Herordening van de verordening Een onderzoek naar de integratie van verordeningen in het omgevingsplan

Transcriptie

1 Herordening van de verordening Een onderzoek naar de integratie van verordeningen in het omgevingsplan Product: Student: Onderzoeksrapport Melanie Deen Studentnummer: Hogeschool: Opleiding: Hogeschool van Amsterdam HBO-Rechten Datum: 11 juni 2018 Organisatie: Praktijkbegeleidster: Docentbegeleidster: Docentbeoordelaars: gemeente Edam-Volendam Sandra Vink Jonna Vernes Klasina Lont en Edward Schotman

2 1

3 Voorwoord Voor u ligt mijn scriptie Herordening van de verordening. Een onderzoek naar de integratie van verordeningen in het omgevingsplan, die ik met plezier aan u presenteer. Deze scriptie heb ik geschreven ter afsluiting van de opleiding HBO-Rechten aan de Hogeschool van Amsterdam. Gedurende 18 weken heb ik mijn afstudeerstage mogen lopen bij de sectie Omgevingsbeleid van de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling van de gemeente Edam-Volendam. Tijdens deze periode heb ik onderzoek gedaan naar het integreren van de verordeningen van de gemeente Edam-Volendam in het toekomstige instrument: het omgevingsplan. De Omgevingswet treedt naar verwachting in 2021 in werking. Toch kan er al een advies gegeven worden, door de wet, die in 2016 is gepubliceerd in het staatsblad, en andere bronnen te onderzoeken. Graag wil ik iedereen bedanken die een bijdrage heeft geleverd aan de totstandkoming van mijn onderzoeksrapport. Allereerst wil ik mijn praktijkbegeleidster Sandra Vink bedanken voor het bieden van een stageplaats en voor de tijd, moeite en begeleiding die zij in mij heeft gestoken gedurende mijn afstudeerperiode. Ik heb veel van haar geleerd. Ook wil ik mijn collega s van het team Ruimtelijke Ontwikkeling bedanken voor de tips en ondersteuning. Daarnaast wil ik mijn afstudeerdocente Jonna Vernes bedanken voor haar tips, adviezen en kritische feedback gedurende het schrijven van dit rapport. Ik heb daar veel aan gehad. Verder wil ik de medewerkers van de afdeling Algemene Juridische Zaken bedanken voor het verschaffen van informatie. Het team Ruimtelijke Ontwikkeling wil ik ook bedanken voor de leerzame, maar vooral leuke tijd die ik heb gehad. Ik heb ontzettend veel geleerd in de periode dat ik binnen dit team stage mocht lopen en ben heel blij met de mogelijkheden die ik kreeg om vergaderingen, bijeenkomsten en trainingen bij te wonen. Hierdoor heb ik een goed beeld kunnen krijgen van de werkzaamheden binnen een gemeente. Ik heb vooral veel geleerd van de trainingen waar ook veel gediscussieerd werd over de nieuwe wetgeving. De besproken onderwerpen hebben mij een goed beeld gegeven van de Omgevingswet. Rest mij alleen nog u veel leesplezier toe te wensen! Melanie Deen 11 juni

4 Inhoudsopgave Voorwoord... 2 Inhoudsopgave... 3 Verklarende woordenlijst... 5 Afkortingenlijst... 6 Samenvatting... 7 Hoofdstuk 1. Inleiding Aanleiding Doelstelling Centrale vraagstelling Deelvragen Onderzoeks- en begripsafbakening Methodologische verantwoording Leeswijzer Hoofdstuk 2. De Omgevingswet Inleiding Aanleiding Doelen van de Omgevingswet Vernieuwde stelsel omgevingsrecht Invoeringsregelgeving Nieuwe stelsel omgevingsrecht Uitvoeringsregelgeving: de AMvB s Aanvullingswetten Instrumenten Conclusie Hoofdstuk 3. Van bestemmingsplan en verordeningen naar omgevingsplan Het huidige omgevingsrecht: ruimtelijke ordening onder de Wro Bestemmingsplan Verordeningen Toekomstige omgevingsrecht: het omgevingsplan Regels in het omgevingsplan Van bestemmingsplan naar omgevingsplan Van verordeningen naar omgevingsplan Conclusie Hoofdstuk 4. Van verordeningen van de gemeente Edam-Volendam naar omgevingsplan Verordeningen van de gemeente Edam-Volendam Stappenplan vormgeven Stappenplan toepassen Regels die moeten worden opgenomen in het omgevingsplan Regels die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan Regels die niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan Conclusie Hoofdstuk 5. Integratie verordeningen in het omgevingsplan volgens betrokkenen Geïnterviewden APV Marktverordening

5 5.4 Verordening winkeltijden Verordening ruimte- en inrichtingseisen peuterspeelzalen Verordening havens en openbaar water Parkeerverordening Aanwijzingsbesluit parkeerschijfzones Aanwijzingsbesluit parkeren vergunninghouders Beleidsregels parkeervergunningen Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen Algemene stellingen Conclusie Hoofdstuk 6. Conclusie Literatuurlijst Bijlagen Bijlage 1: Betrokken regelgeving Bijlage 2: Infographic vernieuwde stelsel omgevingsrecht Bijlage 3: Infographic het omgevingsplan Bijlage 4: Infographic van bestemmingsplan naar omgevingsplan Bijlage 5: Overzicht verordeningen afdeling AJZ gemeente Edam-Volendam 10 april Bijlage 6: Overzicht verordeningen gemeente Edam-Volendam 10 april Bijlage 7: Verordeningen gemeente Edam-Volendam onderverdeeld in onderwerpen Bijlage 8: Toepassing stappenplan op alle verordeningen van de gemeente Edam-Volendam Bijlage 9: Verordeningen die niet opgenomen mogen worden in het omgevingsplan Bijlage 10: Verordeningen die moeten worden opgenomen in het omgevingsplan Bijlage 11: Verordeningen die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan Bijlage 12: Topiclijst interviews Bijlage 13: Samenvatting verordeningen die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan Bijlage 14: Interview met de projectleider Bijlage 15: Interview met de 1 e beleidsmedewerker Omgevingsbeleid Bijlage 16: Interview met de 2 e jurist AJZ Bijlage 17: Interview met 1 e jurist AJZ Bijlage 18: Interview met de coördinator Bouwen en Milieu Bijlage 19: Interview met de 2 e beleidsmedewerker Omgevingsbeleid Bijlage 20: Interview met de beleidsmedewerker Verkeer en Vervoer Bijlage 21: Interview met de projectwethouder Bijlage 22: Uitkomsten interviews Bijlage 23: Reflectie

6 Verklarende woordenlijst Aanvullingsregelgeving De regelgeving die deel uit maakt van lopende beleidsontwikkelingen op het gebied van natuur, bodem, geluid en grondeigendom. De vier aanvullingswetten zullen de Omgevingswet aanvullen. Fysieke leefomgeving Dit begrip bepaalt de werkingssfeer van de Omgevingswet. De fysieke leefomgeving bevat de volgende onderdelen: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. Infographic Een informatieve illustratie die informatie uitbeeldt en verklaart aan de hand van tekst en beeld. Integraal In zijn geheel, zonder dat er iets ontbreekt. Integreren De opname in een (groter) geheel. Invoeringsregelgeving De regelgeving die de overgang van de bestaande wet- en regelgeving naar de nieuwe wet- en regelgeving regelt. Bovendien vult deze regelgeving het uiteindelijke nieuwe stelsel aan met enkele essentiële onderdelen. De invoeringsregelgeving bestaat uit de Invoeringsregeling, het Invoeringsbesluit en de Invoeringswet. Kerninstrumenten De instrumenten die nodig zijn om de Omgevingswet in de praktijk goed te kunnen uitvoeren. Er zijn zes kerninstrumenten: de omgevingsvisie, het programma, decentrale regelgeving (omgevingsplan, waterschapsverordening en provinciale omgevingsverordening), algemene rijksregels voor activiteiten, de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Motief Doelstelling. Ruimtelijke ordening Het zo goed mogelijk (her)inrichten en gebruiken van de beschikbare ruimte van een gebied. Uitvoeringsregelgeving Deze regelgeving voert de Omgevingswet uit. Het bestaat uit vier AMvB s. Werkgroep reikwijdte omgevingsplan Deze werkgroep is samengesteld uit vertegenwoordigers van de VNG, het ministerie van Infrastructuur en Milieu, het ministerie van Binnenlandse Zaken, het Interprovinciaal Overleg en de VNO-NCW. Deze werkgroep onderzoekt welke gemeentelijke verordeningen opgenomen moeten worden in het omgevingsplan. 5

7 Afkortingenlijst AJZ AMvB APV Art. Avv s Ow VNG VNO-NCW Wabo Wro Algemene Juridische Zaken Algemene Maatregel van Bestuur Algemene Plaatselijke Verordening Artikel Algemeen verbindende voorschriften Omgevingswet Vereniging van Nederlandse Gemeenten Verbond van Nederlandse Ondernemingen en het Nederlands Christelijk Werkgeversverbond Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wet ruimtelijke ordening 6

8 Samenvatting Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet in 2021 zullen alle wetten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving tot één wet worden gebundeld. Onder de fysieke leefomgeving vallen onderwerpen als: bouwen, milieu, ruimtelijke ordening, waterbeheer, monumentenzorg en natuur. Met de komst van de Omgevingswet worden bestemmingsplannen van gemeenten vervangen door het omgevingsplan. Het omgevingsplan heeft een bredere reikwijdte dan bestemmingsplannen. Het omgevingsplan dient namelijk alle regels te bevatten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, terwijl het bestemmingsplan de begrenzing van een goede ruimtelijke ordening kent. Omdat het omgevingsplan een bredere reikwijdte heeft, kunnen de regels uit gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving worden opgenomen in het omgevingsplan. Met het oog op de invoering van de Omgevingswet, wil de gemeente Edam-Volendam weten welke van haar verordeningen in het omgevingsplan moeten en (niet) mogen worden opgenomen. Doel van dit onderzoek is om de verordeningen van de gemeente Edam-Volendam te inventariseren en aanbevelingen te doen over welke verordeningen moeten, mogen en niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Met behulp van de aanbevelingen in dit rapport kan de gemeente Edam-Volendam beginnen met het integreren van haar verordeningen in het omgevingsplan. Zo kunnen zij de Omgevingswet al in een vroeg stadium implementeren. De centrale vraag die wordt beantwoord in dit onderzoek luidt als volgt: Welke aanbevelingen zijn te geven aan de gemeente Edam-Volendam inzake de integratie van de huidige verordeningen van de gemeente Edam-Volendam in het omgevingsplan? Bij het documentenonderzoek is een stappenplan opgesteld om te bepalen welke verordeningen moeten, mogen en niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. 1 Dit stappenplan is toegepast op alle 98 verordeningen. Op basis van dit onderzoek wordt geadviseerd om de volgende vijf verordeningen te integreren in het omgevingsplan: de Aansluitverordening riolering, de Algemene Verordening Ondergrondse Infrastructuur, de Afvalstoffenverordening, het Uitvoeringsbesluit Afvalstoffenverordening en de Bouwverordening. Deze verordeningen hebben direct betrekking op de fysieke leefomgeving, burgers kunnen er rechten aan ontlenen en het motief is de zorg voor de gezonde en veilige fysieke leefomgeving. Daarnaast is gebleken dat er tien verordeningen zijn die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. 2 Dit zijn vooral verordeningen die meerdere motieven hebben. De gemeente moet bepalen welk motief het hoofdmotief van de verordening is. Is dit de zorg voor de fysieke leefomgeving, dan mogen ze de verordening opnemen in het omgevingsplan. Deze tien verordeningen zijn voorgelegd aan medewerkers van de gemeente Edam- Volendam. Zij hebben door middel van interviews hun advies gegeven over het wel of niet integreren van deze verordeningen in het omgevingsplan. Het merendeel van de verordeningen mag echter niet worden opgenomen. Deze verordeningen hebben vaak indirect betrekking op de fysieke leefomgeving. Veel hiervan zijn financiële of procedurele verordeningen. 3 De gemeente wordt geadviseerd om alle relevante regelingen, die voldoen aan alle stappen van het stappenplan, op te nemen in het omgevingsplan. Daarna zal duidelijk worden wat de omvang van het omgevingsplan is geworden. Eenvoudig is beter, maar de gemeente moet erop letten dat geen regelingen vergeten worden. Wel zal er beleid en verordeningen geschrapt moeten worden. Het schrappen mag echter geen nadelige gevolgen hebben voor de samenleving. Aanbevolen wordt om zo veel mogelijk regelgeving in één omgevingsplan op te nemen, maar er moet zo min mogelijk worden opgenomen wat niet geregeld hoeft te worden. 1 Zie bijlage 8. 2 Zie bijlage Zie bijlage 9. 7

9 Hoofdstuk 1. Inleiding In dit hoofdstuk ligt de nadruk op de aanleiding van dit onderzoek. Daarnaast zal de doelstelling en de centrale vraagstelling beschreven worden. Ook wordt het onderzoek afgebakend en worden de gehanteerde onderzoeksmethodes verantwoord. 1.1 Aanleiding In 2021 zal de Omgevingswet in werking treden. Bij inwerkingtreding van deze wet zullen alle wetten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving tot één wet worden gebundeld. Onder de fysieke leefomgeving vallen onderwerpen als: bouwen, milieu, ruimtelijke ordening, waterbeheer, monumentenzorg en natuur. Met de komst van de Omgevingswet worden bestemmingsplannen van gemeenten vervangen door het omgevingsplan. Het omgevingsplan heeft een bredere reikwijdte dan bestemmingsplannen. Het omgevingsplan dient namelijk alle regels te bevatten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, terwijl het bestemmingsplan de begrenzing van een goede ruimtelijke ordening kent. Omdat het omgevingsplan een bredere reikwijdte heeft, is het mogelijk om de regels uit gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving op te nemen in het omgevingsplan. Zo zijn alle regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving op één plaats te vinden. Met het oog op de invoering van de Omgevingswet, wil de gemeente Edam-Volendam weten welke van haar verordeningen in het omgevingsplan moeten, mogen en niet mogen worden opgenomen. 1.2 Doelstelling Het doel van dit onderzoek is om de verordeningen van de gemeente Edam-Volendam te inventariseren en aanbevelingen te doen over welke verordeningen moeten, mogen en niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Met behulp van de aanbevelingen in dit rapport kan de gemeente Edam-Volendam beginnen met het integreren van haar verordeningen in het omgevingsplan. Zo kunnen zij de Omgevingswet al in een vroeg stadium implementeren. 1.3 Centrale vraagstelling Welke aanbevelingen zijn te geven aan de gemeente Edam-Volendam inzake de integratie van de huidige verordeningen van de gemeente Edam-Volendam in het omgevingsplan? 1.4 Deelvragen Theoretisch onderzoek: Welke rechtsgevolgen brengt de Omgevingswet met zich mee? Wat is een omgevingsplan en wat is hiervan de juridische grondslag? Wat zijn de verschillen tussen het huidige omgevingsrecht (bestemmingsplan) en het nieuwe omgevingsrecht (omgevingsplan)? Praktijkonderzoek: Welke verordeningen van de gemeente Edam-Volendam moeten worden opgenomen in het omgevingsplan? Wat adviseren de betrokkenen over de integratie van verordeningen die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan? 8

10 1.5 Onderzoeks- en begripsafbakening Dit onderzoek beperkt zich tot de verordeningen van de gemeente Edam-Volendam. Deze gemeente is op 1 januari 2016 gefuseerd met de gemeente Zeevang. Het onderzoek wordt uitgevoerd voor de sectie Omgevingsbeleid van de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling. De huidige verordeningen die voor dit onderzoek onderzocht zijn, zijn alle verordeningen van de gemeente Edam-Volendam die vóór 10 april 2018 gepubliceerd zijn op Met de integratie van de verordeningen wordt het opnemen van de verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving in het toekomstige omgevingsplan bedoeld. Het omgevingsplan is een juridisch bindend plan waarin iedere gemeente alle regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving moet opnemen. Dit is één van de kerninstrumenten van de Omgevingswet. Het omgevingsplan zal naast verordeningen ook andere onderdelen bevatten. Hierop wordt in dit onderzoeksrapport niet ingegaan, omdat het onderzoek dan te veelomvattend zou worden. Onder de Omgevingswet wordt verstaan: de wet van 23 maart 2016 die op 26 april 2016 is gepubliceerd in het Staatsblad. Deze wet zal waarschijnlijk in 2021 inwerking treden en zal 26 wetten samenvoegen tot één wet. De 26 wetten die op zullen gaan in de Omgevingswet zijn opgenomen in bijlage 1. Met het vernieuwde stelsel omgevingsrecht wordt in dit onderzoek bedoeld: de nieuwe wet- en regelgeving die het omgevingsrecht vormgeeft. Dit stelsel bestaat onder andere uit invoeringsregelgeving, die de overgang van de huidige wetgeving naar de nieuwe wet- en regelgeving regelt. Ook een onderdeel van het nieuwe stelsel is de aanvullingsregelgeving. Deze regelgeving heeft betrekking op de natuur, bodem, geluid en grondeigendom. De aanvullingsregelgeving zal de Omgevingswet aanvullen bij inwerkingtreding van deze wet. Het uiteindelijke nieuwe stelsel zal na inwerkingtreding van de Omgevingswet bestaan uit de Omgevingswet, de Omgevingsregeling en de uitvoeringsregelgeving: de vier AMvB s. De invoerings- en aanvullingsregelgeving zullen opgaan in dit nieuwe stelsel. 1.6 Methodologische verantwoording Het onderzoek vangt aan met het theoretische onderzoek. Daarin zijn de rechtsgevolgen die de Omgevingswet met zich mee brengt, uiteengezet. Daarna zijn de verschillen tussen het huidige recht en het nieuwe recht uitgelegd. Ook wordt er uitgebreid aandacht besteed aan het omgevingsplan. Vervolgens is er praktijkonderzoek verricht. Dit onderzoek richt zich op de verordeningen van de gemeente Edam-Volendam. Er is onderzocht welke verordeningen geïntegreerd moeten worden in het omgevingsplan. Ook is er advies gevraagd aan betrokkenen over de verordeningen die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Het rechtsbronnenonderzoek (hoofdstuk 2 en 3) richt zich op wet- en regelgeving. De belangrijkste bron die onderzocht is, is de Omgevingswet. Op 26 april 2016 is de Omgevingswet van 23 maart 2016 gepubliceerd in het Staatsblad. Ook de memorie van toelichting is een belangrijke bron. Met onder andere deze rechtsbronnen is onderzocht welke rechtsgevolgen de Omgevingswet met zich mee brengt. Ook is hiermee onderzocht wat een omgevingsplan en de juridische grondslag hiervan is. Daarna is met behulp van deze bronnen, maar ook met de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), antwoord gegeven op de vraag wat de verschillen zijn tussen het huidige omgevingsrecht en het nieuwe omgevingsrecht. Het literatuuronderzoek (hoofdstuk 2 en 3) richt zich op literatuur. De literatuur die gebruikt is, bestaat vooral uit handboeken en tijdschriftartikelen die over de Omgevingswet, en met name over het omgevingsplan, gaan. Ten eerste is onderzocht hoe het vernieuwde stelsel omgevingsrecht eruit komt te zien. Ten tweede richt het literatuuronderzoek zich op het omgevingsplan. Ten derde is onderzocht wat de verschillen zijn tussen het huidige omgevingsrecht en het nieuwe omgevingsrecht. Deze handboeken en tijdschriftartikelen zijn te vinden in de literatuurlijst die aan dit onderzoek is toegevoegd. 9

11 Voor het theoretische onderzoek zijn er een aantal websites geraadpleegd. Voorbeelden hiervan zijn en Hier is bewust voor gekozen, aangezien daar de meest actuele informatie is te vinden met betrekking tot de Omgevingswet. De meeste van deze websites worden beheerd door de overheid. Zo verwijst naar de website voor de meest actuele versie van het concept van het wetsvoorstel Invoeringswet inclusief memorie van toelichting. En in het programma Aan de slag met de Omgevingswet ( werken gemeenten (VNG), provincies (IPO), waterschappen (UvW) en Rijk nauw samen. Het documentenonderzoek (hoofdstuk 4) richt zich op alle 98 verordeningen van de gemeente Edam- Volendam. Er is onderzocht welk van deze verordeningen geïntegreerd dienen te worden in het omgevingsplan en welke niet. Dit is onderzocht door een inventarisatie te maken van alle verordeningen van de gemeente Edam-Volendam. Daarna is een stappenplan opgesteld waaraan deze verordeningen getoetst konden worden. Dit stappenplan is gebaseerd op de ontwikkelde theorie door de werkgroep reikwijdte omgevingsplan, maar wijkt op een aantal punten af. Er is getoetst of de verordeningen betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, of burgers er rechten aan kunnen ontleden, of het motief van de verordening de zorg voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving betreft en wie het bevoegd gezag is. De verordeningen waarbij alle vragen met ja beantwoord konden worden, moeten worden opgenomen in het omgevingsplan. De verordeningen waarbij twijfel bestaat over het hoofdmotief, mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. De verordeningen die niet voldoen aan één of meer van de stappen, mogen niet worden opgenomen in het omgevingsplan. Uit de toepassing van dit stappenplan zijn drie lijsten met verordeningen voortgekomen: de verordeningen die moeten, mogen en niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Tijdens het documentenonderzoek is gediscussieerd met de afdeling Algemene Juridische Zaken over de betekenis van de term verordening. Deze term zegt eigenlijk niet zo veel. Daarom is gekozen om alle algemeen verbindende voorschriften die gepubliceerd zijn op te onderzoeken. Wel zal hiervoor, om praktische redenen, de term verordeningen gebruikt worden in dit onderzoek. De interviews (hoofdstuk 5) richten zich op de verordeningen van de gemeente Edam-Volendam die volgens het documentenonderzoek mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Uit het analyseren van de antwoorden die gegeven zijn tijdens de interviews is een advies gekomen over het wel of niet opnemen van deze verordeningen in het omgevingsplan. De gemeente is niet verplicht om de verordeningen die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan, op te nemen. Ze mogen dit zelf beslissen. Om een advies te kunnen geven over deze verordeningen, zijn deze voorgelegd aan acht betrokkenen: twee juristen van de afdeling Algemene Juridische Zaken, de projectleider en de projectwethouder van het project Omgevingswet, twee beleidsmedewerkers Omgevingsbeleid, de coördinator Bouwen en Milieu en een beleidsmedewerker Verkeer en Vervoer. Deze mensen zijn gekozen, omdat zij representatief zijn voor de gemeente Edam-Volendam. Per afdeling zijn medewerkers gekozen om te interviewen, zodat zij de gemeente goed vertegenwoordigen. Ook is erop gelet dat deze mensen goed op de hoogte zijn van het omgevingsplan, door middel van trainingen en/of werkgroepen. Aan hen is, aan de hand van stellingen, gevraagd om hun mening te geven over het wel of niet integreren van de tien verordeningen die mogen worden opgenomen. Door het kiezen voor het afnemen van interviews kon de gewenste informatie verzameld worden, omdat daarbij doorgevraagd kon worden tot de juiste informatie gegeven werd. Op basis van een analyse van de gegeven antwoorden is de gemeente per verordening geadviseerd om deze wel of juist niet op te nemen in het omgevingsplan. 10

12 1.7 Leeswijzer Het onderzoek vangt aan met hoofdstuk 2. In dit hoofdstuk wordt het nieuwe stelsel omgevingsrecht uitgebreid beschreven. Dit nieuwe stelsel zal met de inwerkingtreding van de Omgevingswet in 2021 het oude stelsel vervangen. Daarnaast komen de aanleiding en doelen van de Omgevingswet aan bod, maar ook de instrumenten. In hoofdstuk 3 wordt in kaart gebracht wat verandert als het omgevingsplan in de plaats treedt van het bestemmingsplan en sommige verordeningen. Hierbij worden de verschillen tussen het huidige omgevingsrecht en het toekomstige omgevingsrecht toegelicht. In hoofdstuk 4 worden de verordeningen van de gemeente Edam-Volendam onderzocht. Er wordt gekeken welke verordeningen er moeten, mogen en niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Dit wordt onderzocht aan de hand van een stappenplan. In hoofdstuk 5 worden de interviews met betrokkenen geanalyseerd om erachter te komen wat zij adviseren over de integratie van de verordeningen die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Dit leidt tot een advies van de betrokkenen over de eventuele integratie van deze verordeningen. In het laatste hoofdstuk, hoofdstuk 6, worden conclusies getrokken en aanbevelingen gegeven aan de gemeente Edam- Volendam. Er zullen aanbevelingen worden gegeven over de integratie van de verordeningen in het omgevingsplan. 11

13 Hoofdstuk 2. De Omgevingswet In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het nieuwe stelsel omgevingsrecht, met de komst van de Omgevingswet, eruit komt te zien. Hiermee wordt antwoord gegeven op de vraag: Welke rechtsgevolgen brengt de Omgevingswet met zich mee? 2.1 Inleiding Het huidige omgevingsrecht is over vele wetten en regels verdeeld en daardoor verbrokkeld. De Omgevingswet zal 26 wetten 4, 120 AMvB s en 12 ministeriële regelingen die betrekking hebben op de domeinen bouwen, ruimtelijke ordening, water, natuur, milieu, erfgoed en infrastructuur vervangen. 5 Met het bundelen van deze verbrokkelde wetgeving wordt beoogd toegankelijkere en vooral eenvoudigere regels te creëren. 6 De wet- en regelgeving zal beter op elkaar afgestemd zijn en meer ruimte bieden voor lokale behoeften. 7 De Omgevingswet zal naar verwachting in 2021 in werking treden, maar het is nog niet zeker of deze datum gehaald gaat worden. 8 De inwerkingtreding van de wet is al twee keer uitgesteld. Eerst zou de Omgevingswet in werking treden op 1 januari Dit is uitgesteld tot 1 juli 2019 en vervolgens tot 1 januari De Omgevingswet zal in 2021 in werking treden en de einddatum van de implementatie van de stelselwijziging blijft staan op 1 januari De reden voor de vertraging van de inwerkingtreding is de complexiteit van de AMvB s, de ministeriële regelingen en de Aanvullingswetten. 9 Ook is er in 2017 niet het benodigde budget vrijgemaakt door minister Ollongren. 10 Daarnaast is het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) nog niet gebruiksklaar. Dit laatste is waarschijnlijk de belangrijkste reden van de vertraging Aanleiding Er zijn twee redenen waarom de Omgevingswet is opgesteld. Ten eerste sluit de huidige wet- en regelgeving niet meer goed aan op de huidige en toekomstige ontwikkelingen. Zo richt de wetgeving zich nog te weinig op duurzame ontwikkelingen en wordt er te weinig rekening gehouden met de behoefte aan maatwerk en participatie bij besluitvorming in een vroeg stadium. Ten tweede worden initiatiefnemers belemmerd door de vele verschillende wetten met elk hun eigen procedures en regels. De laatste jaren is geprobeerd om verbeteringen door te voeren. Het gevolg hiervan is dat er nog meer wetgeving bij is gekomen. Dit heeft niet bijgedragen aan de wens om meer transparantie te creëren Doelen van de Omgevingswet De Omgevingswet is gebaseerd op de volgende uitgangspunten: vertrouwen, lokaal maatwerk, meer ruimte voor initiatieven en minder regels die overzichtelijk zijn. De Omgevingswet zal zorgen voor een duidelijk en overzichtelijk wettelijk kader voor overheden, maar vooral voor burgers en initiatiefnemers. Daarnaast zal de wet ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving eenvoudiger maken Zie bijlage 1. 5 Spitters, Module Wabo en omgevingsvergunning 2018, p Concept van wetsvoorstel Invoeringswet inclusief memorie van toelichting, (zoek op concept wetsvoorstel Invoeringswet). 7 Nijs, de, & Tijssen 2016, p De Omgevingswet uitgelegd, (zoek op Omgevingswet). 9 Spitters, Module Wabo en omgevingsvergunning 2018, p Koepels: voortgang Omgevingswet in gevaar, (zoek op voortgang in gevaar). 11 Omgevingswet treedt in werking, ( zoek op invoeringsdatum). 12 Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p Uitgangspunten en doel van de wet, (zoek op uitgangspunten). 12

14 Naast uitgangspunten heeft de Omgevingswet een motto: ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit. Dit motto is in art. 1.3 Ow in twee maatschappelijke doelen vertaald: Een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit bereiken en in stand houden. De fysieke leefomgeving doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen om er maatschappelijke behoeften mee te vervullen. 14 Om deze twee maatschappelijke doelen te verwezenlijken, zijn de volgende verbeterdoelen opgesteld: Integrale benadering stimuleren. Meer bestuurlijke afwegingsruimte. Het gebruiksgemak vergroten. Processen versnellen en verbeteren. 15 Het nieuwe stelsel omgevingsrecht zal de burgers centraal stellen. Er zal meer ruimte zijn voor ondernemers en de procedures worden korter. 16 De houding bij het beoordelen van plannen zal ja, mits zijn, in plaats van nee, tenzij. Ook zal er nog maar één vergunning hoeven worden aangevraagd voor meerdere activiteiten en zal er één bevoegd gezag zijn dat de aanvraag beoordeelt. Verder zijn alle regels op één plek te vinden: in de Omgevingswet. Participatie aan de voorkant bij beleidsontwikkeling zal ook mogelijk worden voor burgers. Tot slot komt er meer ruimte om te anticiperen Vernieuwde stelsel omgevingsrecht Het nieuwe omgevingsrechtstelsel bestaat onder andere uit invoeringsregelgeving, die de overgang van de huidige wetgeving naar de nieuwe wet- en regelgeving bewerkstelligt. Ook een onderdeel van het nieuwe stelsel is de aanvullingsregelgeving. Deze regelgeving heeft betrekking op de natuur, bodem, geluid en grondeigendom. Deze aanvullingswet- en regelgeving zal de Omgevingswet aanvullen bij inwerkingtreding van deze wet. Het uiteindelijke nieuwe stelsel zal bestaan uit de Omgevingswet, de Omgevingsregeling en de vier AMvB s. De invoerings- en aanvullingsregelgeving zullen opgaan in dit nieuwe stelsel. In bijlage 2 is een infographic van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te vinden waarin het vernieuwde stelsel omgevingsrecht wordt weergegeven. 18 Hieronder zullen alle onderdelen van het stelsel behandeld worden Invoeringsregelgeving De invoeringsregelgeving regelt de overgang van de bestaande wet- en regelgeving naar de nieuwe wetgeving. Daarnaast zal de invoeringsregelgeving de Omgevingswet aanvullen. 19 De invoeringsregelgeving bestaat uit de Invoeringsregeling, het Invoeringsbesluit en de Invoeringswet. Er wordt nog gewerkt aan deze regelingen en deze zijn nog niet vastgesteld. De Invoeringswet zal uit de volgende onderdelen bestaan: aanvullingen op en wijzigingen van de Omgevingswet, wijziging of intrekking van andere wetten en overgangsrecht Groothuijse & Kegge 2017, p Vier verbeterdoelen van de nieuwe Omgevingswet, (zoek op verbeterdoelen). 16 Tonnaer, De Gemeentestem 2016/145, p Uitgangspunten en doel van de wet, (zoek op uitgangspunten). 18 Zie bijlage Invoeringswet, (zoek op Invoeringswet). 20 Concept van wetsvoorstel Invoeringswet inclusief memorie van toelichting, (zoek op concept wetsvoorstel Invoeringswet). 13

15 2.4.2 Nieuwe stelsel omgevingsrecht Het nieuwe stelsel omgevingsrecht zal na inwerkingtreding bestaan uit de Omgevingswet, de omgevingsregeling en de vier AMvB s. De aanvullings- en invoeringsregelgeving zullen opgaan in dit nieuwe stelsel. Omgevingswet De Omgevingswet is verdeeld in 23 hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk wordt het toepassingsgebied, de doelen en de begrippen van de Omgevingswet uitgelegd. In hoofdstuk 2 zijn bepalingen opgenomen over de overheidszorg, door het Rijk, de provincies, gemeenten en waterschappen, voor de fysieke leefomgeving. Daarnaast zijn er bepalingen opgenomen over de instructies die het Rijk en de provincies kunnen vormgeven, zodat hun eigen beleid doorwerking heeft in het beleid van gemeenten. In de hoofdstukken 3, 4, en 5 zijn de instrumenten van de Omgevingswet vastgelegd. De hoofdstukken 6 tot en met 9, 11, 14, 15, 21 en 22 zijn gereserveerd voor toekomstige modules. In hoofdstuk 10 staat een overzicht van de gedoogplichten die noodzakelijk kunnen zijn voor het realiseren van werken van algemeen belang, zoals de aanleg van een hoogspanningsleiding. In hoofdstuk 12 is de afdeling grondexploitatie uit de Wro grotendeels overgenomen. Hoofdstuk 13 gaat over financiën en hoofdstuk 16 over de procedures van instrumenten en besluiten. Hoofdstuk 17 behandelt de formele adviesorganen en hoofdstuk 18 heeft betrekking op handhaving en uitvoering. Verder zijn er in hoofdstuk 19 regels opgenomen voor ongewone voorvallen. Het gaat daarbij om gebeurtenissen die afwijken van de normale bedrijfsactiviteiten. In hoofdstuk 20 worden de grondslagen gelegd voor het verslagleggen, monitoren en rapporteren. De wet voorziet in het beheren en toegankelijk maken van informatie over het geldende beleid en regels. In hoofdstuk 23, het laatste hoofdstuk van de Omgevingswet, zijn de overige en slotbepalingen opgenomen. 21 Omgevingsregeling De ongeveer 75 bestaande ministeriële regelingen zullen gebundeld worden in de Omgevingsregeling. Op dit moment wordt er een ontwerp van deze regeling gemaakt aan de hand van thema s. De regeling zal regels bevatten voor het gebruik van de wet in de praktijk. Er zijn twee uitgangspunten voor de Omgevingsregeling opgesteld: Er komt één toegankelijke en inzichtelijke Omgevingsregeling. 22 De Omgevingsregeling wordt ingedeeld naar doelgroep. Voor bestuursorganen worden de regels verdeeld naar taken en instrumenten en voor initiatiefnemers naar activiteiten. 23 AMvB s De vier AMvB s worden ook wel aangeduid met de term uitvoeringsregelgeving. In het kopje hieronder komen deze uitgebreid aan bod Uitvoeringsregelgeving: de AMvB s De algemene regels komen samen in vier Algemene Maatregelen van Bestuur. In het huidige stelsel zijn er wel 120 AMvB s, dus dit is een grote verandering. De algemene regels hebben als doel de leefomgeving te beschermen en richtlijnen te geven aan bedrijven en burgers. Alle normen waarbinnen initiatiefnemers moeten handelen zullen erin worden opgenomen. Hieronder worden de vier AMvB s besproken Waard, de, & Oortwijn, 2016, p Omgevingsregeling, (zoek op Omgevingsregeling). 23 Spitters, Module Wabo en omgevingsvergunning 2018, p Nijs, de, & Tijssen 2016, p

16 Omgevingsbesluit Het Omgevingsbesluit is opgebouwd uit algemene en procedurele bepalingen die voor burgers, bedrijven en overheden relevant zijn. Hierin zijn de procedures voor onder andere het omgevingsplan, omgevingsvergunning en projectbesluit opgenomen. Tevens regelt het besluit welke andere bestuursorganen, adviseurs en adviesorganen betrokken zijn bij de besluitvorming. Verder worden regels voor milieueffectrapportages en kostenverhaal opgenomen in deze AMvB. 25 De AMvB s die hierna besproken worden, bevatten materiële regels. Die richten zich op de inhoud. Besluit kwaliteit leefomgeving Het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat materiële normen. Daarnaast wordt een deel van de bestuurlijke afwegingsruimte uitgewerkt. Veel van de materiële normen die opgenomen zijn in de huidige wetgeving en opgesteld zijn voor het realiseren van de nationale doelstellingen en het voldoen aan internationale verplichtingen, worden opgenomen in dit besluit. Hierbij kan gedacht worden aan normen voor luchtkwaliteit en geluid. Het gaat dan om omgevingswaarden, instructieregels, beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen en regels over monitoring en gegevensbeheer. 26 Besluit activiteiten leefomgeving Het Besluit activiteiten leefomgeving is de opvolger van het Activiteitenbesluit. Het besluit bevat algemene regels waaraan burgers en bedrijven zich moeten houden als ze bepaalde activiteiten uitvoeren in de fysieke leefomgeving. Daarnaast bepaalt het besluit wanneer een omgevingsvergunning nodig is. Het besluit bevat regels die erop gericht zijn de volgende onderwerpen te beschermen: zwemmers, waterstaatwerken, milieu, wegen en spoorwegen, en cultureel erfgoed. 27 Besluit bouwwerken leefomgeving Het Besluit bouwwerken leefomgeving zal het Bouwbesluit gaan vervangen. Dit besluit is net als het hiervoor genoemde besluit gericht op iedereen die activiteiten uitvoert in de fysieke leefomgeving. 28 De regels in dit besluit hebben betrekking op de veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid bij het (ver)bouwen van een bouwwerk, de staat van het bouwwerk, het gebruik van het bouwwerk en het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden Aanvullingswetten Naast de vier AMvB s wordt ook gewerkt aan vier aanvullingswetten. Deze aanvullingswetten maken deel uit van de lopende beleidsontwikkelingen op de volgende onderwerpen: bodem, geluid, natuur en grondeigendom. De aanvullingswetten zullen opgaan in de Omgevingswet op het moment van inwerkingtreding van deze wet. Voor de inwerkingtreding zullen er ook nog aanvullingsbesluiten en aanvullingsregelingen volgen. Hieronder worden de vier aanvullingswetten besproken Spitters, Module Wabo en omgevingsvergunning 2018, p Tonnaer, De Gemeentestem 2016/145, p Nijs, de, & Tijssen 2016, p Bregman e.a. 2017, p Nijs, de, & Tijssen 2016, p Aanvullingswetten, (zoek op aanvullingswetten). 15

17 Aanvullingswet bodem De huidige regels die zijn opgenomen in de Wet bodembescherming, het Besluit bodemkwaliteit en het Besluit uniforme saneringen, zullen opgaan in de Aanvullingswet bodem. Het bereiken van een goede bodemkwaliteit door het voorkomen van nieuwe verontreinigingen en het opruimen van bestaande verontreinigingen is en blijft het uitgangspunt van het Nederlandse bodembeleid. Waar de huidige regels zich richten op het saneren van gevallen van bodemverontreiniging, wordt dit onder de Omgevingswet meer gekoppeld aan activiteiten. 31 Een grote wijziging is dat de bevoegdheid over de bodem gaat verschuiven. Nu is de provincie nog het bevoegd gezag. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal de gemeente deze bevoegdheid krijgen. 32 Aanvullingswet geluid Vooral in de Wet geluidhinder staan veel regels die opgenomen zullen worden in de Aanvullingswet geluid. De Wet geluidhinder is de afgelopen jaren steeds ingewikkelder geworden. Er is daarom gewerkt aan vereenvoudiging van de geluidsregels, waarbij geluidproductieplafonds voor rijksinfrastructuur zijn ingevoerd. 33 Geluidproductieplafonds zorgen ervoor dat geluid langs wegen en sporen niet onbelemmerd kan groeien. Deze systematiek zal ook worden uitgevoerd bij provinciale wegen en industrieterreinen met de komst van de Aanvullingswet geluid. 34 Aanvullingswet natuur De regels uit de Wet natuurbescherming zullen opgenomen worden in de Aanvullingswet natuur. De Aanvullingswet natuur zal wijzigingen van de Omgevingswet bevatten, zodat die wet straks regels kan stellen en maatregelen kan treffen om de natuur te beschermen. Er zal niet veel veranderen na het overhevelen van de regels uit de Wet natuurbescherming naar de Aanvullingswet natuur. 35 Het normenstelsel, de instrumenten en de bevoegdheidsverdeling tussen provincies en het Rijk zullen namelijk ongewijzigd overgaan. De bescherming van de natuur zal dus hetzelfde blijven. 36 Aanvullingswet grondeigendom Het doel van grondbeleid is de grond op tijd gereed te maken voor geplande ontwikkelingen en de kosten en baten te verdelen over de betrokken partijen. 37 De Aanvullingswet grondeigendom zal bestaan uit een deel van de bestaande instrumenten voor grondbeleid, die vereenvoudigd, geharmoniseerd en toegankelijk gemaakt zijn. Het gaat om de volgende instrumenten: onteigening, voorkeursrecht, herverkaveling en kavelruil in landelijk gebied. Het nieuwe instrument dat toegevoegd wordt, is stedelijke kavelruil. Verder worden er een aantal wijzigingen gemaakt in de regeling voor het kostenverhaal. Deze regeling is al opgenomen in de Omgevingswet Instrumenten Instrumenten zijn documenten waarin overheden hun beleid, visie en regels vastleggen. Deze zijn nodig om de Omgevingswet goed te kunnen uitvoeren. 39 Als deze instrumenten op de juiste manier worden toegepast, kunnen bestuursorganen de doelstellingen van de Omgevingswet verwezenlijken. Zes van deze instrumenten worden aangemerkt als kerninstrumenten. Met de kerninstrumenten geven bestuursorganen het toekomstig beleid en de uitwerking daarvan vorm. De zes kerninstrumenten zijn op de afbeelding hieronder weergegeven en worden daaronder toegelicht Over de Aanvullingswet bodem, (zoek op over de Aanvullingswet bodem). 32 Bregman e.a. 2017, p Bregman e.a. 2017, p Aanvullingswet geluid, (zoek op Aanvullingswet geluid). 35 Bregman e.a. 2017, p Aanvullingswet natuur, (zoek op Aanvullingswet natuur). 37 Aanvullingswet grondeigendom, (zoek op Aanvullingswet grondeigendom). 38 Bregman e.a. 2017, p Wettelijke instrumenten, (zoek op instrumenten). 40 Korsse, De Gemeentestem 2016/62, p

18 De omgevingsvisie Een omgevingsvisie kan gezien worden als een opvolger van de structuurvisie van de Wro. 41 In de structuurvisie wordt door overheden de visie op het ruimtelijk beleid voor hun grondgebied beschreven. In de omgevingsvisie geeft een bestuursorgaan haar langetermijnvisie op de gewenste ontwikkelingen in het gebied waarover het bestuursbevoegdheid heeft. Het Rijk, de provincies en gemeenten zijn verplicht om een omgevingsvisie vast te stellen. Alle aspecten die van belang zijn voor de fysieke leefomgeving worden in de omgevingsvisie met elkaar verbonden tot één samenhangend geheel. Hierbij moet gedacht worden aan de ruimtelijke ontwikkeling, de visie op verkeer, vervoer, natuurbeleid, milieu, water en cultuurhistorie. De visie legt de beleidsmatige grondslag voor maatregelen die noodzakelijke verbeteringen in de fysieke leefomgeving tot stand brengen. Ook kunnen er op deze manier gewenste ontwikkelingen worden georganiseerd. Deze maatregelen kunnen onder andere in programma s worden vastgelegd. 42 Het plan of programma In het programma wordt geregeld hoe de beleidsdoelen van de omgevingsvisie zullen worden uitgevoerd. 43 Programma s omvatten dus de concrete maatregelen voor het behoud, het beheer, het gebruik en de ontwikkeling van de leefomgeving. Zij bevatten de maatregelen die nodig zijn om de omgevingsvisie te realiseren. Deze programma s zullen vaak een sectoraal karakter hebben, aangezien ze betrekking hebben op een bepaald onderwerp. Voorbeelden hiervan zijn: programma luchtkwaliteit, woningbouwprogramma en rioleringsplan. 44 De decentrale regelgeving Op grond van de Omgevingswet maakt elke decentrale overheid provincie, gemeente en waterschap één gebiedsdekkend plan voor de leefomgeving. 45 Zo worden de regels over de fysieke leefomgeving gebundeld in één regeling per overheidsniveau, waardoor de regels toegankelijker en overzichtelijker 41 Nijs, de, & Tijssen 2016, p Waard, de, & Oortwijn, 2016, p Nijs, de, & Tijssen 2016, p Waard, de, & Oortwijn, 2016, p Waard, de, & Oortwijn, 2016, p

19 worden. Voor de provincie is dat de provinciale verordening, voor waterschappen de waterschapsverordening en voor gemeenten het omgevingsplan. 46 Hieronder worden deze drie regelingen toegelicht. Gemeentelijk omgevingsplan Het omgevingsplan zal de huidige bestemmingplannen en beheersverordeningen gaan vervangen. Daarnaast zullen ook verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan worden opgenomen. Het omgevingsplan zal waarschijnlijk een heel flexibel instrument zijn. Zo kunnen per locatie of wijk verschillende regels worden gesteld en gewijzigd. 47 In het volgende hoofdstuk wordt verder op het omgevingsplan ingegaan. Waterschapsverordening Ter uitvoering van de waterbeheertaken heeft ieder waterschap een verordening, ook wel de keur genoemd. Hierin staan gebods- en verbodsbepalingen centraal die zich richten tot onderhoudsplichtigen en diegenen die handelingen in watersystemen uitvoeren. Een voorbeeld van dit laatste is het lozen van water op het oppervlaktewater. De waterschapsverordening heeft alleen betrekking op het watersysteem binnen het beheergebied en op wegen die in beheer zijn bij het waterschap. 48 Provinciale omgevingsverordening De provinciale omgevingsverordening zal bestaan uit een samenvoeging van de provinciale milieuverordening, de landschapsverordening, de grondwaterverordening, de ontgrondingenverordening en de planologische verordening. De provinciale omgevingsverordening zal drie soorten regels bevatten: Regels voor bedrijven en burgers, bijvoorbeeld vergunningstelsels en algemene regels. Regels voor het uitvoerend bestuur, bijvoorbeeld beoordelingsregels voor vergunningaanvragen en omgevingswaarden. Instructieregels over de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten en waterschappen. De provinciale omgevingsverordening zal voor het grootste gedeelte bestaan uit instructieregels. Deze bevatten aanwijzingen voor de inhoud van het gemeentelijke omgevingsplan of de waterschapsverordening. Iedere provincie bepaalt, op een paar onderwerpen na, zelf de onderwerpen waarover ze regels willen stellen in hun omgevingsverordening. 49 De algemene rijksregels De algemene rijksregels zullen vastgelegd worden in vier AMvB s. In het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwactiviteiten leefomgeving staan de algemene regels van het Rijk. Deze regels bevatten een landelijk dekkende basisbescherming, zijn niet specifiek bedoeld voor één locatie en zijn anders dan instructieregels. Het Rijk streeft ernaar om zoveel mogelijk te werken met algemene regels om te voorkomen dat per situatie een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Naast deze twee AMvB s zijn er nog het Omgevingsbesluit en Besluit kwaliteit leefomgeving. Deze eerste bevat alle procedurele en inhoudelijke eisen van de instrumenten en besluiten van de Omgevingswet. De tweede richt zich tot bestuursorganen en bevat de materiële 46 De provinciale omgevingsverordening en de waterschapsverordening in de nieuwe Omgevingswet, (zoek op de provinciale omgevingsverordening en de waterschapsverordening). 47 Waard, de, & Oortwijn, 2016, p De provinciale omgevingsverordening en de waterschapsverordening in de nieuwe Omgevingswet, (zoek op de provinciale omgevingsverordening en de waterschapsverordening). 49 De provinciale omgevingsverordening en de waterschapsverordening in de nieuwe Omgevingswet, (zoek op de provinciale omgevingsverordening en de waterschapsverordening). 18

20 bepalingen voor besluiten van overheden: normen en instructieregels voor milieu en veiligheid. Hierin zijn omgevingswaarden, instructieregels en beoordelingsregels opgenomen. 50 De omgevingsvergunning Met de Omgevingswet verandert er eigenlijk weinig aan het stelsel van de Wabo. Met een omgevingsvergunning wordt door het bestuursorgaan de toestemming verleend om één of meer activiteiten uit te voeren die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Onder de Omgevingswet zal er geprobeerd worden om zoveel mogelijk activiteiten te regelen met algemene regels. Een vergunning moet eerder een uitzondering worden dan de regel zijn. Soms moet een burger wel een melding doen om een activiteit te mogen uitvoeren. 51 Activiteiten kunnen altijd worden aangevraagd met één aanvraag en bij één loket en er zal één bevoegd gezag toestemming verlenen. De overheid dient te zorgen voor een afgestemde procedure achter het loket. Het bevoegde bestuursorgaan wordt bepaald bij AMvB. De hoofdregel is dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om de omgevingsvergunning te verlenen, maar hierop zijn uitzonderingen. In de artikelen 5.8 tot en met 5.11 Ow worden de gevallen benoemd waarin de bevoegdheden worden gegeven aan het Rijk, de provincie of het waterschap. 52 Het projectbesluit Met het projectbesluit kan het bevoegd gezag toestemming geven voor complexe projecten in de fysieke leefomgeving. 53 Een voorbeeld is de ontwikkeling van een natuurpark. Het Rijk, waterschappen en provincie zullen beschikken over het instrument, maar de gemeente niet. De gemeente moet vervolgens het omgevingsplan in overeenstemming brengen met het projectbesluit. 54 Het projectbesluit zal onder andere inpassingsplannen, coördinatieprocedure Wro, tracébesluiten en de projectprocedure Waterwet vervangen Conclusie Het nieuwe stelsel omgevingsrecht zal bestaan uit de invoeringsregelgeving, de aanvullingsregelgeving, de Omgevingsregeling, de Omgevingswet en de vier AMvB s. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen de invoerings- en aanvullingsregelgeving opgaan in de Omgevingswet. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen de verbrokkelde wetten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving gebundeld worden en zo zullen toegankelijkere en eenvoudigere regels gecreëerd worden. De belangrijkste gevolgen die het nieuwe stelsel met zich mee zal brengen, zijn de volgende. Er zullen minder en overzichtelijkere regels zijn in het nieuwe stelsel. Initiatiefnemers werden in het oude stelsel belemmerd door de vele wetten met elk hun eigen procedures. Met het nieuwe stelsel zal dit veranderen, aangezien er minder regels zullen zijn en bij het opstellen van de regels veel aandacht wordt besteed aan deze groep mensen. Ook zullen de procedures korter worden. Verder hoeft bij het aanvragen van vergunningen maar één aanvraag gedaan te worden voor meerdere samenhangende activiteiten. De afdelingen van gemeenten dienen daarom meer integraal te werken om de aanvraag te behandelen. De laatste grote verandering heeft betrekking op participatie. Vanaf het begin van de beleidsontwikkeling zal een mogelijkheid geboden worden aan burgers tot participatie. Burgers zullen zo meer inspraak krijgen in het beleid van hun gemeente. 50 Nijs, de, & Tijssen 2016, p Wat is de omgevingsvergunning?, (zoek op omgevingsvergunning). 52 Van Angeren e.a. 2015, p Van Angeren e.a. 2015, p Nijs, de, & Tijssen 2016, p Waard, de, & Oortwijn, 2016, p

21 Hoofdstuk 3. Van bestemmingsplan en verordeningen naar omgevingsplan Nu in het vorige hoofdstuk is beschreven hoe het nieuwe stelsel omgevingsrecht eruit komt te zien, zullen in dit hoofdstuk de verschillen tussen het huidige omgevingsrecht en het nieuwe omgevingsrecht worden toegelicht. Ook wordt er uitgebreid ingegaan op het omgevingsplan. Daarmee wordt antwoord gegeven op de vraag: Wat zijn de verschillen tussen het huidige omgevingsrecht (bestemmingsplan) en het nieuwe omgevingsrecht (omgevingsplan)? Ook wordt ingegaan op de vraag: Wat is een omgevingsplan en wat is hiervan de juridische grondslag? 3.1 Het huidige omgevingsrecht: ruimtelijke ordening onder de Wro De wetten die de kern vormen van het omgevingsrecht zijn de volgende: de Wet ruimtelijke ordening (Wro), een groot gedeelte van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), delen van de Woningwet, een deel van de Onteigeningswet en de Tracéwet 56. In de Wro is geregeld hoe ruimtelijke plannen tot stand komen en hoe deze gewijzigd worden. 57 Het Rijk, de provincies en de gemeenten leggen in ruimtelijke plannen vast hoe Nederland er op dit moment uitziet en hoe het in de toekomst eruit moet komen te zien. Zo is geregeld hoe gemeenten bestemmingsplannen moeten opstellen. 58 Kenmerkend aan de Wro is dat alle bestuursniveaus over dezelfde instrumentarium beschikken en de mogelijkheden om daarvan af te wijken. 59 In de Wro wordt een scheiding gemaakt tussen beleidsdocumenten en juridisch bindende documenten. Beleidsdocumenten hebben betrekking op de visie van het Rijk, de provincies en de gemeenten op de ontwikkeling van het grondgebied waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Aan de juridisch bindende documenten kunnen rechten worden ontleend. Deze wet onderscheidt de volgende documenten: Structuurvisies (rijk, provincies en gemeenten). Bestemmingsplannen (gemeenten). Inpassingsplannen (bestemmingplannen van het Rijk en provincie) Bestemmingsplan Het bestemmingsplan is het belangrijkste instrument in de ruimtelijke ordening. De gemeenteraad is op grond van art. 3.1 lid 1 Wro verplicht om één of meer bestemmingsplannen vast te stellen voor het hele grondgebied van de gemeente. Een bestemmingsplan bestaat uit drie onderdelen: de verbeelding, de planregels en een toelichting. In de verbeelding zijn de bestemmingen voor het grondgebied aangegeven. In de planregels staat hoe de grond bebouwd en gebruikt mag worden. In de toelichting staat de goede ruimtelijke onderbouwing van het bestemmingsplan. Het bevat informatie over de ontwikkelingen in het plangebied, over de beleidsdoelstellingen van het plan en over de juridische vormgeving. Daarnaast worden de regels uitgelegd. 61 De toelichting heeft echter geen normerende functie, in tegenstelling tot de verbeelding en de planregels. 62 Burgers mogen verwachten dat de gemeente meewerkt aan het realiseren van een bestemming die in het bestemmingsplan is vastgelegd. Ook dient de gemeente op te treden tegen overtredingen van de regels Buuren, van, Nijmeijer & Robbe 2017, p De Wro in het kort, (zoek op de Wro in het kort). 58 Wet ruimtelijke ordening, (zoek op Wet ruimtelijke ordening). 59 Doorn, van, & Pietermaat-Kros 2011, p Waard, de, & Oortwijn 2016, p Bregman e.a. 2017, p Buuren, van, Nijmeijer & Robbe 2017, p Waard, de, & Oortwijn, 2016, p

22 3.1.2 Verordeningen Naast voorgaande documenten kent het huidige recht gemeentelijke verordeningen. Gemeentelijke verordeningen zijn algemeen verbindende voorschriften die op gemeentelijk niveau zijn vastgesteld. Deze verordeningen hebben meestal tot doel de gemeente leefbaar en netjes te houden. Wanneer burgers zich niet houden aan de regels van de verordeningen, dient de gemeente hen een sanctie op te leggen. De verordeningen dienen ook als toetsingskader voor een vergunningaanvraag. Wanneer iemand bijvoorbeeld toestemming wil om een boom te kappen, dient de aanvraag aan de Kapverordening getoetst te worden. De belangrijkste gemeentelijke verordening is de Algemene Plaatselijke Verordening. Een gemeentelijke verordening kan veel omvattend zijn, zoals de APV, maar er kunnen ook kleine zaken mee geregeld worden. Het bestuursorgaan dat bevoegd is om een gemeentelijke verordening vast te stellen, is de gemeenteraad. De wet kan de bevoegdheid ook toekennen aan het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester. De onderwerpen die in gemeentelijke verordeningen geregeld kunnen worden zijn: een bedelverbod, voorschriften omtrent seksinrichtingen, regels voor het organiseren van evenementen, het parkeren van auto s en het scheiden van afval Toekomstige omgevingsrecht: het omgevingsplan Het omgevingsplan is één van de zes kerninstrumenten die voortvloeien uit de Omgevingswet. Het omgevingsplan zal het centrale figuur van de Omgevingswet worden. 65 Alle gemeenten zijn op grond van art. 2.4 Ow verplicht om één omgevingsplan op te stellen voor het hele grondgebied. Hierin dienen zij voor dit gebied algemene regels en vergunningsplichten op te nemen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan moet door de gemeenteraad worden vastgesteld en zal in de plaats komen van: het bestemmingsplan, de beheersverordening, de welstandsnota en gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Voorbeelden hiervan zijn: de Monumentenverordening, de Bouwverordening, de Ligplaatsenverordening en de APV. 66 Het resultaat zal een plan zijn waarbij in één oogopslag duidelijk is welke regels gelden voor een bepaalde locatie. Hieronder worden de regels die in het omgevingsplan zullen worden opgenomen behandeld. Vooral het begrip fysieke leefomgeving speelt hierbij een grote rol. In bijlage 3 is een infographic opgenomen over het omgevingsplan Regels in het omgevingsplan Iedere gemeente dient op grond van art. 2.4 Ow één omgevingsplan vast te stellen, waarin zij alle regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving dienen op te nemen. Het begrip fysieke leefomgeving is een van de kernbegrippen van de Omgevingswet. Met het begrip wordt de werkingssfeer van de Omgevingswet aangeduid. 68 Deze reikwijdte is opgenomen in artikel 1.2 Ow. Uit het eerste lid van dit artikel blijkt dat de Omgevingswet betrekking heeft op de fysieke leefomgeving, maar ook op activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Wat het begrip fysieke leefomgeving precies inhoudt, wordt niet duidelijk uit de wettekst Gemeentelijke verordening, (zoek op verordening). 65 Bregman e.a. 2017, p Omgevingsplan, (zoek op omgevingsplan vastgesteld). 67 Zie bijlage Fysieke leefomgeving, (zoek op fysieke leefomgeving). 69 Kamerstukken II 2013/14, , 3, p

23 In het tweede lid van art. 1.2 Ow worden alle onderdelen van de fysieke leefomgeving genoemd. Om mogelijke toekomstige problemen te voorkomen, is door de wetgever gekozen voor een nietuitputtende opsomming van deze onderdelen. In deze opsomming zijn de volgende onderdelen genoemd: bouwwerken; infrastructuur; watersystemen; water; bodem; lucht; landschappen; natuur; cultureel erfgoed; werelderfgoed. De beoordeling of iets tot de fysieke leefomgeving behoort is echter altijd afhankelijk van de omstandigheden van het geval. 70 Zo behoort een afvalcontainer die in de grond zit hier wel tot, maar een vrijstaande afvalbak niet. 71 Uit art. 1.2 lid 3 Ow volgt dat naast de fysieke leefomgeving ook activiteiten, die uit de wet voortvloeien, bepalen wanneer de Omgevingswet geldt. Een voorbeeld hiervan is het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving en het wijzigen van het gebruik ervan. Daarbij kan gedacht worden aan een pand waarvan het gebruik gewijzigd wordt. Ook het aanleggen van een weg valt hieronder. Daarnaast valt het nalaten van een activiteit onder deze activiteiten. Zo kan het nalaten van het plaatsen van geluidwerende voorzieningen grote invloed hebben op de fysieke leefomgeving. 72 Wat ook onder dit begrip valt, zijn, volgens art. 1.2 lid 4 Ow, gevolgen voor de mens. Voor zover de veiligheid en gezondheid van mensen kunnen worden beïnvloed door onderdelen van de fysieke leefomgeving, worden deze aangemerkt als gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Een voorbeeld hiervan is een slechte luchtkwaliteit. Dit kan de gezondheid van de mens beïnvloeden. De regels van de Omgevingswet zijn uiteindelijk vooral bedoeld om de veiligheid en gezondheid van de mens te beschermen. 73 Wanneer er geen sprake is van de fysieke leefomgeving, is de Omgevingswet niet van toepassing. Deze wet is ook niet van toepassing als een andere wet onderdelen van de fysieke leefomgeving regelt. Als een verordening hierop betrekking heeft, maar deze verordening gebaseerd is op een wet die niet in de Omgevingswet wordt opgenomen, valt de verordening niet onder de Omgevingswet. Dit heeft als gevolg dat de verordening niet opgenomen mag worden in het omgevingsplan. 74 Via het Invoeringsbesluit zullen in het Omgevingsbesluit onderwerpen worden aangewezen die wel en niet in het omgevingsplan moeten worden opgenomen. Het is op dit moment dus nog niet exact duidelijk wat in het omgevingsplan moet komen, maar sommige gemeenten zijn daar al druk mee aan het experimenteren Kamerstukken II 2013/14, , 3, p Fysieke leefomgeving, (zoek op fysieke leefomgeving). 72 Fysieke leefomgeving, (zoek op fysieke leefomgeving). 73 Kamerstukken II 2013/14, , 3, p Fysieke leefomgeving, (zoek op fysieke leefomgeving). 75 Over moeten en mogen: expertsessie verordeningen in het omgevingsplan, (zoek op expertsessie). 22

24 3.3 Van bestemmingsplan naar omgevingsplan Alle bestemmingsplannen van gemeenten worden in 2021 automatisch vervangen door één omgevingsplan. 76 Vanaf dat moment, en tot en met 2029, kunnen gemeenten verder werken aan een integraal omgevingsplan waarin zij alle relevante lokale regelingen opnemen. 77 In bijlage 4 is een infographic te vinden die dit weergeeft. Gemeenten dienen onder het huidige recht op grond van art. 3.1 Wro bestemmingsplannen vast te stellen, waarbij ten behoeven van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de grond wordt aangewezen. Aan zo n bestemming worden regels verbonden. Onder het nieuwe recht dienen gemeenten één omgevingsplan vast te stellen dat alle regels bevat die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Het begrip fysieke leefomgeving is breder dan het begrip goede ruimtelijke ordening. 78 In een omgevingsplan dienen alle regels over onder andere welstand, natuur en bouwwerken gebundeld te worden, zodat een meer integraal omgevingsbeleid tot stand zal komen. 79 Waar de Wro in art. 3.1 spreekt van bestemmingen aanwijzen aan gronden, heeft de Omgevingswet het in art. 4.2 over een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het begrip functie is breder dan het begrip bestemming. In een bestemmingsplan wordt een bestemming aan een plek gegeven. Ook worden er regels aan die bestemming verbonden. Deze regels dienen in overeenstemming te zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het begrip functie betekent: Het gebruiksdoel dat, of de status die een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft. Elke functietoedeling heeft twee kenmerken: functiekenmerken en locatiekenmerken. De functiekenmerken tonen een bepaalde rol of taak van het betreffende onderdeel van de fysieke leefomgeving. De functie militair terrein of hoofdweg kan bijvoorbeeld worden toegekend aan een gebied. Deze functie heeft invloed op de directe omgeving en op activiteiten die binnen dat onderdeel worden verricht. 80 Naast een functie dient het onderdeel van de fysieke leefomgeving ook aan een locatie gekoppeld te worden. Een locatie kan een punt, een gebied maar ook een bouwwerk zijn. Een locatie kan driedimensionaal begrensd worden. Zo kan een locatie in de ondergrond een bepaalde functie krijgen. Ook kan een locatie in de lucht als laagvliegzone worden aangewezen. 81 Verschillen bestemmingsplan en omgevingsplan Bestemmingsplan Bestemming Ruimtelijke ordening Primair een plan Beperkte reikwijdte Vooral verboden, beperkte open normen Planhorizon 10 jaar Omgevingsplan Functie Fysieke leefomgeving Grotendeels een verordening Verbrede reikwijdte Ruimte voor open normen en geboden Geen planhorizon 76 Bregman e.a. 2017, p Zegers & Weekers, Bouwrecht 2016/49, p Van Angeren e.a. 2015, p Kamerstukken II 2013/14, , 3, p Kamerstukken II 2013/14, , 3, p Van Angeren, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2016, afl. 1-2, p

25 3.4 Van verordeningen naar omgevingsplan Het omgevingsplan vervangt het bestemmingsplan, maar ook een aantal verordeningen zullen verschuiven naar het omgevingsplan. Regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving die nu nog in gemeentelijke verordeningen zijn geregeld, zullen opgenomen worden in het omgevingsplan volgens art. 2.4 Ow. Het is op dit moment nog niet duidelijk welke verordeningen in het omgevingsplan moeten worden opgenomen. Er wordt nog gewerkt aan een lijst waarin regels worden aangewezen die moeten, mogen en niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Deze lijst zal via het Invoeringsbesluit in het Omgevingsbesluit worden opgenomen. 82 Er is een werkgroep reikwijdte omgevingsplan samengesteld uit vertegenwoordigers van de VNG, het ministerie van Infrastructuur en Milieu, het ministerie van Binnenlandse Zaken, het Interprovinciaal Overleg en de VNO-NCW. Deze werkgroep gaat uitwerken welke gemeentelijke verordeningen opgenomen moeten worden in het omgevingsplan. 83 De werkgroep heeft een driedeling ontwikkeld, waaruit zal blijken welke verordeningen opgenomen moeten, mogen of niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan: Onderwerpen over de fysieke leefomgeving die plaatsgebonden activiteiten betreffen, moeten in het omgevingsplan worden opgenomen. Regels over onderwerpen die de fysieke leefomgeving betreffen, maar ook een ander motief hebben, kunnen in het omgevingsplan worden opgenomen, maar dat is niet verplicht en waar dit inbreuk zou maken op de taken en bevoegdheden van de burgemeester is dat zelfs niet toegestaan. Andere regels over de fysieke leefomgeving die geen plaatsgebonden karakter hebben of regels met een persoonsgebonden karakter worden evenmin verplicht geregeld in het omgevingsplan. Onderwerpen die niet de fysieke leefomgeving als motief hebben of onderwerpen waarbij de regelgevende bevoegdheid exclusief aan een ander bestuursorgaan toekomt dan het gemeentebestuur, zoals de noodverordeningbevoegdheid van de burgemeester, mogen niet in het omgevingsplan worden opgenomen. 84 Deze driedeling ziet er in een schema als volgt uit: Regels omgevingsplan Regels m.b.t. de fysieke leefomgeving en plaatsgebonden activiteiten betreffen Regels m.b.t. de fysieke leefomgeving die ook een ander motief hebben Regels m.b.t. de fysieke leefomgeving die geen plaatsgebonden karakter hebben Regels m.b.t. fysieke leefomgeving die een persoonsgebonden karakter hebben Regels die geen betrekking hebben op de fysieke leefomgeving Regels waarbij de burgemeester de exclusieve bevoegdheid toekomt Moet in het omgevingsplan Mag in het omgevingsplan Mag in het omgevingsplan Mag in het omgevingsplan Mag niet in het omgevingsplan Mag niet in het omgevingsplan 82 Over moeten en mogen: expertsessie verordeningen in het omgevingsplan, (zoek op expertsessie). 83 Loozeman e.a. 2016, p Loozeman e.a. 2016, p

26 Sommige gemeenten hebben al een inventarisatie gemaakt en daarbij bovenstaande regels van de werkgroep gebruikt. De gemeente Alphen aan den Rijn heeft een analyse gemaakt aan de hand van een stappenplan. Het gaat om de volgende vijf stappen: Heeft de regeling (deels) betrekking op de fysieke leefomgeving? Wat is het motief van de regeling? Gaat het om een autonome regeling of een regeling in medebewind? Wie is bevoegd gezag voor de in de regeling genoemde instrumenten? Is de regeling relevant voor een bepaald gebied? Conclusie Onder het huidige omgevingsrecht van de Wro is het bestemmingsplan één van de belangrijkste instrumenten. Hierin worden bestemmingen aangewezen aan gronden. Onder de Omgevingswet zal het omgevingsplan in de plaats komen van het bestemmingsplan. Iedere gemeente is verplicht om één omgevingsplan vast te stellen, waarin zij alle regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving dient op te nemen. De gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving dienen daarom opgenomen te worden in het omgevingsplan. Met het begrip fysieke leefomgeving wordt de werkingssfeer van de Omgevingswet aangeduid. Uit de wettekst wordt niet duidelijk wat het begrip fysieke leefomgeving precies inhoudt. In de Omgevingswet worden wel de onderdelen van de fysieke leefomgeving genoemd: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. Momenteel wordt door de werkgroep reikwijdte omgevingsplan gewerkt aan een lijst waarin regels worden aangewezen die moeten, mogen of niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Het begrip goede ruimtelijke ordening is verbreed door het begrip fysieke leefomgeving. Door het bundelen van regels over onder andere welstand, natuur en bouwwerken, komt er een meer integraal omgevingsbeleid tot stand. Waar de Wro spreekt van bestemmingen aanwijzen aan gronden, heeft de Omgevingswet het over een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het begrip bestemming is hier verbreed naar het begrip functie. Elke functietoedeling heeft functiekenmerken en locatiekenmerken. Zo dient er een functie aan een onderdeel van de fysieke leefomgeving verbonden te worden. Deze functie dient weer aan een locatie gekoppeld te worden. De werkgroep reikwijdte omgevingsplan is in het leven geroepen om uit te zoeken welke gemeentelijke verordeningen opgenomen dienen te worden in het omgevingsplan. Deze werkgroep heeft een driedeling ontwikkeld, waaruit blijkt welke verordeningen opgenomen moeten, mogen of niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Sommige gemeenten, zoals de gemeente Alpen aan den Rijn, hebben al een inventarisatie van hun verordeningen gemaakt en daarbij de vuistregels van de werkgroep gebruikt. 85 Chw Omgevingsplan Rijnhaven Oost, (zoek op omgevingsplan Rijnhaven Oost, ga naar toelichting, art. 1.5). 25

27 Hoofdstuk 4. Van verordeningen van de gemeente Edam-Volendam naar omgevingsplan Nu in het vorige hoofdstuk de verschillen tussen het huidige en het nieuwe omgevingsrecht zijn toegelicht, zal in dit hoofdstuk antwoord gegeven worden op de volgende vraag: Welke verordeningen van de gemeente Edam-Volendam moeten worden opgenomen in het omgevingsplan? 4.1 Verordeningen van de gemeente Edam-Volendam De verordeningen van de gemeente Edam-Volendam zijn te vinden op Ook heeft de afdeling Algemene Juridische Zaken (AJZ) een lijst waarin zij de verordeningen die zij publiceren, bijhouden. Niet alleen verordeningen, maar alle algemeen verbindende voorschriften (avv s) worden op deze lijst bijgehouden. Met verordeningen wordt in dit onderzoek dan ook avv s bedoeld. De gemeente Edam-Volendam is op 1 januari 2016 gefuseerd met de gemeente Zeevang. Het gevolg daarvan is dat alle verordeningen van 2016 of ouder, die niet opnieuw vastgesteld zijn vóór 1 januari 2018, van rechtswege zijn vervallen. De lijst met verordeningen van de afdeling AJZ bevat 113 verordeningen. In bijlage 5 is deze lijst opgenomen. De lijst van bevat 98 verordeningen en is te vinden in bijlage 6. In dit onderzoek zijn de verordeningen onderzocht die op 10 april 2018 geldig waren. 4.2 Stappenplan vormgeven Om te onderzoeken welke verordeningen in het omgevingsplan moeten of (niet) mogen worden opgenomen, is een stappenplan opgesteld. Dit stappenplan is gebaseerd op de ontwikkelde vuistregels door de werkgroep reikwijdte omgevingsplan, maar wijkt op een aantal punten af. De reden hiervoor is dat het toepassen van de vuistregels van de werkgroep geen concrete antwoorden geeft. Het leidt niet tot antwoord op de vraag welke verordeningen wel of niet moeten worden opgenomen in het omgevingsplan. Om daar achter te komen is het volgende stappenplan ontwikkeld. De stappen twee tot en met vijf kunnen allemaal met ja of nee beantwoord worden en indien deze allemaal met ja beantwoord zijn, moet de verordening in het omgevingsplan worden opgenomen. Als een van deze stappen met nee beantwoord wordt, mag de verordening niet worden opgenomen. De eerste stap is om de verordeningen van de gemeente Edam-Volendam te inventariseren. Zo wordt namelijk duidelijk welke verordeningen onderzocht moeten worden. Daarna is het handig om de lijst onder te verdelen in onderwerpen. Zo kan er in één oogopslag gezien worden welke onderwerpen in ieder geval geen betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Ook is snel te zien welke onderwerpen juist wel onder de fysieke leefomgeving vallen. De tweede stap is om te kijken welke verordeningen betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. De verordeningen moeten betrekking hebben op één van de volgende onderdelen: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed of werelderfgoed. Daarnaast kunnen activiteiten ook onder de fysieke leefomgeving vallen. Dit geldt ook voor gevolgen voor de veiligheid en gezondheid van de mens. Een voorbeeld hiervan is een slechte luchtkwaliteit. Dit kan de gezondheid van mensen beïnvloeden. Stap drie is om het rechtskarakter van de verordening te bepalen. De verordeningen die burgers binden of waar burgers rechten aan kunnen ontlenen, moeten worden opgenomen in het omgevingsplan. Verordeningen kunnen ook alleen een interne werking hebben. Deze binden dan alleen de gemeente zelf en mogen niet worden opgenomen in het omgevingsplan. De vierde stap richt zich op het motief van de verordening. Met het motief wordt de doelstelling van een verordening bedoeld. Wanneer het motief van de verordening de zorg voor een veilige en gezonde 26

28 fysieke leefomgeving is, kan de verordening worden opgenomen in het omgevingsplan. Verordeningen die een ander motief hebben, mogen niet in het omgevingsplan opgenomen worden. Een voorbeeld van een ander motief is het bewaken van de openbare orde. De verordeningen die dit als motief hebben, zijn vastgesteld vanuit andere doelstellingen dan die van de Omgevingswet. Ook zijn er verordeningen die meerdere motieven hebben. Er moet dan gekeken worden naar het hoofdmotief. Als het hoofdmotief de fysieke leefomgeving betreft, kan de verordening opgenomen worden in het omgevingsplan. Betreft het hoofdmotief de openbare orde, dan mag de verordening niet opgenomen worden in het omgevingsplan. De laatste stap is om het bevoegde gezag te bepalen. Als de gemeenteraad of het college van burgemeesters en wethouders bevoegd is, mag de verordening opgenomen worden in het omgevingsplan. Is de burgemeester bevoegd, dan mag de verordening niet opgenomen worden in het omgevingsplan. De burgemeester is namelijk meestal het bevoegde gezag bij verordeningen die betrekking hebben op de openbare orde. Als aanvulling op dit schema mag een verordening niet opgenomen worden in het omgevingsplan, als de wettelijke grondslag van een verordening niet opgaat in de Omgevingswet. Uit voorgaande stappen volgt het volgende stappenplan: Stappenplan 1. Inventariseren en onderverdelen van de verordeningen in onderwerpen. Actuele lijst met verordeningen opstellen. Vervolgens deze lijst verdelen in onderwerpen. 2. Bepalen welke verordeningen betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Wanneer de verordening direct betrekking heeft op de fysieke leefomgeving, dient deze te worden opgenomen in het omgevingsplan. Heeft de verordening indirect betrekking op de fysieke leefomgeving, dan mag het niet worden opgenomen. 3. Bepalen van het rechtskarakter van de verordening. Wanneer de verordening burgers bindt of burgers er rechten aan kunnen ontlenen, moet de verordening worden opgenomen in het omgevingsplan. Heeft de verordening alleen interne werking, dan mag het niet opgenomen worden. 4. Bepalen van het motief van de verordening. Wanneer het motief de zorg voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving is, moet de verordening opgenomen worden in het omgevingsplan. Is het motief de zorg voor de openbare orde, dan mag het niet worden opgenomen. 5. Bepalen wie het bevoegde gezag is. Is de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders het bevoegde gezag, dan moet de verordening worden opgenomen in het omgevingsplan. Is de burgemeester het bevoegde gezag, dan mag de verordening niet worden opgenomen. Bij het toepassen van bovenstaand stappenplan dient er voldaan te zijn aan de stappen twee tot en met vijf. Wanneer er aan één van deze stappen niet wordt voldaan, mag de verordening niet worden opgenomen in het omgevingsplan. Bij het niet voldoen aan één van deze stappen, hoeft het stappenplan dus niet afgemaakt te worden. Uit de toepassing van dit stappenplan volgt een driedeling: verordeningen die moeten, mogen en niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. 4.3 Stappenplan toepassen In deze paragraaf zal het stappenplan, dat hierboven is vormgegeven, worden toegepast op de verordeningen van de gemeente Edam-Volendam. Als al de stappen twee tot en met vijf met ja beantwoord zijn, moet de verordening opgenomen worden in het omgevingsplan. Als een stap met nee beantwoord wordt, hoeven de rest van de stappen niet meer doorlopen te worden. Ook mag de verordening dan niet opgenomen worden in het omgevingsplan. Het stappenplan van de stappen twee 27

29 tot en met vijf is voor alle 98 verordeningen van de gemeente Edam-Volendam doorlopen. Verslag hiervan is te vinden in bijlage 8. Deze verordeningen zullen hieronder niet allemaal besproken worden, gezien het grote aantal verordeningen. Hieronder wordt daarom per stap een aantal voorbeelden besproken. De eerste stap van het stappenplan is om de verordeningen te inventariseren. De lijst met verordeningen van de afdeling AJZ is vergeleken met de verordeningen op Er is gecontroleerd of er verschillen zijn tussen deze twee lijsten. Er stonden nog verordeningen van vóór 2016 op de lijst van de afdeling AJZ. Deze verordeningen zijn vervallen, aangezien de gemeente Edam- Volendam is gefuseerd met de gemeente Zeevang in Ook stonden er regelingen op de lijst van de afdeling AJZ die geen avv zijn. Verder hadden verordeningen andere namen dan de citeertitel, stond een verordening dubbel op de lijst en stonden andere jaartallen achter de naam van een aantal verordeningen. Wat opviel was dat er geen verordeningen zijn gepubliceerd op met betrekking tot erfgoed, monumenten en welstand. De medewerkers van de gemeente hebben aangegeven dat zij bezig zijn met het wijzigen en opnieuw vaststellen van deze verordeningen. Deze verordeningen zijn niet gepubliceerd en zijn daarom niet meegenomen in het onderzoek. De verschillen tussen de twee lijsten zijn gerapporteerd aan de afdeling AJZ. Zij zijn bezig met het actualiseren en digitaliseren van deze lijst met verordeningen. Na de inventarisatie is besloten om de verordeningen te onderzoeken die gepubliceerd zijn op Wat ook bij de eerste stap hoort, is het verdelen van de verordeningen in onderwerpen. De verordeningen van zijn verdeeld in acht onderwerpen: milieu, bestuur en recht, ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, financiën en economie, maatschappelijke zorg en welzijn, openbare orde en veiligheid, volkshuisvesting en woningbouw en tot slot onderwijs. In bijlage 7 is deze verdeling in een tabel weergegeven. Stap twee is om te bepalen welke verordeningen betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Een goed voorbeeld van een verordening die betrekking heeft op de fysieke leefomgeving is de Bouwverordening Deze verordening heeft betrekking op bouwen en dat is een van de onderdelen van de fysieke leefomgeving. Duidelijke voorbeelden van verordeningen die geen betrekking hebben op de fysieke leefomgeving zijn financiële en procedurele regelingen, zoals de Subsidieregeling economie en toerisme en het Besluit informatiebeheer Deze regelingen hebben geen raakvlakken met de fysieke leefomgeving en mogen daarom niet opgenomen worden in het omgevingsplan. Een verordening waarbij het ook niet direct duidelijk is of het betrekking heeft op de fysieke leefomgeving, is de Verordening winkeltijden. Het vaststellen van openingstijden heeft invloed op de fysieke leefomgeving, maar of dit van directe invloed is, daar valt over te discussiëren. Als stap twee met ja beantwoord kon worden, dient de verordening getoetst te worden aan stap drie. De vraag bij deze stap is of de verordening burgers bindt of dat zij rechten kunnen ontlenen aan de verordening. Een voorbeeld waarbij dit zeker het geval is, is de Afvalstoffenverordening Deze regelt de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen. Hierin wordt aan burgers het recht gegeven om hun afval te laten ophalen. Ook wordt burgers verboden om huishoudelijke afvalstoffen in te zamelen als zij daar niet voor zijn aangewezen. De verordening bindt dus burgers en zij kunnen er rechten aan ontlenen. Een voorbeeld van een verordening van de gemeente die geen burgers bindt, is de Mandaatregeling. Deze regeling kent bevoegdheden toe aan functionarissen van de gemeente om hen in staat te stellen hun taken uit te voeren. Deze regeling heeft alleen interne werking. Het bindt alleen de gemeente zelf. Om die reden kan de regeling niet opgenomen worden in het omgevingsplan. Stap vier is om te kijken of het motief de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving betreft. De verordening kan niet opgenomen worden in het omgevingsplan als het een ander motief heeft. Dit kan bijvoorbeeld het bewaken van de openbare orde zijn. Een goed voorbeeld van een verordening die als motief de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving heeft, is de 28

30 Aansluitverordening riolering. Deze verordening heeft betrekking op het aansluiten en lozen op het openbaar riool. Het stellen van regels, zoals het verbod op het lozen op het openbaar riool zonder vergunning, heeft als doel te zorgen voor een veilige en gezonde leefomgeving. Een voorbeeld van een verordening met een ander motief, is de Drank- en Horecaverordening. Deze verordening regelt de beperking van de verstrekking van alcoholhoudende dranken. Het doel hiervan is de openbare orde te bewaken. Deze verordening mag daarom niet opgenomen worden in het omgevingsplan. Er zijn ook verordeningen die naast het motief de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving, als tweede motief het bewaken van de openbare orde hebben. Een voorbeeld hiervan is de Parkeerverordening Als de gemeente het motief de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving belangrijker vindt dan het motief het bewaken van de openbare orde, mag deze verordening opgenomen worden in het omgevingsplan. Wanneer de gemeente hiertoe besluit, is het gewenst om alle regelgeving die gebaseerd is op deze verordening, ook op te nemen in het omgevingsplan. Onder andere het Aanwijzingsbesluit parkeerschijfzones dient dan te worden opgenomen. Zo is alle informatie op één plek terug te vinden. Waar ook op gelet moet worden, is of de wettelijke grondslag waarop de verordening is gebaseerd, opgaat in de Omgevingswet. Is dit niet zo, zoals bij de verordeningen van de gemeente die onder het onderwerp onderwijs vallen, dan mag de verordening niet opgenomen worden in het omgevingsplan. Een voorbeeld hiervan is de Verordening overleg lokaal onderwijsbeleid. De laatste stap is het bepalen van het bevoegd gezag. Voor de meeste verordeningen geldt dat het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag is. De verordening mag dan, als er ook aan de voorgaande stappen is voldaan, worden opgenomen in het omgevingsplan. Als echter de burgemeester het bevoegd gezag is, mag de verordening niet worden opgenomen in het omgevingsplan. Een voorbeeld hiervan is weer de Drank- en Horecaverordening. Daarnaast is de burgemeester bevoegd over een groot gedeelte van de Algemene Plaatselijke Verordening Regels die moeten worden opgenomen in het omgevingsplan Hieronder is in een tabel weergegeven welke verordeningen moeten worden opgenomen in het omgevingsplan. De gemeente moet deze verordeningen opnemen, omdat ze direct betrekking hebben op de fysieke leefomgeving en burgers er rechten aan kunnen ontlenen. Deze tabel is voortgekomen uit de toepassing van het stappenplan op alle verordeningen van de gemeente Edam-Volendam. Deze toepassing is terug te vinden in bijlage 8. Verordening Aansluitverordening riolering Edam-Volendam Algemene verordening ondergrondse infrastructuur gemeente Edam-Volendam 2017 Afvalstoffenverordening 2016 gemeente Edam-Volendam Uitleg Heeft betrekking op het aansluiten en lozen op het openbaar riool. Dit heeft betrekking op de fysieke leefomgeving, bindt burgers en het hoofdmotief is de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving. Heeft betrekking op werkzaamheden in en op openbare gronden. Dit heeft betrekking op de fysieke leefomgeving, bindt burgers en het hoofdmotief is de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving. Heeft betrekking op het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen. Dit heeft betrekking op de fysieke leefomgeving, bindt burgers en het hoofdmotief is de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving. 29

31 Uitvoeringsbesluit Afvalstoffenverordening gemeente Edam-Volendam Bouwverordening gemeente Edam-Volendam Heeft betrekking op het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen. Dit heeft betrekking op de fysieke leefomgeving, bindt burgers en het hoofdmotief is de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving. Ook wordt het aangeraden om dit besluit op te nemen, omdat de Afvalstoffenverordening ook opgenomen moet worden. Zo is alles op één plek te vinden. Heeft betrekking op bouwen en dus op de fysieke leefomgeving. Het bindt burgers en het hoofdmotief is de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving. 4.5 Regels die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan Hieronder is in een tabel weergegeven welke verordeningen mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. De gemeente mag zelf beslissen of ze deze verordeningen wel of niet in hun omgevingsplan integreren. Deze tabel is voortgekomen uit de toepassing van het stappenplan op de verordeningen uit bijlage 8. Verordening Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen gemeente Edam-Volendam 2018 Parkeerverordening Edam-Volendam 2018 Aanwijzingsbesluit parkeerschijfzones Edam- Volendam 2018 Aanwijzingsbesluit parkeren vergunninghouders Edam-Volendam 2018 Beleidsregels parkeervergunningen Edam- Volendam 2018 Verordening havens en openbaar water gemeente Edam-Volendam Marktverordening gemeente Edam-Volendam Uitleg Als het motief de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving belangrijker wordt gevonden dan het motief het bewaken van de openbare orde, kan deze verordening opgenomen worden. Als het motief de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving belangrijker wordt gevonden dan het motief het bewaken van de openbare orde, kan deze verordening opgenomen worden. Het wordt aangeraden om deze verordening op te nemen, aangezien dit zeer praktisch is. Als de gemeente besluit om de Parkeerverordening 2018 op te nemen in het omgevingsplan, wordt het aangeraden om deze verordening ook op te nemen. Als de gemeente besluit om de Parkeerverordening 2018 op te nemen in het omgevingsplan, wordt het aangeraden om deze verordening ook op te nemen. Als de gemeente besluit om de Parkeerverordening 2018 op te nemen in het omgevingsplan, wordt het aangeraden om deze verordening ook op te nemen. Het gedeelte dat gaat over water heeft betrekking op de fysieke leefomgeving en mag dus worden opgenomen. Als het motief de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving belangrijker wordt gevonden dan het motief het bewaken van de 30

32 Verordening winkeltijden gemeente Edam- Volendam 2016 Verordening ruimte- en inrichtingseisen peuterspeelzalen gemeente Edam-Volendam 2016 Algemene Plaatselijke Verordening Edam- Volendam 2016 openbare orde, kan deze verordening opgenomen worden. Als het motief de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving belangrijker wordt gevonden dan het motief het bewaken van de openbare orde, kan deze verordening opgenomen worden. De verordening heeft enkele raakvlakken met de fysieke leefomgeving en mag dus opgenomen worden in het omgevingsplan. De verordening heeft gedeeltelijk betrekking op de fysieke leefomgeving. Ook heeft het gedeeltelijk als motief de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving. Het andere gedeelte heeft betrekking op de openbare orde en heeft dit ook als motief. Over dit gedeelte heeft de burgemeester het bevoegde gezag. Dit gedeelte mag dus niet opgenomen worden. Het andere gedeelte mag wel opgenomen worden in het omgevingsplan. 4.6 Regels die niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan De tabel met verordeningen die niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan, is een lange tabel. Deze is daarom te vinden in bijlage 9. Ook deze tabel is voorgekomen uit de toepassing van het stappenplan uit bijlage Conclusie Als eerste is een inventarisatie gemaakt van de verordeningen van de gemeente Edam-Volendam. Vervolgens is een stappenplan met vijf stappen opgesteld om te bepalen welke verordeningen moeten, mogen en niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Dit stappenplan is toegepast op alle 98 verordeningen. Uit het praktijkonderzoek zijn vijf verordeningen gekomen die de gemeente op moet nemen in het omgevingsplan. 86 Deze verordeningen hebben direct betrekking op de fysieke leefomgeving, burgers kunnen er rechten aan ontlenen en het motief is de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving. Daarnaast is gebleken dat er tien verordeningen zijn die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. 87 De gemeente mag hier zelf over beslissen. Dit zijn vooral verordeningen die meerdere motieven hebben. De gemeente moet bepalen welk motief het hoofdmotief van de verordening is. Is dit de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving, dan mogen ze de verordening opnemen in het omgevingsplan. Het merendeel van de verordeningen mag niet worden opgenomen in het omgevingsplan. 88 Deze verordeningen hebben niet direct betrekking op de fysieke leefomgeving. Veel verordeningen zijn financiële of procedurele verordeningen. Dit zijn verordeningen die indirect betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. 86 Zie bijlage Zie bijlage Zie bijlage 9. 31

33 Hoofdstuk 5. Integratie verordeningen in het omgevingsplan volgens betrokkenen Nu in het vorige hoofdstuk is onderzocht welke verordeningen van de gemeente Edam-Volendam moeten, mogen en niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan, zal in dit hoofdstuk worden onderzocht wat betrokken medewerkers adviseren over de integratie van de verordeningen die mogen worden opgenomen. Hiermee wordt antwoord gegeven op de vraag: Wat adviseren de betrokkenen over de integratie van de verordeningen die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan? 5.1 Geïnterviewden De betrokkenen die bevraagd zijn, in de vorm van een interview, zijn: twee juristen van de afdeling Algemene Juridische Zaken (AJZ), de projectleider en de projectwethouder van het project Omgevingswet, twee beleidsmedewerkers Omgevingsbeleid, de coördinator Bouwen en Milieu en een beleidsmedewerker Verkeer en Vervoer. Deze mensen zijn gekozen, omdat zij representatief zijn voor de gemeente Edam-Volendam en kennis hebben van de materie. Per afdeling zijn medewerkers gekozen om te interviewen, zodat zij de gemeente goed vertegenwoordigen. Ook is erop gelet dat deze mensen goed op de hoogte zijn van de Omgevingswet. Zo zitten alle geïnterviewden in een werkgroep Omgevingsprofiel, volgen zij diverse trainingen en een aantal zitten in het kernteam Omgevingswet. Ook zullen deze mensen in de toekomst te maken krijgen met het omgevingsplan. Tussen deze medewerkers zitten o.a. juristen en beleidsmedewerkers. Zij kijken ieder op een andere manier naar het integreren van de verordeningen. Juristen en beleidsmedewerkers werken dagelijks met de verordeningen en daarom zijn de argumenten van deze twee groepen medewerkers belangrijk. De informatie die gegeven is tijdens de interviews bestaat uit argumenten voor het wel of juist niet opnemen van elk van de tien verordeningen die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Ook is het belangrijk om te weten hoeveel van de betrokkenen de verordeningen wel of niet zouden opnemen in het omgevingsplan. Met behulp van de antwoorden die gegeven zijn tijdens de interviews worden aanbevelingen gedaan over de mogen-lijst, over het wel of niet integreren van deze verordeningen. Het doel is om de gemeente aan de hand hiervan te kunnen laten beslissen of ze deze verordeningen gaan opnemen in het omgevingsplan. De conclusie van dit hoofdstuk is een aanbeveling over het wel of niet implementeren per verordening. Uit het documentenonderzoek zijn drie groepen met verordeningen gekomen: verordeningen die moeten, mogen en niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. De interviews richten zich op de verordeningen van de gemeente Edam-Volendam die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Aan de geïnterviewden is hun mening gevraagd over het wel of niet opnemen van deze verordeningen in het omgevingsplan. Dit is gedaan aan de hand van stellingen. Eerst is een stelling vóór integratie van de verordening in het omgevingsplan voorgelegd. Daarna is een stelling tegen integratie voorgelegd. De mening van de geïnterviewde is gevraagd over deze stellingen. Daarna is er gevraagd of hij of zij de verordening zou integreren in het omgevingsplan of juist niet. Als laatste zijn er twee algemene stellingen voorgelegd. Aan de medewerker Verkeer en Vervoer zijn alleen de verordeningen voorgelegd die betrekking hebben op parkeren en de algemene stellingen. In bijlage 12 is de topiclijst voor deze interviews te vinden. Een korte samenvatting van deze tien verordeningen is opgenomen in bijlage 13. Hieronder wordt geanalyseerd wat de betrokkenen adviseren. In de conclusie worden aanbevelingen per verordening weergegeven. Ook wordt er een algemene aanbeveling gedaan. De namen en functies van de geïnterviewden zijn niet genoemd, omdat zij zich daar prettiger bij voelden. In de bijlagen 14 tot en met 21 zijn de uitgewerkte interviews te vinden. Ook de functies van de geïnterviewden zijn daarin aangegeven. In bijlage 22 zijn de uitkomsten van de interviews weergegeven in een tabel. 32

34 5.2 APV Iedere geïnterviewde is het erover eens: de APV moet gedeeltelijk opgenomen worden in het omgevingsplan. 89 Onderdelen van de APV die betrekking hebben op licht en geluid moeten volgens hen wel worden opgenomen. Zo zegt iemand: Het heeft gevolgen voor de fysieke leefomgeving, want mensen besluiten aan de hand van wat ze horen en zien in hun omgeving of ze het een fijne omgeving vinden om er een bepaalde activiteit te ondernemen. Of dat nou wonen of een andere activiteit in de omgeving is. Geluidhinder en verlichting hebben daar wel degelijk een effect op. 90 Ook het bewaren van houtopstanden is een onderdeel van de APV die volgens alle geïnterviewden deel uit moet maken van het omgevingsplan. Het is vrij logisch om dat in het omgevingsplan op te nemen. In onze APV is aangegeven welke bomen wel en niet gekapt mogen worden. Ook zijn er monumentale bomen aangewezen. Dat is van groot fysiek belang, want daar kijk je naar, heeft een bepaalde uitstraling, geeft kwaliteit aan de leefomgeving. Het is zuiver fysiek dus het moet zeker in het omgevingsplan komen te staan, aldus een medewerker. 91 Ook iemand anders geeft aan dat ze de bomenlijst met behoudenswaardige bomen wil behouden en integreren in het omgevingsplan. 92 Over het opnemen van regels over crossterreinen en gemotoriseerd en ruiterverkeer in natuurgebieden zijn de meningen verdeeld. De geïnterviewden geven aan dat ze wel een deel van deze regels willen opnemen in het omgevingsplan, maar niet allemaal. Zo zegt een geïnterviewde dat deze regels wel opgenomen moeten worden, maar op een functionele manier. Alleen de functieaanduiding moet worden opgenomen, geen voorschriften o.i.d. 93 Ook iemand anders geeft aan dat hij alleen de beleidskant van de regels zou opnemen in het omgevingsplan. 94 Over de gedetailleerdheid van dit onderdeel van de APV zegt een medewerker het volgende: Je doel is om locatiegebonden dingen uniform te regelen. Je kan er desnoods een nadere regel van maken. Een globale regel in het omgevingsplan en een nadere regel voor de uitwerking als je het te gedetailleerd vindt. Daar is wel wat op te vinden. 95 De meeste geïnterviewden zijn het erover eens dat de afdelingen van de APV over standplaatsen en snuffelmarkten niet opgenomen moeten worden in het omgevingsplan. Een persoon is het hiermee eens, aangezien deze regels zoveel meer betreffen dan alleen de fysieke leefomgeving. 96 Een ander vindt dat het omgevingsplan wel heel groot zal worden als dit soort dingen ook opgenomen worden. 97 Over het opnemen van de APV in het bestemmingsplan heeft iedereen dezelfde mening: gedeeltelijk opnemen. Er moeten artikelen geschrapt worden om de APV uit te dunnen. Maar vooral van belang is dat openbare orde gerelateerde artikelen, waarbij de burgemeester het bevoegd gezag is, niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. De regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, daar valt over te praten, aldus een medewerker. Ook vind hij dat we moeten afwachten waar de VNG mee komt. Die zijn bezig met een gedereguleerde APV Zie bijlage 22 topic Zie bijlage 14 topic Zie bijlage 19 topic Zie bijlage 18 topic Zie bijlage 19 topic Zie bijlage 21 topic Zie bijlage 17 topic Zie bijlage 16 topic Zie bijlage 18 topic Zie bijlage 17 topic

35 5.3 Marktverordening Vier van de zeven geïnterviewden geeft aan dat ze deze verordening niet zouden opnemen in het omgevingsplan. 99 Zij geven aan dat de verordening geen betrekking heeft op de fysieke leefomgeving, maar ook niet op de openbare orde. De Marktverordening is meer een soort uitvoeringsregeling. Dat is niet iets dat thuishoort in een omgevingsplan. Daarin zou je wel kunnen aangeven dat een bepaald gebied geschikt is om daar een marktfunctie te faciliteren.... Ik ben er voorstander van om het omgevingsplan meer globaal te houden en alleen de functie markt aan te wijzen. De Marktverordening zou ik niet opnemen, aldus een geïnterviewde. 100 Iemand anders heeft een andere mening: Het heeft invloed op verkeer, op lawaai en het is gebonden aan bepaalde tijden waardoor mensen wakker worden door de markt. Het is dus wel heel erg in de fysieke leefomgeving van mensen. Maar ook heeft deze verordening betrekking op de openbare orde Verordening winkeltijden Op één geïnterviewde na zou iedereen deze verordening niet opnemen in het omgevingsplan. 102 De geïnterviewden geven aan dat de verordening geen betrekking heeft op de fysieke leefomgeving, maar juist op de openbare orde. Ook zijn zij het eens met de stelling dat er te weinig beleidsvrijheid is, omdat het meeste wordt geregeld in de Winkeltijdenwet. Alleen de lokale uitzonderingen worden geregeld in deze verordening. Het gaat vooral over de ontheffingen voor de Volendamse en Edamse kermis. Ik vind dat als een omgevingsplan een statisch instrument wordt, dan hebben we de Omgevingswet niet goed geïnterpreteerd. (Zie bijlage 14) Zo zegt iemand: Het hoofdaspect is openbare orde. Dit moet je niet willen opnemen. 103 Als je regelgeving wil maken voor de kermis, zet het dan in een kermisverordening. Het omgevingsplan is daar niet het juiste instrument voor, aldus een persoon. 104 De mening van een andere medewerker is dat deze verordening niet de fysieke leefomgeving betreft, maar het puur een uitvoering van een regeling is. 105 Tot slot zegt een geïnterviewde het volgende: Het meeste is inderdaad al wettelijk geregeld. Dus dat hoef je niet over te nemen. En het deel dat je over zou kunnen nemen, richt zich specifiek op bepaalde evenementen. En zo n omgevingsplan heeft een heel ander karakter. Om die reden zou ik het niet meenemen in het omgevingsplan Verordening ruimte- en inrichtingseisen peuterspeelzalen Ook hier is, op één iemand na, iedereen het ermee eens dat deze verordening niet opgenomen moet worden. 107 Iedereen vindt dat deze verordening geen betrekking heeft op de fysieke leefomgeving. Ook vinden de meeste geïnterviewden dat de verordening te gedetailleerd is om op te nemen in het omgevingsplan. Dit gaat echt over mensen. Niet over een soort objectieve leefomgeving, maar een specifieke doelgroep.... Het gaat wel over een gebouw, maar vooral over wat er binnen gebeurt.... Er zitten veel dingen in deze verordening die zo n interne werking hebben en gaan over de relatie tussen de 99 Zie bijlage 22 topic Zie bijlage 14 topic Zie bijlage 15 topic Zie bijlage 22 topic Zie bijlage 17 topic Zie bijlage 14 topic Zie bijlage 19 topic Zie bijlage 21 topic Zie bijlage 22 topic

36 kinderen en de leiding dat ik dat niet thuis vind horen in een omgevingsplan, aldus een medewerker. 108 Iemand anders deelt deze mening. Hij zegt dat de verordening vooral gaat over de inrichting van de peuterspeelzalen. De meeste regels gaan over het gebouw waarin kinderen worden opgevangen. De verordening is ook gekoppeld aan de Wet kinderopvang. Deze wet ziet op een heel ander doel, namelijk dat kinderen in een veilige omgeving opgevangen worden. Ook zijn de inrichtingseisen volgens hem niet relevant voor volwassenen of mensen buiten het gebouw Verordening havens en openbaar water Vijf van de zeven geïnterviewden kwamen tot dezelfde conclusie: deze verordening moet opgenomen worden in het omgevingsplan. 110 Maar meer dan de helft van de geïnterviewden geven aan dat de reden voor het opnemen van deze verordening niet de kenbaarheid voor burgers is, maar wel dat deze verordening betrekking heeft op de fysieke leefomgeving. Een geïnterviewde vindt dat deze verordening zeker betrekking heeft op de fysieke leefomgeving. Hij geeft aan dat er in het omgevingsplan een havenbestemming moet worden aangewezen. Met de functie haven moet worden aangegeven hoeveel boten er per dag mogen liggen. Als je dit aangegeven hebt, ben je daarmee klaar, zegt hij. Wat er voor de rest in de verordening staat, hoort volgens hem in de verordening thuis. 111 Een persoon zegt over deze verordening het volgende: De gemiddelde burger komt hier nooit mee in aanraking. Een paar mensen hebben maar met de haven te maken, namelijk mensen met een boot. Er zijn wel regels met een bredere werking zoals de regels over het aanmeren. Die zou je wel op kunnen nemen.... In het omgevingsplan moet je ook wat zeggen over water. Enerzijds vanwege het klimaat, het opnemen van regenwater en het voorkomen van overlast. Maar ook het gebruik van water is belangrijk. Gebieden waar bootjes wel en niet mogen aanmeren moeten aangegeven worden. In bestemmingsplannen wordt dit al gedaan voor woonboten.... Ik zou de verordening niet opnemen in het omgevingsplan, maar bepaalde elementen, qua gebruik vooral, zou ik wel regelen. 112 We moeten anders leren denken: van een analoge naar een digitale situatie. (Zie bijlage 15) 5.7 Parkeerverordening De meningen waren verdeeld over deze verordening. De helft van de geïnterviewden zou deze verordening opnemen in het omgevingsplan en de andere helft niet. 113 De ene helft geeft aan dat het opnemen van deze verordening in het omgevingsplan een goed idee is, omdat de regels omtrent parkeren dan inzichtelijk zijn voor burgers. De andere helft is het hier niet mee eens. Deze helft vindt dat het omgevingsplan te vaak aangepast moet worden als deze verordening hierin opgenomen wordt. Een van de geïnterviewden zou deze verordening wel opnemen in het omgevingsplan: De hoeveelheid en de plaats van de parkeerruimte staat vaak in relatie tot het gebied.... Daarom is het omgevingsplan er een goede plek voor. De argumentatie voor het aanwijzen van een bepaalde plek als parkeerruimte is dan meteen duidelijk. 114 Nog iemand die vóór integratie van deze verordening in het omgevingsplan is, vindt dat het omgevingsplan al zo n groot document gaat worden, dat het niet uitmaakt als er een regeling meer bij komt. Het omgevingsplan zal digitaal vormgegeven worden en daardoor makkelijker te raadplegen zijn. Alles in hetzelfde document opnemen lijkt me een voordeel. We moeten anders leren denken: van een analoge naar een digitale situatie.... We kunnen veel meer informatie bundelen 108 Zie bijlage 15 topic Zie bijlage 21 topic Zie bijlage 22 topic Zie bijlage 19 topic Zie bijlage 21 topic Zie bijlage 22 topic Zie bijlage 14 topic

37 zonder dat het onoverzichtelijk wordt. Als het digitale systeem goed ontsloten is, dan heb je geen last van dat het document uit veel informatie bestaat. Verder zou ze alle afhandelingsinformatie niet opnemen, aangezien de Awb al voorziet in deze regels. 115 Een medewerker is het niet met bovenstaande uitspraken eens. Wij hebben dit jaar veel vergunninghoudersgebieden aangepast. Als het aanpassen van het omgevingsplan veel werk is, zou ik zeggen dat ik deze verordening liever niet opneem in het omgevingsplan. Ik denk dat het omgevingsplan in de praktijk minder flexibel is dan nu wordt gedacht. Ook worden de verkeersregels niet opgenomen in de Omgevingswet. Ik denk daarom dat de onderwerpen verkeer en parkeren niet moeten worden opgenomen in het omgevingsplan. 116 Ook iemand anders is tegen de integratie van deze verordening. Hij vindt dat de parkeernormen wel opgenomen moeten worden in het omgevingsplan, maar de rest van de verordening niet. Hij geeft aan dat deze verordening heel gedetailleerd is en het daarom makkelijker is om deze regels in een aparte verordening te houden. Het omgevingsplan zou te vaak gewijzigd moeten worden als deze verordening erin wordt opgenomen Aanwijzingsbesluit parkeerschijfzones Vijf van de acht geïnterviewden komen tot de conclusie dat dit besluit beter niet kan worden opgenomen. 118 Een kleine meerderheid vindt dat het opnemen van deze verordening de overzichtelijkheid van de parkeerschijfzones bevordert voor burgers. Net zoveel mensen vinden dat het omgevingsplan hiervoor te statisch is. Ze vinden dat het omgevingsplan minder flexibel te regelen is, omdat het plan vaker aangepast moet worden als een parkeerschijfzone veranderd. Dit is volgens hen te kostbaar. Een persoon is vóór de integratie van deze regeling in het omgevingsplan. Als je de Parkeerverordening ook in het plan zet, dan kan deze er ook gewoon bij.... Ik vind dat als een omgevingsplan een statisch instrument wordt, dan hebben we de Omgevingswet niet goed geïnterpreteerd. Het omgevingsplan zou juist een dynamisch document moeten zijn waarin wijzigingen mogelijk zijn. Er zijn meerdere regelingen die dezelfde onderwerpen betreffen, laten we die samenvoegen tot één regeling en die opnemen in het omgevingsplan, 119 aldus een persoon. Een medewerker is het Het omgevingsplan is nogal statisch, te vast omlijnd. (Zie bijlage 19) hiermee eens. Zo vertelt zij: Ik denk dat we moeten zoeken naar manieren waardoor het niet te kostbaar is.... Ik weet nog niet hoe de techniek precies in elkaar gaat zitten. Maar je kan je voorstellen dat je alleen die ene laag vernieuwd. Dan hoef je niet alle lagen steeds te vernieuwen.... Maar uiteindelijk draait alles om geld.... Als de technische mogelijkheden er zijn, zou ik deze regeling opnemen in het omgevingsplan. 120 Iemand anders is tegen het opnemen van de regeling. Hij verwijst naar het volgende citaat van Willem Konijnenbelt: Een regeling schrijf je voor jezelf, voor de burgers maak je voorlichtingsmateriaal. Verder zegt hij: Ik ben het er dus niet mee eens dat deze regeling opgenomen moet worden in het omgevingsplan om de zones beter inzichtelijk te maken voor burgers. 121 Een andere geïnterviewde twijfelt over de integratie van deze regeling. Parkeerschijfzones kunnen snel veranderen. Het omgevingsplan is nogal statisch, te vast omlijnd. Ik zou de regeling het liefst in een apart document 115 Zie bijlage 15 topic Zie bijlage 20 topic Zie bijlage 21 topic Zie bijlage 22 topic Zie bijlage 14 topic Zie bijlage 15 topic Zie bijlage 17 topic

38 opnemen, maar het is wel een puur fysiek element. Je kan hierover discussiëren. 122 Een persoon ziet deze regeling ook liever niet in het omgevingsplan. Hij zou alle parkeerregelingen samenbrengen, zodat er naast het omgevingsplan één document omtrent parkeren is Aanwijzingsbesluit parkeren vergunninghouders Ook dit besluit zouden vijf van de acht geïnterviewden niet opnemen in het omgevingsplan. 124 De meeste geïnterviewden zijn het er niet mee eens dat de kaarten die bij dit besluit horen makkelijk op te nemen zijn in het omgevingsplan. Ook vindt de helft van de geïnterviewden dat er teveel gedetailleerde lagen in het omgevingsplan komen als deze regeling erin opgenomen wordt. Een geïnterviewde is vóór integratie van dit aanwijzingsbesluit. Hij zegt daarover het volgende: Je zou bijna kunnen stellen dat alles wat op een kaart staat, je in het omgevingsplan zou kunnen zetten.... Maar hierbij kun je ook zeggen dat deze verordening toegevoegd kan worden aan de twee vorige regelingen, zodat er één regeling ontstaat in het omgevingsplan. Dat maakt het voor de bewoners allemaal een stuk overzichtelijker.... Het hoeft niet tot een hele complexe regeling te leiden. En als dat wel zo is, moeten we overwegen of we dat anders kunnen regelen. 125 Een persoon is tegen integratie van dit besluit. Hij geeft aan dat de kaarten die bij het besluit horen beter niet opgenomen kunnen worden, omdat deze te vaak wijzigen. Als iemand, de vergunninghouder, ergens anders komt te wonen, moet het omgevingsplan aangepast worden. Dat slaat natuurlijk nergens op. Daarnaast is het een uitvoeringsaspect, zegt hij. Hij vindt dat dit besluit niet in het omgevingsplan moet komen, ten eerste omdat het een uitvoeringsaspect betreft. Ten tweede omdat het aan een persoon gekoppeld is. Je moet geen zaken aan personen koppelen in een omgevingsplan waar functies worden aangeduid Beleidsregels parkeervergunningen Deze beleidsregels moeten niet opgenomen worden volgens vijf van de acht geïnterviewden. 127 Zij zijn het niet eens met de stelling dat het handig is om op te nemen in het omgevingsplan, zodat burgers weten wanneer ze een vergunning kunnen krijgen. Een medewerker zegt: Dat moet je sowieso niet willen, want dat is een beleidsregel.... Je kunt erachter komen dat je dingen niet handig hebt geregeld in je omgevingsplan en dan kun je ter plekke nog beleidsregels maken. Dat moet je echt los houden van het omgevingsplan.... Beleidsregels beogen op voorhand duidelijk te maken wanneer de kans groot is dat je een vergunning toegewezen zal krijgen en wanneer niet. Aan de andere kant is het voor het bestuur zelf handig, want je hoeft geen lange motivaties te schrijven, omdat je kunt verwijzen naar de beleidsregel. Het mes snijdt dus aan twee kanten. Maar dit moet je niet willen opnemen. 128 Iemand anders heeft een ander idee voor de beleidsregels. Hij is geneigd te zeggen dat hij de beleidsregels niet zou opnemen in het omgevingsplan. Wel zou hij in het omgevingsplan verwijzen naar deze beleidsregels met een link. Het beleidsstuk kan dan nog steeds veranderd worden. 129 Als laatste 122 Zie bijlage 19 topic Zie bijlage 21 topic Zie bijlage 22 topic Zie bijlage 14 topic Zie bijlage 19 topic Zie bijlage 22 topic Zie bijlage 17 topic Zie bijlage 19 topic 2.9. Je moet zoveel mogelijk regelgeving op één plek regelen, maar je moet zo min mogelijk regelen wat je niet hoeft te regelen. (Zie bijlage 14) 37

39 vindt een geïnterviewde het volgende erover: Als je beleid in het omgevingsplan opneemt, dan is het geen beleid meer, maar een regel waar je vanaf kan wijken. En beleidsregels zijn ooit ontstaan als een soort uitvoeringspraktijk die op papier werd gezet, waar je ook gemotiveerd gemakkelijker vanaf kan wijken dan met een hele afwijkingsprocedure. Maar we willen nou juist dat het gat tussen echte regels en beleid groter wordt, zodat beleid weer gaat zoals het oorspronkelijk voor bedoeld was. Zodat het meer een houvast is om een afweging mee te maken, waardoor flexibiliteit en maatwerk meer de norm wordt. En als je het dan in een omgevingsplan opneemt, zit je weer vast aan die echte regels. Dat zou ik zeker niet doen Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen Op één bevraagde na zouden alle geïnterviewden deze verordening niet opnemen. 131 Zij geven aan dat de verordening geen betrekking heeft op de fysieke leefomgeving. Een aantal daarvan geven aan dat de verordening juist betrekking heeft op de openbare orde. Twee geïnterviewden geven aan dat het doel van deze verordening het beschermen, beheren en exploiteren van een eigendom is. Deze verordening heeft geen betrekking op de fysieke leefomgeving en ook niet op de openbare orde. We zijn eigenaar en willen ons eigendom beschermen. De motivatie Eenvoudig is beter, maar je moet opletten dat je daardoor niet dingen vergeet. (Zie bijlage 18) is dat je je eigendom goed wil exploiteren 132, aldus een medewerker. Iemand anders deelt deze mening. Wel vindt hij dat een gebied aangewezen moet worden als begraafplaats. Daarmee geef je aan dat het een rustige functie is en dat er alleen maar begraven mag worden en niet gebouwd mag worden. Voor de rest zou ik niks van de verordening opnemen. De rest van de verordening gaat puur over de inrichting van de begraafplaats zelf, hoe je omgaat met de rust en met de openingstijden. Dat heeft geen betrekking op de fysieke leefomgeving en ook niet op de openbare orde, aldus deze medewerker Algemene stellingen Bij het voorleggen van de algemene stellingen werd gevraagd of zoveel mogelijk verordeningen opgenomen moeten worden in het omgevingsplan of juist zo weinig mogelijk. De geïnterviewden gaven in grote lijnen hetzelfde antwoord. Ze gaven aan dat alle relevante regelingen, die voldoen aan alle stappen van het stappenplan, moet worden opgenomen in het omgevingsplan en daarna pas duidelijk zal zijn wat de omvang van het plan zal worden. Zo zegt een geïnterviewde over het opnemen van verordeningen in het omgevingsplan: Ik denk dat je daar handige keuzes in moet maken. En of dat nou veel of weinig is, dat moet nog blijken. Ik denk dat je de leesbaarheid en hanteerbaarheid voor mensen in het oog moet houden. Eenvoudig is beter, maar je moet opletten dat je daardoor niet dingen vergeet. 134 Ook vinden de meeste geïnterviewden dat veel van het beleid en de verordeningen geschrapt moet worden. Zo zegt een medewerker: De doelstelling van de Omgevingswet en mijn mening is om te schrappen wat niet meer relevant is en wat niet meer wordt gehandhaafd. Alleen het hoognodige moet worden opgenomen. Daardoor blijft het overzichtelijk. 135 Een ander vindt ook dat schrappen zeker nodig is, maar dat het schrappen geen nadelig effect mag hebben op de samenleving. De regels die wel nodig zijn, moeten op een centrale plek komen waar mensen ook echt wat aan hebben, in 130 Zie bijlage 21 topic Zie bijlage 22 topic Zie bijlage 17 topic Zie bijlage 19 topic Zie bijlage 18 topic Zie bijlage 19 topic

40 plaats van versnipperd over allerlei verordeningen, zegt hij. Je moet zoveel mogelijk regelgeving op één plek regelen, maar je moet zo min mogelijk regelen wat je niet hoeft te regelen, aldus deze medewerker. 136 Een persoon vindt, in tegenstelling tot veel geïnterviewden, dat we juist moeten kijken naar waar we als bestuursorgaan behoefte aan hebben in plaats van naar waar de burger behoefte aan heeft. Het doel is in de eerste plaats dat wij ons werk goed kunnen doen, zodat we de belangen van de burgers goed kunnen dienen. Natuurlijk hoort daarbij dat je de burgers goed voorlicht en je de belangen van de burgers verwerkt. Het is een bijvangst als de burger het ook snapt, aldus deze medewerker. 137 Ook is er iemand die een afwijkende mening heeft ten opzichte van de anderen. Zij geeft aan dat we zo veel mogelijk regelgeving moeten bundelen in het omgevingsplan, omdat het geen simpel en overzichtelijk document zal worden. Het is een illusie om te denken dat het een heel overzichtelijk document wordt. Ik denk dat we daar zelf ook heel veel aan moeten doen door een stukje deregulering. Maar ik ga ervan uit dat het niet in één keer lukt.... We leven natuurlijk ook in een complexe samenleving met een heel vol land. Sommige dingen moet je gewoon regelen, als een soort vangnetfunctie Conclusie Uit het onderzoeken door middel van interviews kan het volgende geconcludeerd worden over de tien verordeningen die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan: De APV moet gedeeltelijk worden opgenomen in het omgevingsplan. De onderdelen van de APV die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, zoals verlichting, geluidhinder en het bewaren van houtopstanden, moeten worden opgenomen. De onderdelen die betrekking hebben op de openbare orde, en waarbij de burgemeester dus bevoegd is, moeten niet worden opgenomen. De Marktverordening moet niet worden opgenomen, aangezien het een uitvoeringsregeling is. Wel wordt het de gemeente aangeraden om de functie markt aan te wijzen in het omgevingsplan. De Verordening winkeltijden moet niet worden opgenomen, omdat de verordening geen betrekking heeft op de fysieke leefomgeving, maar juist op de openbare orde. De Verordening ruimte- en inrichtingseisen peuterspeelzalen moet ook niet worden opgenomen in het omgevingsplan. De verordening is te gedetailleerd, is gericht op een te specifieke doelgroep en heeft geen betrekking op de fysieke leefomgeving. De Verordening havens en openbaar water moet wel worden opgenomen, maar niet in zijn geheel. Er wordt aangeraden om een functie aanduiding en een aantal elementen qua gebruik op te nemen in het omgevingsplan. Voor wat betreft de Parkeerverordening dient de gemeente een beslissing te maken. De gemeente dient te beslissen of ze het onderwerp parkeren wel of niet willen opnemen in het omgevingsplan. Een argument voor het opnemen van deze verordening, is dat de regels omtrent parkeren dan inzichtelijk zijn voor burgers. Een argument voor het niet integreren van de verordening is dat het omgevingsplan dan te vaak aangepast moet worden als deze verordening hierin wordt opgenomen. Daarnaast moet de gemeente goed nadenken of ze alle regels met betrekking tot parkeren op dezelfde plek willen opnemen. Als de gemeente besluit om de Parkeerverordening op te nemen in het omgevingsplan, kunnen ze besluiten om de twee aanwijzingsbesluiten ook op te nemen. Toch wordt het niet aangeraden om het Aanwijzingsbesluit parkeerschijfzones op te nemen, aangezien het omgevingsplan dan te vaak moet worden aangepast. 136 Zie bijlage 14 topic Zie bijlage 17 topic Zie bijlage 15 topic

41 Dit geldt ook voor het Aanwijzingsbesluit parkeren vergunninghouders. Deze kan beter niet worden opgenomen, aangezien de vergunningen gekoppeld zijn aan personen. De Beleidsregels parkeervergunningen kunnen beter niet worden opgenomen in het omgevingsplan. De reden hiervoor is dat de beleidsregels dan niet meer gemakkelijk kunnen worden aangepast. Ook is het dan geen beleid meer, maar zijn het regels geworden. De gemeente kan er wel voor kiezen om met een link in het omgevingsplan te verwijzen naar de beleidsregels. De laatste verordening is de Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen. Deze verordening moet niet worden opgenomen, omdat het geen betrekking heeft op de fysieke leefomgeving. Het doel van deze verordening is om het eigendom te beschermen, beheren en exploiteren. Over het algemeen wordt de gemeente door de betrokkenen geadviseerd om alle relevante regelingen, die voldoen aan alle stappen van het stappenplan, op te nemen in het omgevingsplan. Daarna zal duidelijk worden wat de omvang van het omgevingsplan is geworden. Eenvoudig is beter, maar de gemeente moet goed opletten dat geen regelingen vergeten worden. Wel zullen beleid en verordeningen geschrapt moeten worden. Het schrappen mag echter geen nadelige gevolgen hebben voor de samenleving. Concluderend moet zo veel mogelijk regelgeving in het omgevingsplan worden opgenomen, maar er moet zo min mogelijk worden opgenomen wat niet geregeld hoeft te worden. Verder moet rekening gehouden worden met het feit dat een omgevingsplan in de eerste plaats opgesteld wordt voor de gemeente zelf, niet voor de burgers. Wel is het mooi meegenomen als het omgevingsplan voor burgers ook begrijpelijk is. 40

42 Hoofdstuk 6. Conclusie In dit hoofdstuk worden de conclusies en aanbevelingen aan de gemeente Edam-Volendam uiteengezet. Hier wordt antwoord gegeven op de centrale vraag: Welke aanbevelingen zijn te geven aan de gemeente Edam-Volendam inzake de integratie van de huidige verordeningen van de gemeente Edam-Volendam in het omgevingsplan? Omdat het beantwoorden van de centrale vraag bestaat uit het geven van aanbevelingen, worden de conclusies en aanbevelingen samen besproken. Omgevingswet Het nieuwe stelsel omgevingsrecht zal bestaan uit de invoeringsregelgeving, de aanvullingsregelgeving, de Omgevingsregeling, de Omgevingswet en de vier AMvB s. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen de invoerings- en aanvullingsregelgeving opgaan in de Omgevingswet. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen de verbrokkelde wetten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving gebundeld worden en zo zullen toegankelijkere en eenvoudigere regels gecreëerd worden. De belangrijkste gevolgen die het nieuwe stelsel met zich mee zal brengen, zijn de volgende. Er zullen minder en overzichtelijkere regels zijn in het nieuwe stelsel. Initiatiefnemers werden in het oude stelsel belemmerd door de vele wetten met elk hun eigen procedures. Met het nieuwe stelsel zal dit veranderen, aangezien er minder regels zullen zijn en er bij het opstellen van de regels veel aandacht wordt besteed aan deze groep mensen. Ook zullen de procedures korter worden. Verder hoeft bij het aanvragen van vergunningen maar één aanvraag gedaan te worden voor meerdere activiteiten. De gemeente dient daarom meer integraal te werken om de aanvraag te behandelen. De laatste grote verandering heeft betrekking op participatie. Vanaf het begin van de beleidsontwikkeling zal een mogelijkheid geboden worden aan burgers tot participatie. Burgers zullen zo meer inspraak krijgen in het beleid van hun gemeente. Van bestemmingsplan en verordeningen naar omgevingsplan Onder het huidige omgevingsrecht van de Wro is het bestemmingsplan één van de belangrijkste instrumenten. Hierin worden bestemmingen aangewezen aan gronden. Onder de Omgevingswet zal het omgevingsplan in de plaats komen van het bestemmingsplan. Iedere gemeente is verplicht om één omgevingsplan vast te stellen, waarin zij alle regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving dient op te nemen. De gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving dienen daarom opgenomen te worden in het omgevingsplan. Met het begrip fysieke leefomgeving wordt de werkingssfeer van de Omgevingswet aangeduid. Uit de wettekst wordt niet duidelijk wat het begrip fysieke leefomgeving precies inhoudt. In de Omgevingswet worden wel alle onderdelen van de fysieke leefomgeving genoemd: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. Er wordt momenteel door de werkgroep reikwijdte omgevingsplan gewerkt aan een lijst waarin regels worden aangewezen die moeten, mogen of niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Het begrip goede ruimtelijke ordening is verbreed door het begrip fysieke leefomgeving. Door het bundelen van regels over onder andere welstand, natuur en bouwwerken, komt er een meer integraal omgevingsbeleid tot stand. Waar de Wro spreekt van bestemmingen aanwijzen aan gronden, heeft de Omgevingswet het over een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het begrip bestemming is hier verbreed naar het begrip functie. Elke functietoedeling heeft functiekenmerken en locatiekenmerken. Zo dient er een functie aan een onderdeel van de fysieke leefomgeving verbonden te worden. Deze functie dient weer aan een locatie gekoppeld te worden. De werkgroep reikwijdte omgevingsplan is in het leven geroepen om uit te zoeken welke gemeentelijke verordening opgenomen dienen te worden in het omgevingsplan. Deze werkgroep heeft een driedeling ontwikkeld, waaruit blijkt welke verordeningen opgenomen moeten, mogen of niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Sommige gemeenten, zoals de gemeente Alpen 41

43 aan den Rijn, hebben al een inventarisatie van hun verordeningen gemaakt en daarbij de vuistregels van de werkgroep gebruikt. Van verordeningen van de gemeente Edam-Volendam naar omgevingsplan Bij het documentenonderzoek is een stappenplan met vijf stappen opgesteld om te bepalen welke verordeningen moeten, mogen en niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. Dit stappenplan is toegepast op alle 98 verordeningen. 139 Op basis van het documentenonderzoek wordt geadviseerd om de volgende vijf verordeningen te integreren in omgevingsplan: Aansluitverordening riolering Edam-Volendam. Algemene verordening ondergrondse infrastructuur gemeente Edam-Volendam Afvalstoffenverordening 2016 gemeente Edam-Volendam. Uitvoeringsbesluit Afvalstoffenverordening gemeente Edam-Volendam. Bouwverordening gemeente Edam-Volendam. Deze verordeningen hebben direct betrekking op de fysieke leefomgeving, burgers kunnen er rechten aan ontlenen en het motief is de zorg voor een gezonde en veilige fysieke leefomgeving. Daarnaast is gebleken dat er tien verordeningen zijn die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan. 140 De gemeente mag hier zelf over beslissen. Dit zijn vooral verordeningen die meerdere motieven hebben. De gemeente moet bepalen welk motief het hoofdmotief van de verordening is. Is dit de zorg voor de fysieke leefomgeving, dan mogen ze de verordening opnemen in het omgevingsplan. Het merendeel van de verordeningen mag niet opgenomen worden in het omgevingsplan. Deze verordeningen hebben niet direct betrekking op de fysieke leefomgeving. Veel verordeningen zijn financiële of procedurele verordeningen. Dit zijn verordeningen die indirect betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. 141 Integratie van de verordeningen in het omgevingsplan volgens betrokkenen Over de tien verordeningen die mogen worden opgenomen in het omgevingsplan, wordt, op basis van de interviews, het volgende geadviseerd: De APV moet gedeeltelijk worden opgenomen in het omgevingsplan. De onderdelen van de APV die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, zoals verlichting, geluidhinder en het bewaren van houtopstanden, moeten worden opgenomen. De onderdelen die betrekking hebben op de openbare orde, en waarbij de burgemeester dus bevoegd is, moeten niet worden opgenomen. De Marktverordening moet niet opgenomen worden, aangezien het een uitvoeringsregeling is. Wel wordt het de gemeente aangeraden om de functie markt aan te wijzen in het omgevingsplan. De Verordening winkeltijden moet niet worden opgenomen, omdat de verordening geen betrekking heeft op de fysieke leefomgeving, maar juist op de openbare orde. De Verordening ruimte- en inrichtingseisen peuterspeelzalen moet ook niet worden opgenomen in het omgevingsplan. De verordening is te gedetailleerd, is gericht op een te specifieke doelgroep en heeft geen betrekking op de fysieke leefomgeving. 139 Zie bijlage Zie bijlage Zie bijlage 9. 42

44 De Verordening havens en openbaar water moet wel worden opgenomen, maar niet in zijn geheel. Er wordt aangeraden om een functie aanduiding en een aantal elementen qua gebruik op te nemen in het omgevingsplan. Voor wat betreft de Parkeerverordening dient de gemeente een beslissing te maken. De gemeente dient te beslissen of ze het onderwerp parkeren wel of niet willen opnemen in het omgevingsplan. Een argument voor het opnemen van deze verordening, is dat de regels omtrent parkeren dan inzichtelijk zijn voor burgers. Een argument voor het niet integreren van de verordening is dat het omgevingsplan dan te vaak aangepast moet worden als deze verordening hierin wordt opgenomen. Daarnaast moet de gemeente goed nadenken of ze alle regels met betrekking tot parkeren op dezelfde plek willen opnemen. Als de gemeente besluit om de Parkeerverordening op te nemen in het omgevingsplan, kunnen ze besluiten om de twee aanwijzingsbesluiten ook op te nemen. Toch wordt het niet aangeraden om het Aanwijzingsbesluit parkeerschijfzones op te nemen, aangezien het omgevingsplan dan te vaak moet worden aangepast. Dit geldt ook voor het Aanwijzingsbesluit parkeren vergunninghouders. Deze kan beter niet worden opgenomen, aangezien de vergunningen gekoppeld zijn aan personen. De Beleidsregels parkeervergunningen kunnen beter niet opgenomen worden in het omgevingsplan. De reden hiervoor is dat de beleidsregels dan niet meer gemakkelijk kunnen worden aangepast. Ook is het dan geen beleid meer, maar zijn het regels geworden. De gemeente kan er wel voor kiezen om met een link in het omgevingsplan te verwijzen naar de beleidsregels. De laatste verordening is de Beheersverordening gemeentelijke begraafplaatsen. Deze verordening moet niet worden opgenomen, omdat het geen betrekking heeft op de fysieke leefomgeving. Het doel van deze verordening is om het eigendom te beschermen, beheren en exploiteren. Voor wat betreft het onderwerp parkeren wordt de gemeente geadviseerd om met alle betrokkenen overleg te voeren en te discussiëren over de voor en nadelen van het wel of niet opnemen van dit onderwerp in het omgevingsplan. Samen kunnen zij de beslissing maken om parkeren op te nemen of juist niet. Het wordt wel aangeraden om in ieder geval de grote lijnen omtrent parkeren op te nemen in het omgevingsplan. Over het algemeen wordt de gemeente geadviseerd om alle relevante regelingen, die voldoen aan alle stappen van het stappenplan, op te nemen in het omgevingsplan. Daarna zal duidelijk worden wat de omvang van het omgevingsplan is geworden. Eenvoudig is beter, maar de gemeente moet goed opletten dat geen regelingen vergeten worden. Wel zullen beleid en verordeningen geschrapt moeten worden. Het schrappen mag echter geen nadelige gevolgen hebben op de samenleving. Aanbevolen wordt om zo veel mogelijk regelgeving in één omgevingsplan op te nemen, maar er moet zo min mogelijk worden opgenomen wat niet geregeld hoeft te worden. Verder moet rekening gehouden worden met het feit dat een omgevingsplan in de eerste plaats opgesteld wordt voor de gemeente zelf, niet voor de burgers. Wel is het mooi meegenomen als het omgevingsplan voor burgers ook begrijpelijk is. Op dit moment wordt gewerkt aan een lijst van verordeningen die mogen, moeten en niet mogen worden opgenomen in het omgevingsplan door de werkgroep reikwijdte omgevingsplan. Deze lijst zal via het Invoeringsbesluit in het Omgevingsbesluit terecht komen. Er is nog niet bekend hoe deze lijst er precies uit zal komen te zien. De resultaten van dit onderzoek kunnen daarom afwijken van de uiteindelijke lijst. Geadviseerd wordt daarom om deze werkgroep, het Invoeringsbesluit en het Omgevingsbesluit in de gaten te houden. 43

45 Literatuurlijst Bregman e.a A.G. Bregman e.a., Bouwen op weg naar de Omgevingswet, Den Haag: IBR Buuren, van, Nijmeijer & Robbe 2017 P.J.J. van Buuren, A.G.A. Nijmeijer & J. Robbe, Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer Doorn, van, & Pietermaat-Kros 2011 F.A. van Doorn & M.E. Pietermaat-Kros, Wro en Wabo in één hand. Instrumentarium en proces, Alphen aan den Rijn: Vakmedianet Groothuijse & Kegge 2017 F.A.G. Groothuijse & R. Kegge, Het omgevingsplan, integraal en marginaal?, Den Haag: IBR Krosse, De Gemeentestem 2016/62 D. Krosse, Het subsidiariteitsvereiste in de Omgevingswet, De Gemeentestem 2016/62. Loozeman e.a L. Loozeman e.a., Vergelijkend Rapport Omgevingswet (rapport in opdracht van de gemeente Haarlem en in samenwerking met G32), Nijs, de, & Tijssen 2016 P. de Nijs & W. Tijssen, De Omgevingswet toegelicht. Overzicht, inzicht en handreikingen, Den Haag: SDU Spitters, Module Wabo en omgevingsvergunning 2018, p J.G.H. Spitters, Inleiding Omgevingswet. Incl. parlementaire stukken, Module Wabo en omgevingsvergunning 2018, p Tonnaer, De Gemeentestem 2016/145, p F.P.C.L. Tonnaer, Vlees op de botten van de Omgevingswet, De Gemeentestem 2016/145, p Van Angeren e.a J.R. van Angeren e.a., Op weg naar de Omgevingswet (herziene bundel), Stibbe bundel 2015, (zoek op herziene bundel). Van Angeren, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2016, afl. 1-2, p J.R. van Angeren, Het omgevingsplan in de Omgevingswet, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2016, afl. 1/2, p , (zoek op tijdschrift voor omgevingsrecht 2016, afl 1-2). Waard, de, & Oortwijn 2016 R. de Waard & B. Oortwijn, Hoofdlijnen van het omgevingsrecht, Amsterdam: Berghauser Pont Zegers & Weekers, Bouwrecht 2016/49, p. 1. C.M.P. Zegers & B. Weekers, Anticiperen op de Omgevingswet, Bouwrecht 2016/49, p

46 Bijlagen Bijlage 1: Betrokken regelgeving Vele wetten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving dienen in zijn geheel geïntegreerd te worden bij de stelselherziening. Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen deze wetten in hun geheel, of voor het grootste gedeelte, worden ingetrokken. Dit zijn de volgende wetten: Belemmeringenwet privaatrecht Crisis- en herstelwet Interim-wet stad-en-milieubenadering Ontgrondingenwet Planwet verkeer en vervoer Spoedwet wegverbreding Tracéwet Waterwet Wet beheer rijkswaterstaatswerken Zwemwaterwet (Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden) Wrakkenwet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wet herverdeling wegenbeheer Wet bodembescherming Wet geluidhinder Wet inzake de luchtverontreiniging Wet ammoniak en veehouderij Wet geurhinder en veehouderij Wet natuurbescherming (Boswet, Flora- en faunawet en Natuurbeschermingswet 1998) Wet milieubeheer Wet ruimtelijke ordening Daarnaast zullen de volgende wetten gedeeltelijk, later of mogelijk in de Omgevingswet opgaan: Elektriciteitswet 1998 Gaswet Locaalspoor- en Tramwegwet/Wet lokaal spoor Monumentenwet 1988 Mijnbouwwet Spoorwegwet Spoorwegwet 1875 Waterstaatswet 1900 Wet bereikbaarheid en mobiliteit Wet luchtvaart Wet milieubeheer (plaatsgebonden activiteiten) Woningwet De Omgevingswet zal er echter niet altijd deze vorm behouden. In de toekomst zal deze wet aangevuld worden met aanvullende modules. De volgende wetten worden hiervoor in aanmerking genomen: Waterwet (overige, zoals deltaprogramma en financiële bepalingen); Waterstaatswet 1900 (behalve gedoogplicht); Wegenwet Wet herverdeling wegenbeheer (nog actuele onderwerpen); Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken; 45

47 Wet milieubeheer (overige onderwerpen); Wrakkenwet. Voorlopig niet: Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie; Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels; Wet basisregistraties adressen en gebouwen; Wet basisregistratie ondergrond; Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten Spitters, Module Wabo en omgevingsvergunning 2018, p

48 Bijlage 2: Infographic vernieuwde stelsel omgevingsrecht 47

49 Bijlage 3: Infographic het omgevingsplan 48

50 Bijlage 4: Infographic van bestemmingsplan naar omgevingsplan 49