplichtingen aan bedrijven op te leggen. Beleidsregels binden dus het bestuursorgaan zelf bij de uitoefening van de bestuursbevoegdheid. 2. omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften Hiermee krijgt het bestuursorgaan dus expliciet de bevoegdheid om de ruimte die de regelgeving geeft in te vullen. Dit is overigens vaak expliciet aangegeven in de wetgeving zelf. 3. een bij besluit vastgestelde Tot de vaststelling van een beleidsregel moet uitdrukkelijk zijn besloten. Beleidsregels zijn besluiten en dus is hoofdstuk 3 van de Awb van toepassing. Indien aan de beleidsregel géén besluit ten grondslag ligt, dan geldt de regel als een niet-geaccordeerd werkvoorschrift (bijvoorbeeld de neerslag van intern overleg over hoe een bestuursbevoegdheid moet worden uitgeoefend) of gedragslijn van een bestuursorgaan. Uit de analyse blijkt dat uitvoeringsorganisaties en toezichthouders naast beleidsregels ook in werkvoorschriften en gedragslijnen de interpretatieruimte in de regelgeving uitwerken. Indirect (via beleidsregels) en direct (werkvoorschriften en gedragslijnen) kunnen zij hiermee aanvullende verplichtingen opleggen. Extra complicerend is bovendien het feit dat de Awb stelt dat beleidsregels een schriftelijke neerslag moeten hebben, maar dat de vorm en aanduiding van beleidsregels niet vastligt. Ze kunnen bijvoorbeeld zijn vastgelegd in een nota, brief, een circulaire of een plan. Hiermee kan een beleidsregel dus verschillende verschijningsvormen hebben. In de onderstaande figuur hebben we de relatie tussen avv s, beleidsregels en werkvoorschriften/gedragslijnen samengevat. 8 Sira Consulting B.V.

9 Figuur 1. Avv s, beleidsregels en werkvoorschriften/gedragslijnen Beleidsregels conform het Handboek Meting Regeldruk Dit onderzoek doen we vanuit het perspectief van regeldruk voor ondernemers en alternatieven om dit te voorkomen. In het Handboek Meting Regeldruk 3 is aangegeven dat de regeldruk gekwantificeerd moet worden als een verplichting voortvloeit uit wet- en regelgeving van de overheid. Onder wet- en regelgeving van de overheid wordt in het Handboek verstaan: Wet- en regelgeving Algemeen verbindende voorschriften (wetten, AMvB's, ministeriële regelingen) en beleidsregels. Een beleidsregel is een algemene regel die op schrift is vastgesteld door het Rijk voor het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan, anders dan een algemeen verbindend voorschrift. Het Handboek stelt dus dat naast avv s ook van alle algemene regels de regeldruk moet worden gekwantificeerd en alternatieven moeten zijn afgewogen. Wanneer we dit leggen naast de definitie uit de Awb, dan definieert het Handboek beleidsregels dus breder. Er hoeft immers geen sprake te zijn van een besluit en daarmee vallen ook werkvoorschriften en gedragslijnen van een bestuursorgaan onder de definitie. 2.2 Focus op de praktijk Hoewel beleidsregels in juridische zin verschillen van overige (besluitvormings)regels, bijvoorbeeld voor wat betreft de bindende werking, blijkt het in de praktijk niet altijd even eenvoudig om beleidsregels en overige regels van elkaar te onderscheiden. Enkele voorbeelden om dit te illustreren: 1. Beleidsregel voorwaarden vervoer niet volledig gekoeld vlees; Hierin beschrijft de NVWA onder welke voorwaarden vervoer van niet volledig gekoeld vlees binnen Nederland kan plaatsvinden. Hier zijn meerdere directe verplichtingen opgenomen voor slachterijen, uitsnijderijen en bedrijven die vlees transporteren. 4 3 Handboek meting regeldruk , pagina 14 4 De metingen en registraties in deze beleidsregel zijn zodanig niet terug te herleiden in de wettelijke basis Verordening (EG) nr. 853/2004. Casestudy "beleidsregels" 9

10 2. Richtlijn Calamiteiten-rapportage; In deze richtlijn geeft de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) aan wat zij van een zorginstelling verwacht ten aanzien van de rapportage die de zorginstelling aan de Inspectie stuurt naar aanleiding van een calamiteit. Zij geven in de richtlijn aan welke aspecten in de rapportage 5 aan de orde moeten komen. Uit deze beide voorbeelden blijkt dat hier eerder sprake is van een algemeen verbindend voorschrift dan van een beleidsregel conform de definitie van de Awb. Ook uit documenten van uitvoeringsorganisaties en toezichthouders blijkt dat het lastig is om beleidsregels en algemene regels van elkaar te onderscheiden. Een illustratief voorbeeld hiervan hebben we opgenomen in het onderstaande tekstkader. Tekstkader 1. Voorbeeld uitleg 'beleidsregels' bij de ILT In het procesontwerp beleidsregels 6 van de ILT van 1 juni 2012 is de volgende definitie van beleidsregels opgenomen. Hier worden de termen expliciete en impliciete beleidsregels geïntroduceerd. Artikel 1:3, vierde lid, Awb bepaalt dat beleidsregels algemene regels zijn die worden vastgesteld bij besluit. Onder een besluit wordt - zoals we al aangaven - ingevolge artikel 1:3, eerste lid, Awb verstaan `een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling'. Dit betekent dat alleen expliciete beleidsregels, d.w.z. schriftelijk in een daartoe strekkend besluit neergelegde, regels, onder de beleidsregeldefinitie van de Awb vallen. Niet op schrift gestelde beleidsregels, zoals die kunnen voortvloeien uit een reeks bestuursbeslissingen, mondelinge of niet bekendgemaakte instructies of vaste (dan wel zich ontwikkelende) bestuurspraktijken, die ook wel de impliciete beleidsregels worden genoemd, vallen buiten het bereik van artikel 1:3, vierde lid, Awb. Dit betekent niet dat van impliciete beleidsregels na de inwerkingtreding van titel 4.4 Awb niet langer enige binding uitgaat. Reeksen ongeschreven beslissingen of (zich ontwikkelende) vaste bestuurspraktijken verbinden nog steeds op basis van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (met name op basis van het consistentie-, gelijkheids-, en vertrouwensbeginsel) net als in de periode voorafgaand aan de derde tranche van de Awb. De omstandigheid dat deze impliciete, niet op schrift gestelde beleidsregels - of beter - beleidspraktijken buiten het beleidsregelbegrip van de Awb vallen, betekent slechts dat de Awbregeling op het terrein van de beleidsregels niet rechtstreeks van toepassing is op deze praktijken. In de praktijk zien we bovendien onder verwijzing naar beleidsregels meer dan 20 verschillende termen. Onder meer uitvoeringsregels, nadere regels, protocollen, consultatiedocumenten, adviezen, zienswijzen, handhavingskaders, richtlijnen, normen, handboeken, leidraden, instructies, brochures, info-bladen, hygiënecodes toezichtkaders, interpretaties, richtsnoeren, basisinspectiemodules, procedures, convenanten, publicaties, regelingen enzovoorts. 5 De calamiteitenrapportage wordt gezien als beleid van de IGZ; Kamervragen , kenmerk: IGZ.; De eisen van de calamiteitenrapportage zijn niet als zodanig terug te vinden is in de wettelijke basis van deze beleidsregel, namelijk de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz), het Uitvoeringsbesluit Wkkgz en het Handhavingskader IGZ; Richtlijn voor transparante handhaving. 6 In het procesontwerp beleidsregels van de ILT van 1 juni 2012 is de volgende bron aangegeven: Voermans, W.J.M. (1998). Beleidsregels. In Meulen, B. M. J. van der (Ed(s).), Info derde tranche Algemene wet bestuursrecht. (pp ). Den Haag: Vuga. 10 Sira Consulting B.V.

11 Over het algemeen zien we dat deze documenten openbaar beschikbaar zijn. De toegankelijkheid hiervan verschilt van een direct onderdeel op de website (beleidsregels van het Commissariaat voor de Media) tot wat dieper in de structuur hiervan (beleidsregels Dienst Wegverkeer (RDW). Sommige beleidsregels zijn alleen te verkrijgen door deze (soms tegen betaling) op te vragen (hygiënecodes en NEN-normen). Iets meer dan de helft van de geïnterviewde organisaties geeft aan de beleidsregels ook te publiceren in de Staatscourant. Dit laatste is overigens niet verplicht. De focus in dit onderzoek Voor uitvoeringsorganisaties en toezichthouders is besluitvorming een belangrijke bevoegdheid bij de uitoefening van haar wettelijke taak. Voor een goede en transparante besluitvorming kan het van belang zijn gebruik te maken van beleidsregels, werkvoorschriften en/of gedragslijnen. Het vastleggen hiervan kan het nodige werk besparen, omdat bij het nemen van veel voorkomende besluiten het beleid niet steeds hoeft te worden uitgelegd. Willekeur wordt op deze manier uitgesloten en dit bevordert consistent overheidshandelen. We kijken in dit onderzoek naar de wijze waarop het Rijk en dan met name uitvoeringsorganisaties en toezichthouders 7 de wet- en regelgeving interpreteren en op onderdelen praktisch uitwerken in zogenaamde beleidsregels. De doelstelling van dit onderzoek is overigens niet om te toetsen of uitvoeringsorganisaties en toezichthouders de definities conform de Awb toepassen. Het onderzoek is erop gericht om inzicht te krijgen hoe zij de interpretatieruimte in de regelgeving praktisch uitwerken in beleidsregels en hierbij rekening houden met de gevolgen voor de regeldruk en het voorkomen daarvan. We zetten het woord beleidsregels bewust tussen aanhalingstekens, we bedoelen hiermee immers meer dan de formele definitie uit de Awb, namelijk: de door het Rijk op schrift gestelde algemene regels die zijn vastgelegd in beleidsregels en werkvoorschriften en gedragslijnen. We sluiten hiermee aan bij de definitie van het Handboek Meten Regeldruk en hebben het dus over regelgeving (anders dan avv s) van het Rijk waarin algemene regels zijn opgenomen. 2.3 Beleidsregels en regeldrukvermindering Om de samenleving in goede banen te leiden maken centrale en decentrale overheden 8 beleid en vertalen deze naar wetten en regels. Vervolgens zijn uitvoeringsorganisaties zoals de belastingdienst en het UWV, maar ook bijvoorbeeld onderdelen van gemeenten (zoals een afdeling Bouwen en ruimtelijke ordening), verantwoordelijk voor de uitvoering. Onafhankelijke toezichthouders (zoals Inspectie SZW, NVWA of milieu-inspecteur namens de gemeenten) beoordelen of iedereen zich aan de gemaakte regels houdt. Soms zijn er ook marktpartijen (zoals NEN, keuringsinstanties of brancheorganisaties) die een uitvoerende of toezichthoudende rol spelen. Kortom, ons complex stelsel van regels illustratief weergegeven in de onderstaande figuur komt via verschillende stappen tot stand en uiteindelijk terecht bij de ondernemer. Hoe dichter we bij de ondernemer komen hoe gedetailleerder deze regels worden. 7 Ook ministeries kunnen beleidsregels opstellen. Een voorbeeld hiervan is het Arbo portaal van het ministerie van SZW. In de casestudies hebben we ook een voorbeeld van een beleidsregel van het ministerie van Buitenlandse Zaken meegenomen. 8 Gemeenten, provincies en waterschappen Casestudy "beleidsregels" 11

12 Figuur 2. De aaneenschakeling van regels Het kabinetsbeleid voor regeldrukvermindering brengt met zich mee dat bij alle voorstellen voor beleid en regelgeving aandacht moet worden besteed aan de verwachte regeldrukeffecten. Van elk voorstel voor beleid of regelgeving moeten de geschatte regeldrukgevolgen voor bedrijven in kaart worden gebracht. Kortom, we kunnen op basis van de handleiding concluderen dat de geschatte regeldrukgevolgen van beleidsregels voor alle doelgroepen kwalitatief en kwantitatief moeten worden verantwoord. Er moet aandacht worden gegeven aan de motivering waarom verplichtingen echt nodig zijn, welke lastenarmere mogelijkheden (alternatieven) zijn overwogen en de effecten die moeten worden gekwantificeerd, dat wil zeggen uitgedrukt in euro s. Regeldruk beleidsregels ex ante Departementen kwantificeren de regeldruk als onderdeel van het Integraal Afwegingskader van (nieuwe of wijzigingen in) wetten, amvb s en ministeriële regelingen conform het Handboek. In de praktijk begint dit proces op het hoogste niveau, dat van de wet. Eerst worden immers de hoofdlijnen geregeld en vervolgens worden de details later ingevuld in achtereenvolgens amvb s, ministeriële regelingen en eventueel beleidsregels. In regeldrukmetingen worden de verplichtingen geïdentificeerd en vertaald naar wat dit in de praktijk betekent voor het bedrijfsleven. Concreet maakt het departement dan een doorvertaling naar activiteiten, handelingen en kosten die nodig zijn om aan de regelgeving te voldoen. Bij een wet zijn dit vaak grove aannames, maar naarmate de details verder worden ingevuld in de amvb s of ministeriële regelingen wordt de impact van de regelgeving duidelijker. De departementen zijn eindverantwoordelijk voor dit proces en het resultaat wordt voorgelegd aan het parlement (of de Ministerraad). Beleidsregels worden echter niet voorgelegd en bijgevolg is er geen natuurlijk moment in de besluitvormingsprocedure bij het 12 Sira Consulting B.V.

13 vaststellen van beleidsregels waarop de geschatte regeldrukgevolgen voor alle doelgroepen kwalitatief en kwantitatief worden verantwoord 9. Dat neemt niet weg dat dat op basis van het Handboek wel moet gebeuren. We kunnen concluderen dat het aan de uitvoeringsorganisaties en toezichthouders is om de regeldruk van nieuwe of gewijzigde beleidsregels te toetsen en eventuele (wijzigingen in) effecten op de regeldruk te rapporteren aan het verantwoordelijke ministerie. Regeldruk beleidsregels ex post Voor het realiseren van reductiedoelstellingen gericht op regeldruk van bestaande beleidsregels kan een ex post evaluatie toegevoegde waarde hebben. Hierbij kwantificeren we immers de bestaande praktijk en gebruiken dat als basis om te zoeken naar alternatieven die regeldruk verminderen en dienstverlening verbeteren. Dergelijke evaluaties van uitvoeringsorganisaties en toezichthouders blijken ook van toegevoegde waarde om verouderde beleidsregels te identificeren. Zo hebben we in het onderzoek voorbeelden gezien (onder meer in het arbobeleid) van beleidsregels die werden uitgelegd conform verouderde regelgeving. In dit geval veroorzaakte dat de nodige onduidelijkheid en irritatie bij bedrijven over hoe aan de regelgeving moet worden voldaan. Kortom, we kunnen concluderen dat het ex post evalueren van beleidsregels regeldrukreducties kan opleveren en bovendien (onbedoelde) irritaties over de uitvoering van weten regelgeving kan wegnemen. In hoofdstuk 4 geven we voorbeelden van hoe uitvoeringsorganisaties en toezichthouders omgaan met het ex ante en ex post evalueren van hun beleidsregels. 9 Tenzij het bestuursorgaan zelf besluit om bij het opstellen van een nieuwe beleidsregel eventuele regeldrukgevolgen te verantwoorden. Casestudy "beleidsregels" 13

14 3 Het landschap van beleidsregels 3.1 Een overzicht Nu we hebben vastgesteld dat beleidsregels een nadere uitwerking zijn van de hogere regelgeving en in verschillende hoedanigheden zijn vormgegeven, geven we in dit hoofdstuk inzicht in het landschap van beleidsregels. Het landschap is opgebouwd uit: De uitvoeringsorganisaties en toezichthouders die beleidsregels kunnen opstellen. De mate waarin zij dat ook doen voor bedrijven. In onderstaande figuur is het landschap van beleidsregels geïllustreerd. Per domein zijn de belangrijkste uitvoeringsorganisaties en toezichthouders benoemd en aangegeven met een cirkel. De positionering van de cirkel (binnenste of buitenste ring) is afgeleid van het aantal beleidsregels van de organisatie, terwijl de omvang van de cirkel is afgeleid van het aantal bedrijven dat met beleidsregels van de uitvoeringsorganisatie of toezichthouder te maken krijgt. In de navolgende paragrafen zijn de verschillende onderdelen van het landschap verder toegelicht. In de laatste paragraaf geven we inzicht in welke 20 uitvoeringsorganisaties en toezichthouders vooral impact op de regeldruk voor bedrijven hebben. Deze organisaties hebben we als basis gebruikt om na te gaan hoe in de praktijk met beleidsregels wordt omgegaan. Figuur 3. Illustratie landschap "beleidsregels" 14 Sira Consulting B.V.

15 3.2 Uitvoeringsorganisaties en toezichthouders Om inzicht te geven in het aantal uitvoeringsorganisaties en toezichthouders hebben we gebruik gemaakt van beschikbare bronnen (zie tekstkader 2). We zijn hierbij uitgegaan van (overheids)organisaties die een publieke rijkstaak vervullen 10. Vervolgens zijn we op basis van informatie die beschikbaar is gesteld op de website van de organisatie nagegaan of zij beleidsregels opstellen voor bedrijven of burgers en de overheid. Organisaties die zich alleen richten op het intern functioneren van de overheid (zoals de Algemene Bestuursdienst en PIANOo) en organisaties die zich richten op burgers (zoals de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen) zijn buiten beschouwing gelaten. 114 uitvoeringsorganisaties en toezichthouders gericht op bedrijven Op basis van deze inventarisatie blijkt dat van de 190 (overheids)organisaties er 114 organisaties beleidsregels kunnen opstellen voor bedrijven. In de onderstaande figuur is de verdeling naar uitvoeringsorganisatie en toezichthouder aangegeven. Figuur 4. Indeling (overheids)organisaties die beleidsregels kunnen opstellen 40% 60% Uitvoeringsorganisaties en toezichthouders gericht op bedrijven 114 Uitvoeringsorganisaties en toezichthouders gericht op burgers en overheid 76 Van de 114 organisaties blijken er 21 organisaties te zijn die wel beleidsregels voor bedrijven kunnen opstellen, maar waar op basis van online onderzoek geen beleidsregels lijken te zijn opgesteld 11. Voorbeelden hiervan zijn Bedrijfsvoering Rijk, het Sociaal en Cultureel Planbureau en de Kamer voor de Binnenvisserij. Omdat we zijn uitgegaan van de informatie op de websites moeten we enige voorzichtigheid betrachten. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat beleidsregels niet online op de website gepubliceerd zijn, maar wel zijn opgesteld en in de praktijk worden gebruikt. Ook hebben niet alle organisaties een (eigen) website, waardoor het niet mogelijk is daar beleidsregels te zoeken. 10 Niet opgenomen organisaties zijn bijvoorbeeld organisaties die zijn opgeheven (bijvoorbeeld Verispect), organisaties die geen landelijke beleidsregels opstellen (bijvoorbeeld Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD)), private organisaties die geen publieke landelijke taak (meer) hebben (bijvoorbeeld Argonaut B.V.), RWT s en de Hoge Colleges van Staat. 11 Openbare publicatie is geen voorwaarde volgens de definitie van beleidsregels in de Awb. Casestudy "beleidsregels" 15

16 Tekstkader 2. Geraadpleegde bronnen Geraadpleegde bronnen: ZBO-register ( Aan Tafel ( Pagina Diensten en instellingen van alle ministeries (bij de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie is (ook) de hoofdpagina van het ministerie geraadpleegd) ( Overheidsalmanak ( Overzicht Agentschappen Rijksoverheid ( Inspectieraad ( inspectieraad); Sira Consulting (2013), Inventarisatie gestapeld toezicht. Onderzoek naar gestapeld toezicht op Nederlandse bedrijven en instellingen, en de mogelijkheden voor het beperken hiervan. 3.3 Invloed op de regeldruk voor bedrijven Om een inschatting te maken van de invloed die uitvoeringsorganisaties en toezichthouders kunnen hebben met beleidsregels op regeldruk voor bedrijven, hebben we dit geclassificeerd op basis van: 1. Het aantal beleidsregels per organisatie. 2. De omvang van de doelgroep waarop de beleidsregels van toepassing zijn. Ad. 1. Het aantal beleidsregels per organisatie Om het aantal beleidsregels van een uitvoeringsorganisatie of toezichthouder vast te stellen, zijn de websites van de 93 organisaties met beleidsregels voor bedrijven geraadpleegd. Op de website is gezocht op de zoekterm beleidsregel en waar mogelijk is gebruik gemaakt van webpagina s als publicaties, regels, wet- en regelgeving. Daarnaast hebben we ook gezocht op de andere benamingen die wij zijn tegengekomen voor beleidsregels (zie paragraaf 2.2). Uit deze inventarisatie blijkt dat het aantal beleidsregels per organisatie erg kan verschillen. Bij enkele organisaties, zoals de IGZ en de Belastingdienst, zijn honderden beleidsregels geïdentificeerd. Bij andere organisaties, zoals de ISZW en de NZA, zijn circa beleidsregels gevonden. Uit de interviews blijkt dat deze verschillen vooral worden veroorzaakt door de ruimte die de regelgeving hiervoor geeft aan de toezichthouder of uitvoeringsorganisatie. Dit is vaak expliciet aangegeven in de regelgeving zelf. Ook is door sommige organisaties (onder meer inspecties) aangegeven dat zij beleidsregels gebruiken voor het geven van duidelijkheid aan ondernemers of de organisatie zelf (bijvoorbeeld de inspecteurs). Een deel van de 93 organisaties heeft slechts enkele beleidsregels. Dit zijn dan vaak wel beleidsregels conform de definitie van de Awb die nodig zijn voor het functioneren van de organisatie. Een voorbeeld hiervan zijn de Beleidsregels openbaarmaking door de Autoriteit Persoonsgegevens. Hierin zijn taken beschreven die op het intern functioneren van Autoriteit Persoonsgegevens van toepassing zijn, bijvoorbeeld De AP maakt handhavingsbesluiten openbaar. 16 Sira Consulting B.V.

17 Op basis van deze inventarisatieronde is voor de 93 organisaties vastgesteld hoeveel beleidsregels zij hebben opgesteld. Aan het aantal beleidsregels hebben we een gewicht toegekend om de invloed op het bedrijfsleven te kunnen bepalen (zie onderstaande tabel). Tabel 1. Classificering en gewicht aantallen beleidsregels per organisatie Nr. Aantal beleidsregels Classificering Gewicht Veel Meerdere Enkele Geen 0 Ad. 2. De omvang van de doelgroep Aangezien de focus van dit onderzoek ligt op regeldruk voor bedrijven, is de omvang van de doelgroep alleen bepaald voor beleidsregels die betrekking hebben op bedrijven. Dit betekent dat aan de volgende criteria voldaan moet worden: Uitvoeringsorganisaties en toezichthouders kunnen beleidsregels opstellen voor bedrijven, en er moet ook daadwerkelijk sprake zijn van opgestelde beleidsregels (enkele, meerdere of veel) voor deze doelgroep. Van de geïnventariseerde 190 (overheids)organisaties zijn er circa 93 organisaties die aan beide criteria voldoen (zie paragraaf 3.2). Voor het bepalen van het aantal bedrijven is gebruik gemaakt van data van het CBS (ijkdatum 4 e kwartaal 2016). Er is systematisch nagegaan welke CBS-categorieën met de betreffende beleidsregels te maken krijgen. Voor de beleidsregels van Inspectie SZW is bijvoorbeeld bepaald dat deze van toepassing zijn op alle bedrijven met personeel, terwijl voor de beleidsregels van de Douane is vastgesteld dat deze van toepassing zijn op de sectoren handel, vervoer en opslag en auto s. De omvang voor organisaties die subsidies verstrekken of gelden verdelen, is op een andere manier bepaald, aangezien hier niet de totale doelgroep bepalend is maar het jaarlijks aantal ingediende aanvragen. Om dit aantal te bepalen, is de website van de organisatie of het meest recente jaarverslag geraadpleegd. Op basis van deze inventarisatieronde is de omvang van de doelgroep vastgesteld. Hieraan is een gewicht toegekend (zie onderstaande tabel). Tabel 2. Classificering en gewicht omvang doelgroep per organisatie Nr. Aantal bedrijven Classificering Gewicht Zeer veel Veel Meerdere Enkele Weinig tot geen 1 Casestudy "beleidsregels" 17

18 Ranking in totaaloverzicht Voor de ranking is de weging van het aantal beleidsregels vermenigvuldigd met de weging van het aantal bedrijven. Hieruit volgt dat een maximale score van 15 behaald kan worden. De kans dat beleidsregels regeldruk veroorzaken is bij organisaties met een maximale score van 15 het grootst. In de onderstaande tabel zijn de 20 hoogst scorende uitvoeringsorganisaties en toezichthouders opgenomen. Hieruit hebben we 10 organisaties geselecteerd waarvoor we meer in detail hebben gekeken hoe zij omgaan met beleidsregels. Tabel 3. De 20 (overheids)organisaties met beleidsregels die veel ondernemers raken Nr. (Overheids)organisaties Type 1. Belastingdienst Uitvoeringsorganisatie 2. Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) Toezichthouder 3. Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) Toezichthouder 4. Dienst Wegverkeer (RDW) Toezichthouder 5. Registratiecommissies KNMG, KNMP, KNMT, FGzPt en VenVN Uitvoeringsorganisatie 6. Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl) Uitvoeringsorganisatie 7. CIBG Uitvoeringsorganisatie 8. Autoriteit Financiële Markten (AFM) Toezichthouder 9. Nederlands Normalisatie Instituut (NEN) Uitvoeringsorganisatie 10. Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) Toezichthouder 11. Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) Toezichthouder 12. De Nederlandse Bank (DNB) Toezichthouder 13. Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) Toezichthouder 14. Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) Uitvoeringsorganisatie 15. Zorgkantoren Wlz (Cluster) Uitvoeringsorganisatie 16. Autoriteit Persoonsgegevens (AP) Toezichthouder 17. Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) Uitvoeringsorganisatie 18. Douane Toezichthouder 19. Brandweer Uitvoeringsorganisatie 20. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid - Arboportaal) Ministerie Het totaaloverzicht geeft inzicht in de verschillende typen (overheids)organisaties, domeinen en het aantal beleidsregels. Het totaaloverzicht met alle 190 organisaties en een nadere uitleg van dit overzicht is opgenomen in bijlage II. 18 Sira Consulting B.V.

19 4 Beleidsregels in de praktijk 4.1 Hoe wordt omgaan met beleidsregels Vanuit het totaaloverzicht landschap beleidsregels hebben we bij 10 organisaties (zie onderstaande kader) nader gekeken naar hoe zij omgaan met beleidsregels en of zij daarvoor de regeldruk in kaart brengen. De selectie is gedaan uit de 20 organisaties die hoog scoren en met een spreiding over diverse sectoren van het bedrijfsleven. De onderstaande bevindingen zijn gebaseerd op individuele gesprekken met beleidsmedewerkers van de organisatie en een nadere analyse van openbare of beschikbare gestelde documenten waarin is vastgelegd hoe de organisaties omgaan met het opstellen en evalueren van beleidsregels. Daarnaast is op onderdelen ook gekeken naar individuele beleidsregels en daarbij behorende toelichtingen. Tekstkader 3. Geselecteerde 10 (overheids)organisaties Autoriteit Financiële Markten (AFM) Autoriteit Persoonsgegevens (AP) Belastingdienst (BD) Brandweer Nederland (BN) Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) Inspectie SZW (ISZW) Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) Beleidsregels leggen aanvullende verplichtingen op In alle gesprekken is expliciet aangegeven dat de beleidsmedewerkers van mening zijn dat hun beleidsregels een nadere uitwerking zijn van de regelgeving. Er is volgens hen geen sprake van aanvullende verplichtingen. Het doel van de beleidsregels is immers om concreet invulling te geven aan de regelgeving en dit uit te leggen. Wanneer we echter de beleidsregels van deze organisaties meer in detail bekijken dan staan in de beleidsregels van de 10 onderzochte organisaties directe of indirecte verplichtingen voor ondernemers. Deze verplichtingen zijn dan weliswaar af te leiden uit, of een nadere invulling van, de wet- en regelgeving. Maar de in de beleidsregels genoemde verplichtingen zijn niet als zodanig in de wet- en regelgeving of de bijbehorende toelichting genoemd, en daarmee dus geheel nieuw. In deze gevallen kunnen we dus spreken van aanvullende verplichtingen die eerder niet waren voorzien. Concrete voorbeelden van aanvullende verplichtingen bespreken we in detail in de vijf cases. In het onderstaande tekstkader noemen we in aanvulling hierop nog enkele voorbeelden van aanvullende verplichtingen. Deze voorbeelden zijn gebaseerd op bureauonderzoek en niet verder afgestemd met de betreffende organisaties. Casestudy "beleidsregels" 19

20 Tekstkader 4. Andere voorbeelden van aanvullende verplichtingen uit beleidsregels Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) Beleidsregel Kleine hoeveelheden t.a.v. pluimveevlees en vlees van lagomorfen: In Europese Verordening 12 wordt een uitzondering beschreven bij producenten die kleine hoeveelheden vlees aan de eindverbruiker leveren. In de beleidsregel geeft de NVWA invulling aan het begrip kleine hoeveelheden vlees. Daarnaast is in de beleidsregel aanvullend de verplichting opgenomen tot het voeren van een administratie voor pluimvee- en konijnenhouderijen over geslacht(e) pluimvee en lagomorfen. Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) Beleidsregel veiligheidsadviseur: In de beleidsregel geeft de ILT aanvullend aan dat bedrijven een jaarverslag moeten opstellen over de activiteiten met betrekking tot vervoer van gevaarlijke stoffen. De ILT ziet erop toe of deze bedrijven een voldoende informatief jaarverslag hebben opgesteld en handhaven hierop. Brandweer Nederland (BN) PGS 15: Opslag van verpakte gevaarlijke stoffen. 13 Deze richtlijn bevat aanvullende voorschriften voor de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen. De voorschriften zijn een nadere invulling van de Wet milieubeheer, de arbeidsomstandighedenwet- en regelgeving en het Bouwbesluit. De directe verplichtingen zijn verdeeld in algemene verplichtingen (zo moeten bijvoorbeeld brandveiligheidsopslagkasten voldoen aan NEN 2678 of NEN-EN ) en verplichtingen voor specifieke groepen (bijvoorbeeld verplichtingen voor grote opslagvoorzieningen, voor de opslag van containers met gevaarlijke stoffen, voor de opslag van spuitbussen en gaspatronen, etc.). Een concreet voorbeeld van een aanvullend voorschrift is de verplichting om bij de toegangspoort van bedrijven met gevaarlijke stoffen in containers een duidelijk leesbare instructie voor veiligheidshandelingen, EHBO en alarmregelingen op te hangen. Regeldruk van beleidsregels wordt niet gekwantificeerd of verantwoord Bij de 10 onderzochte uitvoeringsorganisaties en toezichthouders wordt de regeldruk niet gekwantificeerd en hier wordt ook niet over gerapporteerd. Dit geldt zowel voor de regeldruk van de uiteindelijke beleidsregel als de alternatieven die daarbij zijn afgewogen. In de gesprekken is wel aangegeven dat er afstemming is met doelgroepen 14 over de inhoud van beleidsregels. Dit gaat echter over de uitvoerbaarheid en niet over de regeldruk in euro s die dit veroorzaakt en de mogelijke minder belastende alternatieven hiervoor. Kortom, geen van de onderzochte uitvoeringsorganisaties en toezichthouders voert een regeldruktoets uit bij het opstellen van beleidsregels. In de casussen zijn we hierop één uitzondering tegengekomen (zie de casestudie DHI-subsidieregeling). Bij de andere vier casussen zijn regeldrukgevolgen bij het treffen van de beleidsregel niet verantwoord en meegewogen in het besluitvormingsproces. Bij geen van de casussen is zichtbaar welke alternatieven zijn afgewogen. 12 Verordening (EG) nr. 853/ Richtlijn voor opslag en tijdelijke opslag met betrekking tot brandveiligheid, arbeidsveiligheid en milieuveiligheid. 14 De AFM en de AP doen dit bijvoorbeeld door middel van een (website) consultatie bij belanghebbenden. Het UWV houdt bijvoorbeeld werkgeversklankbordgroepen en haalt gebruikerservaringen op uit telefonische contacten met de ontslagaanvragers. 20 Sira Consulting B.V.

21 Rapportage over de regeldruk aan het verantwoordelijke beleidsdepartement vindt evenmin plaats. In de interviews is diverse malen aangeven dat niet duidelijk is of, en hoe dit zou moeten gebeuren, en wie daar dan verantwoordelijk voor is. De geldigheidsduur van de beleidsregels is verschillend. De beleidsregels van de NZa en de IGZ hebben een geldigheid van een jaar, de brandweer daarentegen geeft geen geldigheidstermijn aan. Wanneer de geldigheid van beleidsregels periodiek wijzigt, dan betekent dit dat bedrijven bij elke wijziging kennis hiervan moeten nemen. Deze kennisname heeft gevolgen voor de regeldruk van bedrijven. Omdat er geen eenduidige regels bestaan over de geldigheid van beleidsregels, hebben uitvoeringsorganisaties en toezichthouders de ruimte om wijzigingen in beleidsregels door te voeren wanneer en hoe vaak ze dat willen. Hoe vaker een wijziging wordt doorgevoerd, hoe hoger het risico wordt voor de regeldruk. Uit de vijf casestudies is gebleken dat bij het treffen van beleidsregels slechts in beperkte mate rekening wordt gehouden met de systematiek van Vaste Verandermomenten (VVM). Voor de duidelijkheid: dit is overigens niet verplicht. 4.2 De casestudies De geïnterviewde uitvoeringsorganisaties en toezichthouders geven expliciet aan dat beleidsregels een nadere uitwerking zijn van de regelgeving en geen aanvullende verplichtingen. Wij hebben echter bij alle 5 beleidsregels geïdentificeerd dat en waar directe of indirecte verplichtingen aanvullend zijn opgenomen. De selectie van de beleidsregels voor de casestudies is illustratief, daarom hebben we gemeend om enige variatie te nemen in het type beleidsregels. In het onderstaande tekstkader is de selectie beleidsregels opgesomd en de gekozen variatie kort toegelicht. In de selectie zitten overigens geen beleidsregels die voldoen aan de eisen van de Awb, dit ondanks het feit dat twee wel expliciet een beleidsregel worden genoemd. Tekstkader 5. Selectie "beleidsregels" voor casussen Hygiënecode met als voorbeeld de hygiënecode van de Nederlandse Brood- en banketbakkers Ondernemersvereniging (NBOV/NVWA). Variatie: Een beleidsregel die het bedrijfsleven opstelt en door de NVWA wordt goedgekeurd. Beleidsregel BR/REG-17141a Budgettair kader Wlz 2017 van de NZa. Variatie: Dit lijkt op het eerste gezicht een beleidsregel conform de Awb. Beleidsregel BasisInspectie Modules (BIM s) van de Inspectie SZW; Variatie: Dit is een voorbeeld van een beleidsregel om toezicht nader vorm te geven. Subsidieregeling voor demonstratieprojecten, haalbaarheidsstudies en investeringsvoorbereidingsstudies (DHI) van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl); Variatie: Deze beleidsregel is opgenomen als bijlage bij een besluit van het ministerie van BuZa. Uitvoeringsregel Ontslag om bedrijfseconomische reden van het UWV. Variatie: Dit is een afgeleide van een oude beleidsregel die is herzien en deels is verwerkt in de wet en deels in de uitvoeringsregel. Casestudy "beleidsregels" 21

22 Voor het bepalen van de regeldruk hebben we dezelfde werkwijze gehanteerd als voorgeschreven in het Handboek Meting Regeldruk 15. We hebben echter na het identificeren van de verplichtingen (stap 1) alleen die verplichtingen meegenomen die niet bij de kwantificering van de hogere regelgeving zijn meegenomen. We hebben dit gedaan door na te gaan of in de hogere regelgeving (wet, AMvB of ministeriële regeling) of daarbij behorende toelichting deze verplichting expliciet is genoemd. Daarnaast hebben we ons beperkt tot enkele voorbeelden omdat sommige beleidsregels zo omvangrijk zijn dat dit niet paste binnen het onderzoek. In deze paragraaf vatten we de belangrijkste bevindingen uit de cases samen. In bijlage III zijn deze uitgewerkt in factsheets. Een variatie aan aanvullende verplichtingen Wij hebben in alle gevallen geconstateerd dat aanvullende verplichtingen worden opgelegd. Deze zijn allemaal uit te leggen als voortvloeisel uit de hogere wet- en regelgeving, echter de verplichtingen als zodanig zijn niet genoemd in de regelgeving, de daarbij opgenomen toelichting of indien aanwezig de uitgevoerde kwantificering. Voor de volledigheid vermelden we ook dat we verplichtingen tegen zijn gekomen die wel expliciet worden genoemd in de hogere regelgeving. De beleidsregel refereert hier soms zelf naar en beschrijft hoe zij de interpretatie daarvan zien. Een voorbeeld hiervan is de verplichting een financiële onderneming moet ervoor zorgen dat verstrekte informatie over een financieel product, waaronder reclame-uitingen, geen afbreuk mag doen aan ingevolge deze wet te verstrekken of beschikbaar te stellen informatie. die in de Beleidsregel informatieverstrekking van de AFM is uitwerkt en in de Wet op het financieel toezicht (Wft) expliciet wordt genoemd in art. 4:19, eerste lid. Sowieso is het opvallend dat de kwantificering van de hogere regelgeving voor zover beschikbaar op een hoog abstractieniveau heeft plaatsgevonden. Het is hierdoor überhaupt niet duidelijk welke verplichtingen (P) zijn opgenomen en hoe vaak (Q) deze naar verwachting in de praktijk voorkomen. De regeldruk van beleidsregels is niet of beperkt gekwantificeerd Bij vier van de vijf casestudies is het kwantificeren van de regeldruk geen onderdeel bij het opstellen van de beleidsregel. Uit gesprekken met de deskundigen van deze organisaties, bijvoorbeeld het UWV, is wel gebleken dat zij de regeldruk zo laag mogelijk houden doordat zij transparantie en duidelijkheid bieden over procedures in beleidsregels. Maar hier is niet expliciet inzichtelijk gemaakt hoe en hoeveel deze maatregelen de lasten verlagen. Alleen bij de DHI-regeling van het ministerie van BuZa wordt hier wel expliciet aandacht aan besteed, bijvoorbeeld door middel van een administratieve lastentoets. Bij de andere vier organisaties speelt regeldruk geen (doorslaggevende) rol bij het opstellen van beleidsregels. We hebben echter geconstateerd dat deze kwantificering van de DHI-regeling erg afwijkt van onze kwantificering ( vs ) omdat: 15 Op hoofdlijnen zijn dit de stappen: 1. Het identificeren van de verplichtingen; 2. Nagaan wat deze voor de praktijk van de ondernemer betekenen (in handelingen); 3. Het kwantificeren hiervan op basis van interviews met ondernemers en 4. Het identificeren van alternatieven. 22 Sira Consulting B.V.