Koers houden bij turbulentie

Transcriptie

1 Koers houden bij turbulentie Onderzoek naar de positionering van de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol door: Drs. Inge Morrenhof, Ing. Gerald Oud Ammerveld, Jaco Oussoren Scriptiebegeleider: Prof. Dr. A.B. Hoogenboom Strategische Leergang voor Leidinggevenden, School voor Politieleiderschap Augustus 2010 Twente Amsterdam-Amstelland

2 INHOUDSOPGAVE Samenvatting 4 Voorwoord 7 1. Het onderzoek aanleiding en verantwoording 1.1 Inleiding Probleemstelling Doelstelling Centrale vraagstelling en deelvragen Methode van onderzoek en afbakening onderzoeksgebied Tot slot Theoretisch kader 2.1 Inleiding Veiligheid in een netwerksamenleving Nodal governance en verankerd pluralisme Samenwerking, consultatie, coördinatie en coöperatie Belangen en het borgen van publiek belang Het speelveld, de spelers en de belangen 3.1 Inleiding De onderzoeksomgeving Publieke spelers en hun belangen Private spelers en hun belangen Conclusie Samenwerking op luchthaven Schiphol 4.1 Inleiding Aangetroffen vormen van samenwerking Het domein van de algemene politietaak Handhaving van de openbare orde Crisisbeheersing en rampenbestrijding Verkeerstoezicht Strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde Hulpverlening Het domein van de gemeenschappelijke meldkamer infrastructuur Het domein van toezicht beveiliging burgerluchtvaart Het domein van toegangsbeheer Het domein van het passagiersproces Het domein van terrorismebestrijding Conclusies ten aanzien van de samenwerking op Schiphol Hoe wordt het publiek belang geborgd? 5.1 Inleiding Borging publiek belang Het domein van de algemene politietaak Handhaving van de openbare orde Crisisbeheersing en rampenbestrijding Verkeerstoezicht Strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde Hulpverlening Het domein van de gemeenschappelijke meldkamer infrastructuur Het domein van toezicht beveiliging burgerluchtvaart Het domein van toegangsbeheer Het domein van het passagiersproces Het domein van terrorismebestrijding Conclusies ten aanzien van het borgen van het publiek belang Algemene conclusies en aanbevelingen 6.1 Inleiding Conclusies ten aanzien van samenwerking Conclusies ten aanzien van de borging van het publiek belang Positionering van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol Aanbevelingen Epiloog 92 Bijlagen B.1 Literatuur/bronnenlijst 96 B.2 Uitnodigingsbrief 100 B.3 De geïnterviewden 101 B.4 Vragenlijst

3 SAMENVATTING De titel van dit onderzoeksverslag luidt: koers houden bij turbulentie. Deze titel geeft een antwoord op de vraag hoe de Koninklijke Marechaussee is gepositioneerd op de luchthaven Schiphol. Een vraag die zeer relevant is omdat binnen de dynamiek van de luchthaven sprake is van een groot aantal partijen die met elkaar moeten samenwerken maar niet altijd overeenkomstige belangen hebben. Bovendien kenmerkt de omgeving van Schiphol zich door het gegeven dat allerlei gebeurtenissen onmiddellijk worden uitvergroot in de media en daardoor ook in de politiek. Alle partijen werken min of meer samen onder de paraplu van een economisch rendabele en veilige luchthaven. De Koninklijke Marechaussee is echter niet een partij zoals alle andere. Van haar wordt verwacht dat zij, gezien haar specifieke rol, in dit krachtenveld haar koers weet te houden. In het visiedocument Politie in ontwikkeling pleitte de Raad van Hoofdcommissarissen in 2005 voor een focus op knooppunten als aanvulling op de traditionele gebiedsgerichtheid van de politie. Hierdoor trachtte de politie in haar strategische positionering aansluiting te vinden bij een aantal fundamentele maatschappelijke veranderingen. Deze focus op knooppunten was gericht op het bevorderen van samenwerking met anderen. Op een knooppunt zoals de luchthaven Schiphol werkt de politie, in casu de Koninklijke Marechaussee, samen met andere partijen met soms uiteenlopende belangen en met verschillende taken en verantwoordelijkheden. Er is onderzocht hoe de Koninklijke Marechaussee erin slaagt om, op een dergelijk belangrijk economisch en complex knooppunt, vorm te geven aan de politiefunctie. In dit onderzoek is niet over één nacht ijs gegaan maar is vooraf een theoretisch kader ontwikkeld dat richtinggevend kan zijn voor de beoordeling waarom de positionering van de Koninklijke Marechaussee van belang is. Het hoedt de verschillende rollen en verantwoordelijkheden van de Koninklijke Marechaussee zowel rechtsstatelijk als na de diverse partners in het veiligheidsnetwerk Schiphol. Hiervoor is onderzoek gedaan naar de wijze en vormen van samenwerking met netwerkpartners op Schiphol. Daarnaast is onderzocht op welke wijze de Koninklijke Marechaussee uitvoering geeft aan haar rechtsstatelijke functie. Hiervoor is gekeken naar de wijze waarop het publiek belang wordt geborgd. Gezamenlijk levert dit een beeld op van de positionering van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol. Op basis van de gebruikte literatuur, de interviews en het bronnenonderzoek wordt ten aanzien van de positionering van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol een aantal zaken vastgesteld. De Koninklijke Marechaussee heeft zich als politieorganisatie op de luchthaven Schiphol de afgelopen jaren ontwikkeld. Op een breed palet aan politietaken is zij actief en steeds beter in verbinding met publieke en private partijen op en buiten de luchthaven. Dit is noodzakelijk om beter veiligheidsproblemen aan te kunnen pakken door een effectieve en efficiënte samenwerking. Of het nu gaat om de algemene politietaak, grenstoezicht of toezicht op de beveiliging van de burgerluchtvaart, in alle gevallen is er de Koninklijke Marechaussee, die waar mogelijk bijdraagt aan een veilige luchthaven. In de complexe netwerkomgeving van de luchthaven Schiphol wordt de Koninklijke Marechaussee dagelijks geconfronteerd met lobby- en machtsvraagstukken. Partijen zijn per definitie bezig om hun belangen voor het voetlicht te krijgen. Dit geldt ook voor de Koninklijke Marechaussee zelf. Dit betekent dat zij voortdurend zullen proberen om de andere partijen te beïnvloeden en waar mogelijk concessies te laten doen. Hieruit vloeit voort dat de positie van de Koninklijke Marechaussee in het netwerk Schiphol geen vanzelfsprekend automatisme is en het roept de vraag op hoe de Koninklijke Marechaussee hier op inspeelt en zich positioneert. De Koninklijke Marechaussee investeert in de samenwerking met andere partijen en bewaakt tevens haar eigen unieke verantwoordelijkheid. Immers, de Koninklijke Marechaussee heeft net als de politie een specifieke verantwoordelijkheid ten opzichte van de rechtsstaat. Zij dient op een legitieme, rechtsgelijke, rechtszekere, effectieve en efficiënte wijze uitvoering te geven aan haar politietaakuitoefening. Geconstateerd is dat de Koninklijke Marechaussee zich daarvan bewust is. Het geheel wordt afgesloten met een aantal aanbevelingen. Deze hebben betrekking op de horizontale en verticale rol van publieke organisaties binnen de netwerksamenleving, en de politie in het bijzonder. Ten eerste wordt aandacht gevraagd voor de uitoefening van deze twee rollen in het spanningveld van actoren met verschillende belangen. Een volgende aanbeveling richt zich op het expliciteren van de rol die een publieke organisatie vervult en op het gevaar van mogelijke vermenging van rollen. De derde aanbeveling heeft te maken met een zo effectief mogelijk overheidsoptreden. In dit onderzoek kwam dit uitgebreid naar voren bij de inrichting van de toezichtfunctie op de luchthaven. Ten slotte wordt een aanbeveling gedaan tot nader wetenschappelijk onderzoek. Het duiden van de positionering van de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol is veelomvattend. Het empirische materiaal heeft hiermee een beeld opgeleverd over de positionering van de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol. Dit beeld is echter niet volledig. Zaken zoals de cultuur en structuur van het netwerk, verbonden met de specifieke verantwoordelijkheid van publieke organen verdient nader wetenschappelijk onderzoek. 4 5

4 VOORWOORD Met deze scriptie sluiten wij onze Strategische Leergang voor Leidinggevenden (SLL-6) aan de School voor Politieleiderschap af. In dit onderzoek behandelen wij een politieel strategisch vraagstuk op de luchthaven Schiphol. De afstudeeropdracht die door ons geformuleerd is luidt: hoe positioneert de Koninklijke Marechaussee zich in het veiligheidsnetwerk op de luchthaven Schiphol. Dit positioneringsvraagstuk geldt niet alleen voor de Koninklijke Marechaussee op Schiphol maar is breder te trekken naar Politie Nederland. Gedurende de Leergang is meermaals aan de orde gekomen dat de Politie de laatste jaren veel heeft geïnvesteerd in samenwerking binnen netwerken. Steeds vaker zien we dat politieachtige taken binnen het veiligheidsdomein worden uitgeoefend door andere organisaties. Dit roept de vraag op in hoeverre de politie nog in staat is om haar unieke rol te vervullen en hiermee de rechtsstatelijke belangen te waarborgen. Niet in de laatste plaats willen we Prof. Dr. Bob Hoogenboom bedanken voor zijn inspirerende en prettige wijze waarop hij ons heeft begeleid. Daarnaast willen wij onze respectievelijke korpsleidingen bedanken voor de gelegenheid die ons is geboden om deel te nemen aan de Strategische Leergang voor Leidinggevenden. We hebben gemerkt dat de opleiding niet alleen een verrijking is, maar bij tijd en wijle ook veel energie heeft gekost. Ten slotte willen wij een ieder die ons na aan het hart gaat, bedanken voor hun support en begrip gedurende de leergang. Het resultaat van onze inspanningen ligt nu voor u. We hopen dat het een bijdrage levert aan de discussie rondom het positioneringvraagstuk van de Nederlandse politie en de ontwikkeling van het strategisch leiderschap. Ons onderzoek vond plaats op de luchthaven Schiphol. Deze dynamische maar ook hectische omgeving zorgde er soms voor dat het proces van dataverzameling niet altijd zonder slag of stoot ging. Het maken van afspraken was geen sinecure en vereisten de nodige toelichting. Toch hebben we alle, voor ons onderzoek relevante, actoren gesproken. Dit leverde bijzonder leerzame en interessante interviews op, waarbij ons is opgevallen dat alle geïnterviewden zeer open en hartelijk hebben meegewerkt aan ons onderzoek. Hierbij realiseren wij ons dat bij een dergelijk onderzoek altijd sprake is van geïnterviewden die zich bewust zijn van hun eigen belangen en verantwoordelijkheden. Hun antwoorden hebben wij dan ook zoveel als mogelijk in dit perspectief geplaatst. Tijdens ons onderzoek hebben wij steeds met elkaar afgestemd over de koers van ons afstudeeronderzoek. Daarbij was er ruimte voor ieders eigen inbreng en hebben we elkaar de gelegenheid gegeven en gevoeld om op eigen wijze vorm te geven aan het proces dat met afstuderen gepaard gaat. Dat heeft niet alleen geleid tot zeer boeiende discussies maar we hebben er alle drie ook heel veel plezier aan beleefd! Drs. Inge Morrenhof Ing. Gerald Oud Ammerveld Jaco Oussoren 6 7

5 8 1Het onderzoek - aanleiding en verantwoording

6 1.1 Inleiding In het voorliggende onderzoeksrapport wordt verslag gedaan van een onderzoek naar het functioneren van de samenwerkingsverbanden en netwerken op de luchthaven Schiphol. Dit onderzoek is gebaseerd op een empirische studie van het complexe veiligheidsnetwerk op de luchthaven waar de politiefunctie wordt vervuld door de Koninklijke Marechaussee. In dit eerste hoofdstuk wordt de verantwoording van dit afstudeeronderzoek toegelicht. Begonnen wordt met een toelichting op de probleemstelling. Daaruit komt de doelstelling en de vraagstelling van het onderzoek voort. Vervolgens worden de onderzoeksgebieden en de vraagstelling van het onderzoek gepresenteerd. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een beschrijving van de methode van onderzoek die de basis vormt van dit afstudeeronderzoek. De centrale vraag die hierbij wordt gesteld is hoe de politie zich in dit veiligheidskader positioneert. Het onderzoek maakt deel uit van een groter geheel. Bij elkaar opgeteld zullen de scripties van SLL jaargang 6 een beeld geven van de positionering van de Nederlandse politie. De afgelopen jaren is de positie van de politie veranderd, de roep om meer veiligheid neemt echter alleen maar toe. Dit noopt tot een nadere oriëntatie/ herbezinning op de positionering van de Nederlandse politie. Ons onderzoek speelt zich af op Schiphol. Schiphol is letterlijk een knooppunt waar vele actoren in een netwerk actief zijn op het gebied van veiligheidszorg. Dit biedt een kans om scherp te krijgen wat de beelden zijn van onze partners over de positionering van de Nederlandse politie in casu de Koninklijke Marechaussee. De uitvoering van politietaken gebeurt steeds vaker in netwerken, waarbij de grenzen tussen de overheid, reguliere politie en particuliere veiligheidsorganisaties vervaagt. In het beleidsdocument Politie in Ontwikkeling (PiO) 1 geven de korpschefs van de politiekorpsen richting aan de korpsen, hoe zij zich in een dergelijke context kunnen manifesteren. 1 Visienota Politie in Ontwikkeling, projectgroep visie op de politiefunctie, Raad van Hoofdcommissarissen, B.J.A.M. Welten ea, Den Haag, mei 2005 PiO geeft daarbij twee oriëntaties voor de gebiedsgebonden politiezorg. Ten eerste een lokale oriëntatie, de politie is territoriaal georganiseerd, fysiek dicht bij de burgers, in de frontlinie van de samenleving met een grote discretionaire ruimte. Ten tweede een nodale oriëntatie, waarbij de politie een rol wordt toegedicht bij het toezicht houden op stromen van mensen, goederen, geld en informatie die zich over infrastructurele knooppunten verplaatsen. De controle is gericht op het opheffen van anonimiteit en op identificatie van bedreiging van de veiligheid. Technologie speelt daarbij een steeds grotere rol, evenals de samenwerking met tal van andere partijen. De politie ziet het kunnen beschikken over informatie als belangrijkste randvoorwaarde. De focus is gericht op de realisatie van één goede analyse op basis van informatie afkomstig uit verschillende bronnen. Door het ontstaan van allerlei netwerken in de veiligheidszorg zijn bijzondere politie- en opsporingsdiensten en private beveiligings- en recherchebureaus, naast de traditionele politie, een steeds belangrijker rol gaan vervullen in de politie- en veiligheidszorg. In de literatuur wordt dit fenomeen fragmentatie van de politiefunctie genoemd. Wie vervult nu eigenlijk welke politietaak? Hoe staat het met de democratische inbedding en legitimering? Hoe zijn verantwoordelijkheden belegd en hoe is de samenwerking afgestemd? Allemaal vragen, die nopen tot een kritische beoordeling. Temeer daar het gaat om delen van de uitvoering van de traditionele politiefunctie, die bestaat uit (openbare) ordehandhaving, crisisbeheersing en rampenbestrijding, verkeerstoezicht, strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en hulpverlening. 1.2 Probleemstelling In het onderzoek wordt geprobeerd zicht te krijgen op de praktijk van de samenwerking tussen de verschillende partners in de veiligheidszorg op de luchthaven Schiphol en de wijze waarop het publiek belang geborgd wordt. Schiphol is een complexe omgeving met velerlei actoren die actief zijn op het gebied van veiligheid. Deze actoren zullen met elkaar samen moeten werken om invulling te geven aan het gemeenschappelijke doel van een internationaal concurrerende en veilige luchthaven. Dit zal niet eenvoudig zijn omdat commerciële belangen, bureaupolitiek en veiligheidsvraagstukken vaak met elkaar concurreren. Wij zijn benieuwd hoe de Koninklijke Marechaussee binnen dit krachtenveld om weet te gaan met de vaak tegenstrijdige belangen. Welke positie neemt de Koninklijke Marechaussee in om uitvoering te kunnen geven aan de haar opgedragen politietaken? Om een goed beeld te kunnen geven over de positie die de Koninklijke Marechaussee inneemt, is het belangrijk om te kijken hoe enerzijds de samenwerking van de Koninklijke Marechaussee met partners op de luchthaven verloopt en zicht ontwikkelt. Anderzijds is de Koninklijke Marechaussee bij wet belast met uitvoering van de algemene politietaken op de luchthaven. Hierbij is het van belang dat zij haar taakuitoefening vormgeeft conform de beginselen van onze democratische rechtstaat. Daarom kijken wij ook naar de manier waarop zij in deze complexe omgeving met meerdere actoren invulling geeft aan deze specifieke verantwoordelijkheid. In het bijzonder wordt gekeken naar de manier waarop het publiek belang wordt geborgd. 1.3 Doelstelling Ons onderzoek gaat over de positionering van de Koninklijke Marechaussee in de netwerkomgeving van de luchthaven Schiphol. Door meer samen te werken met andere partijen raakt het werk van de Koninklijke Marechaussee verweven met dat van andere partijen. Het is de vraag welke gevolgen dat heeft voor de positionering van deze partijen. De participatie aan netwerken kan betekenen dat de traditionele wijzen van sturing, uitvoering en verantwoording onder druk komen te staan. In hoeverre wordt men afhankelijk van andere partijen, maar is men nog in staat om uitvoering te geven aan de eigen, specifieke, verantwoordelijkheid? Met dit onderzoek wordt een bijdrage geleverd aan meer inzicht in de positionering van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol. Schiphol is een mooi voorbeeld van een knooppunt waar vele diverse actoren met verschillende belangen samenwerken aan veiligheid. Zulke knooppunten zijn en komen er steeds meer. Daarom kan ons onderzoek een bijdrage leveren aan een bredere academische discussie binnen de organisatie van Politie Nederland over haar positionering op knooppunten. 1.4 Centrale vraagstelling en deelvragen De centrale vraagstelling in dit onderzoek luidt als volgt: Op welke wijze is de Koninklijke Marechaussee gepositioneerd op de luchthaven Schiphol? Om een antwoord op deze vraag te kunnen geven, is een aantal deelvragen geformuleerd. Deze luiden als volgt: Hoe ziet het veiligheidsnetwerk op de luchthaven Schiphol eruit? Welke relevante actoren spelen een rol op het gebied van veiligheid en welke belangen dienen zij? Hoe behartigen zij die belangen binnen dit krachtenveld? Welke vormen van samenwerking treden binnen het veiligheidsnetwerk op? Welke ontwikkelingen zijn hierbij zichtbaar en welke factoren spelen hierbij een belangrijke rol? Op welke wijze wordt het publiek belang gewaarborgd? Wat betekent de wijze van samenwerking en de wijze van borging van publiek belang voor de positionering van de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol? 1.5 Methode van onderzoek en afbakening onderzoeksgebied Om conclusies te kunnen verbinden aan de positionering van de Koninklijke Marechaussee is gekozen voor een gerichte vraagstelling aan de door ons gekozen actoren in het veiligheidsnetwerk op de luchthaven Schiphol. Toch is waar nodig van de lijst met gerichte vragen afgeweken en om redenen soms gekozen voor een (deels) meer open en brede vraagstelling. In de eerste plaats gaat het bij de samenwerking en netwerken in de lokale veiligheidszorg om een verschijnsel dat nog volop in ontwikkeling is en dat tot op heden zeker niet als min of meer uitgekristalliseerd kan worden beschouwd. Ten tweede is van gericht onderzoek in Nederland naar deze thematiek nog nauwelijks sprake. Ten derde gaat het bij samenwerking en netwerken in de lokale veiligheidszorg om zeer diverse verschijnselen. Deels is dit een gevolg van het feit dat het hier vooral gaat om ontwikkelingen die op lokaal niveau tot stand komen rond concrete problemen en waarbij praktische motieven vaak de doorslag geven

7 Het gaat bij het netwerkonderzoek niet alleen om een beschrijving, maar ook om de vraag welke achtergronden, factoren en ontwikkelingen een rol spelen. Bovendien wordt het onderzoek verricht met als uitgangspunt dat dit onderzoek naar het huidige functioneren van het netwerk en de samenwerking wellicht aanbevelingen kan opleveren voor de positionering van de Koninklijke Marechaussee en politie op andere knooppunten. Het gaat onder meer om de wijze waarop het netwerk is georganiseerd, welke partners daaraan deelnemen, wat de (in)formele grondslag is van de samenwerking, op welke wijze de samenwerking vorm heeft gekregen, welke werkwijzen daarin centraal staan en welke knelpunten zich daarbij voordoen. Vanuit de veronderstelling dat het huidige functioneren mede afhankelijk is van de ontwikkelingen en wijze van ontstaan van het netwerk, zal aandacht worden besteed aan de ontwikkelingen die het heeft doorgemaakt. Bij wie lag het initiatief, wat waren de belangrijkste omstandigheden en verhoudingen die daarbij een rol speelden? Ook naar achtergronden, taken en doelstellingen verschillen de netwerken onderling. Sommige spelen vooral een rol in het kader van beleidsvorming, andere echter zijn meer te betitelen als uitvoeringsnetwerken. Weer anderen vormen een mengvorm. In sommige gevallen wordt een interorganisationeel netwerk opgezet om een integrale aanpak te kunnen realiseren, waarbij wordt gesteund op de elkaar aanvullende deskundigheden van verschillende instanties (bijvoorbeeld bij de aanpak van jeugdcriminaliteit). In andere gevallen komen private initiatieven van de grond, bijvoorbeeld omdat politie en justitie vanwege capaciteitsproblemen onvoldoende mogelijkheden hebben aan bepaalde problemen adequaat aandacht te besteden. Uiteindelijk is daarbij vaak toch weer afstemming met de politie nodig, zodat na verloop van tijd toch een vorm van samenwerking of netwerk ontstaat. Op grond van deze overwegingen is gekozen voor een brede aanpak waarin meerdere thema s met betrekking tot samenwerking en netwerken in de veiligheidszorg in hun samenhang aan de orde komen. Verondersteld wordt dat het functioneren van de netwerken afhankelijk is van de onderlinge afhankelijkheden en verhoudingen binnen het netwerk. Het onderzoek richt zich daarom onder meer op de afhankelijkheden en verhoudingen tussen de partners. Bovendien wordt nagegaan welke partijen de samenwerking domineren en in hoeverre zich manifeste conflicten voordoen. Van belang is welke opvattingen binnen het netwerk bestaan, onder meer over de aard van de aan te pakken problematiek, de aanpak, de wijze van samenwerking en de onderlinge taak- en verantwoordelijkheidsverdeling. In dit onderzoek wordt vanuit verschillende actoren een vergelijking gemaakt op een aantal onderzoeksgebieden. Door de invalshoeken van de verschillende actoren te kiezen worden de complexe verschijnselen in het geheel geplaatst. Het thema veiligheid kent op de luchthaven Schiphol grote belangen, vele invalshoeken en er spelen veel ontwikkelingen. Daarom is gekozen om tijdens de interviews naast de gerichte vragen ook te focussen op enkele vastgestelde vormen van samenwerking op de luchthaven, zoals de Gemeenschappelijke Meldkamer Infrastructuur, Toezicht Beveiliging Burgerluchtvaart, Toegangsbeheer, Passagiersproces, Terrorisme en de Algemene Politietaken. De keuze van deze onderzoeksgebieden, verder door ons als domeinen geduid, hebben wij gebaseerd op het belang van de algemene en traditionele politiefunctie en de specifieke politietaken die de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol vervult. In hoofdstuk 4 gaan wij in op onze bevindingen op het terrein van samenwerking en in hoofdstuk 5 wordt borging van het publiek belang behandeld. Op de luchthaven Schiphol zijn vele organisaties, zowel publiek als privaat werkzaam. Voor dit onderzoek is een keuze gemaakt in het aantal te interviewen partners die verbonden zijn met het veiligheidsvraagstuk op de luchthaven. De keuze is ingegeven door de praktische kaders en beschikbare onderzoekstijd maar biedt naar verwachting wel voldoende om een overall beeld te krijgen van hoe veiligheidspartners aankijken tegen de positionering van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol aldaar. De criteria die tot selectie van de actoren hebben geleid, zijn opgesteld voor de keuze van de te interviewen en te onderzoeken netwerkpartners. Besloten is dat het alleen gaat om de partners die zich primair bezighouden met de veiligheid op de luchthaven Schiphol, waarbij de Koninklijke Marechaussee in alle gevallen partner moet zijn en er elementen van uitvoering of praktisch werk in moet zitten, dus niet alleen beleidsvormende netwerken. Daarnaast zijn criteria opgesteld waarop de te onderzoeken actoren onderling zouden moeten verschillen. Het gaat daarbij om de volgende criteria. Het zou in het onderzoek niet alleen moeten gaan om formeel als zodanig opgezette samenwerkingsverbanden, maar ook om meer informele vormen van samenwerking. Samenwerking op de luchthaven Schiphol rond veiligheidsvraagstukken blijkt ook een informeel karakter te hebben. Bovendien blijken juist op het grensvlak van formele en informele samenwerking zich vaak interessante verschijnselen voor te doen. Zo vormt informalisering van formele samenwerking soms een strategie om problemen in de lokale samenwerkingsrelaties te voorkomen. Het gaat hierbij ook steeds om samenwerking die is ontstaan op grond van specialistische en daartoe aangewezen actoren die een belangrijke bijdrage leveren aan de integrale aanpak van alles wat de veiligheid op de luchthaven Schiphol in de weg staat. In de samenwerkingsverbanden is gezocht naar samenwerkingsvormen die zijn opgericht op initiatief van de luchthaven Schiphol als ook op initiatief van actoren zoals politie en gemeente of samenwerkingsverbanden die zijn ontstaan omdat bedrijven initiatieven nemen om tot oplossingen te komen voor veiligheidsproblemen. Het onderzoek richt zich op actoren die onderling kunnen verschillen in hun aanpak. Enerzijds kan de nadruk liggen op een preventieve of proactieve aanpak. Anderzijds kan de nadruk ook meer liggen op een repressieve aanpak of kan sprake zijn van een mengvorm van preventie en repressie in de gehanteerde werkwijze. Verwacht wordt dat het type van aanpak gevolgen heeft voor de onderlinge samenwerking. Verschillende van de hier genoemde criteria hangen mogelijk (deels) met elkaar samen. Het gaat hier om nog vrij algemene criteria die niet eenduidig zijn te benoemen. In de regel was vooraf een zekere hoeveelheid informatie beschikbaar over de te interviewen en onderzoeken actoren in het veiligheidsnetwerk. De dataverzameling, analyse en beschrijving van het veiligheidsnetwerk op de luchthaven heeft in een reeks vaste stappen plaatsgevonden. In eerste instantie is gestart met een uitvoerig literatuur en bronnenonderzoek (internet en documenten), waarna contact is gelegd met het Expertisecentrumluchthavens (ECL) van de Koninklijke Marechaussee. Nagegaan is of zij bereid waren met het onderzoek mee te werken. Dit bleek het geval. Vervolgens is contact gelegd met het instituut Beveiliging en Publieke Veiligheid Schiphol (BPVS) om in overleg met hen na te gaan welke actoren in het netwerk op de luchthaven Schiphol in aanmerking zouden kunnen komen voor ons onderzoek. Hieruit is uiteindelijk een keuze gemaakt. Dat heeft erin geresulteerd dat een aantal relevante invloedrijke partners is geïnterviewd. Dit betreft een mix van publieke en private partijen. De consequentie van deze keuze is echter ook dat een aantal andere partners, die eveneens op Schiphol werkzaam zijn, niet is geïnterviewd. Zo is bijvoorbeeld de KLPD op Schiphol ook actief op een aantal terreinen. Toch is ervoor gekozen om deze niet te interviewen. De uiteindelijke selectie van de in dit onderzoek betrokken partijen ziet er als volgt uit: Gemeente Kennemerland, Koninklijke Marechaussee, het Expertisecentrum Luchtvaart (ECL), Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD), Douane, Politie Kennemerland, Nationaal Coördinator Terrorisme Bestrijding (NCTb), Openbaar Ministerie (OM), Amsterdam Airport Schiphol (AAS), Koninklijke Luchtvaart Maatschappij (KLM), Group 4 Securicor (G4S), Platform Beveiliging en Publieke Veiligheid Schiphol (BPVS). De selectie van deze actoren voldoet aan de gehanteerde criteria en de samenwerkingsvormen die zij hanteren ten aanzien van de veiligheid op de luchthaven. Het gaat hier om een netwerk dat al gedurende een langere periode bestaat en daarmee in behoorlijke mate is geïnstitutionaliseerd. De interviews en bronnen onderzoek zijn gericht op de eerder genoemde onderzoeksgebieden. Hierdoor werd per actor gewerkt met een vergelijkbaar stramien, terwijl tegelijkertijd voldoende ruimte en flexibiliteit bestond om met specifieke omstandigheden rekening te houden en eventueel aanvullende vragen per actor te formuleren. De wijze waarop over de afzonderlijke thema s informatie werd verzameld kwam bij alle actoren nagenoeg met elkaar overeen

8 Bij iedere afzonderlijke actor is begonnen met de analyse van beschikbare documenten en voorhanden zijnde informatie, zoals een convenant, notulen van vergaderingen, een werkplan of beleidsnotities. De hoeveelheid beschikbare schriftelijke documenten verschilde per actor. Vervolgens is de actor geïnterviewd. Deze interviews vonden plaats aan de hand van de lijst met onderzoeksgebieden en de hiervoor genoemde vragenlijst. geïnterviewde partijen. In een enkel geval is een beroep gedaan op vertrouwelijkheid, gelet op de gevoeligheid van de gegeven informatie. Die informatie is dan ook niet in de rapportage verwerkt. De namen van de onderzochte veiligheidspartners en de geïnterviewde individuele personen zijn in de bijlagen van dit onderzoeksrapport opgenomen. In totaal hebben in het kader van het onderzoek elf interviews plaatsgevonden. Per actor is een verslag van het interview geschreven. In de verslagen zijn de belangrijkste bevindingen uit ieder interview gerelateerd aan de onderzoeksgebieden vastgelegd. Hierbij is een vaste tabel als basis naslag werk gebruikt. De interviews hadden een vooral inventariserend en beschrijvend karakter. De tabel had tot doel om per interview de belangrijkste bevindingen in een werkbaar en overzichtelijk document vast te leggen. Hierbij dient vermeld te worden dat enkele in het interview naar voren gekomen vertrouwelijke gegevens aanleiding hebben gegeven om niet te verwerken in het onderzoeksresultaat. 2Theoretisch kader Naast de interviews is uitvoerig deskresearch verricht en kwalitatief onderzoek gedaan om de gegevens uit de interviews in een bredere context te plaatsen en conclusies grondiger te kunnen onderbouwen. 1.6 Tot slot In hoofdstuk 2 wordt het theoretisch kader nader en uitvoerig uitgewerkt. In hoofdstuk 3 worden de onderzoeksomgeving, de relevante spelers en hun belangen op de luchthaven Schiphol, nader toegelicht. In de hoofdstukken 4 en 5 wordt nader gerapporteerd over de uitkomsten van de interviews en het bronnenonderzoek. In hoofdstuk 6 worden conclusies beschreven ten aanzien van samenwerking en de borging van het publiek belang. Dit leidt tot een uitspraak over de positionering van de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol. In dit rapport is niet gekozen om anoniem te rapporteren. Daarbij spelen twee overwegingen een rol. Ten eerste publiceerden alle actoren in het veiligheidsnetwerk op internet en zijn vele andere open bronnen toegankelijk om inzicht te verwerven in de 14

9 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk van het verslag is gewijd aan een verkenning van de wetenschappelijke literatuur over de toenemende netwerkvorming in de veiligheidszorg. Om een goed inzicht te kunnen verkrijgen in de positionering van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol is een keuze gemaakt voor een theoretisch kader, gebaseerd op theorieën over veiligheid, nodal governance en verankerd pluralisme, samenwerking en de vormen daarvan in netwerken en de borging van het publiek belang. 2.2 Veiligheid in een netwerksamenleving Veiligheid is een lastig te definiëren term 2. Bij de beschrijving van veiligheid worden begrippenparen gebruikt zoals fysieke en sociale veiligheid, objectieve en subjectieve veiligheid, safety en security. De keuze voor bepaalde begrippenparen wordt bepaald door de gekozen insteek. In algemene zin is veiligheid een centrale opdracht van de staat: de staat is er om de burger te beschermen. Wanneer deze bescherming is gericht op bescherming tegen krachten van buiten de staat spreken we van defensie. In het geval het gaat om de bescherming van het leven en de eigendom tegen medeburgers spreken we over binnenlandse veiligheid. Veiligheid is de overkoepelende term van alles wat ontwrichtend kan zijn. Onder veiligheid wordt datgene verstaan dat zo belangrijk is, dat bij een bedreiging daarvan desnoods met gebruikmaking van geweldsmiddelen wordt opgetreden om die veiligheid te herstellen of te waarborgen. Veiligheid is een breed begrip dat betrekking heeft op de adequate bescherming tegen onrechtmatige of disproportionele Inbreuken op lijf, eerbaarheid en goed. Veiligheid is vooral een lastig concept omdat het heeft te maken met het ontbreken van iets negatiefs (namelijk onveiligheid) en niet met de aanwezigheid van iets positiefs. Veiligheid kijkt vooruit en heeft betrekking op een toekomstige toestand: mogelijke maatregelen berusten op een inschatting van de kans dat negatieve gebeurtenissen zullen plaatsvinden. Beleid wordt vormgegeven aan de hand van risico s. 2 Bestuur, recht en veiligheid: bestuursrechtelijke bevoegdheden voor openbare ordehandhaving en terrorismebestrijding; COT, Erasmus Universiteit Rotterdam en Universiteit Utrecht, 1 oktober 2007, pag. 17 In het rapport van de commissie-roethof 3, maar zeker in het justitieel beleidsplan Samenleving en Criminaliteit 4, stelt de overheid onomwonden dat naast politie en justitie ook burgers, bedrijven en het maatschappelijk middenveld van organisaties, instellingen en bijvoorbeeld de hulpverlening een eigen verantwoordelijkheid hebben. Op die wijze is te zien dat de zorg voor de lokale veiligheid de afgelopen jaren steeds meer een gezamenlijke verantwoordelijkheid van politie en andere publieke en private partijen is geworden. Het ontstaan van zogeheten lokale veiligheidsnetwerken geeft daaraan uitdrukking. Partijen, zowel publiek, als privaat, worden aangesproken op hun verantwoordelijkheden om op dit terrein ook taken op zich te nemen. Daarnaast krijgen publieke en private partijen wettelijk toegewezen rollen op een deel van het veiligheidsterrein. In alle gevallen is er steeds sprake van een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor veiligheid die vooral vorm krijgt op lokaal niveau in een groeiend aantal samenwerkingsverbanden en netwerken. Belangrijke constatering hierbij is de groeiende onveiligheidsgevoelens en een afnemend vertrouwen in het oplossend vermogen van de overheid. Burgers zijn steeds minder bereid de risico s van criminaliteit te aanvaarden. In deze netwerken wordt geprobeerd uiteenlopende veiligheidsproblemen aan te pakken, onder meer in wijken, uitgaansgebieden, winkelcentra, bij bedrijventerreinen, rond scholen of voetbalclubs. Aan deze samenwerkingsverbanden wordt deelgenomen door verschillende partijen. Naast de politie gaat het daarbij onder meer om de lokale overheid, welzijnsinstellingen, het Openbaar Ministerie, instanties voor (jeugd)hulpverlening en (jeugd) reclassering. Ook burgers en ondernemers, individueel of in groepsverband, participeren in een deel van deze lokale veiligheidsnetwerken. De spreiding van verantwoordelijkheden en de gezamenlijke inzet van een groot aantal partijen biedt nieuwe mogelijkheden om te komen tot een adequate zorg voor veiligheid. Het geeft een vaak praktisch antwoord op de constatering dat de politie en de overheid niet alles alleen kunnen of moeten. Tegelijkertijd roept deze ontwikkeling 3 Samen werken aan veiligheid, discussienota van de Stichting Maatschappij, Veiligheid en Politie (SMVP), Commissie Kleine Criminaliteit, H.J. Roethof, E.M.H. Hirsch Ballin ea, November Samenleving en criminaliteit, een beleidsplan voor de komende jaren, Ministerie van justitie, Den Haag 1985 nieuwe vragen op. De opkomst van de lokale veiligheidsnetwerken heeft gevolgen voor de rol die verschillende deelnemende partijen moeten spelen. Zo wordt van de gemeente gevraagd een actieve rol te spelen in de lokale veiligheidszorg, zij het vaak in een andere, meer op regie en coördinatie gerichte rol dan in het verleden gebruikelijk was. Ook voor de politie brengen deze lokale samenwerkingsverbanden nieuwe aandachtspunten met zich, waarbij in het dagelijks werk moet worden opgetrokken met andere instanties en groepen van burgers of ondernemers. (Veiligheids)netwerken zijn niet eendimensionaal en kenmerken zich door verschillende wettelijke taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en culturen. Daardoor is vaak sprake van zogenaamde nodale barrières. Zowel Bekkers als Van Twist wijzen op de daardoor soms botsende logica, die noopt tot een samenwerking die in de praktijk bestaat uit een combinatie van lobbyen, onderhandelen, compromissen sluiten, vriendschappen, ruziën, succes hebben maar ook falen. Uit verschillende onderzoeken is gebleken dat bureaucratie, knellende juridische kaders, verschillende verantwoordelijkheden, tegenstrijdige belangen en verschil in handhavingstijl en cultuur belangrijke barrières kunnen zijn. 5 Uit de literatuur 6 blijkt dat overheidsorganisaties vaak lineair denken over besluitvorming en besluitvormingsprocessen. Er wordt uitgegaan van een hiërarchische verhouding in een netwerk met een duidelijke doelstelling. Als het misgaat of het loopt niet zoals gepland, worden tal van controle en regelmechanismen ingeschakeld om het proces bij te sturen in de geplande richting. Deze houding maakt het lastig om te acteren in een multi-actor context. Helemaal als overheidsorganisaties onderdeel uitmaken van netwerken tussen de publieke en private sector. In een netwerk verlopen besluitvormingsprocessen grillig en ongestructureerd. Dit is een gegeven omdat er nu eenmaal geen hiërarchische bovengeschikte actor bestaat in een netwerk. Modellen die besluitvorming voorstellen als een volgtijdelijk en fasegewijs proces, zijn misleidend. Ook modellen voor strategisch management, kennismanagement of verandermanagement zijn vaak gebaseerd op de aanname dat deze op een volgtijdelijke of fasegewijze manier vorm dienen te krijgen. 5 Justitiële Verkenningen, jrg. 35, nr. 1, Bruijn, H. de en Heuvelhof, E. ten, Management in netwerken. Over veranderen in een multi-actorcontext, 2007 Feitelijk verloopt besluitvorming geheel anders. In overheidsorganisaties wordt vaak de nadruk gelegd op de projectbenadering, waarbij de aandacht ligt op de inhoud van de besluitvorming. In multi-actorcontext omgevingen is er vaak sprake van een procesmatige benadering van besluitvorming en veranderen. Hierbij hebben partijen geen vaststaande relaties, verschillende vormen van machten die bij tijd en wijle ook wijzigen kunnen. Er is dan geen sprake van een precieze probleem- en doelformulering. Naast een gedegen inhoudelijke kennis moet je als actor dus informatie verwerken over de relaties en het verloop ervan. En last but not least: hoe er dan mee om te gaan! Wat is de window of opportunity? Wat is de power van de actor? Waarbij multiactorcontexten ook weer multi-issuebesluitvorming met zich meebrengt. En waarbij het management van winnaars en verliezers ook weer specifieke kenmerken en spelregels met zich meebrengt. De netwerkbenadering gaat uit van de gedachte dat iedere partij in een netwerk een eigen perspectief op de werkelijkheid heeft en dus ook gerechtvaardigde belangen heeft. Deze belangen worden gerespecteerd en iedere partij is in de gelegenheid de eigen belangen in te brengen in de besluitvorming. De organisatie van de veiligheidszorg wordt door auteurs als Shearing en Wood 7 aangeduid met het begrip nodal governance. De veiligheidszorg is bij voorbaat niet georganiseerd vanuit één positie, maar krijgt vorm door meerdere actoren. Shearing spreekt in dat kader van een beyond a state-centred paradigm 8. Betrokken partijen maken dan afspraken om tot een gezamenlijke oplossing van een probleem te komen. In meer of mindere mate is daarbij sprake van samenwerking met de politie. Maar op een fundamenteler niveau komen we voor een goed begrip van de oorzaken van deze ontwikkeling uit bij het denken van de Spaanse socioloog Castells 9. Hij onderzocht de relaties tussen staten, organisaties en burgers onder invloed van de technologische revolutie en processen van versnelde globalisering. Door de opkomst van de netwerkmaatschappij is de positie van de nationale staat fundamenteel 7 Reflections on the refusal to acknowledge private governments, Democracy, society and the governance of security, Cambridge University Press, J. Wood en B. Dupont., Democracy, society and the governance of security, J. Wood en B. Dupont, Cambridge University Press, The rise of the network society, the information age: economy, society and culture. Oxford, Blackwell,

10 veranderd. Castells constateert dat het territorium van de staat niet meer alleen wordt bepaald door de fysieke ruimte. Bij de factor ruimtelijkheid speelt ook de virtualiteit van verschillende stromen of netwerken een belangrijke rol. Wanneer bepaalde landen, regio s of steden niet zijn ingebed in de virtuele space of flows worden ze uitgesloten van de infrastructuur die nodig is om te communiceren, innoveren, produceren en consumeren. Tegelijkertijd constateert Castells dat de nationale staat geconfronteerd met internationale netwerken van georganiseerde misdaad en terrorisme slechts een machtsfactor van betekenis kan zijn in relatie met andere knooppunten (nodes) binnen globale én lokale netwerken. De betrokkenheid van nieuwe publieke en private actoren bij de veiligheidszorg wordt wel gezien als het resultaat van overheden die de criminaliteitsbestrijding en veiligheidszorg in bredere zin niet meer alleen af kunnen. Dit mondt uit in het delegeren van verantwoordelijkheden, de zogenoemde responsabiliseringstrategie Bedoeld wordt dat de politie andere partijen, zoals maatschappelijke organisaties en burgers mede verantwoordelijkheid houdt voor een bijdrage in de aanpak van criminaliteit en het voorkomen van risico s. Garland 13 legt hierbij de nadruk op de opvatting dat criminaliteit een normaal verschijnsel is in elke moderne samenleving en dat vooral de gelegenheid tot het plegen van wetsovertredingen kunnen worden verminderd, door het zien van de rechtshandhaving als een bedrijfsmatige activiteit met klanten en producten. Het decriminaliseren van bepaalde gedragingen, en succes van criminaliteitsbestrijding herdefiniëren in aantallen processen-verbaal, afgehandelde zaken en dergelijke Regionale Platforms Criminaliteitsbeheersing, een evaluatie, S.J. Rooseboom ea, Bureau Driessen, Sociaal Wetenschappelijk onderzoek, Utrecht Terughouden troef, een nadere verkenning van tegenhouden als alternatieve strategie van misdaadbestrijding, Raad van Hoofdcommissarissen, projectgroep opsporing-2, november Met het oog op de toekomst, verkenning naar kennisvragen over misdaad en misdaadbestrijding in 2010, G.J.N. Bruinsma, H.G. van de Bunt, I. Haen Marshal, Den Haag, december The Limits of the Souvereign State, Strategies of Crime Control in Contemporary Society, Centre for Law and Society, University of Edinburgh, D. Garland 14 Veiligheid, studies over inhoud, organisatie en maatregelen, E.R. Muller, Alphen aan den Rijn 2004 Op het knooppunt van de luchthaven Schiphol ontplooit de Koninklijke Marechaussee met veel partijen activiteiten die de luchthaven veiliger moeten maken. Er is sprake van (private) organisaties die, in samenwerking met de Koninklijke Marechaussee, de politiefunctie, in verschillende literatuur policing genoemd, vormgeven. Het begrip policing benadrukt het verschil met handhaven en opsporing zoals die in de wet als taken van de politie en de Koninklijke Marechaussee zijn genoemd. De term maakt ook duidelijk dat de veiligheidszorg steeds verder uiteenvalt. De politie wordt in toenemende mate omringd door tal van politieachtige organisaties. Het gevolg is dat er allerlei organisaties delen van de veiligheidszorg overnemen dat inhoudt dat de veiligheidszorg steeds complexer wordt in organisatie als in uitvoering en dat dit dan ook normatieve vragen oproept. Hoe kan de democratische controle worden ingericht op de veelheid aan nieuwe actoren en partijen die deel uitmaken van de veiligheidszorg? En wat betekent dit dan voor de rol en positie van de Nederlandse politie? De politie is op zoek naar antwoorden op deze vraag. Er wordt in de literatuur een verder onderscheid gemaakt. Van horizontale fragmentatie van de politiefunctie wordt gesproken als een deel van de politiefunctie vervuld wordt door een andere publieke organisatie. Voorbeelden zijn de Koninklijke Marechaussee, bijzondere opsporingsdiensten en inspecties. Van verticale fragmentatie wordt gesproken als de rolverdeling autoriteit versus uitvoerder en publiek versus privaat verschuift. De afgelopen 100 jaar was de overheid zowel voornaamste autoriteit als uitvoerder van politiefunctie met de politie voorop. Nu is er sprake van een divers beeld met vele vormen van een mix tussen publiek en privaat, waarbij ook het gezag en beheer over toezicht zijn gefragmenteerd. Dit kan leiden tot onduidelijkheden over verantwoordelijkheid, sturing, controle en verantwoording en tot een afname van de transparantie voor de burger. Een aantal auteurs, waaronder Hoogenboom 15, wijst in dit kader op het belang dat de politie zich onderscheidt en blijft onderscheiden van andere actoren in het veiligheidsdomein, door het geweldsmonopolie van de staat. Zonder de opkomst van publiek-private netwerken te bagatelliseren, stellen zij dat veiligheid 15 De Publiecke Saeck, Politie en veiligheid in een verwilderde wereld, Bob Hoogenboom, Den Haag 2009 alleen tot volle wasdom kan komen binnen de bestuurlijke en democratische boezem van de staat. Op dit zogenoemde verankerd pluralisme komen wij in de volgende paragraaf terug Nodal governance en verankerd pluralisme De filosoof Hobbes duidde in de zeventiende eeuw op het grote belang van monopolisering van macht en centraal gezag voor een goede sociale ordening van de samenleving 17. Deze visie op een centrale rol voor de staat, juist bij allerlei vraagstukken rondom veiligheid in de samenleving, heeft de voorbije eeuwen in belangrijke mate kleuring gegeven aan de ontwikkeling van de politiefunctie in tal van democratieën. De staat gaf invulling aan haar centrale en krachtige rol door de politie een monopoliepositie toe te kennen op het gebruik van geweld en het waarborgen van veiligheid. De afgelopen decennia is deze visie, tegen de achtergrond van mondialisering en andere nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen, door een aantal wetenschappers ter discussie gesteld. Meer en meer is er aandacht gekomen voor andere zienswijzen, die veelal geduid worden door de introductie van nieuwe begrippen, zoals nodal (security) governance of verankerd pluralisme. De wetenschappers Shearing en Wood gaan er, in tegenstelling tot de eerder genoemde oude centrale staatsvisie van Hobbes, vanuit dat door verschillende actoren in de moderne netwerksamenleving vanuit verschillende achtergronden een gemeenschappelijke visie op een publiek onderwerp wordt ontwikkeld. Zij gaan zo uit van een meer polycentrische benadering 18. Deze zienswijze betekent voor het maatschappelijk terrein van de veiligheid dat steeds meer politieachtige instanties, zowel binnen de overheid als binnen de private sector, gezamenlijk beleid ontwikkelen 16 Nodal governance en veiligheidszorg, justitiële verkenningen, M.B. Schuilenburg en M.P.C. Scheepmaker ea, februari 2009, pag. 29 e.v. 17 Justitiële Verkenningen, jaargang 35, nr1., 2009 met: De nodale politiefunctie, Wood en Shearing, pag. 12 e.v. 18 Justitiële Verkenningen, jaargang 35, nr1., 2009 met: De nodale politiefunctie, Wood en Shearing, pag. 15 e.v. voor de aanpak van veiligheidsvraagstukken in de samenleving. Een dergelijke zienswijze op en organisatie van de veiligheidszorg wordt door Shearing en Wood aangeduid met het begrip nodal (security) governance en nodale sturing 19. In de genoemde nodale zienswijze staat het denken en doen van de verschillende, bij het vraagstuk betrokken partijen (nodi of entiteiten), centraal. Diverse knooppunten (nodi), bestuurlijke actoren, positioneren zich in een horizontaal netwerk. In verbinding met andere knooppunten zorgen zij voor toezicht, controle, handhaving en opsporing. Op het gebied van veiligheid betekent dit dat allerlei nodi in meer of mindere mate samenwerken met de politie, die op haar beurt ook gezien moet worden als één van de relevante partijen. De zorg voor veiligheid is niet langer een monopolie van de staat en haar politie. Vanuit dit perspectief wordt de veiligheidszorg dus niet georganiseerd vanuit één positie, maar door meerdere actoren rondom een concreet probleem (beyond a state-centred paradigm). De betrokken partijen maken dan onderling afspraken om tot concrete oplossingen te komen. Daarbij streven zij naar een optimale veiligheidszorg, met zowel oog voor de police force (kwaliteit) als de police service (kwantiteit). Van groot belang in de theorie van het nodal governance is het gegeven dat knooppunten als meer gezien moeten worden dan slechts plaatsen waar bepaalde stromen elkaar kruisen. De nodi vormen de bronnen van de stromingen. Het gaat vooral om hun mentaliteit, de door hen gebruikte methoden van beïnvloeding, hulpmiddelen en gekozen structuur. Het betekent dus ook dat alle nodi, die zich bijvoorbeeld bezighouden met veiligheid, rekening zullen moeten houden met de belangen, agenda en timing van de andere betrokken nodi. Tegenover deze theorie van het nodal governance staat een andere zienswijze, die van Walker en Loader. Zij leveren stevige kritiek op de theorie van Wood en Shearing. Hun voornaamste punt van kritiek is dat bij nodal governance wordt uitgegaan van het feit dat alle actoren min of meer gelijk zijn aan elkaar. Zij betwisten dit, omdat zij de mening zijn toegedaan dat voor de overheid altijd een specifieke taak geldt, in het bijzonder als het gaat om publieke onderwerpen als veiligheid. Immers, bij dergelijke onderwerpen is een goede bestuurlijke en democratische borging noodzakelijk en onontbeerlijk. Zij 19 Imagining Security, Wood en Shearing, 2007, pag. 27 e.v

11 vinden dat juist op dat punt de overheid een grote verantwoordelijkheid heeft omdat dit raakt aan het functioneren van de moderne rechtsstaat. Deze zienswijze wordt in de literatuur geduid als verankerd pluralisme 20. De politie vormt daarbij het anker. Zij is immers de organisatie die niet alleen partner is in samenwerking, maar daarnaast vanuit haar rechtsstatelijke rol ook corrigerend en disciplinerend optreedt. Met het oog hierop zal zij ook bij veiligheidsvraagstukken een zodanige positie moeten innemen dat dit ook gewaarborgd is. Ook Terpstra 21 is deze mening toegedaan. Hij stelt in zijn werk niet voor niets dat politie en gemeenten vrijwel altijd tot de centrale deelnemers in veiligheidsnetwerken behoren. Van Steden stelt dat de overheid in Nederland een steeds grotere bijdrage op het gebied van veiligheidszorg verwacht van particulieren, ondernemers, gemeenten, hulpverleners, justitie en tal van anderen 22. Daardoor vervaagt het klassieke onderscheid tussen publiek en privaat. De uitvoering van politietaken krijgt daardoor ook meer en meer een hybride karakter. De grens tussen overheid, politie, toezichthouders en particuliere organisaties vervaagt. In dit licht duidt hij op de implicaties die de discussie tussen Shearing en zijn critici ook heeft voor de specifiek Nederlandse context. Waar komen de theorieën van nodale sturing en verankerd pluralisme bij elkaar? Beide theorieën gaan uit van publieke en private partijen, die samen werken aan veiligheid. Bij beide gaat het uiteindelijk ook om het dienen van het algemeen belang, met veiligheidsnetwerken en deelname van burgers als scharnierpunt. Van Steden is daarbij van mening dat, ongeacht het verdere verloop van de discussie, democratische regulering van alle partijen alleen plaats kan vinden binnen kaders van een rechtvaardige en democratische rechtsstaat. Er valt veel te zeggen voor actief burgerschap, maar volgens hem is inmenging van ambtelijke professionals, zoals politie, onontbeerlijk. Daarnaast ziet hij voor de overheid een belangrijke aanjagende en faciliterende taak. De politie acht hij daarbij onmisbaar om tot doelgerichte oplossingen te komen. Van Steden wijst op een onderscheid tussen citizen, denizen (Shearing) en margizen (Schuilenburg). Onder denizen worden die burgers begrepen, die als bezoekers van bijvoorbeeld semipublieke ruimten zoals pretparken, voetbalstadions of luchthavens zich aan de daar geldende huis- en gedragsregels, die veelal democratische controle ontberen, moeten houden. Onder margizen worden die burgers begrepen, die van alle collectieve voorzieningen worden buitengesloten. Juist vanuit dit perspectief vindt van Steden dat de democratische ontwikkeling van veiligheidsnetwerken door de Staat goed moet worden gevolgd, om misstanden te voorkomen en zo nodig te bestraffen. Volgens Schuilenburg mogen we de samenwerking tussen publieke en private partijen binnen een veiligheidsnetwerk niet simpel vatten binnen de term publiek-private samenwerking 23. Vanuit de filosofie van nodal governance spreekt hij liever van assemblages. Het netwerk ontwikkelt immers door de inbreng van de verschillende nodi, ook een geheel eigen dynamiek. Interessant bij de veiligheidsnetwerken is verder de uitgebreide samenwerking, die meer omvat dan alleen een formele afspraak, een overlegstructuur en de vorming van een team. Een belangrijke toegevoegde waarde vormen de informele contacten, het delen van informatie en het onderling vertrouwen tussen de nodi. Daarnaast acht Schuilenburg het combineren van elkaars doelen en belangen van grote toegevoegde waarde. Hoogenboom plaatst een aantal kritische kanttekeningen bij alle aandacht voor nodal governance en de horizontalisering van toezicht, controle, handhaving en opsporing 24. Hij wijst allereerst op de drang of verslaving bij wetenschappers om voortdurend te focussen op het allerlaatste of allernieuwste concept. Volgens Hoogenboom schuilt hierin het gevaar dat elementen worden overbelicht en andere relevante zaken daardoor onderbelicht blijven. En, wellicht belangrijker nog, het doet geen recht aan het gegeven dat in de politiezorg veel meer sprake is van continuïteit dan wordt verondersteld. 20 Civilizing Security, Loader en Walker, 2007, pag. 192 t/m Justitiële Verkenningen, jaargang 35, nr 1., 2009 met: Nodale sturing van veiligheid en lokale veiligheidsnetwerken, Terpstra, pag Justitiële Verkenningen, jaargang 35, nr 1., 2009 met: Burgerparticipatie in lokale veiligheidsnetwerken, Van Steden, pag. 29 e.v. 23 Justitiële Verkenningen, jaargang 35, nr1., 2009 met: Onder de mensen, Schuilenburg, Coenraads en Van Calster, pag. 43 e.v. 24 Justitiële Verkenningen, jaargang 35, nr1., 2009 met: Dingen veranderen en blijven gelijk, Hoogenboom, pag. 63 t/m 75 20

12 De handhaving van de openbare orde in Nederland is door de jaren heen in de kern niet veranderd. Hoogenboom wijst op eenzelfde beeld bij de dagelijkse politiezorg, de surveillance, noodhulp, hulpverlening en wijkzorg. Ook nu er veel aandacht wordt besteed aan intelligence, informatiegestuurde politiezorg en knooppunten duidt Hoogenboom op een soortgelijke aanpak al aan het begin van de vorige eeuw. Niet voor niets vonden inlichtingendiensten, politie en bedrijfsleven elkaar toen ook. De publieke politiefunctie kent volgens hem veel continuïteiten. Allerlei ontwikkelingen van de laatste jaren, waaronder het wetsvoorstel nationale politie, de groei van de Koninklijke Marechaussee en de verdrievoudiging van AIVD duiden hierop. Hoogenboom acht de uitvoering van de traditionele politiefuncties, (openbare) ordehandhaving, rechtshandhaving en hulpverlening (serviceverlening) een belangrijke publieke taak. Ook duidt Hoogenboom kritisch op zogenaamde ontdekkingen. Is de fragmentatie van de politiefunctie, waarover in de literatuur sinds kort gesproken wordt, een ontdekking? Hij geeft in zijn artikel Dingen veranderen en dingen blijven gelijk een grote opsomming van auteurs en politiewetenschappers, die al eerder publiceerden over de andere politie (inspecties, toezichthouders, BOD n en dergelijke) en netwerken. Naast nodal governance is er al vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw veel aandacht voor netwerken. Hoogenboom vindt het belangrijk dat, naast de ietwat arme netwerktaal, daarbij vooral aandacht bestaat voor de complexiteit en belangentegenstellingen, die leidt tot theoretische verarming door allerlei abstracties (zoals space of flows, nodes, knooppunten, stromen). Hoogenboom is verder van mening dat, ondanks de eerder vermelde noties, het begrip nodaal wel degelijk bijdraagt aan een kritische houding ten aanzien van het feit dat toezicht, controle, handhaving en opsporing steeds meer in multidisciplinair verband wordt uitgevoerd. Het begrip kan een impuls geven aan veranderingen, maar vestigt ook de aandacht op een al langer lopend proces of de visie van nodal governance, waarbij de politie wordt gezien als slechts één van de organisaties in het veiligheidsnetwerk. Vooralsnog gaat Hoogenboom er niet vanuit dat de publieke politie verdwijnt in een veiligheidsnetwerk, maar hoe de verschillende politiesystemen zich tot elkaar en de andere organisaties in een netwerk gaat verhouden, blijft voor hem wel een belangrijk thema. De vragen die uit de theorie van nodal governance 25 en het verankerd pluralisme voortvloeien vragen om een antwoord op de manier waarop veiligheidszorg optimaal georganiseerd, uitgevoerd en geborgd kan worden. Hoe kan worden gezorgd dat alle belangen worden meegewogen? De behartiging van het publiek belang 26 vergt een verdeling over de publieke en de private sector. Verschillende manieren van borging van de publieke belangen kunnen op de luchthaven Schiphol worden geanalyseerd en worden geplaatst tegen de achtergrond van nieuwe ontwikkelingen, zoals de internationalisering, de snelle verbreding van de informatieen communicatietechnologie, en de toenemende professionalisering van publieke en private partijen. Centrale vraag die hierbij dan gesteld moet worden is welke garanties er zijn voor het realiseren van veiligheidszorg als publiek goed. En hoe de democratische controle is ingericht bij de veelheid aan nieuwe actoren en partijen die deel uitmaken van de veiligheidszorg? En hoe verhoudt zich dat weer ten opzichte van de positionering van de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol? Vragen waarop wij in de komende hoofdstukken nader ingaan. 2.4 Samenwerking; consultatie, coördinatie en coöperatie Vanuit de theorieën over nodal governance en verankerd pluralisme, wordt een onderscheid gemaakt in de rol en de daarbij behorende mate van gelijkheid van de overheid en/of politie bij samenwerking tussen publieke en private instanties. Daarom is goed inzicht in de vormen van samenwerking tussen deze partijen onontbeerlijk. In zijn werk, Het politiecomplex. Over de samenwerking tussen politie, bijzondere opsporingsdiensten en particuliere recherche 27, heeft Hoogenboom onderzoek gedaan naar verschillende vormen van samenwerking. Hij maakte daarbij gebruik van een theoretisch kader, dat onderscheid maakt tussen een drietal vormen van samenwerking, 25 Nodal governance en veiligheidszorg, justitiële verkenningen, M.B. Schuilenburg en M.P.C. Scheepmaker ea, februari Het borgen van publiek belang, WRR rapport aan de regering, Prof. Mr. M. Scheltema ea, Den Haag, De publieke saeck, Hoogenboom, 2009, pag. 52 en Het politiecomplex, Over de samenwerking tussen politie, bijzondere opsporingsdiensten en particuliere recherche, Hoogenboom, 1994 consultatie (informatie-uitwisseling), coördinatie (afstemming en verdeling van taken) en coöperatie (multidisciplinaire aanpak). Als uitkomst concludeerde hij dat bestuurlijke, commerciële en strafrechtelijke belangen veelal haaks op elkaar staan, dat de raakvlakken tussen de onderzochte politiesystemen niet zo groot waren en dat partijen in voorkomend geval strategisch ontwijkgedrag vertoonden. Strategisch ontwijkgedrag is één van de verschijnselen, die kunnen worden waargenomen bij samenwerking in een netwerk. Bij een dergelijke samenwerking is immers sprake van partijen met soms geheel verschillende belangen, die niet altijd in elkaars verlengde liggen of bij elkaar kunnen worden gebracht. Daarnaast is er een aantal andere factoren van invloed. Uit literatuur over netwerken blijkt dat vooral de mate van complexiteit en onderling vertrouwen een grote rol spelen. Daarnaast heeft de mate van onzekerheid en afhankelijkheid, de beschikbaarheid van middelen en eventuele politieke bemoeienis invloed op de samenwerking. De complexiteit van veiligheidsnetwerken heeft niet alleen betrekking op de moeilijke coördinatie, de moeizame uitwisseling van informatie of gewoonweg bureaucratische mechanismen, maar heeft ook betrekking op het feit dat bestuurders, toezichthouders en ondernemers de priemende ogen van de politie en justitie willen buitensluiten. Aan de oppervlakte hebben veiligheidsnetwerken van alles te maken met vertrouwen, wederzijdse afhankelijkheid en samenwerking. Maar onder de oppervlakte zijn er zure lagen, waarbij het gaat over macht: wie gaat erover? In zijn onderzoek onderscheidt Hoogenboom de samenwerkingsvormen in termen van consultatie, coöperatie en coördinatie Consultatie betreft informatie-uitwisseling. Vele tientallen publieke en private organisaties vervullen politieachtige taken. Echter, daarin is veel aandacht voor intelligence, alsof dat niet altijd al de kern van het politiewerk is geweest. Soms beperkt de samenwerking zich tot onderlinge informatieuitwisseling. Consultatie vindt vaak plaats op beleidsniveau. In de politiek-bestuurlijke 28 Nodal governance en veiligheidszorg, justitiële verkenningen, M.B. Schuilenburg en M.P.C. Scheepmaker ea, februari 2009, pag B. Hoogenboom, E. Muller, Voorbij de dogmatiek, publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg. Politie en Wetenschap, nr. 7, december 2002, pag. 23 overlegstructuren consulteren partijen elkaar. Over en weer worden problemen en ervaringen benoemd die al naar gelang de urgentie op de gezamenlijke agenda worden gezet. Coördinatie is de afstemming en verdeling van taken. Vaak gepaard gaande met duidelijke en veelvuldige overlegstructuren. Het is een verdieping op de hiervoor genoemde consultatie. Er vindt afstemming plaats tussen publieke en private partijen, de taken worden verdeeld, veelal in geografische zin. Er is sprake van een gezamenlijke probleemdefinitie wanneer partners gezamenlijk werken aan de veiligheidsproblemen. Afstemming van bijvoorbeeld politie, Koninklijke Marechaussee, particuliere beveiliging op Schiphol is hiervan een voorbeeld. Coöperatie is de multidisciplinaire aanpak met zo mogelijk multidisciplinaire teams. Gepaard gaande met samenwerkingsafspraken. Het is de verdieping op coördinatie doordat over en weer (formeel en informeel) informatie wordt uitgewisseld. Het is de meest verregaande vorm van samenwerking waarin sprake is van een gezamenlijk traject, eventueel ook onder een centrale sturing. Hierbij is sprake van (in)formele uitwisseling van informatie teneinde over en weer de meeste effectiviteit te bereiken. Indien sprake is van informatie-uitwisseling binnen de grenzen van de wet is er sprake van formele uitwisseling. Indien dit niet het geval is spreken we van informele uitwisseling. In de praktijk vervult de politie bij lokale veiligheidsnetwerken vaak de cruciale rol van aanjager en coördinator. Maar die cruciale inbreng staat onder druk als gevolg van de heroriëntatie van de politie op haar kerntaken. In beginsel komt dan de gemeente in beeld, voor wie in het kader van het integraal veiligheidsbeleid immers een sleutelrol is weggelegd. Alleen wordt die rol door de gemeente in de praktijk vaak onvoldoende herkend. Dit heeft dan vaak ook negatieve gevolgen als de politie zich daadwerkelijk terugtrekt uit die samenwerkingsverbanden Samenwerking en netwerken in de lokale veiligheidszorg, Terpstra ea, Politiewetenschap 31 Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving, Boutellier ea, Juridische uitgevers 32 De verantwoordelijkheid voor veiligheid, uitgave ter gelegenheid van drs. Lodewijk Gunther Moor, SMVP uitgave, Kees van der Vijver en Pieter Deelman, Dordrecht

13 Maar hoe is de situatie van het lokale veiligheidsnetwerk op de luchthaven Schiphol? Welke rol vervult de Koninklijke Marechaussee te midden van de actoren die aan dit veiligheidsnetwerk verbonden zijn? Hoe is de samenwerking en regie in het lokale veiligheidsnetwerk op de luchthaven vormgegeven en wat zijn de gevolgen voor de legitimiteit, daadkracht en verantwoording. 2.5 Belangen en het borgen van publiek belang Duidelijk is dat er vele partijen op Schiphol actief zijn als het gaat om veiligheid. Ook lijkt het erop dat de luchthaven kan worden gezien als een (politieke) arena, waarin gestreden wordt om belangen. Alle partijen hebben immers hun eigen belangen. Soms komen ze overeen, vaak conflicteren ze met elkaar. Op Schiphol werken partijen intensief met elkaar als het gaat om veiligheid. Om deze samenwerking in een goed vaarwater te krijgen is de onderkenning van wederzijdse afhankelijkheid een zeer belangrijke factor. Belangrijk daarin is dat de inhoud vooropstaat, namelijk dat betrokken partijen onderkennen dat ze binnen hetzelfde knooppunt werken en een gemeenschappelijke problematiek delen. Deze samenwerking wordt vergemakkelijkt indien partijen een sense of urgency met elkaar delen (9/11, diamantroof of politieke druk), waardoor de neuzen eerder in dezelfde richting gaan. Onderling vertrouwen kan werken als smeerolie in de relaties tussen deze partijen. Dit onderlinge vertrouwen neemt toe naarmate de kosten en baten van de samenwerking eerlijk worden verdeeld over de partijen. Dat is een belangrijke succesfactor, zo bleek uit eerder onderzoek naar de vormgeving van de nodale oriëntatie op Schiphol. 33 Bovendien dwingt een nodale oriëntatie partijen expliciet na te denken over hun eigen rol en positie in bepaalde integrale handhavingnetwerken in en rondom bepaalde knooppunten. Per stroom, knooppunt of infrastructuur wordt de vraag relevant waar het primaat ligt; vandaar dat ook afspraken dienen te worden gemaakt over de regie ten aanzien van de uitvoering van het nodale veiligheidsconcept. De rol van de politie op Schiphol is daarin bescheiden. Het initiatief ligt grotendeels bij andere opsporingsdiensten zoals de Koninklijke Marechaussee en de luchthaven Schiphol. 33 Justitiële Verkenningen, jrg. 35, nr. 1, 2009 Als gevolg hiervan vereist de nodale oriëntatie dat horizontale arrangementen voor samenwerking en sturing worden ontwikkeld (zoals platforms en convenanten), evenals vormen van integrale handhaving en toezicht. Een interessant begrip wordt gebruik in studies over de (in)formele werkelijkheid en dat is het begrip negotiated order 34. Dit verwijst naar het gegeven dat besluitvorming lang niet altijd tot stand komt op grond van formele bevoegdheden en vereisten, maar dat partijen daarbinnen onderhandelen over wat voor allen op een bepaald moment een acceptabele situatie is. Dit onderhandelingsaspect is inherent aan de veiligheidsnetwerken. Onderhandelen in verschillende gremia; op grond van jouw discretionaire bevoegdheden, over de focus, reikwijdte en het vervolg van interne fraude, over wat wel of niet wordt aangepakt. De vraag is nu of de Koninklijke Marechaussee op Schiphol goed in staat is om actief voor haar eigen beleidsstandpunten op te komen en hiermee sturing te geven aan haar eigen positie. Dit wordt aangeduid met de term beleidassertiviteit 35. Dit begrip uit de psychologie heeft betrekking op het uitspreken van en het staan voor de eigen mening, het beroepen op rechten en innemen van standpunten. Dit raakt daarom direct aan de wijze waarop de Koninklijke Marechaussee zich opstelt in de verschillende netwerken en samenwerkingsverbanden en inspeelt op veranderingen. Hierop duiden ook Shearing en Wood wanneer zij zich afvragen of de politie voldoende swift, flexible en innovative genoeg is. 36 Een hoge mate van beleidsassertiviteit laat de Koninklijke Marechaussee een grotere rol spelen in de verschillende veiligheidsnetwerken, bijvoorbeeld vanuit een verondersteld verlies aan positie. Maar ook omdat de positionering van politie en justitie in veiligheidsnetwerken hen de mogelijkheid geeft om inhoud te geven aan de rechtsstatelijke functie: het handhaven van de wet zonder aanzien des persoons. Als het gaat om horizontale arrangementen voor samenwerking en sturing is het belangrijk dat in deze nieuwe arrangementen aandacht is voor de gezaghebbende toebedeling van waarden die daarin plaatsvindt om een bepaald veiligheidsniveau 34 Programma Politie en Wetenschap, Politievakbonden: onzichtbaar maar niet machteloos, B. Hoogenboom, september Politie in de netwerksamenleving, A.B. Hoogenboom, SMVP, Imagining Security, Wood en Shearing, 2007 te kunnen garanderen. De vraag is of er bijvoorbeeld een balans bestaat tussen de bijdrage van technologische toepassingen aan het opsporen van bedreigingen van de veiligheid, en rechten en plichten ten aanzien van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De persoonlijke levenssfeer kan worden aangetast door het volgen van personen c.q. het monitoren van het gedrag van personen met camera s, door het ontsluiten van data in publieke en private databestanden en door de interpretatie van bestaande databestanden die met elkaar in verband worden gebracht of geaggregeerd. Essentieel is dat transparant is wie de afweging maakt, wie hiervoor verantwoordelijk is, hoe deze afwegingen worden gemaakt en hoe zij getoetst worden. Het gaat hierbij om een afweging van politieke waarden en de uitkomst van deze afweging is een politiek proces, dat in een democratische rechtsstaat volgens bepaalde regels en spelregels dient te verlopen. Zo dienen er checks and balances te worden ingebouwd om de kans op machtsmisbruik te voorkomen. Bekkers wijst erop dat het belangrijk is om de nodale oriëntatie niet alleen maar te zien als een technologische interventie, maar ook als een politiek geladen interventie die vraagt om een democratische inbedding 37. Zoals hiervoor beschreven, zijn op dit moment vele actoren werkzaam op Schiphol. Dit betreffen zowel publieke als private organisaties. Omdat veiligheid een algemeen belang is, is het goed en interessant om te toetsen of deze mix van organisaties de publieke belangen in voldoende mate behartigen. Hiervoor maken we gebruik van een rapport van de Wetenschappelijk Raad voor Regeringsbeleid (WRR) uit het jaar 2000 dat als titel droeg: Het borgen van publiek belang. Dit WRR-rapport maakt een onderscheid tussen de wat-vraag en de hoe-vraag. De wat-vraag houdt in welke belangen worden aangemerkt als publieke belangen. En daarvan dient de behartiging door de overheid gedragen te worden. Ten aanzien van de wat-vraag concludeert men dat er eerst sprake van een publiek belang is indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt. Het rapport concludeert verder dat dit feitelijk een politieke afweging is. Dit wordt in het WRR-rapport niet nader behandeld. 37 Justitiële Verkenningen, jrg. 35, nr. 1, 2009 De hoe-vraag houdt meer in hoe publieke taken moeten worden georganiseerd. De hoe-vraag gaat over hoe publieke en private verantwoordelijkheden moeten worden toegedeeld bij het behartigen van publieke belangen. Bij de behartiging van publieke belangen gaat het dan om een zodanige toedeling van publieke en private verantwoordelijkheden dat de overheid haar eindverantwoordelijkheid zo goed mogelijk kan waarmaken. Dit is dan ook de eerste vraag in het WRR-rapport. Hierbij komen vervolgens twee subvragen aan de orde: Wie gaat de operationele verantwoordelijkheid dragen? Op welke wijze wordt het belang in kwestie geborgd? Ten aanzien van de eerste vraag gaat het WRR-rapport er vanuit dat de overheid per definitie de eindverantwoordelijkheid draagt en zij de actor is die werk en een operationele verantwoordelijkheid aan de markt kan gunnen. Bij de vraag of de overheid taken kan en mag uitbesteden aan de private sector spelen vele overwegingen een rol. Deze overwegingen hebben betrekking op fundamentele rechtenmaar ook praktische overwegingen. Het WRR-rapport geeft de volgende indeling: Democratische legitimatie Algemeen kiesrecht (burgers kiezen vertegenwoordigende lichamen) Democratische sturing (vertegenwoordigende lichamen geven sturing aan de uitoefening van publieke bevoegdheden) Democratische verantwoording (het bestuur legt verantwoording af aan de vertegenwoordigende lichamen) Rechtsgelijkheid en rechtszekerheid Legaliteitsbeginsel/wettelijke basis voor het handelen (rechtsgelijkheid) Scheiding der machten (wetgevende, rechtsprekende en uitvoerende macht) Scheiding van politiek en bestuur (rechtsgelijkheid bij de uitvoering) Gelijkheidsbeginsel (rechtsgelijkheid formeel en materieel) Legaliteitseis (rechtszekerheid door wettelijke basis voor overheidsoptreden) Kenbaarheid (rechtszekerheid omdat burgers hun verplichtingen kennen) Verbod op terugwerkende kracht (rechtszekerheid) 24 25

14 Effectiviteit en efficiency Bekendheid omtrent welk doel wordt nagestreefd Causaliteit tussen het te bereiken doel en het gevoerde beleid Allocatieve efficiency (resultaat versus individuele belangen/voorkeuren en maatschappelijke belangen) Kosten efficiency (resultaat in relatie tot kosten) De fundamentele rechten worden verondersteld ononderhandelbaar in Nederland te zijn, ongeacht de wijze waarop en door wie overheidsdiensten worden voortgebracht of waar de operationele verantwoordelijkheid is belegd. Initiatieven met betrekking tot uitbesteding van taken door de overheid moeten deze toets kunnen doorstaan. In dit onderzoek beperken we ons daarom tot de toetsing van deze rechten (democratische legitimatie, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid). Nu richt het WRR rapport zich vooral op de gebieden en taken waar uitbesteding aan de markt een serieuze optie is, dan wel al geëffectueerd is. Wat betreft Schiphol ligt de situatie tamelijk complex. Een tijd is er sprake geweest van mogelijke privatisering van Schiphol. In 2006 wilde de toenmalige Minister van Financiën de luchthaven privatiseren. De staat had 76 procent van de aandelen en de gemeente Amsterdam 22 procent. Minister Zalm wilde een deel van de aandelen Schiphol dat jaar naar de beurs brengen en de rest onderhands verkopen. In het bijzonder de luchtvaartmaatschappijen op Schiphol waren tegen privatisering. Ze vreesden dat Schiphol als monopolist de tarieven kunstmatig hoog zou houden en dat de maatschappijen en passagiers daarvoor de rekening gepresenteerd zouden krijgen. In het regeerakkoord van het kabinet Balkenende IV (2007) werd opgenomen dat de privatisering van de luchthaven niet verder wordt doorgezet 38. Ondertussen is dus wel een aantal (overheids-)taken overgedragen aan private organisaties. Denk aan de beveiliging van de burgerluchtvaart. Hier heeft de overheid vooral nog een toezichthoudende taak. In zijn geheel heeft men op de luchthaven Schiphol met veel actoren te maken die soms verschillende belangen hebben; de aandeelhouders, de overheid als regelgever en toezichthouder, luchtvaartmaatschappijen, passagiers en andere gebruikers van de luchthavens, omwonenden, provincies en gemeenten rond de luchthavens, werknemers, investeerders en verschaffers van vreemd vermogen. Nu kan het voorkomen dat er gegroeide situaties zijn waarbij de private sector vanuit een eigenbelang een taak uitvoert, waarbij bijvoorbeeld informatie wordt verzameld die voor de overheid een speciale waarde heeft in de complexer wordende samenleving. De overheid wil die informatie voor een ander doel gebruiken dan waarvoor zij in de private sector is verzameld. Het is zeer goed voorstelbaar dat dit op Schiphol speelt. Het spreekt vanzelf dat het meer in het vermogen van de overheid ligt om binnen de publieke sector de mogelijkheden voor het borgen van publieke belangen te verbeteren dan in de private sector. Private organisaties zijn immers in veel opzichten autonoom en zij moeten dit ook blijven. Toch kan de overheid er in belangrijke mate toe bijdragen dat de mogelijkheden tot borging van publieke belangen in de private sector verbeteren. Belangrijk, zo geeft de WRR aan, is dat de overheid vasthoudt aan een strakke regierol. We zullen onderzoeken en vaststellen of en in welke mate dit op de luchthaven Schiphol aan de orde is. Is de Koninklijke Marechaussee op Schiphol in staat om haar koers te houden? 3Het speelveld, de spelers en de belangen 38 Regeerakkoord kabinet Balkenende IV,

15 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk geven we aan in welke omgeving de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol functioneert. Met welke spelers wordt ze geconfronteerd in het complexe netwerk van veiligheidsstructuren op de luchthaven? En waarvoor staan de Koninklijke Marechaussee en andere partijen? Wat zijn hun taken en verantwoordelijkheden en bevoegdheden bij veiligheidsvraagstukken? Ook gaan wij in dit hoofdstuk nader in op de belangen van de relevante spelers op de luchthaven Schiphol. 3.2 De onderzoeksomgeving De luchthaven Schiphol kan worden gekenmerkt als enerzijds een atypische gemeente en anderzijds als een infrastructureel en multinodaal knooppunt. Er zijn geen permanente bewoners maar op de luchthaven werken dagelijks wel ongeveer mensen. Daarnaast passeren er elke dag nog eens een veelvoud aan reizigers en mensen die anderen wegbrengen of afhalen of gewoonweg Schiphol bezoeken. Ook is er sprake van intensieve goederen- en kapitaalstromen en welhaast vanzelfsprekend heel veel informatiestromen. Tal van publieke en private organisaties ontplooien verder op dit knooppunt hun activiteiten. Dat alles gebeurt binnen het door de exploitant van de luchthaven ontwikkelde concept van Airport City 39, waarbij alle activiteiten zoveel mogelijk op elkaar kunnen worden afgestemd en elkaar versterken. Luchthaven Schiphol wordt door de Ministeries van Verkeer en Waterstaat, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Economische zaken van de Rijksoverheid, tevens grootaandeelhouder van de luchthaven, gepositioneerd als een zogenaamde mainport. Dat betekent dat op Schiphol sprake is van twee nauw verweven functies, die van groot belang zijn voor de nationale economie. Ten eerste is het een luchthaven met een hubfunctie, een knooppunt waar veel nationale, Europese en intercontinentale verbindingen bij elkaar komen. Ten tweede is het gelegen in de Randstad, een grootstedelijk gebied met een hoogwaardig woon-, leefen vestigingsklimaat. Dit biedt ondernemingen tal van mogelijkheden om concurrerend te opereren, vooral internationaal, maar ook nationaal. Bij een internationale luchthaven met een hubfunctie, raken allerlei economische en andere processen aan elkaar, waardoor sprake is van een complexe omgeving. Van dat complexe geheel maken ook processen, die te maken hebben met de uitoefening van politie-, veiligheids- en toezichttaken, integraal deel uit. En daarbij zijn een groot aantal veiligheidspartners betrokken. Dit betekent ook dat vanuit onder meer de Ministeries van Verkeer en Waterstaat, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Economische zaken, Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie invloed wordt uitgeoefend. Dit gebeurt veelal vanuit de behartiging van publieke belangen die in een gespannen verhouding ten opzichte van elkaar staan. Deze belangen en de politieke keuzes die gemaakt moeten worden spelen een belangrijke rol bij de positie die partijen op Schiphol, de spelers, kiezen. Op de luchthaven Schiphol is geen regionale politie. Sinds de reorganisatie van de politie in 1993 worden de politie- en veiligheidstaken hier vervuld door de Koninklijke Marechaussee 40. Het besluit om de volledige politietaken op Schiphol en de andere burgerluchtvaartterreinen toe te vertrouwen aan de Koninklijke Marechaussee kan worden gezien als horizontale fragmentatie van de politiefunctie op Schiphol. De Koninklijke Marechaussee is immers een onderdeel van Defensie, een politiekorps met militaire status, dat centraal vanuit Den Haag wordt aangestuurd. Naast de algemene politietaak op Schiphol en andere aangewezen luchtvaartterreinen verricht zij onder meer de uitvoering van de grensbewaking en hoog risicobeveiliging bij specifiek aangewezen vluchten. Daarnaast oefent de Koninklijke Marechaussee, namens de Minister van Justitie, sinds 2003 toezicht uit op de uitvoering van de beveiliging burgerluchtvaart door de exploitant van de luchthaven. Sinds dit besluit stelt de Minister van Justitie de norm voor de beveiliging van de burgerluchtvaart. De luchthaven exploitant is verantwoordelijk voor de uitvoering van de beveiligingsmaatregelen en contracteert voor de uitvoering van de feitelijke werkzaamheden één of meerdere private beveiligingsbedrijven. De hiervoor genoemde situatie roept ten aanzien van het politie- en veiligheidsvraagstuk op Schiphol een aantal interessante vragen op. Welke partijen kunnen als relevante spelers worden aangemerkt? Hoe hebben deze overheids- en marktpartijen zich ten opzichte van elkaar gepositioneerd? Welke belangen streven zij na? Welke netwerken en vormen van informatiedeling en samenwerking kunnen wij onderscheiden? Is er sprake van hybride veiligheidsstructuren? Wordt de publieke zaak (het publiek belang van veiligheid) met ingehuurde private bedrijven goed gediend? En, meer specifiek, hoe heeft de Koninklijke Marechaussee zich als politieorganisatie op het speelveld Schiphol gepositioneerd? Op de luchthaven Schiphol 41 wordt onder het begrip veiligheid zowel safety als security begrepen. Bij safety gaat het onder meer over luchtveiligheid, arboveiligheid, milieuveiligheid, brandveiligheid en verkeersveiligheid. Bij security is sprake van veiligheidsmaatregelen, die gericht zijn op de beveiliging en publieke veiligheid en daarmee het afwenden van gericht en bewust veroorzaakt gevaar. Op de luchthaven werken sinds 2008 alle toezichthouders samen in een zogenaamd Front Office, als onderdeel van hun deelname aan het Veiligheidsplatform Schiphol (VPS). Met het gemeenschappelijke programma Vernieuwing Toezicht 42 wordt beoogd om de toezichtlast te verminderen, gezamenlijke risicoanalyses te maken en de veiligheidsmanagementsystemen van de verschillende bedrijven en organisaties beter op elkaar af te stemmen. In ons onderzoek beperken wij ons tot het gebied van security. Naar aanleiding van de geruchtmakende diamantroof op Schiphol is in 2005 de Commissie Toegangsbeheer Schiphol (commissie-oord) ingesteld. Hiermee werd centrale regie ingesteld voor beveiliging en criminaliteitsbestrijding op de luchthaven Schiphol. In de commissie waren zowel publieke als private partijen vertegenwoordigd. Publiek-private samenwerking (PPS) kreeg zodoende op het terrein van criminaliteitsbestrijding en beveiliging gestalte. In datzelfde jaar werd ook het Platform Beveiliging en Publieke Veiligheid Schiphol (BPVS) 43 ingesteld. Dit centraal besturingsmodel, een samenwerkingsorgaan van publieke en private organisaties, richt zich op samenwerking bij verbetering van de beveiliging en veiligheid op Schiphol. Vanuit dit samenwerkingsorgaan zijn initiatieven geïnitieerd voor een gemeenschappelijke meldkamer infrastructuur (GMI), een verbeterd toegangsbeheer (met gebruik van biometrische kenmerken), onvoorspelbare controles, verbetering van toezicht op beveiliging burgerluchtvaart, verbetering van de grenspassage, dynamiseren van achtergrondonderzoek en oefeningen ter voorkoming van een terroristische aanslag. In hoofdstuk 4 en 5 gaan wij hier nader op in. 3.3 Publieke spelers en hun belangen De meest nauw betrokken Ministeries bij de luchthaven zijn de Ministeries van Economische Zaken, VROM en Verkeer en Waterstaat. In een gemeenschappelijk opgesteld Rapport Mainport Schiphol (2005) 44 schetsen de drie Ministeries een concept voor de ontwikkeling van Schiphol tot Mainport. In het rapport wordt ten eerste ingegaan op de beoogde economische effecten. De ontwikkeling van de luchthaven wordt geacht in belangrijke mate bij te dragen aan de groei van het aantal directe en indirecte arbeidsplaatsen, aan groei van de directe en indirecte toegevoegde waarde (procenten van BNP) aan de nationale economie en daarmee aan verbetering van de welvaart. Vervolgens wordt in het rapport ingegaan op de beoogde ruimtelijke en milieuen veiligheidseffecten, de ontwikkeling van de luchtvaart en de concurrentiepositie van Schiphol. Vooral het directe en indirecte (geluidscontouren) ruimtegebruik en de ruimtebehoefte voor de tweede linie bedrijvigheid (Schiphol gebonden activiteiten in de regio) vergen voor een groei van de luchthaven veel aandacht in verband met de ligging in een sterk verstedelijkt gebied. Daarnaast worden oplossingen gezocht op het gebied van milieu en emissies. Ook is het behoud van een goede concurrentiepositie voor de 39 Website luchthaven Schiphol zie: onderneming, 20 juni Politiewet 1993, art. 6 en Handelingen TK, TK , 17 april 2007, Taakstelling van de Koninklijke Marechaussee 41 Justitiële Verkenningen, jaargang 35, nr1., 2009 met: De ontknoping van de nodale oriëntatie, Van Sluis en Bekkers, pag. 81 e.v. 42 Eenduidig Toezicht Schiphol, voortgangsbericht, Website luchthaven Schiphol, Corporate Responsibility, 20 juni 2010 en Brief /07/NCTb van Ministerie van Justitie aan Voorzitter TK, Mainport Schiphol beleidsinformatie, achtergronddocument, project Mainport Schiphol,

16 luchthaven geen vanzelfsprekendheid. Om de ruim honderd luchtvaartmaatschappijen gebruik te laten maken van de luchthaven Schiphol zijn prima voorzieningen vereist en moet tijdig kunnen worden ingespeeld op trends in de luchtvaart. Momenteel verenigen veel zogenaamde full-service carriers zich in krachtige luchtvaartallianties. Daarnaast ontwikkelt de markt van low cost carriers zich in hoog tempo, waarbij veel gebruik wordt gemaakt van regionale luchthavens. Tot slot staan de genoemde Ministeries in het rapport stil bij de borging van het publiek belang. Zij benaderen deze vanuit het perspectief van welvaart en evenredige verdeling (Hoofdlijnenakkoord kabinet Balkenende II). Vanuit dat perspectief gaat het dan om voorzien in een toereikend aanbod aan verkeer en vervoer, regulering van toegang van vervoerders tot de infrastructuur, realisatie van een goede prijssetting, het bewaken van risico s voor de consument en het stellen van regels en de handhaving daarvan in het belang van een duurzame, gezonde en veilige leefomgeving. De publieke belangen kunnen, zoals hiervoor al is aangegeven, in een gespannen verhouding tot elkaar komen te staan. Datzelfde geldt in ieder geval voor de verschillen in publieke en private belangen. De overheidspartijen kunnen in zodanig geval overwegen om in te grijpen door zelf taken ter hand te nemen of door juridische- of financiële interventies. Dergelijke interventies komen onder meer ter sprake als onder invloed van marktwerking de zorgvuldige afweging tussen economisch belang en het belang van veiligheid en milieu onder druk komt te staan. De Ministeries borgen hun maatschappelijke belangen door wet- en regelgeving en daarnaast politiek en (top)ambtelijk overleg op internationaal, Europees, nationaal en lokaal niveau met politici en tal van luchtvaartautoriteiten. Enkele relevante spelers komen hierna aan bod. De Minister van Justitie is verantwoordelijk voor het grenstoezicht op personen en de Minister van Financiën voor het grenstoezicht op goederen. De uitvoering van de personencontroles is in Nederland een taak van de Koninklijke Marechaussee (met uitzondering van de Rotterdamse haven). De Douane is belast met de uitvoering van de goederencontroles. Vóór 11 september 2001 was het primaire doel van grenstoezicht het op een effectieve en efficiënte manier controleren van het Schengengebied in-reizende personen en hun bagage ter voorkoming van illegale migratie en illegale invoer van goederen. De afgelopen jaren is echter steeds meer de nadruk komen te liggen op de rol van het grenstoezicht bij terrorisme- en criminaliteitsbestrijding. De aandacht is verschoven naar het belang van een goede beveiliging van de buitengrens mede als onderdeel van een breed veiligheidsconcept. Dit betekent dat grenstoezicht ook in het perspectief van beveiliging van en controle op personen wordt geplaatst. Grenstoezicht is geen puur nationale aangelegenheid meer. Het is, na de inwerkingtreding van het Akkoord van Schengen (1985) en de Schengen Uitvoeringsovereenkomst (1990), waarbij de personencontroles aan de gemeenschappelijke binnengrenzen van de Schengenlanden werden afgeschaft, een onderwerp waarover in Brussel door de Europese landen gezamenlijk wordt besloten. Brussel is voor de grenscontroles steeds belangrijker geworden. In 1999 is het Schengenaquis geïntegreerd in het EU-verdrag. Er vinden sindsdien alleen nog personencontroles plaats aan de gemeenschappelijke buitengrenzen, die op eenduidige wijze worden uitgevoerd, en daarmee is de veiligheid en de integriteit van de gemeenschappelijke buitengrens afhankelijk van de inzet van alle Schengenlanden op het gebied van de buitengrensbeveiliging. De uitoefening van grenstoezicht staat impliciet op gespannen voet met het economische belang van een snelle doorstroming van reizigers. Een zorgvuldige uitvoering van dergelijke personencontroles vergt immers tijd. Tijd die niet besteed kan worden aan bijvoorbeeld winkelen op de luchthaven. Daarnaast vergt versnelling van grenstoezicht de inzet van extra overheidscapaciteit en daarmee geld. Dit betekent dat de Minister van Justitie ten opzichte van de luchthavendirectie en luchtvaartmaatschappijen op dit punt een tegengesteld belang heeft. Anderzijds is er sprake van een overkoepelend gemeenschappelijk belang bij een veilige luchthaven. In 2005 is de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb) 45 aangesteld. De NCTb vervult zijn taken onder verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie, tevens coördinerend Minister voor terrorismebestrijding, en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De belangrijkste taak is het risico van en de vrees voor terroristische aanslagen in Nederland zoveel mogelijk te verkleinen en op voorhand beperken van schade als gevolg van een eventuele aanslag. Daarom is aan de NCTb de centrale regie rond terrorismebestrijding opgedragen en zorgt de NCTb ervoor dat de samenwerking tussen alle betrokken partijen zo goed mogelijk verloopt. De coördinator is verantwoordelijk voor analyse van (inlichtingen-)informatie, beleidsontwikkeling en de regie over te nemen beveiligingsmaatregelen bij de bestrijding van terrorisme. De NCTb is onder meer verantwoordelijk voor de coördinatie en uitvoering van het nationaal stelsel van bewaken en beveiligen en de beveiliging van de burgerluchtvaart tegen voornamelijk terrorisme. Hiermee behartigt de NCTb op de luchthaven Schiphol het publiek belang van een veilige burgerluchtvaart. Zij doet dit door zowel het opdragen van de toepassing van bepaalde praktische oplossingen, zoveel mogelijk in overeenstemming met andere betrokken partijen, als door voorbereiding van wettelijke maatregelen. Bij de beveiliging van de burgerluchtvaart en het stelsel bewaken en beveiligen gaat het niet alleen om terroristische dreigingen maar ook om allerlei andere dreigingen, zoals gewelddadige actievoerders. De NCTb houdt toezicht op de beveiliging van de burgerluchtvaart op luchthaven Schiphol en op andere luchtvaartterreinen. De directie beveiliging burgerluchtvaart van de NCTb houdt enerzijds toezicht op de inrichting van de gehele keten van de beveiliging van de burgerluchtvaart en anderzijds op de kwaliteit van de beveiliging. Met het oog op de uitoefening van deze verantwoordelijkheden stuurt zij de afdeling Handhaving en Toezicht van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol aan. Deze afdeling toetst, namens de NCTb, de feitelijke uitvoering van de beveiliging burgerluchtvaart door de exploitant. De exploitant van de luchthaven Schiphol heeft hiervoor o.a. G4S Securicor, een private beveiligingsorganisatie, ingehuurd. 45 Regeling van de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 29 juni 2005, nr. DDS , houdende instelling van de Nationaal Coordinator Terrorismebestrijding. ; Website NCTb, 20 juni 2010 De veiligheidsmaatregelen grijpen diep in op allerlei logistieke processen op de luchthaven. Dit betekent dat de minister van Justitie, in casu de NCTb, gerekend kan worden tot een speler met een grote invloed- en machtspositie op de luchthaven. Net als bij de hiervoor aangehaalde grenscontroles, staan ook de andere veiligheidsmaatregelen op gespannen voet met de door de luchthavendirectie en luchtvaartmaatschappijen beoogde snelle doorstroming van personen en goederen. Bovendien kunnen (hoge) kosten van veiligheidscontroles, die door de luchthaven worden gedragen en worden doorberekend aan luchtvaartmaatschappijen en reizigers, een negatieve invloed hebben op de (internationale) concurrentiepositie van de luchthaven en luchtvaartmaatschappijen. Het is daarom aannemelijk dat Justitie en NCTb geconfronteerd worden met een sterke lobby vanuit de luchthaven en luchtvaartmaatschappijen om maximale invloed uit te kunnen oefenen op de beoogde maatregelen, een eventuele verdeling van kosten en de coördinatie en regiefunctie. Daarbij kan worden opgemerkt dat goede veiligheidscontroles bijdragen aan een positief imago van de luchthaven en dat is een gemeenschappelijk belang. De NCTb heeft als zelfstandige entiteit binnen de overheid vanzelfsprekend ook een eigen belang. Na haar instelling in 2005 heeft zij zich in betrekkelijk korte tijd een positie moeten verwerven binnen enerzijds het krachtenveld van alle afzonderlijke directies binnen de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en anderzijds binnen het krachtenveld Schiphol. Het ligt daarbij voor de hand om te veronderstellen dat zij grote waarde hecht aan en zwaar inzet op bestendiging van de toegekende centrale coördinatie- en regierol op het specifieke terrein van terrorismebestrijding, in het bijzonder op Schiphol. Dat impliceert tevens een belang bij een goede samenwerking met de Koninklijke Marechaussee, die de feitelijke uitvoering van de controles verzorgt, en een goede balans tussen de horizontale en verticale samenwerking met de luchtvaartsector. Een andere speler die actief is op Schiphol is de Algemene Inlichtingen en Veiligheids Dienst (AIVD). De AIVD doet in binnen- en buitenland onderzoek om tijdig dreigingen en risico s te onderkennen voor de nationale veiligheid. Dergelijke dreigingen en risico s kunnen gericht zijn tegen de Nederlandse samenleving als geheel maar ook tegen instellingen, organisaties of individuele burgers. Daarbij kan het gaan om geweldsdreigingen, met als doel fundamentele maatschappelijke veranderingen te realiseren of de democratische besluitvorming onder druk te zetten. Ook kan de dreiging 30 31

17 leiden tot maatschappelijke ontwrichting of beperking van de grondrechtelijke vrijheden van bepaalde personen of groepen. De AIVD wint daarnaast politieke inlichtingen in die voor de regering van waarde zijn bij de standpuntbepaling over het buitenlands beleid en bij het voeren van internationale onderhandelingen. Tot slot richt de AIVD zijn onderzoek op risico s voor en dreigingen tegen vitale maatschappelijke processen (bijvoorbeeld energie- en drinkwatervoorziening, transport en telecommunicatie) en risico s die ontstaan doordat kwetsbare overheidsinformatie in handen komt van onbevoegden. Personen of organisaties van wie c.q. waarvan een dreiging uitgaat, schermen hun activiteiten zo goed mogelijk af. De AIVD richt zijn aandacht op dreigingen en risico s in de fase waarin die zich (nog) niet openlijk manifesteren, zodat daartegen tijdig maatregelen kunnen worden genomen. De AIVD mag daarbij gebruik maken van bijzondere bevoegdheden, die zijn vastgelegd in de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten 2002 (Wiv 2002). De AIVD maakt gebruik van informatie, die wordt aangeleverd door ondermeer politie en Koninklijke Marechaussee 46. Ook kan zij onderdelen van Politie (RID) en Koninklijke Marechaussee (BD) gericht opdragen om specifieke inlichtingen in te winnen 47. Dit impliceert dat de AIVD belang heeft bij een goede samenwerking, onder andere met de Koninklijke Marechaussee op Schiphol. De Koninklijke Marechaussee vervult op de luchthaven voor de AIVD een oog en oor functie. De AIVD informeert en adviseert bestuurders, beleidsmakers en andere belanghebbenden op lokaal, nationaal en internationaal niveau en zet daarbij anderen, waaronder de NCTb, aan tot handelen, door hen in staat te stellen op basis van deze informatie beleid te ontwikkelen of maatregelen te nemen. AIVD-producten kunnen aanleiding geven tot beleidsmaatregelen of repressief optreden (bijvoorbeeld aanhoudingen op basis van een ambtsbericht van de AIVD). Ook preventieve maatregelen bijvoorbeeld aanscherping van beveiligingsmaatregelen op Schiphol kunnen het gevolg zijn van advisering door de AIVD. 46 Artikel 62 WIV Artikel 60 WIV 2002 Sinds 1993 is op Schiphol de Koninklijke Marechaussee 48 belast met de uitvoering van de traditionele politiefuncties, (openbare) ordehandhaving, rechtshandhaving en hulpverlening /serviceverlening. Daarnaast is zij belast met de handhaving van de bepalingen van de vreemdelingenwetgeving (uitvoering grenstoezicht op personen), beveiliging van hoogrisico vluchten en toezicht op de beveiliging van de burgerluchtvaart. De politietaken van de Koninklijke Marechaussee zijn limitatief opgesomd in artikel 6 van de Politiewet De Koninklijke Marechaussee beschikt voor de ondersteuning van haar politietaken op Schiphol over een eigen meldkamer en een centrale toezichtruimte (CTR), waar camerabeelden van de luchthaven Schiphol kunnen worden bekeken. Interessant is het gegeven dat de Koninklijke Marechaussee functioneert in een complexe gezags- en beheerscontext. Een soort netwerk op zich. Defensie voert (op de achtergrond) het beheer. Daarnaast oefent de Minister van Justitie, zoals hiervoor al aangegeven, door tussenkomst van de NCTb, gezag uit over de beveiliging burgerluchtvaart en over de uitvoering van de grensbewakingstaak. Het Openbaar Ministerie oefent het gezag uit over de politie- en opsporingstaak en de burgemeester van gemeente Kennemerland heeft het gezag bij de handhaving van de openbare orde op de luchthaven. Dit impliceert dat alle genoemde gezags- en beheerspartijen een gemeenschappelijk belang hebben bij een goede taakuitvoering door de Koninklijke Marechaussee. Het raakt immers direct aan hun publieke verantwoordelijkheden, waarover zij dan ook verantwoording dienen af te leggen. Echter, hun belangen kunnen ook tegengesteld zijn, omdat de capaciteit van de Koninklijke Marechaussee altijd beperkt zal zijn. Dan is spanning in verband met prioriteitstelling voor de hand liggend. Voor de Koninklijke Marechaussee kan dat eveneens tot spanning leiden, omdat niet uitgesloten kan worden dat bepaalde taken dan niet (volledig) kunnen worden uitgevoerd en dat kan botsen met de voor de Koninklijke Marechaussee kenmerkende cultuur van grote loyaliteit en plichtsbesef 49. Daarnaast zou het samenwerking negatief kunnen beïnvloeden. 48 Politiewet 1993, art. 6 en Handelingen TK, TK , 17 april 2007, Taakstelling van de Koninklijke Marechaussee en Handelingen TK, 30176, nr. 24, nr. 19, nr. 16, nr. 7, nr. 6, nr. 4, nr. 2, Functioneren van de Koninklijke Marechaussee 49 Corporate Message Koninklijke Marechaussee,

18 Als politiekorps met militaire status, dat geen deel uitmaakt van de Nederlandse civiele politie, maar wel van het Nederlandse politiebestel, heeft de Koninklijke Marechaussee een eigenstandige positie. Ook heeft zij onmiskenbaar een eigen belang bij de taakuitvoering op Schiphol. De overdracht van de politietaken op de luchthaven, door het voormalig Korps Rijkspolitie aan de Koninklijke Marechaussee, betekende immers dat de civiele politietaak werd overgedragen aan een militair korps. Dit is niet voor iedereen vanzelfsprekend en dat blijkt ook uit discussie daarover in de Tweede Kamer 50. Voor de Koninklijke Marechaussee betekende de taakoverdracht niet alleen een interessante taakverbreding en verdieping, maar ook een substantiële vergroting van de omvang van de organisatie als geheel. Op Schiphol werken immers ongeveer 1700 van de in totaal 6500 marechaussees. Bovendien is door de combinatie van politie- en veiligheidstaken, met het al langer uitgeoefende grenstoezicht, de (informatie)positie van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol aanzienlijk versterkt. Ook kan zij als grotere organisatie naar zowel het ministerie van Justitie als binnen het ministerie van Defensie, dat belast is met het beheer, beter voor haar belangen opkomen. In dezelfde discussie met leden van de Tweede Kamer in 2007 wees de minister van Justitie erop 51 dat de politietaaktoewijzing aan de Koninklijke Marechaussee op Schiphol niet moet worden gewijzigd omdat hij tevreden is. De werking stoelt op een aantal praktische argumenten en bovendien komt de burger hierdoor met minder verschillende diensten in aanraking. Ongetwijfeld speelt daarbij mee dat de minister van Justitie in staat is om ook zelf direct invloed uit te oefenen op de inzet van de Koninklijke Marechaussee. Deze mogelijkheden heeft hij niet bij de regionale politie. Immers, de Koninklijke Marechaussee staat onder direct gezag van de centrale overheid. Hierbij profileert zij zich als een flexibele politieorganisatie die de politietaak uitoefent op burgerluchtvaartterreinen. Daarnaast wil zij fungeren als strategische reserve van de Nederlandse overheid Handelingen TK , 17 april 2007, opmerkingen heer Brinkman 51 Handelingen TK , 17 april 2007, opmerkingen minister Hirsch Ballin 52 Corporate Message Koninklijke Marechaussee, 2010 Door de Commandant van de Koninklijke Marechaussee is in 2004 een Beleidsplan Koninklijke Marechaussee opgesteld. Dit plan voorzag in een groot aantal verbeter- en verandermaatregelen bij de Koninklijke Marechaussee. Deze waren enerzijds noodzakelijk in verband met de verdubbeling van de omvang van de organisatie in de voorgaande jaren en de signalen over onvrede binnen de organisatie. Anderzijds waren ze noodzakelijk om de organisatie goed in te laten spelen op de relevante nationale en internationale ontwikkelingen Belangrijke aandachtspunten waren de externe- en interne sturing, de werkbeleving en zingeving en het personeelsbeleid. Het is medio 2005 door de Minister van Defensie aan de Tweede Kamer aangeboden 54, samen met een rapport van de commissie Integriteitsonderzoek Koninklijke Marechaussee (commissie-staal), die was ingesteld om de mogelijkheden tot en aanknopingspunten voor bevordering van de integriteit bij de Koninklijke Marechaussee te onderzoeken. De maatregelen uit beide documenten zijn vanaf dat moment geïntegreerd uitgevoerd in het Beleidsplan Koninklijke Marechaussee Bij de eerste voortgangsrapportage heeft de Minister van Defensie aan de Tweede Kamer toegezegd om in 2008 een externe evaluatie te laten uitvoeren. Hiervoor is de Commissie Evaluatie Beleidsplan Koninklijke Marechaussee 2010 (commissie- Vliegenthart) ingesteld. De commissie kreeg als taak te onderzoeken of de maatregelen uit het Beleidsplan Koninklijke Marechaussee 2010, inclusief de aanbevelingen van de commissie-staal, een effectieve bijdrage leveren aan het oplossen van de onderkende knelpunten en of nadere maatregelen nodig zijn. Op het gebied van de externe sturing constateerde de commissie-vliegenthart in dat de aansturing weliswaar is verbeterd, maar nog te veel gericht is op bij de Koninklijke Marechaussee beschikbare capaciteiten en nog te weinig inspringt op de maatschappelijke vraag. De commissie stelde daarnaast vast dat de verbeteringen bij de interne aansturing grotendeels zijn doorgevoerd en wees op het belang van de verankering van de Koninklijke Marechaussee in de defensieorganisatie en het behoud 53 Beleidsplan Koninklijke Marechaussee 2010, Koninklijke Marechaussee Aanbiedingsbrief Minister van Defensie H.G.J. Kamp bij de Aanbieding van het Rapport Cultuur en Integriteit en het Beleidsplan Koninklijke marechaussee 2010 aan de Tweede Kamer, Handelingen TK, 30176, nr. 24, Functioneren van de Koninklijke Marechaussee van haar flexibiliteit. Op het gebied van werkbeleving, zingeving en personeelsbeleid constateerde de commissie de nodige vooruitgang. In reactie op het rapport van de commissie gaf de Minister van Defensie, korpsbeheerder van de Koninklijke Marechaussee, onder meer aan, dat de bestaande personeelsproblematiek bij de brigade grensbewaking van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol (ondervulling) per 1 mei 2009 zou zijn opgelost. In 2005 heeft de Koninklijke Marechaussee een netwerkgeoriënteerde ECL (Expertisecentrumluchthavens) 56 opgericht. Het centrum komt voort uit het besluit van de korpsleiding Koninklijke Marechaussee en korpsleiding KLPD om binnen opsporing van terrorisme en criminaliteit expertise te bundelen en beschikbaar te stellen voor ketenpartners. Dit onafhankelijk gepositioneerde centrum richt zich op strategische advisering van diverse opdrachtgevers om een bijdrage te leveren aan het verhogen van het veiligheidsniveau op Schiphol en de andere burgerluchtvaartterreinen in Nederland. Zij richt zich in het bijzonder op de sectoren openbare orde, transport en logistiek. Met de oprichting van dit expertisecentrum beoogt de Koninklijke Marechaussee op strategisch niveau een meer centrale positie in te kunnen nemen bij de beoordeling van verschillende veiligheidsvraagstukken op luchthavens. Bovendien verwacht de Koninklijke Marechaussee zo beter zicht te krijgen op aard, omvang en werking van bepaalde vormen van criminaliteit. Hierdoor is zij in staat om beter invulling te geven aan haar publieke verantwoordelijkheid op het gebied van onafhankelijke misdaadbestrijding, politie- en veiligheidszorg op de luchthaven. Bovendien versterkt zij haar positie in relatie tot de Minister van Justitie, het OM, Douane en andere partijen. De Koninklijke Marechaussee behartigt immers ook publieke rijksbelangen zoals een sluitend systeem van grensbewaking en toezicht op de beveiliging van de burgerluchtvaart. Het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Haarlemmermeer beoogt de economische bedrijvigheid op en rond Schiphol te stimuleren door in hoogwaardige werklocaties te voorzien, die passen bij een luchtvaartnetwerk op een ruimtelijk compacte luchthaven. Daarnaast mag de ontwikkeling niet ten koste gaan 56 Website Ministerie van Defensie, expertisecentrum luchthavens (ECL) van het woonklimaat in de regio. Op het gebied van openbare orde en veiligheid beoogt het college van Burgemeester en Wethouders in de periode 2010 tot 2014 onderzoek te doen naar de mogelijkheden om politie- en veiligheidsregio s in de omgeving van de metropool Amsterdam samen te voegen. In het collegeprogramma wordt de Koninklijke Marechaussee hierbij niet betrokken. De burgemeester van de gemeente Haarlemmermeer 57 is verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid in die gemeente. Hij is tevens voorzitter van het driehoeksoverleg met de hoofdofficier van justitie en de korpschef van politie c.q. districtscommandant van de Koninklijke Marechaussee, voor afstemming van de handhaving van de openbare- en rechtsorde. De luchthaven Schiphol maakt onderdeel uit van de gemeente Haarlemmermeer. Dit betekent dat de burgemeester zich, ter behartiging van het algemene publiek belang van openbare orde, bedient van zowel de regionale politie buiten de luchthaven en de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven. Beide korpsen zijn daarom permanent vertegenwoordigd in de veiligheidsstaf van de burgemeester. Dit biedt de burgemeester tevens de mogelijkheid om meer invloed uit te oefenen op de districtscommandant Koninklijke Marechaussee, waar het gaat om het beschikbaar krijgen van voldoende capaciteit voor openbare orde taken op de luchthaven. De burgemeester is immers wel vertegenwoordigd in het regionaal college waar beheersmatig over de capaciteit van de politie afspraken worden gemaakt, maar niet direct betrokken bij het beheer over de Koninklijke Marechaussee. Voor een goede coördinatie en afstemming met andere diensten, zoals brandweer en GHOR 58, maakt de gemeente Haarlemmermeer ook gebruik van de diensten van de veiligheidsregio Kennemerland, één van de 25 veiligheidsregio s in Nederland. Met de veiligheidsregio pakt men de bestrijding van een ramp of crisis multidisciplinair aan. In het veiligheidsteam van de veiligheidsregio 59 zijn zowel de korpschef van politie als de districtscommandant van de Koninklijke Marechaussee permanent vertegenwoordigd. 57 Gemeentewet art Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen 59 Website veiligheidsregio Kennemerland, bestuur 34 35

19 In de omgeving van Schiphol vervult de regiopolitie Kennemerland 60 de politiezorg. Het korps is actief in tien gemeenten, waaronder Haarlemmermeer. Voor Schiphol betekent dit dat op het luchtvaartterrein de Koninklijke Marechaussee actief is en in het aanpalende buitengebied de politie, die zorg draagt voor toezicht op spotterplaatsen, bedrijventerreinen en andere gebiedsdelen. Verder is de politie belast met het binnenlands toezicht op vreemdelingen, ook op Schiphol, en met het inwinnen van informatie ten behoeve van de openbare orde handhaving. Hiertoe werkt de politie samen met de Koninklijke Marechaussee. De politie werkt vanuit het concept van gebiedsgebonden politiezorg. Zij heeft voor gebiedsgebonden politiezorg gekozen, omdat zij zich ervan bewust is dat zij veiligheidsproblemen onmogelijk alleen kan oplossen. Een nauwe samenwerking met andere instanties en personen is noodzakelijk. De gebiedsagent stelt de burger of het bedrijf centraal en neemt de veiligheidsvraag van die burger of het bedrijf als uitgangspunt voor zijn werk. Vanuit het perspectief van gebiedsgebonden politiezorg is begrijpelijk dat de politie maximaal samenwerking met de Koninklijke Marechaussee nastreeft, maar ook niet ondenkbaar dat zij meer invloed zou willen uitoefenen op de uitvoering van de algemene politie- en recherchetaak op Schiphol. Ook de politie is, net als de Koninklijke Marechaussee, betrokken bij de initiatieven van BPVS. Vanuit het regionale belang van hulpverlening bij rampen, criminaliteitsbestrijding op en rondom de luchthaven en de handhaving van de openbare orde kiest de politie positie en is zij actief. In het ondergrondse station en de spoorwegtunnel onder de luchthaven Schiphol is de Spoorwegpolitie van het korps landelijke politiediensten (KLPD) 61 actief. Zij is belast met het verlenen van hulp bij ongelukken, surveillance en assistentieverlening aan bijvoorbeeld spoorwegpersoneel. Daarnaast treedt zij op bij overtredingen en misdrijven op het ondergrondse station van de luchthaven Schiphol. De spoorwegpolitie werkt samen met de Koninklijke Marechaussee. Ook is de spoorwegpolitie betrokken bij initiatieven van BPVS. De spoorwegpolitie behartigt het publiek belang van openbare orde en veiligheid in de spoortunnel en op de baanvakken onder de luchthaven Schiphol. De Dienst Luchtvaartpolitie van de KLPD oefent op de luchthaven Schiphol specifieke deskundigheid op het gebied van 60 Website politieregio Kennemerland, 61 Website KLPD, luchtvaartregelgeving uit. Via de Dienst Spoorwegpolitie en Dienst Luchtvaartpolitie is het KLPD, naast de Koninklijke Marechaussee, in staat om beperkt invloed uit te oefenen op de politietaakuitoefening op Schiphol. Het Openbaar Ministerie (OM) 62, arrondissementsparket Haarlem, heeft een hoofdvestiging in Haarlem en een nevenvestiging op Schiphol. Het werkgebied (arrondissement) omvat de politieregio s Kennemerland, Zaanstreek-Waterland en de luchthaven Schiphol. Het OM is eindverantwoordelijk voor de opsporing van strafbare feiten op de luchthaven Schiphol. Dit betekent dat de Hoofdofficier van Justitie van het arrondissement verantwoordelijk is voor de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde op de luchthaven en tevens de opsporingsprioriteit vaststelt. Hij is tevens lid van het driehoeksoverleg met de burgemeester, korpschef van politie en de districtscommandant van de Koninklijke Marechaussee, voor afstemming van de handhaving van de openbare- en rechtsorde. De officieren van justitie hebben het gezag over de verschillende opsporingsonderzoeken van de Koninklijke Marechaussee en de regionale politie. Vooral als het om zogenaamde maatwerkzaken (onder meer zware misdrijven) gaat, geeft de officier van justitie op Schiphol direct leiding aan het onderzoek. De officier van justitie houdt daarbij in de gaten of de opsporing recht- en wetmatig en zorgvuldig verloopt. Het OM in Haarlem neemt krachtig positie in als het gaat om de recherchecapaciteit van de Koninklijke Marechaussee. Zij is, namens het College van Procureurs-generaal, partij bij de beheersafspraken over de recherchecapaciteit van de Koninklijke Marechaussee en daardoor in staat om het belang van opsporing op Schiphol meer nadrukkelijk in te brengen. Dit resulteert in een continue beschikbaarheid van een groot potentieel recherche voor opsporingsonderzoeken op de luchthaven. In het publiek belang van het bewaken van de rechtsorde op de luchthaven zal het OM in een groot aantal onderzoeken de rechter betrekken, waardoor vervolging aanvangt. Dit kan leiden tot bijvoorbeeld voorlopige hechtenis. Soms besluit de officier van justitie niet te vervolgen. Een zaak wordt dan geseponeerd. Ook kan de officier van justitie besluiten tot een transactie bij eenvoudige vergrijpen zoals winkeldiefstal of een vernieling. In een aantal gevallen zal het OM de voorkeur geven aan bestuurlijke 62 Website Openbaar Ministerie, arrondissementsparket Haarlem, sancties, bijvoorbeeld voor bedrijven om strafvervolging te voorkomen. Een dergelijk besluit kan bedrijven stimuleren om maatregelen te nemen zodat herhaling wordt voorkomen. Bovendien kan niet worden uitgesloten dat het de kans op een meer succesvolle samenwerking van OM en bedrijven bij preventieprojecten wordt vergroot. De Douane 63 is op Schiphol, en in de rest van Nederland, belast met een drietal publieke kerntaken. Dit zijn het zo nodig stoppen van bepaalde goederen aan de grens, het heffen en innen van belastingen en het bewaken van de toepassing van fiscale weten regelgeving. Onder stoppen wordt verstaan dat goederen die het land niet binnen mogen komen, aan de grens worden tegengehouden. Hierbij valt in het bijzonder te denken aan verdovende middelen, wapens, dieren die lijden aan een besmettelijke ziekte en nagemaakte goederen. Daarnaast stopt de Douane ook de uitvoer van bepaalde goederen, zoals wapens en munitie. Dit soort goederen mag niet worden uitgevoerd naar bijvoorbeeld landen die te maken hebben met internationale sancties of waar een oorlog plaatsvindt. Bij haar controles maakt de Douane gebruik van onder meer moderne (scan)apparatuur. De Douane is actief in het passagiersproces en vrachtproces op de luchthaven. Dit betekent dat zij naast en met de Koninklijke Marechaussee actief is in de richting van reizigers. De marechaussees richten zich op de controle van de reizigers, de douaniers richten zich op de meegevoerde (hand)bagage. Net als de Koninklijke Marechaussee en andere organisaties heeft ook de Douane een eigen belang. Voor haar positie en op basis van haar specialisaties wil zij actief blijven in het segment controle reizigers. Niet uitgesloten kan worden dat dit, bijvoorbeeld bij bezuinigingen, kan leiden tot botsende belangen met de Koninklijke Marechaussee, vooral daar waar het gaat om regie en uitvoering. De Douane heeft verder 2 zogenaamde Customs Control Centres (CCC s): één op het kantoor van de regio Rotterdam-Rijnmond en één op Schiphol Cargo. In het centrum op Schiphol wordt 365 dagen per jaar, ten behoeve van Douanecontroles, het luchtvaartverkeer in en rondom Nederland in de gaten gehouden. Dat gebeurt onder meer met camerabeelden van de luchthaven, die in het centrum kunnen worden 63 Website Douane, bekeken. Vanuit dit centrum kan de Douane direct surveillances aansturen en ook afstemmen met andere handhavingdiensten zoals FIOD/ECD, AID en Arbeidsinspectie. De Douane noemt dit het one-stop-shop principe van de CCC s. In het centrum worden ook handhavingplannen opgesteld, met daarin die onderwerpen en categorieën, die extra toezicht krijgen. 3.4 Private spelers en hun belangen De belangrijkste private speler op Schiphol is natuurlijk de exploitant van de luchthaven, Schiphol Group 64, eigenaar van Amsterdam Airport Schiphol (AAS). Schiphol Group zelf is voor 69,77% eigendom van de Nederlandse staat (Ministerie van Financiën), 20,03% van de gemeente Amsterdam en 2,2% van de gemeente Rotterdam. De overige acht procent is sinds 2008 in handen van Aéroports de Paris. De Schiphol Group heeft ook een even groot belang in Aéroports de Paris. De Schiphol Group is, naast eigenaar van de luchthaven Schiphol, ook eigenaar van de luchthavens Rotterdam-The Hague Airport, Eindhoven Airport en Lelystad Airport. Verder is zij nog een groot aantal joint ventures aangegaan met andere internationale luchthavens in Azië, Amerika en Europa. Als private onderneming is voor de Schiphol Group, met het oog op het belang van de voortzetting van de onderneming en versteviging van de internationale concurrentiepositie, een positief financieel resultaat van groot belang. Het bedrijf haalt haar omzet uit een breed palet aan activiteiten in de sectoren Aviation, Consumers, Real Estate en Alliances and Participations. Hierbij valt onder meer te denken aan havengelden (vliegtuig-, passagiers-, en beveiligingsgerelateerde vergoedingen), winkelverkopen, reclame-inkomsten, verhuur van gebouwen en terreinen en participaties in andere luchthavens en bedrijven. Met het oog op het behoud van en de verdere versteviging van haar internationale concurrentiepositie tot Europees preferred airport heeft Schiphol Group het Airport City concept ontwikkeld. Het concept gaat uit van het principe dat zoveel mogelijk 64 Jaarverslag 2009, Schiphol Group 36 37

20 alle eerder genoemde activiteiten op elkaar worden afgestemd en elkaar versterken, om zo de kwaliteit van de totale productrange te vergroten. Een goed imago, waarbij veiligheid een belangrijke rol speelt, maakt daarvan integraal deel uit. Om tot een goed functionerend Airport City Concept te komen is steun vanuit de overheid voor Schiphol Group onontbeerlijk. De overheid stelt immers niet alleen op een aantal terreinen (wettelijke) kaders, maar vervult ook met uitvoeringsdiensten zoals de Koninklijke Marechaussee essentiële operationele veiligheid- en controletaken binnen logistieke processen. Eerder werd al het grenstoezicht genoemd. Dit betekent dat de luchthaven een groot belang heeft bij een prima afstemming en samenwerking met de overheid. Bovendien is diezelfde overheid ook grootaandeelhouder. Kortom, in bepaalde mate is er sprake van een gedeeld belang. Maar, ook spanning ligt in de rede, vooral daar waar het gaat om de uiteindelijke verdeling van kosten. Sinds enkele jaren is er ook bij de luchthaven op het gebied van security sprake van een cultuurverandering. In de volgende hoofdstukken wordt hier nader op ingegaan. Naast economische belangen, wordt nu bij de besluitvorming ook het belang van security scherp in het vizier gehouden. Dit blijkt onder andere uit het feit dat een aparte directie zich bezig houdt met alle aspecten van Safety, Security and Environment. Op het gebied van security richt die directie zich onder meer op de totale security operatie op de luchthaven en daarnaast specifiek op de bedrijfsvoering en planning van de beveiliging van de burgerluchtvaart, die wordt uitgevoerd door ongeveer 4000 medewerkers van door de luchthaven ingehuurde private beveiligingsorganisaties. De security operatie wordt met camera s ondersteund vanuit het Security Control Center van de luchthaven. De andere grote private partner op Schiphol is de Koninklijke Luchtvaart Maatschappij (KLM). In 2004 is de KLM geprivatiseerd en gefuseerd met Air France. De Air France- KLM S.A. is verder aangesloten bij de op één na grootste luchtvaartalliantie, namelijk Sky Team. Door deze liberalisering en joint venture is KLM de laatste jaren weliswaar in een andere positie komen te verkeren ten opzichte van de andere spelers in het veld, maar nog steeds heeft KLM veel invloed, onder meer vanwege haar grote internationale netwerk, haar aanbod aan luchtlijnen naar tal van bestemmingen met een hoge frequentie en haar belangrijke rol als directe werkgever van mensen op Schiphol. KLM en Schiphol zijn samen groot geworden. De luchtvaartmaatschappij profiteerde als homecarrier van de ligging en het hoge voorzieningenniveau van Schiphol, en de luchthaven profiteerde van de grote aantallen passagiers die KLM via Schiphol liet vliegen. Hoe meer reizigers Schiphol aandoen hoe beter dat voor de luchthaven is, en KLM heeft altijd voor een groot aantal transfer en transito passagiers op Schiphol gezorgd. Immers, passagiers die op Schiphol over moeten stappen, zorgen voor omzet in de winkels in de vertrek- en aankomsthallen van de luchthaven. En meer omzet in de winkels leidt tot meer inkomsten voor de Schiphol Group. Ook nu hebben Schiphol en KLM nog steeds een nauwe relatie met elkaar. De luchtvaartmaatschappij voert ongeveer de helft van de vluchten op de luchthaven Schiphol uit. Daarmee is de operatie van KLM van groot belang voor de positie van de luchthaven en omgekeerd de kwaliteit van de luchthaven van groot belang voor de concurrentiepositie van de KLM. In een economische sector, die momenteel zwaar onder druk staat, is kostenreductie en winstgevendheid voor zowel KLM als de luchthaven van enorm belang. Ook voor de overheid is er natuurlijk een belang van kostenreductie, maar dat staat naast een publiek belang van veiligheid. Dit betekent dat KLM, luchthaven en overheid gezamenlijk moeten zoeken naar een juiste balans. En, de overheid moet er op toe (laten) zien dat niet ten koste van veiligheid economisch gewin prevaleert. Met het oog op het waarborgen van de veiligheid en integriteit van haar vlieg- en grondoperaties heeft de KLM een eigen bedrijfsbeveiligingsdienst KLM Security Services. Deze dienst is een organisatie die naast de andere veiligheidstaken van overheid en luchthaven, specifiek gericht is op ondersteuning van de operaties van KLM. De dienst heeft specifieke bevoegdheden op grond van de Wet Particuliere Beveiligingsbedrijven. Een derde grote private partij op Schiphol is het beveiligingsbedrijf Group 4 Securicor, verder te noemen G4S. Dit bedrijf heeft naast vier andere beveiligingsbedrijven een contract met Schiphol Group afgesloten en is verantwoordelijk voor de veiligheid van een groot deel van de luchthaven, reizigers, bezoekers en personeel. Op Schiphol zijn ongeveer 2000 beveiligers van G4S actief. De beveiligingsactiviteiten van G4S worden aangestuurd door de luchthavenexploitant, die tevens toezicht uitvoert. G4S maakt voor haar taken gebruik van de cameraondersteuning vanuit het Security Control Center van de luchthaven. Het beveiligingsbedrijf G4S heeft belang bij een sterke marktpositie in het segment beveiligingstaken. Dit betekent dat zij razendsnel inspeelt op bewegingen in de markt, die veelal het gevolg zijn van incidenten, waardoor sprake is van een (tijdelijke) behoefte aan (extra) veiligheidsmaatregelen. Vergroting van hun marktaandeel bij de uitvoering van politie- en veiligheidstaken op Schiphol kan worden gezien als een verdere verticale fragmentatie van de politiefunctie. Om kansen adequaat te kunnen verzilveren besteed G4S veel aandacht aan kostenreductie, kwaliteitsmanagement en lobby in de richting van luchthaven, maatschappijen en overheidspartijen. Duidelijk is dat veel van de private partijen commerciële belangen hebben. Overigens hebben publieke partners natuurlijk ook economische belangen bij een goede en veilige luchthaven. 3.5 Conclusie De netwerkomgeving van de luchthaven Schiphol is een turbulente omgeving met veel verschillende partijen. Zowel de overheidspartijen als private partijen op Schiphol hebben allen hun eigen belangen, maar zij hebben ook een gemeenschappelijk belang: een goed functionerende en internationaal concurrerende luchthaven. Dat laatste wil echter niet zeggen dat te allen tijde de belangen complementair zijn. Soms staan de belangen haaks op elkaar en is overleg, lobby, delen van visies, bereidheid tot deling van kosten, erkenning van afhankelijkheden, delen van strategische informatie en onderling vertrouwen nodig om de belangen bij elkaar te brengen. Zo staat bijvoorbeeld de uitoefening van grenstoezicht, een veiligheidstaak waarmee de Koninklijke Marechaussee is belast, impliciet op gespannen voet met het economische belang van een snelle doorstroming van reizigers. Een zorgvuldige uitvoering van dergelijke personencontroles vergt immers tijd. Tijd die niet besteed kan worden aan bijvoorbeeld winkelen op de luchthaven. Daarnaast vergt versnelling van grenstoezicht de inzet van extra overheidscapaciteit en daarmee geld. Dit betekent dat de Minister van Justitie, de luchthavendirectie en luchtvaartmaatschappijen op dit punt tegengestelde belangen hebben. Anderzijds blijft er sprake van een overkoepelend gemeenschappelijk belang bij een veilige luchthaven. Kortom, dit vergt inspanning van alle betrokken partijen om juist de spanning tussen belangen weg te kunnen nemen, door het gezamenlijk vinden van een goede balans. De complexiteit van Schiphol, in combinatie met een evenzeer complexe gezagsen beheerscontext rond de Koninklijke Marechaussee, betekent dat de Koninklijke Marechaussee bij haar taakuitvoering op de luchthaven rekening moet houden met een grote verscheidenheid aan complementaire en tegengestelde belangen. Dit betekent dat de Koninklijke Marechaussee moet optreden in een continu spanningsveld. Ten eerste is er binnen de overheid de spanning tussen gezag en beheer. Kan er snel en adequaat tussen de verschillende overheidspartijen overeenstemming worden bereikt over doelstellingen (prestaties) van de Koninklijke Marechaussee en de daarbij horende financiering van de benodigde middelen? Ten tweede is er de spanning tussen de Koninklijke Marechaussee als partij met controle- en/of politietaken en de effecten, die uit de uitvoering van de politie- en veiligheidstaken voortvloeien op de economische belangen van private partijen op de luchthaven. Als voorbeeld is hiervoor al het grenstoezicht genoemd. Ten derde is er de spanning, die tussen de Koninklijke Marechaussee en partijen in de samenwerking kan ontstaan, als gevolg van verticale toezichttaken waarmee de Koninklijke Marechaussee eveneens is belast. Hierbij valt te denken aan het feitelijk toezicht, dat namens de NCTb wordt uitgeoefend op de beveiliging van de burgerluchtvaart. De Koninklijke Marechaussee heeft bij haar samenwerking met andere diensten en organisaties op de luchthaven Schiphol voortdurend te maken met een grote verscheidenheid aan belangen en de daarmee samenhangende spanningsvelden. Slaagt zij erin om desondanks tot een goede samenwerking te komen? En, is zij in staat om daarbij ook het publiek belang van onafhankelijke opsporing, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid bij haar politietaakuitoefening te waarborgen? In hoofdstuk 4 en 5 vindt u onze bevindingen ten aanzien van deze vragen

21 40 4Samenwerking op luchthaven Schiphol

22 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de bevindingen uit de interviews en het bronnenonderzoek weergegeven. In de volgende paragrafen wordt aangegeven hoe het veiligheidsnetwerk op de luchthaven eruit ziet en er wordt per domein een beschrijving gemaakt van de relevante actoren op Schiphol en hoe zij in relatie met elkaar staan. Tevens wordt inzichtelijk gemaakt hoe de diverse actoren hun doelen trachten te bereiken en wordt aangegeven welke knelpunten hierbij worden ervaren. Ten slotte wordt aangegeven welke vormen van samenwerking binnen het veiligheidsnetwerk op Schiphol aangetroffen werden. Per domein wordt aangegeven op welke wijze consultatie, coördinatie en coöperatie op de luchthaven Schiphol in de praktijk vorm zijn gegeven en hoe deze vormen van samenwerking functioneren. Aan het einde van dit hoofdstuk vindt u een samenvatting die weergeeft wat de conclusies zijn ten aanzien van de vormen van samenwerking op Schiphol. 4.2 Aangetroffen vormen van samenwerking Luchthaven Schiphol is een knooppunt van mensen en goederen. Publieke en private partijen werken hier samen om de luchthaven een commercieel aantrekkelijk en veilig knooppunt te laten zijn. Op dit knooppunt tracht de Koninklijke Marechaussee aansluiting te vinden bij de vele publieke en private partijen die op het knooppunt hun werk verrichten. Het knooppunt biedt hiervoor interessante mogelijkheden omdat het knooppunt meerdere actoren kent met soms uiteenlopende belangen, verschillende taken en diverse verantwoordelijkheden. Kortom, de plek waar samenwerking belangrijk is en vormgegeven wordt door vraagstukken op het terrein van samenwerking en sturing om veiligheid adequaat vorm te geven. In dit hoofdstuk wordt per domein de samenwerking en haar verschijningsvormen behandeld Het domein algemene politietaak De algemene politietaak van de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol omvat de drie traditionele politiefuncties: handhaving van de openbare orde, strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en hulpverlening. In de praktijk betekent dit, naast handhaving van de openbare orde, optreden bij crises en rampen, verkeerstoezicht, waaronder verkeersgeleiding en de afhandeling van verkeersongevallen, dat controle op de naleving van (bijzondere) wetten en bestrijding van criminaliteit als ook hulpverlening plaatsvindt Handhaving van de openbare orde Openbare orde heeft volgens de Hoge Raad betrekking op de normale gang van zaken in of aan de betreffende openbare ruimte. Ook merkte dat college op dat het daarbij gaat om een ter plaatse heersende ordening van het maatschappelijke leven die objectief (voor het publiek) kenbaar is. Het is dus plaatsgebonden (situationeel) 65. Voor de handhaving van de openbare orde zijn de belangrijkste spelers in het netwerk op Schiphol, de burgemeester, Koninklijke Marechaussee, de hoofdofficier van justitie (als lid van de driehoek), de regionale politie en AAS, exploitant van de luchthaven. De burgemeester oefent op het Openbare Orde terrein het gezag over de politie en de Koninklijke Marechaussee uit. Daarbij richt de Koninklijke Marechaussee zich primair op het luchthaventerrein 66 en de politie primair op het gebied buiten de luchthaven. De jaarplannen van de Koninklijke Marechaussee en van de regionale politie worden afgestemd en aan de driehoek voorgelegd. Hierdoor ontstaat een sluitend beeld over de geplande politie-inspanningen op en rond de luchthaven. Deze coördinatie waarborgt enerzijds de mogelijkheid voor een goede prioriteitstelling door de driehoek, anderzijds een goede samenwerking tussen de diensten. 65 Bestuur, recht en veiligheid: bestuursrechtelijke bevoegdheden voor openbare ordehandhaving en terrorismebestrijding; COT, Erasmus Universiteit Rotterdam en Universiteit Utrecht, 1 oktober 2007, pag. 16 e.v. 66 Zie bepalingen Luchtvaartwet. De burgemeester en de districtscommandant van de Koninklijke Marechaussee hebben gezamenlijk vastgesteld dat hun beider belang bij openbare orde en rust op de luchthaven het beste geborgd kan worden door de Koninklijke Marechaussee, naast de politieregio Kennemerland, vast op te nemen in de veiligheidsstaf van de burgemeester. Hierdoor is niet slechts sprake van wederzijdse consultatie, bij optredende ordeverstoringen of de kans daarop, maar van een permanente coördinatie van het optreden van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol met activiteiten van de politie in de omliggende regio en meer in het bijzonder in het buitengebied van Schiphol. Dit maakt snelle wederzijdse assistentie mogelijk. In dit kader werd ook opgemerkt dat het inwinnen van informatie voor de openbare ordehandhaving plaatsvindt door de Regionale Inlichtingen Dienst van de regiopolitie, die daarvoor samenwerkt met de Bijzondere Dienst van de Koninklijke Marechaussee. De burgemeester gaf aan dat het goede onderlinge vertrouwen tussen hem en de districtscommandant van de Koninklijke Marechaussee een grote rol speelt bij de samenwerking. Bovendien werd uit het interview met de burgemeester duidelijk, dat het specifieke karakter van de Koninklijke Marechaussee, een flexibele en meer taakgerichte politieorganisatie dan de regionale politie, daaraan verder in belangrijke mate bijdraagt. Ook de korpschef van politie gaf aan dat de samenwerking prima verloopt. Als voorbeeld werd de afstemming ter voorbereiding op mogelijke demonstraties tegen het nieuw te bouwen detentiecentrum op Schiphol genoemd. Op basis hiervan wordt geconcludeerd dat in de relatie van de Koninklijke Marechaussee met burgemeester en politie sprake is van vertrouwen, coördinatie en coöperatie. Dit is onontbeerlijk voor een goede samenwerking binnen netwerken. AAS is met het oog op alle complexe logistieke processen op, van en naar de luchthaven en het daarmee verbonden grote nationale en economische belang, volgens de geïnterviewden vaak een onmisbare partij bij openbare orde(problemen) op en rond de luchthaven. Zij is namelijk vanuit haar taak als exploitant enerzijds belangrijk bij het scheppen van de voorwaarden voor een doelmatig overheidsoptreden, maar anderzijds heeft zij ook zelf belang bij een goede samenwerking om haar bedrijfscontinuïteit te kunnen waarborgen. Een voorbeeld daarvan vormen de zorgvuldig afgestemde preventief fouilleeracties. Als voorbeeld voor een nog niet optimale samenwerking werd door AAS gewezen op een zogenaamde table-top oefening, waarbij commerciële partijen de gemeenschappelijke ruimte moesten verlaten, toen vertegenwoordigers van overheidspartijen confidentiële informatie wensten te bespreken. Een ander voorbeeld betrof een geval waarbij informatie over mensen op een kerkhof door de regiopolitie niet met de luchthaven werd gedeeld, terwijl dat met het oog op het eventueel voorkomen van het onbevoegd betreden van start- en landingsbanen in het buitengebied wel gewenst was. Dit is een voorbeeld waarbij informatie uitwisseling (nog) niet goed tot stand kwam. Thans is er al enige tijd regelmatig bestuurlijk overleg tussen de CEO van AAS en de burgemeester. De samenwerking ontwikkelt zich van consultatie naar coördinatie Crisisbeheersing en rampenbestrijding Een belangrijke taak op luchthaven Schiphol vormt de (voorbereiding op) crisisbeheersing en rampenbestrijding. Door alle bij dit onderzoek betrokken partijen wordt veel aandacht besteed aan voorbereiding, door training, opleiding en gezamenlijk multidisciplinair oefenen. Het crisisbeheersingsplan Schiphol is daarbij uitgangspunt voor alle activiteiten van de verschillende organisaties. Daarin zijn sleutelposities weggelegd voor de burgemeester, de veiligheidsregio, brandweer, GHOR, Koninklijke Marechaussee, politie, AAS en de luchtvaartmaatschappijen. Om slagvaardig op te kunnen treden is volgens alle geïnterviewden meer nodig dan formele afstemming, consultatie. Veel waarde wordt gehecht aan coördinatie en coöperatie, het gezamenlijk multidisciplinair oefenen, maar daarnaast ook aan het elkaar kennen en frequent informeel overleg. In dit opzicht kan worden opgemerkt dat de districtscommandant Koninklijke Marechaussee vast deel uitmaakt van het veiligheidsteam van de veiligheidsregio en daarnaast de leden ook informeel ontmoet. Het elkaar kennen blijkt bij crises van doorslaggevend belang en betekenis te zijn. Ook het gezamenlijk optreden na de crash met het vliegtuig van Turkish Airlines 67 heeft dit onomstotelijk duidelijk gemaakt. De hulpdiensten wisten elkaar snel te vinden, maar de Onderzoeksraad concludeerde dat onder andere de coördinatie tussen de meldkamers van Koninklijke Marechaussee en de veiligheidsregio Kennemerland beter had gekund. 67 Poldercrash

23 De Koninklijke Marechaussee assisteerde vanaf de eerste meldingen politie, brandweer en de ambulancediensten. Alle geïnterviewden zijn het erover eens dat bij crises en rampen, naast leiderschap en een duidelijke rol- en verantwoordelijkheidsverdeling, professionaliteit, in de zin van bekwaam en vaardig, vertrouwen schept in elkaar en dat hierdoor de crisisbeheersing positief beïnvloed wordt. Verder bleek tijdens onze interviews dat bij de overheidspartijen sprake is van enige bewondering voor de manier waarop AAS bij crises erin slaagt om snel voor diverse partijen aantrekkelijke win-win situaties te maken. Als voorbeeld werden de recente aswolk-calamiteit genoemd. Bij de eerste aswolk die over Europa dreef, werd door de luchthaven eerst na een aanwijzing van de burgemeester op de luchthaven in noodopvang voorzien, waarbij de Koninklijke Marechaussee vele honderden personeelsleden inzette voor hulpverleningstaken. De opvang kost immers veel extra geld voor de luchtvaartsector. Bij de tweede, in omvang beperktere aswolk, wilde de luchtvaartsector dat zo snel mogelijk beperkt vliegverkeer weer mogelijk zou worden. Om dit snel te realiseren, werd door AAS niet alleen overleg daarover gestart, maar ook direct meegewerkt aan opvang van gestrande reizigers. Hierdoor werden de belangen van burgemeester (openbare orde, goede opvang), Koninklijke Marechaussee, AAS, luchtvaartsector en Verkeer en Waterstaat onmiddellijk bij elkaar gebracht. De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) oefent toezicht uit op de uitvoering van politie-, brandweer- en rampenbestrijdingstaken. De inspectie werkt onder de verantwoordelijkheid van de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie. De inspectie biedt de lokale en regionale besturen inzicht in kwaliteit van de taakuitvoering, zodat waar nodig verbeteringen kunnen worden doorgevoerd Verkeerstoezicht De Koninklijke Marechaussee heeft een groot deel van de verkeerstoezichtstaak op het luchtvaartterrein van Schiphol overgedragen aan de exploitant. De AAS heeft voor de handhaving van de verkeersveiligheid op de voorrijwegen private beveiligers ingehuurd, die als buitengewoon opsporingsambtenaar deze taak vervullen. Zij informeren de Koninklijke Marechaussee, wanneer er een vermoeden bestaat van een strafbaar feit of als er sprake is van ernstig letsel of schade van betekenis. De ingehuurde beveiligers van de luchthaven werken volgens de Koninklijke Marechaussee en de luchthaven goed met elkaar samen. Alle acties, ook die welke bijvoorbeeld de Koninklijke Marechaussee vanuit haar publieke verantwoordelijkheid en bevoegdheden niet goed kan uitvoeren, worden tegenwoordig volgens AAS integraal afgestemd. Deze verbeterde samenwerking heeft inmiddels een permanent en ander karakter gekregen, met de formele overdracht van de toezichtstaak op de verkeersveiligheid 68 van de Koninklijke Marechaussee, zowel op landside als airside, aan Airport Authority Operations van AAS. Ook voor de formele overdracht werd volgens AAS al goed samengewerkt. Als voorbeeld werd de problematiek bij de taxi-concessies (taxioorlog in 2000) genoemd. Daarbij was sprake van informeel handelen, opdat de gewenste situatie toch kon worden bereikt. Wij herkennen dit als negotiated order. Nu is echter sprake van formele taakoverdracht, een gecoördineerde samenwerking, maar tegelijk ook een zekere fragmentatie van een deel van deze politiefunctie Strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde Onder strafrechtelijke handhaving valt het optreden dat primair gericht is op het daadwerkelijk voorkomen, opsporen en vervolgen van strafbare feiten. De Koninklijke Marechaussee op Schiphol heeft daarbij te maken met een breed palet aan criminaliteitsvormen, waaronder diefstal, gebruik van valse reis- en identiteitspapieren, creditcardfraude, drugsdelicten en mensensmokkel. Strafrechtelijke handhaving op Schiphol vindt plaats door de Koninklijke Marechaussee onder gezag van het Openbaar Ministerie. Hiertoe voert de districtscommandant periodiek overleg met de hoofdofficier van justitie. Daarnaast wordt het beleid voor de criminaliteitsbestrijding op Schiphol besproken in de driehoek. In BPVS verband wordt na de geruchtmakende diamantroof in een aparte commissie Openbare Orde en Veiligheid, onder voorzitterschap van het OM op Schiphol, gesproken over het voorkomen en bestrijden van criminaliteit. Doordat bij alle partijen, zowel 68 Vernieuwing Toezicht Schiphol, Nieuwe werkwijze toezicht rond Schiphol, convenant van 29 januari 2010, dat per 1 februari 2010 van kracht is geworden overheid als privaat, de focus gemeenschappelijk is, namelijk veiligheidsbevordering op de luchthaven, geven alle geïnterviewden aan dat als gevolg van BPVS thans sprake is van meer begrip voor elkaar met respect voor elkaars taken en verantwoordelijkheden. Dit is van groot belang omdat opsporing van strafbare feiten en berichtgeving daarover met het oog op imagoschade gemakkelijk aanleiding kan geven tot spanning tussen partijen en ook van invloed kan zijn op de eventuele aangiftebereidheid van bedrijven en personen. Als voorbeelden zijn door geïnterviewden de aanhouding van medewerkers in de bagagekelders van Schiphol en de diefstal van dure kapitaalgoederen uit bedrijven op de luchthaven genoemd. De handhaving en opsporing is, zoals hiervoor aangegeven, gericht op verschillende vormen van criminaliteit. Bij een aantal aangewezen vluchten vinden bij aankomst zogenaamde 100% controles door de Douane plaats. Er wordt dan gecontroleerd bij het verlaten van de gate, waarna de Koninklijke Marechaussee zorg draagt voor de strafrechtelijke afhandeling. Met dergelijke controles wordt beoogd om de enorme toestroom van drugkoeriers beheersbaar te maken. Omdat deze controles leidden tot capaciteitsproblemen bij het opsporingsonderzoek en vervolging door het OM, werd aanvankelijk besloten om alleen de drugs af te nemen en de betrokken drugskoeriers heen te zenden. Dit leidde tot grote maatschappelijke verontwaardiging, waarna de Minister van justitie onder grote politieke druk aanvullende maatregelen diende te treffen. Als gevolg van de politieke druk werden ook extra financiële middelen vrijgemaakt. Omdat naast Justitie de op Schiphol betrokken overheidspartijen, OM, Koninklijke Marechaussee, Douane en rechtbank een grote gemeenschappelijke sense of urgency voelden, zij zijn immers opeenvolgend probleemhouder in de keten, kon volgens de geïnterviewden met grote voortvarendheid aan een oplossing worden gewerkt. Dit heeft geresulteerd in een opvanglocatie, detentiecentrum, parket en rechtbank in een nieuw en uniek complex op Schiphol Oost. Drugskoeriers kunnen zo direct na opvang door de Koninklijke Marechaussee, in voorlopige hechtenis worden genomen en met snelrecht worden berecht. De medewerkers van de verschillende organisaties weten elkaar snel te vinden, waardoor dagelijks zeer flexibel operationeel kan worden afgestemd. De politieke druk, extra gelden en gemeenschappelijke urgentie bevorderden een snelle realisatie en goede coördinatie. Wij herkennen in dit voorbeeld de invulling van uit de literatuur bekende belangrijke voorwaarden voor een succesvolle netwerksamenwerking. Op Schiphol is ook het zogenaamde Schipholteam, multidisciplinair samengesteld uit Koninklijke Marechaussee en Douane medewerkers, actief. Naast hun normale bevoegdheden hebben de rechercheurs van dit team de bevoegdheden van de andere organisatie overgenomen, feitelijk zijn de rechercheurs dus en Marechaussee en Douane ambtenaar. De rechercheurs werken in koppelverband in de passagiersterminal om verdachten van drugssmokkel op te sporen en zo mogelijk aan te houden. Het team richt zich op de bestrijding van in-, uit-, en doorvoer van drugs door passagiers. Het team functioneert volgens de geïnterviewden goed, maar in de praktijk blijkt het feit dat soms sprake is van een verdachte (strafrecht) en soms van een gecontroleerde (fiscale regelgeving) voor de medewerkers lastig. Ook het OM merkt op dat verschil in een meer rekkelijke interpretatie van opsporingsbevoegdheden en een meer precieze interpretatie van controlebevoegdheden soms een (nog) meer flexibeler inzet beperkt. Met het oog op deze samenwerking vindt regelmatig operationele afstemming plaats. Ook de districtscommandant Koninklijke Marechaussee heeft regelmatig managementbijeenkomsten met de leiding van het OM en Douane. De samenwerking binnen dit team kan worden gekenmerkt als coöperatie. Daarnaast is voortdurend sprake van coördinatie met andere nationale en internationale opsporingsinstanties. In de vrachtloodsen is het Cargo-Harc team actief. Dit multidisciplinair samengestelde team bestaat uit medewerkers van Koninklijke Marechaussee, Douane en FIOD/ECD. Het team richt zich op criminaliteit in het vrachtareaal en rondom de goederenzendingen. Ook de samenwerking binnen dit team heeft de dimensie van coöperatie. Naast drugsbestrijding richt de Koninklijke Marechaussee zich, zoals hiervoor aangegeven, onder meer ook op diefstal, gebruik van valse reis- en identiteitspapieren, creditcardfraude en mensensmokkel. Zij doet dat met een verscheidenheid aan onderzoek- en opsporingsteams, die daarvoor vaak andere nationale en internationale opsporingsinstanties voor de uitwisseling van informatie consulteren of met hen gemeenschappelijke aanhoudingsacties coördineren. Op het gebied van forensische opsporing en de bestrijding van financieel-economische criminaliteit werkt de Koninklijke Marechaussee in een vast verband samen met de omliggende regionale politiekorpsen. Dit zijn voorbeelden van coöperatie. Dat is niet langer het geval bij de bovenregionale recherche, BR. Daaruit trekt de Koninklijke Marechaussee haar 44 45

24 rechercheurs terug, omdat de onderzoeken van de BR (te) weinig raakvlak hebben met Schiphol. De politie beoogt een herijking vanuit het oogpunt van aansluiting van de criminaliteitsbestrijding op Schiphol met die in de omliggende regio s. Het OM geeft aan dat de samenwerking met de Koninklijke Marechaussee prima verloopt. De kwaliteit van de recherche is over het algemeen goed en de capaciteitstoedeling is duidelijk. Er is sprake van korte lijnen en goed overleg. De Koninklijke Marechaussee heeft volgens het OM door haar brede en gevarieerde taakstelling op Schiphol, een prima knowhow van alle processen, die op een luchthaven voor een goede uitvoering van politietaken relevant zijn. Daarnaast vindt het OM het een voordeel dat de Koninklijke Marechaussee gemakkelijk voor haar aanspreekbaar is en door OM aangegeven belangen onderkend en aanvaard. Dit versterkt volgens het OM het onderling vertrouwen. De Koninklijke Marechaussee heeft de afgelopen jaren volgens het OM goed gereageerd op signalen dat de sturing moest verbeteren en meer aandacht nodig was voor ervaringsopbouw van functionarissen op sleutelposities. Zij hecht, door de complexiteit van alle processen op de luchthaven, grote waarde aan kwalitatief goed opgeleide en ervaren leidinggevenden op tactisch en operationeel niveau. Wel onderkent het OM op dit laatste punt een continue spanning tussen eisen vanuit de uitvoering (Koninklijke Marechaussee) en het gevoerde personeelsbeleid (Defensie). Door de politie werd ook aandacht gevestigd op de noodzaak van borging van kwaliteit in een organisatie als de Koninklijke Marechaussee, omdat die gekenmerkt wordt door een groot personeelsverloop vanwege de aangeboden (relatief) korte personeelscontracten. Vanuit het private beveiligingsbedrijf G4S werd opgemerkt dat weliswaar adequaat gereageerd wordt op meldingen vanuit de beveiliging, bijvoorbeeld bij het aantreffen van messen, maar dat niet altijd zorgvuldig naar de beveiligers toe wordt gereageerd. Ook vindt G4S dat het ontbreekt aan een goede terugkoppeling over de afloop van recherche onderzoeken. Op deze punten kan de Koninklijke Marechaussee nog verbeteren, waardoor ook het onderlinge vertrouwen en daarmee de kwaliteit van de samenwerking verder kan toenemen. Soms is er sprake van een samenloop van een opsporingsindicatie en een beveiligingsindicatie. Als voorbeeld is door de respondent van NCTb de aanhouding van een 35-jarige man op Schiphol 69, die gewapend met een doorgeladen wapen door de beveiliging aan boord van een vliegtuig naar Curaçao probeerde te komen, genoemd. In een dergelijke situatie wordt door Koninklijke Marechaussee zowel met OM als met NCTb direct contact opgenomen, waardoor beide partijen, elk vanuit hun eigen verantwoordelijkheid in positie komen en blijven. De geïnterviewden van OM en NCTb zien dit als een belangrijk element van de samenwerking. Wij herkennen hierin ook politieke bemoeienis als factor van belang bij samenwerking. De Koninklijke Marechaussee werkt in haar algemene politietaak met de Douane op Schiphol op velerlei gebied samen, waaronder informatie-uitwisseling, analyse, operationele samenwerking en wederzijdse bijstandverlening bij calamiteiten. Al langere tijd worden gezamenlijk opleidingen gevolgd en geven zodat over en weer capaciteit flexibel kan worden ingezet. De samenwerking tussen Koninklijke Marechaussee en Douane heeft op 25 februari 2010 met de ondertekening van een wederzijdse intentieverklaring een extra impuls gekregen. Om het belang van de gemaakte afspraken te onderstrepen en deze actief uit te dragen binnen de respectievelijke diensten is de samenwerking opnieuw vastgelegd. De verklaring levert daarmee een positieve bijdrage aan een cultuur van versteviging van het daadwerkelijk samenwerken. De verdergaande samenwerking betreft onder andere coördinatie, dan wel coöperatie, op het gebied van grenspassage, informatie-uitwisseling, informatiearchitectuur, certificering en meer samenwerking die operationeel en zichtbaar is. Op het gebied van informatie zijn de volgende afspraken gemaakt. Het Expertisecentrum Luchthavens (ECL) wordt momenteel doorontwikkeld naar een strategisch informatie centrum Koninklijke Marechaussee (SIC). De Douane heeft daartoe haar informatiepositie op het landelijk kantoor ingericht en verder geprofessionaliseerd. De Douane zal verder plaatsnemen in de begeleidingscommissie van de voor Douane relevante onderzoeken van het ECL/SIC. De Douane zal worden geconsulteerd bij de opzet en prioriteitstelling van de onderzoeksagenda en kan zelf onderzoeken inbrengen en daaraan deelnemen. 69 Zie ook bericht op website Telegraaf, 20 juli 2010, 10:54 uur Het uitvoeren van analyses, door onder andere het ECL, vormt onderdeel van de taakuitoefening van de Koninklijke Marechaussee 70 en van het concept van informatie gestuurd optreden. Op basis van de analyses worden door de Koninklijke Marechaussee in overleg met betrokken partijen aanbevelingen opgesteld. De specifieke invalshoek van diverse analyses kan verschillen. In algemene zin kan gesteld worden dat de analyses tot doel hebben om risico s van verschillende vormen van criminaliteit en werkelijke of potentiële kwetsbaarheden in beeld te brengen en aan de hand daarvan aanbevelingen te doen. Hierbij kan worden gedacht aan het opwerpen van barrières tegen criminele gedragingen en/of het verbeteren van de beveiliging. Rapporten kunnen daarom gevoelig van aard zijn. Weliswaar worden beelden gedeeld, maar eventueel aanbevolen maatregelen kunnen ook kosten veroorzaken of leiden tot noodzakelijke aanpassing van regelgeving, die voor private partijen rechtstreeks van invloed zijn op hun (internationale) concurrentiepositie. Bovendien kan niet worden uitgesloten dat partijen vrezen aanzienlijke imago schade op te lopen door dergelijke rapporten. Kwetsbaarheden op luchthavens vormen nu eenmaal gevoelige materie. Met de opzet van het ECL speelt de Koninklijke Marechaussee assertief in op de beleidsbehoefte aan een goed criminaliteit- en veiligheidsbeeld. Daarnaast geeft zij aan zich bewust te zijn van mogelijke terughoudendheid bij andere partijen in het veiligheidsnetwerk Schiphol Hulpverlening Door de Koninklijke Marechaussee wordt vanuit de algemene politietaak hulp geboden en service verleend. Dit gebeurt niet alleen bij rampen en calamiteiten, maar elke dag. Zo worden door het meld- en informatiecentrum (MIC Koninklijke Marechaussee) meldingen van allerlei aard doorgegeven aan surveillances, die direct te hulp schieten. Verder kunnen alle bezoekers en reizigers op Schiphol-Plaza terecht bij het politiekantoor van de Koninklijke Marechaussee, bijvoorbeeld voor het doen van aangifte. Dat kan overigens ook bij grenscontroleposten van de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven. Verder wordt dagelijks aan veel reizigers, die met een niet geldig reisdocument op de luchthaven arriveren, een nooddocument verstrekt. 70 Brief Minister van Justitie, Veiligheidsbeleid burgerluchtvaart, TK , 24804, nr. 62 Zowel de burgemeester, OM, AAS als KLM gaven aan dat zij van mening zijn dat de Koninklijke Marechaussee als politieorganisatie haar algemene politiewerk, in samenwerking met de partners, goed doet. Het is echter volgens hen wel belangrijk om routine en vakmanschap niet alleen op te bouwen, maar ook goed te borgen in de organisatie. De AAS gaf daarbij nog als voorbeeld een bezetting van een deel van het luchthavengebouw, waarbij een ervaren collega van de Koninklijke Marechaussee een openbare orde situatie onder controle had maar waarbij de zaak verslechterde na ingrijpen door een minder ervaren leidinggevende Het domein gemeenschappelijke meldkamer infrastructuur Hiervoor gaven wij al aan dat op Schiphol een geïntegreerde aanpak van beveiliging en criminaliteitsbestrijding wordt voorgestaan. Ter ondersteuning daarvan is vanuit het BPVS, na de eerder vermelde diamantroof, onder meer het project Gemeenschappelijke Meldkamer Infrastructuur (GMI) gestart. Dit gezamenlijke project van AAS en de Rijksoverheid moet onder andere voorzien in een gemeenschappelijk videomanagementsysteem voor de hele luchthaven. Het project is in twee fasen uitgevoerd. In de eerste fase tot medio 2008 is in de vorm van een pilot een geografisch beperkt netwerk aangelegd, waarop 50 á 60 camera s zijn aangesloten, die uitgekeken konden worden in de meldkamers van AAS, KLM, Koninklijke Marechaussee en de Douane. Na een evaluatieperiode is in een tweede fase het netwerk verder uitgerold over de hele luchthaven. Stapsgewijs zijn en worden op basis van een gemeenschappelijke risico-inventarisatie meerdere camerasystemen en meldkamers aan het netwerk gekoppeld. De beveiliging op Schiphol is erg complex. Binnen de opzet van het videomanagementsysteem wordt daarom gewerkt vanuit één gemeenschappelijke zogenaamde backbone. In verschillende fasen zijn en worden bestaande en nieuwe camerasystemen op de luchthaven gekoppeld aan het centrale systeem en de inzet van camera s (bijvoorbeeld rond vliegtuigen, bij de aankomsthal, vrachtgebouwen, de controlepunten en het hekwerk rond de luchthaven) geïntensiveerd. De verschillende aan het project deelnemende publieke en private partijen, zoals de Koninklijke Marechaussee, Douane, AAS en KLM, kunnen op basis van autorisaties in hun meldkamers gebruik maken van de gezamenlijke camerabeelden. Ook kan de sturing 46 47

25 4.2.3 over een bepaalde camera, bij een geconstateerde bijzonderheid of calamiteit, aan een andere organisatie worden overgegeven of worden overgenomen. Wanneer de beveiligers van AAS bijvoorbeeld een melding krijgen van een verdacht pakketje in de passagiersterminal, kan de besturing van een wendbare camera eenvoudig worden overgenomen door de Koninklijke Marechaussee. Het domein toezicht beveiliging burgerluchtvaart Luchtvaart en beveiliging zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Door gebeurtenissen in het verleden, waaronder de terroristische aanslagen op 11 september 2001, zijn overal ter wereld beveiligingsmaatregelen ingevoerd. Elke passagier is inmiddels vertrouwd met de diverse controles die plaatsvinden voordat de luchtreis begint. Deze security- of beveiligingsmaatregelen betreffen uiteraard niet alleen de screening van passagiers. Ook luchthavens, vliegtuigen en alle aan luchtvaart gerelateerde bedrijven moeten voldoen aan strenge voorschriften. De respondenten van alle organisaties gaven aan dat het project GMI een mooi voorbeeld was van coöperatie. De burgemeester merkte daarbij op dat vooral de uitstekende publiek private samenwerking op Schiphol van groot belang is geweest voor het snel genereren van de benodigde financiële middelen en voor een snelle realisatie. De Koninklijke Marechaussee gaf aan dat de verdeling van kosten bij dergelijke vormen van samenwerking een lastig punt is, omdat de publieke opbrengst, in de zin van de bijdrage aan de veiligheid, moeilijk te kwantificeren is. Vanuit de literatuur is ons bekend dat beschikbaarheid van middelen en een acceptabele verdeling over partijen een belangrijke voorwaarde voor vertrouwen en daarmee een succesvolle samenwerking in een netwerk kan zijn. Niet alleen deze beveiligingsmaatregelen maar ook het toezicht daarop is vastgelegd in nationale en internationale wet- en regelgeving. Hierin staat wie verantwoordelijk is voor welke taken en hoe deze moeten worden uitgevoerd. In deze paragraaf wordt duidelijk hoe het toezicht op de beveiliging van de burgerluchtvaart in Nederland is geregeld. Op verschillende niveaus wordt toezicht gehouden; zowel direct op de werkvloer als op het niveau van de gehele beveiligingsketen. Beide vormen van toezicht en de samenhang daartussen, worden hier uiteengezet. Ook waren er kritische noten. Zo gaf AAS aan dat een goede volgende stap een grote geïntegreerde meldkamer zou kunnen zijn van waaruit alle diensten en instanties hun proces zouden kunnen ondersteunen. Hierdoor zou bespaard kunnen worden op alle decentrale toezichtruimtes bij de publieke en private diensten en zou een optimale coördinatie bij incidenten mogelijk zijn. Ook de Douane zag daar het nut van in. KLM en Koninklijke Marechaussee uitten zich op dat punt meer gereserveerd. KLM heeft naast GMI ook nog eigen camera s en hecht aan extra beveiliging van haar gebouwen, loodsen en dergelijke, maar ook aan eigen regie. De Koninklijke Marechaussee heeft haar eigen centrale toezichtruimte naast haar meldkamer gepositioneerd, om zo snel en adequaat haar politieprocessen aan te kunnen sturen. De verschillende belangen zijn ten aanzien van een verdere integratie van toezichtruimtes nog niet bij elkaar gebracht en er lijkt op dit punt sprake te zijn van enige strategische ontwijking. Om te kunnen schetsen hoe het toezicht is georganiseerd, wordt eerst kort ingegaan op de beveiligingsmaatregelen zelf. Op de luchthaven Schiphol en de bedrijven die daar met de luchtvaart te maken hebben, moeten voldoen aan door de overheid vastgestelde beveiligingsmaatregelen. Behalve de luchtvaartmaatschappijen zijn dat bijvoorbeeld vrachtvervoerders, opleidingsbedrijven, afhandelaren, postbedrijven en catering- en schoonmaakbedrijven. Luchthaven Schiphol en alle bedrijven zijn zelf verantwoordelijk voor adequate beveiliging en hiervoor worden op de luchthaven in totaal vijf gespecialiseerde beveiligingsbedrijven ingehuurd. G4S is hiervan de grootste. Hun beveiligingsmedewerkers zijn getraind volgens door de overheid bepaalde voorschriften. Zij kunnen werkzaam zijn in veel verschillende functies, zoals bij de passagiers- en handbagagecontrole, bij vrachten postbedrijven, bij controleposten op de luchthaven of in de bagagekelders. Al het personeel dat werkzaam is op of rond de luchthavens moet bekend zijn met de beveiligingsvoorschriften en hiervoor opleidingen hebben gevolgd. 48

26 Zoals in het vorige hoofdstuk opgemerkt is AAS de exploitant van de luchthaven. Om de exploitatie te mogen uitoefenen moet AAS voldoen aan eisen op het gebied van onder meer veiligheid, beveiliging en milieu. Met de wijziging van de Luchtvaartwet in 2003 zijn een groot aantal uitvoerende verantwoordelijkheden van de overheid verschoven naar de particuliere sector die zich bezighoudt met de beveiliging van de burgerluchtvaart. Resultaat hiervan is dat AAS zelf toezicht houdt op onder andere de orde en veiligheid op het platform en in de terminals. En dat AAS toeziet op de uitvoering van de beveiligingsmaatregelen en controle uitoefent op alle milieugerelateerde onderwerpen. Om deze taken uit te oefenen sluit AAS contracten met bijvoorbeeld beveiligingsbedrijven waar zij taken belegt. Op de uitvoering van deze bedrijven houdt AAS op haar beurt toezicht. Dit leidt tot de bijzondere situatie dat AAS zowel toezichthouder als onder toezicht gestelde is. Afdelingen binnen AAS die een toezichthoudende taak hebben zijn Airside Authority, Security Operations, Brandveiligheid en Milieu, Passenger Services en Handhaving Terminal. Namens de Minister van Justitie is de Koninklijke Marechaussee verantwoordelijk voor het directe toezicht op de uitvoering van de beveiligingsmaatregelen op de luchthaven Schiphol en houdt de Koninklijke Marechaussee toezicht op de uitvoering van de beveiligingsmaatregelen door de particuliere sector, in het bijzonder dus de AAS, luchtvaartmaatschappijen en luchtvrachtbedrijven. Dat betekent feitelijk dat de Koninklijke Marechaussee op de werkvloer de beveiliging controleert van alle partijen die werkzaam zijn op of rond de luchthaven. Hiervoor heeft de Koninklijke Marechaussee een inspectieloket ingericht. Dit draagt bij aan het optimaliseren van het beveiligingsniveau, de bewustwording van de noodzaak daartoe en van de naleving van de wettelijke voorschriften. Weliswaar is binnen het toezichtdomein vooral nog sprake van consultatie door de Koninklijke Marechaussee. De Koninklijke Marechaussee houdt een actueel bestand bij van particuliere beveiligingsbedrijven en van het personeel dat voor hen werkzaam is. Zij ziet toe op het vergunningenstelsel en op welke wijze men als particuliere beveiligingsorganisatie zijn taak uitvoert. De Koninklijke Marechaussee voert rechtstreeks tests uit bij beveiligingsbedrijven. In hoofdstuk 3 kwam aan de orde dat de Dienst Luchtvaartpolitie (DLVP) van het KLPD specifieke deskundigheid heeft op het gebied van luchtvaartregelgeving. Een belangrijke politietaak die de DLVP uitvoert op Schiphol is het houden van alcoholcontroles. Dat vindt gemiddeld drie keer per jaar plaats in overleg met de Koninklijke Marechaussee. De DLVP stelt zich hierbij als (consulterende) toezichthouder op de luchtvaartmaatschappijen op. Daarnaast voert het KLPD in combinatie met de Inspectie Verkeer en Waterstaat controles uit op binnenlandse en buitenlandse maatschappijen en luchtvaartuigen. Dat heeft betrekking op bewijzen van bevoegdheid van de gehele bemanning, bewijzen van inschrijving en luchtwaardigheid van het vliegtuig, technische documentatie, vervoersvergunningen, vliegroutes, contact verkeersleiding en documentatie ten behoeve van de vluchtvoorbereiding. Eerder is opgemerkt dat de primaire taak van de Douane het controleren van de invoer, uitvoer en doorvoer van goederen is. Dat is een taak die ten behoeve van de Nederlandse en Europese samenleving wordt uitgevoerd. De Douane levert daarmee een belangrijke bijdrage aan het tot stand brengen van een open, eerlijke en veilige Europese markt. De Douane heft en int belastingen en accijnzen. In de handhavingstaken stelt de Douane zich als toezichthouder pro-actief op door controles van bedrijven en het verlenen van certificaten in het kader van de Authorized Economic Operator (AEO). In het vrachtareaal komen infrastructuur, ketenlogistiek, informatie, controleprocessen en initiatieven als het Authorized Economic Operator (AEO)-schap in een geïntegreerd concept bij elkaar. De transporteur levert de vrachtgegevens van tevoren aan bij de informatiemakelaar van de Douane. Dan weet de dienst wat er in de vrachtwagen zit, of het een betrouwbare transporteur is met een AEO-status, wie de exporteur is en of de chauffeur over de vereiste kennis en ervaring beschikt. Vervolgens kan de vrachtwagen behoudens een steekproef doorrijden aan de poort, waar een scanstraat is. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de wet- en regelgeving, maar ook krijgen wensen en verantwoordelijkheden van de te controleren bedrijven een plek. Door deze vorm van controle-uitoefening worden een aantal handhavende en logistiek commerciële verantwoordelijkheden gecombineerd. De Douane stelt zich binnen het toezichtdomein als coördinerende en coöperatieve instantie op. In aansluiting op wat over de NCTb in hoofdstuk 3 al aan de orde is gekomen, draagt de Nationaal Coördinator onder meer zorg voor een adequate beveiliging van de burgerluchtvaart in Nederland en is ze tevens verantwoordelijk voor de systematische kwaliteitstoetsing van deze beveiliging. De NCTb-Directie Beveiliging Burgerluchtvaart (NCTb/DBB) stuurt de Koninklijke Marechaussee aan in haar toezichtstaak en ten aanzien van de taken ten aanzien van de gewapende beveiliging. De directie instrueert de luchtvaartsector op het gebied van beveiliging en houdt het nationale beveiligingsplan voor de burgerluchtvaart actueel en accuraat. De voorschriften met betrekking tot de beveiligingsmaatregelen worden opgesteld door de Directie Beveiliging Burgerluchtvaart (NCTb/DBB) van de NCTb. Deze beleidsafdeling vertaalt de regelgeving waaraan alle Europese lidstaten moeten voldoen - onder andere van de Europese Commissie - naar de Nederlandse situatie. Conform de internationale wetgeving heeft NCTb/DBB het Nationaal Beveiligingsplan voor de Burgerluchtvaart opgesteld. Daarnaast stuurt NCTb/DBB op dit terrein de sector en de toezichthouder Koninklijke Marechaussee aan waarbij een coördinatie in afstemming van taken plaatsvindt. Als waarborg voor een optimale beveiliging van de burgerluchtvaart in Nederland wordt ook toezicht gehouden op de keten als geheel. Deze rol wordt vervuld door de Inspectie Beveiliging Burgerluchtvaart (IBB). IBB - een onderdeel van de NCTb - houdt toezicht op alle schakels in de keten die van invloed zijn op de kwaliteit en de effectiviteit van de beveiliging van de burgerluchtvaart. De Inspectie Beveiliging Burgerluchtvaart (NCTb/IBB) van de NCTb is verantwoordelijk voor de systematische kwaliteitstoetsing van de beveiliging van de burgerluchtvaart. Het NCTb/IBB heeft medewerkers met een gedegen achtergrond in de beveiliging burgerluchtvaart evenals uitgebreide kennis en ervaring bij andere toezichthouders zijn aangetrokken. Door deelname aan verschillende overleggen van andere toezichthouders probeert NCTb/IBB eerdere of gelijksoortige ervaringen van andere toezichthouders te benutten voor het eigen werk en het versterken van het toezicht op de hele keten. De NCTb/IBB functioneert onafhankelijk van deze keten, vervult een coördinerende rol en kan de prestaties toetsen van alle partijen die er deel van uitmaken. Conform internationale wetgeving is voorgaande belegd in het Kwaliteitscontroleprogramma voor de beveiliging burgerluchtvaart dat op 31 januari 2006 aan de Europese Commissie is gestuurd. De taken en bevoegdheden van NCTb/IBB en Koninklijke Marechaussee zijn helder vastgelegd in het Kwaliteitscontroleprogramma en in het Nationaal Beveiligingsplan voor de Burgerluchtvaart. Beiden stemmen frequent af om de toezichtlasten zo beperkt mogelijk te houden. Momenteel verkeert de NCTb in een dynamisch ontwikkeltraject om DBB en IBB samen te voegen. Om die reden zal in het vervolg van dit verslag nog alleen gesproken worden over de NCTb. Dat toezicht niet altijd van een goede kwaliteit is geweest wordt duidelijk in de rapportage door de commissie Toegangsbeheer Schiphol. De Koninklijke Marechaussee heeft zowel toezichthoudende als operationele taken. Dit heeft in het verleden soms een zekere spanning opgeleverd. De wijze waarop indertijd de inspecties werden uitgevoerd liet ruimte voor een ontwikkeling van een cultuur van niet-naleving. Dit als gevolg van het ontbreken van interactie tussen de uitvoerder en de inspecteur: de constatering van tekortkomingen geschiedde hoog boven over, zonder dat betrokkene direct op deze tekortkomingen werd gewezen. Mede door de bevindingen van de commissie- Oord werd het belang benadrukt dat alle partijen over voldoende beleidsmatige en operationele informatie kunnen beschikken om waar nodig sturing op het niveau van de beveiliging kwaliteit aan te brengen. Oord concludeert dat op gestructureerde wijze dient te worden nagegaan of op alle onderdelen voldaan wordt aan de eisen. Aanbevolen is om over te gaan tot een volledige herziening van de voorschriften, organisatorische inbedding, wijze van toezichtuitoefening en wijze van rapporteren. Oord merkt overigens op dat het toezicht door de Koninklijke Marechaussee streng is. Hier kan spanning ontstaan tussen het economisch en publiek belang. De strenge controle door de Koninklijke Marechaussee lijkt volgens Oord samen te hangen met de cultuur van de organisatie. De verticale kolom van de Koninklijke Marechaussee lijkt duidelijk en aanwezig maar kan soms meer fluïde worden uitgeoefend. De Koninklijke Marechaussee vervult haar toezichtstaken door middel van het houden van audits, inspecties en testen op de luchthaven. Hierbij stelt de Koninklijke Marechaussee zich vooral consulterend op. De verzamelde informatie wordt vastgelegd in rapportages van de Koninklijke Marechaussee aan de NCTb. Als de uitvoerders de voorschriften niet naleven kan de Koninklijke Marechaussee dit afdwingen door het toepassen van bestuursdwang. In het interview met G4S werd duidelijk dat, alvorens de Koninklijke Marechaussee tot bestuursdwang overgaat, de eventueel geconstateerde onregelmatigheden met de instanties die het toezicht ondergingen eerst bespreekt. Hierdoor heeft G4S de mogelijkheid zich over wat tijdens het toezicht is geconstateerd te verantwoorden. Ook past de Koninklijke Marechaussee niet direct na toezicht en geconstateerde onvolkomenheden bestuursdwang toe. Eerst worden penalty s 50 51

27 uitgereikt alvorens tot bestuursdwang over te gaan. Met deze stappen is Koninklijke Marechaussee als toezichthouder bereid om met de bedrijven die het toezicht ondergaan mee te denken waarbij de toezichtfunctie van de Koninklijke Marechaussee beweegt richting coöperatie. Deze getrapte werkwijze laat onverlet dat in enkele interviews naar voren kwam dat partners op de luchthaven begrip tonen voor de uitoefening van handhavingstaken door de Koninklijke Marechaussee, maar dat ondanks de veranderingen nog steeds met een kritische blik het uitoefenen van de toezichtstaken door de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven wordt gevolgd. De Koninklijke Marechaussee meldt op haar beurt dat de toezichtstaken strikt worden uitgevoerd, omdat de veiligheid voorop staat en op het toezicht wordt toegezien door het NCTb. Het toezichtgebied van NCTb is daarom breder. Zij verzamelt informatie van alle betrokken partijen die nodig is om een scherp beeld te vormen van de organisatie en van de kwaliteit en effectiviteit van de beveiligingsmaatregelen. Daarnaast onderneemt NCTb op luchthaven Schiphol werkbezoeken, inspecties en audits. Deze dienen om een volledig beeld te verkrijgen van de luchtvaartbeveiliging en ter verificatie van de bevindingen van de Koninklijke Marechaussee. Rapportages hierover leveren niet alleen inzicht in de werkelijke situatie en eventuele tekortkomingen. Analyses van de betreffende gegevens dient ook als sturingsinformatie om de kwaliteit en efficiency te bevorderen. De NCTb kan vervolgens aanbevelingen (laten) implementeren. Tijdens het interview met de Koninklijke Marechaussee kwam ook aan de orde dat op de luchthaven er sprake is van een netwerk van vele verschillende organisaties die elk voor zich de focus breder moeten hebben dan alleen hun eigen werk. Bovendien moeten werkzaamheden zo goed als mogelijk worden ingepast in de commerciële omgeving, waarbij de Koninklijke Marechaussee zich meer dan voorheen bewust is dat het beleid erin kan resulteren dat zoveel als mogelijk toezichtstaken bij de exploitant van de luchthaven worden gelegd. Maar dit alles wel met behoud van de verantwoordelijkheid als toezichthouder door de Koninklijke Marechaussee en met oog voor de kwaliteit in het belang van de publieke taak 71. Het is een opvatting die KLM Security Services minder aanspreekt omdat deze organisatie van mening is dat de 71 Interview Koninklijke Marechaussee district Schiphol, 15 juni 2010 Koninklijke Marechaussee in de uitoefening van haar toezichtstaken toch nog steeds rigide opereert. AAS ondersteunt KLM Security Services hierin en is van mening dat hier ook meer dan nu het geval is sprake moet kunnen zijn van risico-denken in plaats van vasthouden aan een starre vorm van toezicht. Door de commissie-oord is naast voorgaande opmerkingen geschreven dat inspecties en controles binnen het toezicht een belangrijk instrument zijn voor de motivatie alsook voor de controles op de naleving van de normering. De aanbeveling was om aan te sluiten op de goede ervaringen met inspecties in het Verenigd Koninkrijk en om te anticiperen op stringentere EU-regelgeving 72. Dat hier geen sprake is van stilstaan wordt zichtbaar met de ontwikkeling van een geïntegreerde gegevens- en informatiemodule. Een gezamenlijke activiteit van de NCTb en Koninklijke Marechaussee waarbij sprake is van coöperatie. De inspectie- en rapportage procedures zijn aangepast en de NCTb en Koninklijke Marechaussee hebben gezamenlijk een informatiemodule voor het toezicht beveiliging burgerluchtvaart ontwikkeld. In deze module worden inspectie en resultaten van audits en testen op uniforme wijze vastgelegd. De gegevens vormen de basis voor analyses, het benoemen van knel- en aandachtspunten als ook aandachtspunten voor de handhaving. Daarmee kan zowel de NCTb als de Koninklijke Marechaussee gericht sturing geven aan de beveiligingskwaliteit. Een volgende stap is dat momenteel de private partijen op de luchthaven bij de module betrokken worden, zodat men zelf kan zien waar na het gehouden toezicht door de toezichthouders gebreken zijn geconstateerd. Op deze manier kan de private partij haar interne kwaliteitscontrole sturen en kan de toezichtbelasting van de overheid worden verminderd. Met deze vorm van coördinatie, die ook elementen van coöperatie in zich draagt, stelt de Koninklijke Marechaussee zich meer dan voorheen in verbinding met de bedrijven waarop het toezicht wordt uitgeoefend. Daarnaast spreken enkele geïnterviewden uit dat zij meer dan nu het geval is betrokken willen worden bij de verwezenlijking van (tijdelijke) (aanvullende) maatregelen die in het kader van veiligheid, vaak gerelateerd aan terrorismebestrijding, genomen 72 Interview R. Oord, 2 juni 2010 en Rapport Veiligheid en beveiliging door één deur, rapportage over het toegangsbeheer en het passensysteem mede in relatie tot het tegengaan van (veelvoorkomende) criminaliteit, Commissie Toegangsbeheer Schiphol, R.K. Oord ea, Den Haag, 15 juni 2005 dienen te worden. Pregnant voorbeeld hiervan vond plaats in In Noord Ierland werd in 2003 een Algerijn aangehouden op verdenking van de voorbereiding van een terroristische aanslag om op een vlucht naar de Verenigde Staten een vliegtuig met vloeibare bommen op te blazen. Augustus 2006 werden nog eens 24 Britse Moslims aangehouden waarop met onmiddellijke ingang extra maatregelen werden bevolen voor vluchten richting de Verenigde Staten. De extra maatregelen vormden een aanvulling op de al bestaande intensieve maatregelen. Passagiers mochten met onmiddellijke ingang geen vloeistoffen meer meenemen in hun handbagage op vluchten naar de VS en zij werden verzocht hun schoenen uit te trekken en zich aan een extra (röntgen) controle te onderwerpen. De security op Schiphol kost jaarlijks ongeveer 80 miljoen euro. Daarom wil AAS bij een dergelijk als hiervoor genoemd geval in een vroegtijdig stadium betrokken worden in de discussie tussen NCTb en Koninklijke Marechaussee over de op te leggen maatregelen. Dit met als doel om zo mogelijk een gelijkwaardige oplossing te vinden tegen lagere kosten. De AAS wil zich hier feitelijk horizontaal mee positioneren richting publieke organisaties. En zo haar invloed in een negotiated order laten gelden. De verschillende toezichthouders op de luchthaven en de verschillende lagen waarop toezicht plaatsvindt, zoals het directe toezicht door de Koninklijke Marechaussee en het toezicht op de keten door de NCTb, maken dat de luchtvaartmaatschappijen en bedrijven op Schiphol op diverse momenten aan diverse vormen van toezicht onderworpen worden. Het komt soms voor dat drie toezichthouders soms op één dag langskomen. Daarom zijn op luchthaven Schiphol de toezichthouders in 2008 gestart met de doorontwikkeling van de toezichtlast. Dit is vastgelegd in het programma Vernieuwing Toezicht 73. Op Schiphol werken alle zestien toezichthouders samen in het Front Office Schiphol, dat vanaf juli 2008 operationeel is, als onderdeel van het programma Vernieuwing Toezicht. Het is een coördinatie- en afstemmingsverband om de inspectielast te verminderen en de kwaliteit van het toezicht verder te verbeteren. In het programma zijn verbetermaatregelen opgenomen ten aanzien van een nieuwe werkwijze en houding van toezichthoudende instanties. In het domein toezicht schuift de Koninklijke Marechaussee als toezichthouder op van consultatie naar coöperatie. In het programma willen de toezichthouders een impuls geven aan een beter 73 Toezicht op de beveiliging van de burgerluchtvaart, Programma Vernieuwing Toezicht, NCTb/IBB, Den Haag, februari 2009 functionerende overheid die de kwaliteit van het toezichtproces op een hoger plan wil tillen. Onder het motto meer effect, minder last willen de toezichthouders het toezicht verdergaand vernieuwen om doeltreffender en doelmatiger toezicht te bereiken. Zo zullen de samenwerkende toezichthouders daar waar mogelijk, in toenemende mate uitgaan van vertrouwen in de nalevingbereidheid en meer gebruik maken van kwaliteitssystemen binnen bedrijven. Hiermee wordt het toezicht meer gebaseerd op vertrouwen in de onder toezicht gestelde. Een verbeterde informatie-uitwisseling tussen de verschillende toezichthouders zal de kwaliteit van de uitgevoerde controles ook kunnen verbeteren en de toezichtlast kunnen beperken. En ten slotte zal er door de toezichthouders meer samengewerkt worden waardoor afstemming tussen aard en omvang van controles beter tot hun recht komen. Het programma Vernieuwing Toezicht werkt aan een ambitie die in verschillende interviews ondersteund werd. Maar de vernieuwing van het toezicht blijkt ook een weerbarstig traject. De doorvertaling van de ideeën in het programma naar de praktijk vragen continu aandacht. Alleen met commitment op alle niveaus in de toezichthoudende organisaties en met commitment van de bedrijven op de luchthaven, kunnen de voorgenomen verbeteringen ook daadwerkelijk in de praktijk leiden tot een vermindering van de toezichtlasten en verhoging van de kwaliteit. Tijdens de interviews werd dit beaamd. De vernieuwing van het toezicht kost tijd voordat alle voornemens te zien zijn in de praktijk. De verwachting is wel degelijk dat op termijn het toezicht minder, beter en duidelijker wordt. Door de bedrijven wordt steeds hard gewerkt om de wet te vertalen in de dagelijkse operatie. En de bedrijven laten graag aan de toezichthouders zien hoe ze werken. Zo meldt G4S in het interview dat zij met Key Performance Indicatoren werken om de werkprocessen en de gewenste resultaten inzichtelijk te maken en de aan te passen eisen die de opdrachtgever AAS daarop markeert. Die Key Performance Indicatoren zijn ook beschikbaar voor de toezichthouders. Verder neemt de leiding van het bedrijf deel aan het BPVS-overleg. Het bedrijf probeert op deze wijze de kwaliteit op het niveau van een voorbeeldbedrijf op het gebied van beveiliging, veiligheid en dienstverlening te houden

28 4.2.4 Het domein toegangsbeheer De Minister van Justitie informeerde in 2005 mede namens de Ministers van Defensie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Tweede Kamer over de bevindingen van de commissie-oord. De commissie die een onderzoek verrichtte naar de mate van effectiviteit van de maatregelen ter beveiliging van de burgerluchtvaart en de invloed daarvan op het tegengaan van (veelvoorkomende) criminaliteit op de luchthaven Schiphol. Aanleiding voor de instelling van de commissie-oord waren de gebeurtenissen rond de diamantroof en andere incidenten zoals diefstallen, drugs- en mensensmokkel. De incidenten wekten de indruk dat er sprake zou kunnen zijn van een verband tussen de incidenten en het toegangscontrolesysteem op de luchthaven. Door de commissie-oord werd daarom onderzoek verricht naar het toegangsbeheer op de luchthaven. Het onderzoek door de commissie-oord mondde uit in een uitvoerige rapportage over de toegang van personen, voertuigen en goederen naar het platform, de bagagekelder en de terminal, evenals het toegangspassensysteem. Naar aanleiding van de bevindingen van de commissie werd het BPVS opgericht omdat de rapportage inzichtelijk maakte dat veiligheid op de luchthaven een krachtige impuls krijgt als alle betrokken partijen hierin meer samenwerken en elkaar geregeld ontmoeten. In de BPVS wordt een einde gemaakt aan de verkokering op de luchthaven en wordt veiligheid integraal benaderd waarbij de invloed en werking van de BPVS omschreven wordt als de Haarlemmerolie tussen alle actoren, aldus KLM Security Services. Het toegangsbeheer op de luchthaven is gericht op de beveiliging van de burgerluchtvaart en richt zich op de toegang tot het beveiligde gebied van de luchthaven. De maatregelen hebben tot doel te voorkomen dat op de luchthaven en in het vliegtuig criminele activiteiten en/of terroristische daden worden gepleegd. De maatregelen getroffen voor de beveiliging van de burgerluchtvaart, waaronder toegangscontrole van personen, voertuigen en goederen, surveillance en (steekproefsgewijze) controle hebben invloed op het bestrijden van criminaliteit en terrorisme. Schiphol is in zones opgedeeld. Zo zijn er gebieden die toegankelijk zijn zonder dat Koninklijke Marechaussee, Douane of security doorlaatposten gepasseerd hoeven worden. Die bevinden zich aan de zogenoemde landside van de luchthaven. Het gedeelte van het luchtvaartterrein dat gebruikt wordt voor het landen, starten, taxiën, slepen, parkeren en afhandelen van luchtvaartuigen wordt airside genoemd. Dit is het gebied dat streng beveiligd (Security Restricted Area) is. Om in dit gebied te komen gelden bijzondere veiligheidregels en wordt altijd een security controle post gepasseerd. Bij de passage van een dergelijke security controle post wordt een 100% controle van personen, goederen en voertuigen uitgevoerd. De bedrijfsvoertuigen worden alleen onder strikte voorwaarden tot dit gebied toegelaten. Een periferiehek geeft de grens tussen de landside en airside aan. De passagiers komen aan en vertrekken naar de verschillende bestemmingen in de terminal van de luchthaven. Het gedeelte van het luchtvaartterrein dat bestemd is voor het opstellen van vliegtuigen met het doel passagiers te laten in- of uitstappen, post of vracht te laden of te lossen, brandstof te tanken of onderhoudswerkzaamheden te verrichten, wordt het platform genoemd. Het platform is van het landingsterrein gescheiden door een rode klaringslijn. Het toegangsbeheer voor passagiers en bemanning naar airside is gebaseerd op controle van de identiteit, op het lichaam gedragen voorwerpen en bagage. Het toegangsbeheer van passagiers wordt in het domein passagiersproces uitvoerig beschreven. In dit domein echter wordt het toegangsbeheer voor zover van toepassing op personeelsleden en hun goederen behandeld. Toegangsbeheer is van toepassing op alle mogelijke toegangen tot de beveiligde zones, waaronder gecontroleerde doorgangen en fysieke barrières, zoals hekken, met als doel het voorkomen van ongeautoriseerde toegang. Het systeem bestaat uit schillen van fysieke barrières en controles. Ook systemen van detectie en het monitoren worden hieronder begrepen. Oord kwam tot de conclusie dat de toegang bij de doorlaatposten voor personeel, meegebrachte voorwerpen en voertuigen voor verbetering vatbaar waren 74. Om alle mogelijke in- en uitgangen structureel te beheersen is een inventarisatie gemaakt. Waar nodig zijn toegangen gesloten en de 74 Interview R. Oord, 2 juni 2010 en Rapport Veiligheid en beveiliging door één deur, rapportage over het toegangsbeheer en het passensysteem mede in relatie tot het tegengaan van (veelvoorkomende) criminaliteit, Commissie Toegangsbeheer Schiphol, R.K. Oord ea, Den Haag, 15 juni 2005 resterende doorgangen zijn bemand en voorzien van de nodige controlefaciliteiten. In dit verband zijn in de afgelopen jaren op de luchthaven aldus forse aanpassingen in de infrastructuur doorgevoerd. Daarvoor zijn alle doorgangen naar beschermd gebied zo ingericht dat controle op personeel en voertuigen daadwerkelijk kan plaatsvinden. Daarnaast is het toegangsbeleid aanzienlijk aangescherpt waardoor nog slechts voertuigen met operationele noodzakelijkheid toegang krijgen tot de airside. Ook zijn alle doorgangen voor voertuigen naar het platform voorzien van roadblocks. Heden ten dage worden bouwkundige en procedurele aanpassingen zoveel mogelijk met de toekomst in het vizier uitgevoerd. Per gebiedsdeel nemen de controlemaatregelen naar aard, omvang en/of intensiteit toe. Voor kritische delen geldt de hoogste beveiliging, zoals een 100% fysieke controle van personen die deze delen betreden. Hier vindt op basis van de passen een controle op identiteit en geldigheid plaats, evenals een voortdurende controle op meegenomen voorwerpen en voertuigen. Deze controlemaatregelen gelden bijvoorbeeld voor de medewerkers van de bagageafhandeling, de schoonmaak, catering, technische diensten. Voor de bemanning geldt ook een 100% -controle, identiteitsbewijs check, controle op lichaam en bagage. Werknemers van de luchthaven worden onderworpen aan een achtergrondonderzoek (mogelijke antecedenten en risico s), controle op hun identiteit en aan de hand van de Schipholpas 75, voortdurend controle op lichaam en meegebrachte voorwerpen. Van leveranciers en servicebedrijven wordt de identiteit gecontroleerd en zij zijn geautoriseerd aan de hand van de Schipholpas. Ook zij worden voortdurend blootgesteld aan de controles op lichaam en meegebrachte voorwerpen. De voertuigen die zich tussen airside en landside moeten bewegen, krijgen van de luchthaven een vervoersbewijs dat alleen voor dat voertuig geldt. Daarnaast kunnen voertuigen gevaarzetting voor ander verkeer, waaronder vliegtuigen, op de airside betekenen. Vrachtzendingen en bijvoorbeeld cateringvoorraden worden ook aan strenge beveiligingsmaatregelen onderworpen. 75 Schipholpas is de toegangspas voor toegang tot het niet voor het publiek toegankelijke gedeelte van het luchthavengebied. Onder de schipholpas wordt mede begrepen een door de exploitant AAS verstrekte Schiphol Bouwpas, Dagpas, Bezoekerspas en Urgentiepas Alle luchthavenpersoneel inclusief tijdelijke medewerkers en bemanning in dienst van Nederlandse luchtvaartmaatschappijen, worden aan een grondig achtergrondonderzoek onderworpen. Hiertoe behoren ook bijvoorbeeld al het winkelpersoneel, schoonmaaken bagagekelder medewerkers, en afhandelaars of technisch personeel. Functies die geheel of gedeeltelijk binnen de beschermde gebieden van de luchthaven Schiphol moeten worden verricht zijn aangemerkt als vertrouwensfuncties omdat deze de mogelijkheid bieden de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat te schaden. De Koninklijke Marechaussee, daartoe gemandateerd door de AIVD, verricht de controle door middel van een veiligheidsonderzoek op grond van de Wet Veiligheidsonderzoeken (Wvo) 76. In het Besluit Justitiële Gegevens 77 is bepaald dat de KLM justitiële gegevens kan krijgen voor het screenen van haar personeel. Het komt voor dat op degenen die werkzaamheden verrichten op de luchthaven druk van buiten wordt uitgeoefend met als doel het faciliteren van criminele activiteiten. Met het oog op de nationale en openbare veiligheid is van belang dat de KLM (aankomend) personeel kan screenen. Het achtergrondonderzoek (mogelijke antecedenten en risico s) wordt uitgevoerd op alle medewerkers die toegang moeten hebben tot het beveiligde gebied van de luchthaven. Bij het onderzoek wordt onder andere het risicoprofiel van de partner betrokken. De onderzoeken blijken nuttig, gezien het verhoudingsgewijs grote aantal afwijzingen. Onderkend dient te worden dat een achtergrondonderzoek niet meer is dan een momentopname, waaraan geen garanties voor mogelijk toekomstig gedrag kunnen worden ontleend. Daarom is het statische veiligheidsonderzoek geïntensiveerd tot een meer dynamisch achtergrondonderzoek waardoor meer actuele informatie beschikbaar komt. Deze opzet heeft geleid tot een wijziging van de Wet Veiligheidsonderzoeken (Wvo), waarover ook ambtelijke afstemming heeft plaatsgevonden. 76 Het veiligheidsonderzoek omvat een onderzoek naar de justitiële gegevens van betrokkene en diens partner, evenals een onderzoek naar de persoonlijke gedragingen en omstandigheden in dit verband met de veiligheid van de staat. Indien geen bezwaren uit het onderzoek naar voren komen, geeft de Koninklijke Marechaussee namens de AIVD een Verklaring van geen bezwaar af. In andere gevallen wordt de verklaring geweigerd 77 Staatsblad 130, Besluit van 25 maart 2004 tot vaststelling van de justitiële gegevens en tot regeling van de verstrekking van deze gegevens evenals tot uitvoering van enkele bepalingen van de Wet Justitiële Gegevens 54 55

29 In overeenstemming met Europese regelgeving en de Wvo wordt het veiligheidsonderzoek iedere vijf jaar herhaald of zoveel eerder indien daar aanleiding toe is. Ook wordt het onderzoek opnieuw uitgevoerd wanneer de persoon een andere vertrouwensfunctie wil uitoefenen dan waarvoor de verklaring van geen bezwaar eerder is afgegeven. Het veiligheidsbeleid na de bevindingen van de commissie-oord zijn niet zonder slag of stoot ingevoerd. Aanpassingen die vaak leiden tot een nog strenger toegangsbeheer moeten altijd zorgvuldig begeleid en omkleed worden. Door de luchthavendiensten op Schiphol wordt de voorzitter van de commissie-oord geregeld gevraagd om bij de overlegvormen met bijvoorbeeld onderdeelcommissies of Ondernemingsraad aan te schuiven om toelichting te geven op de bevindingen in het kader van het toegangsbeheer en de mogelijke verstrekkende gevolgen hiervan voor het personeel op de luchthaven. Bij deze bijeenkomsten komen steevast veiligheidsaspecten, de privacy en gezondheidsaspecten aan de orde. De vragen en mogelijke bezorgdheid hebben bijvoorbeeld te maken met de dynamisering van de achtergrondonderzoeken of de mogelijke invloed van bijvoorbeeld de millimeter wave scanner (Security Scanner 78 ) op de gezondheid van personeelsleden. Voor de maatregelen moet duidelijk het begrip en vertrouwen van al het personeel van de luchthaven gewonnen worden. Dit versterkt de mede- en samenwerking hierin. Met de verklaring van geen bezwaar, de benodigde formulieren en legitimatiebewijzen kan het personeel voor de werkzaamheden op het beveiligde gebied een Schipholpas aanvragen bij het Badgecentrum op de luchthaven. Het Badgecentrum wordt beheerd door personeel van AAS. De functie van de persoon bepaalt of en met welke autorisaties betrokkene een Schipholpas nodig heeft. Er zijn verschillende soorten passen, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen tijdelijke en permanente passen. Tevens blijkt uit de kleur en de belettering op de passen voor welke delen van de beschermde gebieden de pashouder is geautoriseerd. De passen zijn voorzien van een chip waarmee het gebruik wordt geregistreerd. 78 De term bodyscan wordt gebruikt voor apparatuur die in het lichaam kijkt. De Security Scanner is een apparaat dat voorwerpen gedragen op het lichaam kan waarnemen. De millimeter wave scanner is het type security scanner dat op de luchthaven Schiphol naar aanleiding van het rapport van de commissie-oord sinds 2006 in gebruik is. Procedures zijn opgesteld zodat bij beëindiging van het dienstverband via een melding van de werkgever de Schipholpas van de ex-werknemer wordt geblokkeerd. Tijdens het onderzoek door de commissie werd geconstateerd dat Schipholpassen niet consequent na het dienstverband of bij wijziging hiervan werden ingeleverd. Tijdens het onderzoek door de commissie-oord bleek dat van de ruim medewerkers er indertijd over een Schipholpas beschikten. Tijdens hoorzittingen van de commissie heeft de luchthavenexploitant aangegeven dat het pasmisbruik doorgaans de situatie betreft waarin de pashouder zijn pas uitleent aan een collega die zijn eigen pas is vergeten of waarin de pashouder familieleden of vrienden ophaalt of wegbrengt binnen beschermd gebied. Naar aanleiding van de bevindingen van de commissie is de Schipholpas inmiddels voorzien van biometrische gegevens van de pashouder. Sindsdien is het pasgebruik vastgelegd en worden ongeldige of verlopen passen consequent geblokkeerd. Onbemande doorlaatposten speelden deels een rol bij drugsmokkel en mensenhandel, waarbij pasgebruikers personen lieten meelopen. Naast sluiting van de onbemande posten en controle op pas en houder is aan de hand van een programma de toegangscontrole op basis van biometrische kenmerken geïmplementeerd. Alle doorgangen naar de Security Restricted Area zijn voorzien van een irrisscan en alle Schipholpassen van irisgegevens over de betreffende persoon. Bij alle personeelsdoorgangen van de terminal landzijde naar het beschermd gebied is de irisscan in gebruik genomen. Intelligente systemen maken het pasgebruik gebiedsgebonden en maken controles op al dan niet geautoriseerde passages mogelijk. Als beheersinstrument voor het pasgebruik en de toegang vervullen monitoringsystemen een essentiële functie. Voor het bewaken van de kwaliteit van de beveiliging worden inspecties en testen uitgevoerd. Inmiddels resulteren de inspecties in adequate beleidsmatige en operationele informatie waarmee waar nodig sturing wordt gegeven. Veel publieke en private partijen op de luchthaven vervullen een rol in de beveiliging en de controle daarop. Een integrale benadering van het toegangsbeheer heeft als voordeel dat de risico s in onderlinge samenhang en met oog voor effecten en neveneffecten kunnen worden beoordeeld. De afgelopen jaren wordt op Schiphol daarom meer en meer samengewerkt. Werknemers worden bij het verlaten van een beveiligd gebied op meegebrachte goederen gecontroleerd door Douane, Koninklijke Marechaussee of de luchthaven security. Naar aanleiding van de commissie-oord worden ook onvoorspelbare (steekproefsgewijze) controles op medewerkers en hun meegenomen voorwerpen uitgevoerd. Op dit punt worden mede naar aanleiding van de bevindingen van de commissie-gerritse 79 in technisch opzicht voordelen behaald. Die commissie stelde voor om activiteiten meer met elkaar te integreren en door het gebruik van technische hulpmiddelen, zoals het gezamenlijk gebruik van camera s, het toegangsbeheer naar een hoger plan te tillen. Bijvoorbeeld wordt op de luchthaven gebruikgemaakt van zogenoemde slimme camera s die in werking treden als er een beweging gedetecteerd is. En zo is de Schipholpas voorzien van biometrische gegevens van de pashouder. De inzet van geavanceerde detectietechnologie (zoals biometrische technologie en slimme camera s) kan dienst bewijzen in een nodale oriëntatie 80. Hiermee verbonden is het gevaar dat alles instrumenteel gemaakt wordt en uitgegaan wordt van een vertrouwen in de mogelijkheden van de techniek, waarbij weinig ruimte is voor de beperking ervan. Natuurlijk heeft techniek voordelen, zoals bij de slimme camera die alleen beelden opneemt wanneer dat nodig is op basis van detectie van beweging. Maar techniek staat veelal nog in de kinderschoenen en ambities komen vaak pas goed op gang nadat er door de sector om is gevraagd 81. Terug naar de centrale vraag van het onderzoek door de commissie-oord, namelijk of en de mate waarin het toegangsbeheersysteem een rol heeft gespeeld bij de diamantroof. De vervoer en het transport van diamanten via de luchthaven betekent gevaaraantrekkende transporten. Hierbij dienen adequate beveiligingsmaatregelen getroffen te worden. Niet alleen voor de directe materiële schade als diamanten 79 Rapport werkgroep organisatie passagierscontrole Schiphol, commissie Gerritse, Dr. R. Gerritse ea, Den Haag, 24 september De hier genoemde nodale oriëntatie is een term uit het visiedocument Politie in ontwikkeling van de Nederlandse politie. Op een knooppunt zoals de luchthaven Schiphol valt dit begrip samen met de begrippen nodal governance en nodal security. Er is op knooppunten voor luchtvaart, wegen, spoorwegen een verband te leggen in de beschrijving van de veiligheidssituatie. Van Sluis en Bekkers in hun beschrijving over nodale oriëntatie, justitiële verkenningen, Interview NCTb/DBB, 20 juli 2010 ontvreemd worden, maar ook ter voorkoming van veiligheidsrisico s op de luchthaven zelf. Daarom heeft de commissie aangedrongen om te komen tot een adequaat beveiligingsplan inclusief veilige voorzieningen voor overslag en transport. Kort na de diamantroof zijn alle hiervoor genoemde maatregelen tot aanscherping van de beveiliging getroffen. Deze maatregelen leveren zeker een bijdrage aan het beperken van de criminele risico s en hebben daarom een permanent karakter gekregen. De commissie-oord concludeerde indertijd dat partijen op de luchthaven Schiphol zeer betrokken zijn om de beveiliging van de luchthaven op peil te houden en er is een grote behoefte aan goede onderlinge communicatie. Hiervoor is de oprichting van de BVPS aan de orde gekomen. Het overleg waarin periodiek afstemming over alle veiligheidsaspecten op de luchthaven Schiphol plaatsvindt. Op platformniveau maken de CEO van de luchthaven Schiphol, commandant Koninklijke Marechaussee en de secretaris-generaal van het Ministerie van Justitie voor de Koninklijke Marechaussee de keuzes. In de stuurgroep, waarin de districtscommandant Koninklijke Marechaussee zitting heeft, wordt de richting van de verdere doorontwikkeling bepaald. Op werkgroepniveau worden de maatregelen operationeel uitgewerkt en geïmplementeerd. Alle geïnterviewden gaven aan dat het BPVS bijdraagt aan een groot gevoel voor gezamenlijkheid: iedereen is involved. Het BPVS met alle daaruit voortvloeiende overlegvormen biedt niet alleen de mogelijkheid om alle activiteiten in het kader van de interne en externe veiligheid in de burgerluchtvaart te richten. Het overleg biedt een podium voor private partijen om de vaak tegenstrijdige belangen van publieke en private partijen die gemoeid gaan met het investeren in veiligheid samen te brengen. In het BPVS en daaruit voortvloeiende overlegvormen ontstaat ruimte om te onderhandelen en krijgen naast de formele relaties de informele verhoudingen alle ruimte. Ruimte die zich kenmerkt door wederzijdse afhankelijkheden. Ruimte die dwars door officiële verhoudingen en hiërarchische structuren loopt. Ruimte waar simpelweg de werkelijkheid van getting things done zich afspeelt. Hier worden belangen behartigd en is er sprake van de negotiated order. Het gegeven dat besluitvorming lang niet altijd tot stand komt op grond van formele bevoegdheden en vereisten, maar dat partijen daarbinnen onderhandelen over wat voor allen op een bepaald moment een acceptabele situatie is. Het belang dat alle betrokken partijen onderhandelen over de orde van dingen wordt benadrukt door de AAS die van mening is dat er geen 56 57

30 verschil is tussen de publieke en private partijen en dat men daarom ook open is naar elkaar om informatie uit te wisselen (consultatie) en samen te werken (coördinatie en coöperatie). Het onderling vertrouwen speelt hierbij een niet te onderschatten en tegelijk zo kwetsbare rol. Wij zien in BPVS, op basis van de door ons bestudeerde literatuur en interviews, volop elementen die duiden op een door elkaar lopen van consultatie, coördinatie en coöperatie waarbij door het samenkomen van de formele en informele structuren voldaan wordt aan belangrijke voorwaarden om te komen tot een geslaagde netwerksamenwerking. Het is van groot belang dat belanghebbenden op grond van gemeenschappelijke beeldvorming na consultatie een gemeenschappelijke visie op veiligheid ontwikkelen. Dit wordt in de wetenschap de nodal security governance genoemd 82. Op de luchthaven Schiphol is te zien dat hier de nodale oriëntatie mede gevormd wordt door de kwaliteit van de samenwerking en de afstemming tussen een veelheid van publieke en private actoren in het samenwerkingsnetwerk, waarin vooral horizontaal verbindingen worden gemaakt en waarmee gestuurd wordt. Voor de publieke actoren zoals de Koninklijke Marechaussee is het steeds van belang hierin steeds de goede vormen van sturing te vinden om op een goede manier samen te werken en haar verantwoordelijkheid niet uit het oog te verliezen. Daarnaast komt in verschillende interviews naar voren dat het toegangsbeheer op de luchthaven blijvende aandacht krijgt, vaak aangewakkerd door een rol die de media hierin vervullen. Als voorbeeld wordt Alberto Stegeman genoemd. Deze programmamaker van het SBS programma Undercover, slaagde er in 2008 tot tweemaal toe in om door de beveiliging van de luchthaven te dringen. Een collega van Stegeman wist drie maanden lang ongestoord vermomd als platformmedewerker van Schiphol op alle kwetsbare plekken van de luchthaven te komen en hij slaagde erin een nepbom in de laadruimte van een passagiersvliegtuig te leggen. En bij de tweede actie wist hij het regeringstoestel te benaderen op Schiphol-Oost. Justitie concludeerde na de 82 Bron: de ontknoping van de nodale oriëntatie, op zoek naar randvoorwaarden en kritische factoren, A. van Sluis en V. Bekkers, Justitiële Verkenningen, jaargang 35, 2009 eerste actie van de journalist dat het een maatschappelijke waarde heeft gehad, omdat aangetoond werd dat er gebreken aan de beveiliging van de luchthaven waren. De tweede actie heeft geleid tot een vervolging door het OM. Binnen de samenwerkingsverbanden die op Schiphol actueel zijn zorgen (georganiseerde) toegangsincidenten zoals de diamantroof en het Undercover programma steeds voor het op de agenda houden van het passagiersproces en het toegangsbeheer van de luchthaven. Het passagiersproces wordt hierdoor steeds weer aan een kritische toets onderworpen en een sluitend en goed toegangsbeheer wordt voortdurend onderstreept Het domein passagiersproces In september 2007 verscheen een rapport van de werkgroep organisatie passagierscontrole Schiphol. Dit rapport was een inventarisatie naar de knelpunten die er bestonden bij de uitvoering van de overheidscontroles op Schiphol. Aanleiding voor dit onderzoek was de constatering dat meerdere afzonderlijke controles door verschillende instanties belemmerend werkten voor de doorstroom van passagiers en dat deze controles uit het oogpunt van de passagier konden dubbelen en daardoor onnodig belastend waren. 83 Hoe ziet dit passagiersproces op Schiphol er nu uit? Het passagiersproces op Schiphol betreft het afhandelen van vertrekkende, aankomende en overstappende passagiers. In dit proces worden de volgende controles uitgevoerd: de Koninklijke Marechaussee voert personencontroles uit ter handhaving van de Vreemdelingenwet, bij overschrijding van de Schengengrens; de Douane voert goederencontroles uit bij overschrijding van de EU-grens ter handhaving van diverse nationale en Europese wet- en regelgeving; particuliere bedrijven voeren veiligheidcontroles uit in opdracht van AAS, onder toezicht van de Koninklijke Marechaussee. 83 Commissie Gerritse, rapport werkgroep organisatie passagierscontrole Schiphol, september

31 In het passagiersproces op Schiphol wordt duidelijk hoe veiligheidsbelangen en economische belangen op gespannen voet met elkaar kunnen staan. Zo is de wet- en regelgeving op het gebied van veiligheids- en grenscontroles voor luchthavens streng. De controles die door of namens de overheid worden verricht in het passagiersproces op Schiphol zijn van groot belang, dat vinden passagiers zelf ook. De commissie-gerritse constateerde dat de wijze waarop die controles door of namens de overheid worden uitgevoerd, doelmatiger, doeltreffender en klantvriendelijker kon zijn dan dat toen het geval was. Het feit dat de overheid zich op een bepaalde wijze heeft georganiseerd of zich organiseert, hoeft niet de betekenen dat de burger daar last van mag hebben. En dat beeld kan wel ontstaan wanneer passagiers de grenscontroles van de Koninklijke Marechaussee en de Douane en de veiligheidscontroles van de Schiphol Group, in een aantal gevallen als dubbel of in hun onderlinge samenhang als onbegrijpelijk ervaren. Het komt immers voor dat een passagier dezelfde controlehandelingen, zoals legitimering, fouillering of doorzoeking van de handbagage, kort na elkaar meerdere malen moet ondergaan, zij het voor verschillende controledoeleinden. Het feit dat veel passagiers op dit moment nog begrip tonen voor controles, ook vanuit eigenbelang, vormt geen garantie dat dit ook op langere termijn zo zal blijven. De overheid moet er daarom naar streven om het oponthoud dat passagiers kunnen ervaren, zo beperkt mogelijk te houden. Bij de bejegening van de passagiers is ook het economische belang van de nationale luchthaven in het geding. Uit het oogpunt van concurrentie is een doelmatige en een zo min mogelijk belastende afhandeling van de passagiersstroom van groot belang. De luchthaven Schiphol is een Europese knooppunt luchthaven ( hub ). Voor meer dan de helft van de passagiers en goederen is Schiphol geen eindbestemming maar vormt het een overstap. Het is daarom belangrijk om korte en betrouwbare overstaptijden (minimale connecting time) te kunnen garanderen. Voordat de economische crisis uitbrak werd duidelijk dat de groei van het passagiersverkeer in combinatie met de beperkte fysieke ruimte op Schiphol de doorlooptijd van de controles en daarmee de minimum connecting time in gevaar bracht. De commissie-gerritse stelde in haar rapport de volgende verbeterpunten in het passagiersproces vast: Passagiers moeten soms onnodig lang wachten omdat de controlediensten nog te veel louter vanuit de eigen taakopdracht werken Controlebevindingen en informatie over risico s worden op dit moment niet structureel gedeeld Er zijn geen duidelijke afspraken gemaakt tussen de controlediensten voor het geval dat één van de controleprocessen ernstig wordt verstoord als gevolg van een calamiteit Het ontbreken van een duidelijke visie hoe de overheid de samenwerking tussen de overheidsdiensten onderling en de samenwerking met AAS Schiphol de komende jaren wil vormgeven Vorig jaar heeft de Minister van Justitie de Tweede Kamer het kaderdocument grenstoezicht aangeboden. Hierin wordt aangegeven dat het van belang is dat in het grenstoezicht sprake is van een goede balans tussen enerzijds het controle- en veiligheidsbelang en anderzijds het economisch belang van Nederland bij een vlotte en klantgerichte afhandeling van personen- en goederenstromen. Er wordt gesteld dat grenstoezicht dient ter voorkoming en bestrijding van illegale migratie en van aanvoer van ongewenste goederen door passagiers, maar dat het tevens moet bijdragen aan het voorkomen en bestrijden van terrorisme en criminaliteit. Hierbij begint het begrip grenstoezicht al ver vóór de eigenlijke buitengrens, het idee is dat risico s zoveel mogelijk al voorafgaand aan grenspassage kunnen worden onderkend. In deze benadering wordt het begrip grens gezien als een reeks denkbeeldige opeenvolgende concentrische cirkels. De buitenste cirkel wordt in dit concept gevormd door activiteiten van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. De binnenste cirkels behelzen de activiteiten van de grenstoezichtdiensten aan de fysieke grens en het binnenlands toezicht in Nederland. Voor 11 september 2001 was het primaire doel van het grenstoezicht het op een effectieve en efficiënte manier controleren van het Schengen gebied in-reizende personen met hun bagage, ter voorkoming van illegale migratie en illegale invoer van goederen. De afgelopen jaren is echter steeds meer de nadruk komen te liggen op de rol van het grenstoezicht bij terrorisme en criminaliteitsbestrijding. De aandacht is verschoven naar het belang van een goede beveiliging van de buitengrens, mede als onderdeel van een breed veiligheidsconcept. Dit betekent dat grenstoezicht ook in het perspectief van beveiliging van en controle op personen wordt geplaatst. De vraag is hoe het grenstoezicht zo kan worden georganiseerd dat sprake is van een goede balans tussen het controlebelang en het economische belang van Nederland bij een vlotte en klantgerichte afhandeling van passagiersstromen. Schiphol heeft hierbij de volgende ambitie: het creëren van een effectief en efficiënt grenstoezichtproces dat ten goede komt aan de mobiliteit van bonafide reizigers, illegale migratie tegengaat en maximaal bijdraagt aan de veiligheid in Nederland en het Schengen gebied. Het kabinet geeft in het recent verschenen kaderdocument grenstoezicht 84 haar ambities voor de komende jaren aan. Hierbij ligt de nadruk op informatie- en risicogestuurd optreden. Hierdoor wordt de focus in het grenstoezicht gelegd op controles van passagiers met een verhoogd risico in het kader van illegale immigratie en georganiseerde criminaliteit. Tegelijkertijd wordt de grenspassage van passagiers met een laag risico, de zogenoemde bonafide reizigers, verder gefaciliteerd. Het programma VGM is medio 2008 van start gegaan met de doelstelling om de in deze notitie uiteengezette ambitie van de Nederlandse overheid op het gebied van de vernieuwing van het grensmanagement vorm te geven. Tegelijkertijd wordt invulling gegeven aan het kabinetsbeleid voor het behoud van de positie van Schiphol als één van de belangrijkste hubs in Europa. In het programma VGM zijn vier projecten ingericht, te weten: 1. Passenger Related Data Exchange (Project PARDEX) Het project PARDEX heeft als doelstelling gezamenlijk voorstellen te ontwikkelen waardoor de bij het programma betrokken organisaties in staat zijn om in onderlinge samenwerking sneller, slimmer en beter passagiergerelateerde informatie te verzamelen, te analyseren en te verspreiden, teneinde de veiligheid en mobiliteit in en rond het passagiersverkeer te vergroten. De verzamelde informatie, afkomstig van verschillende diensten, moet leiden tot een eenduidig beeld van personen die Nederland in-reizen op basis waarvan profiling van personen kan plaatsvinden. Pardex is een vorm van consultatie, het gaat hier immers om informatie uitwisseling. 2. Advanced Passenger Information (Project API) 84 Minister van Justitie, Kaderdocument grenstoezicht, gekenmerkt , 13 juli 2009 Het project API betreft een pilot voor het gebruik van Advanced Passenger Information. Bij dit project gaat het om implementatie van een Europese richtlijn 85 betreffende de verplichting voor vervoerders om passagiersgegevens door te geven. De pilot is in het najaar van 2009 gestart. API is een systeem dat is ontwikkeld door commerciële luchtvaartmaatschappijen en vervoersmaatschappijen. API is een elektronisch data uitwisselingssysteem waarin een beperkt aantal data elementen zijn opgenomen. De verbinding wordt tot stand gebracht tussen de luchtvaartmaatschappij en het computersysteem van de plaats van bestemming. Het omvat de volledige naam, geslacht, geboortedatum, nationaliteit, land van herkomst, paspoort, expiry dates en het adres van de eerste nacht in de plaats van aankomst. In de reisindustrie wordt gebruik gemaakt van de Passenger Name Record. Dat is een record, opgenomen in de databases van het computer reserveringssysteem dat alle gegevens bevat van reizigers. Het concept van de PNR was voor het eerst geïntroduceerd door luchtvaartmaatschappijen die het nodig vonden om reserveringsinformatie uit te wisselen. Wanneer een passagier een reis boekt, zal de reisagent een PNR creëren. Een PNR is toe te voegen aan grote globale distributiesystemen. Hoewel de PNR s van oorsprong zijn geïntroduceerd door luchtvaartmaatschappijen, worden ze nu ook volop gebruikt voor hotelboekingen, autohuur en spoorwegen. De PNR bevat de naam van de passagier, contactgegevens van de reisagent, ticketdetails (nummer en tijd), mogelijke doorreis verwijzingen, verbinding met andere passagiers en de naam van de persoon die de boeking maakt. Over het algemeen worden deze PNR gegevens direct door de Douane verkregen. Er is een overeenkomst tussen de Europese Unie en de landen om ons heen om deze informatie uit te kunnen wisselen met de Douanediensten van de betreffende landen. De tijdigheid van uitwisseling van informatie tussen partijen is een kritische succesfactor bij het tegengaan van ongewenste reisbewegingen. Daarom worden de mogelijkheden verkend van een optimaal gebruik van passagiersgegevens zoals API en PNR, rekening houdend met aspecten van doelbinding, proportionaliteit en privacy van de reiziger. Nederland ziet daarom met belangstelling het voorstel van de commissie over een EU- PNR richtlijn tegemoet. Naar verwachting zal de commissie dit najaar (2010) met een 85 Richtlijn 2004/82/EG 60 61

32 voorstel komen. Daarnaast biedt de per 5 april in werking getreden nieuwe EU visum code mogelijkheden om in Europees verband nauwer en op meer terreinen samen te werken in de uitwisseling van informatie 86. Uit de interviews bleek dat er creatieve oplossingen gevonden worden om, vooruitlopend op deze Europese PNR richtlijn, informatie uit te kunnen wisselen tussen de Koninklijke Marechaussee en de Douane. Een aantal ambtenaren van de Koninklijke Marechaussee heeft de status verkregen als onbezoldigd ambtenaar van de Douane. Hierdoor zijn ze gelegitimeerd voor het verkrijgen van informatie, afkomstig uit PNR. Dit is een voorbeeld van een negotiated order, waarbij partijen (in)formeel onderhandelen over wat voor allen op een bepaald moment een acceptabele situatie is. Zowel voor de Douane en de Koninklijke Marechaussee is het interessant en waardevol om informatie met elkaar uit te kunnen wisselen door deze vorm van coöperatie. 3. Automatische Grenspassage (Project No-Q) Het project No-Q heeft als doel het realiseren van een snel en integer concept voor automatische grenspassage. Het primaire doel is om in 2010 aan EU-onderdanen (inclusief Zwitserland) die het Schengengebied via Schiphol verlaten de mogelijkheid te bieden om zelf, geholpen door innovatieve ICT-oplossingen, de grenspassage te verzorgen zonder actieve tussenkomst van een ambtenaar belast met grensbewaking. Hierbij zal gebruik worden gemaakt van biometrie. Vooraf zal worden onderzocht welke vorm van biometrie, of combinatie van biometrievormen, voldoende betrouwbaar is voor automatische grenspassage. In het project No-Q werken AAS, Justitie en Koninklijke Marechaussee samen, dit betreft een vorm van coöperatie. Taken en financiële bijdragen worden afgestemd. Wel houdt iedere partij zijn eigen verantwoordelijkheid. 4. Registered Travellers programs (RT) In het grensmanagement is het van belang dat de grensbewakingsautoriteiten in een zo vroeg mogelijk stadium beschikken over passagiersinformatie. Eén van de manieren om dat te bereiken is door het creëren van bekende reizigersgroepen. Hierbij valt te denken aan zakelijke reizigers die frequent heen en weer reizen tussen bepaalde 86 Brief van de Minister van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, gekenmerkt , met onderwerp Terrorismebestrijding, Den Haag, briefnr. 190 bestemmingen. Door middel van een registratie op basis van persoonsgegevens en een biometrische kenmerk en een antecedentenonderzoek kunnen zij deelnemen aan een programma op basis waarvan zijn geautomatiseerd de grens kunnen passeren. In dit vierde project zullen reeds bestaande registered traveller programma s worden doorontwikkeld dan wel nieuwe programma s voor specifieke doelgroepen worden ingericht. In het najaar van 2009 is de pilot genaamd FLUX, van start gegaan. Deze pilot voorziet in een geautomatiseerde grenscontrole voor Nederlandse en Amerikaanse onderdanen. Tot zover de vier projecten binnen het programma VGM. De financiering van het programma VGM is voor de duur van de uitvoering van de projecten in de periode gedekt. Tot en met 2011 zit het programma in een pilotfase, op de langere termijn vanaf 2012 zal het programma mogelijk baten opleveren als gevolg van verminderde inzet van capaciteit op de grens. Een en ander is pas indiceerbaar als de start en ontwikkelfase van het programma is afgesloten. De financiering van het programma is als volgt: 16 mln. is afkomstig van AAS, 10 mln. vanuit het investeringsfonds van het Ministerie van Economische Zaken en 2,5 mln. wordt door het Ministerie van Justitie bekostigd. Interessant in deze is dat er sprake is van een aanzienlijk verschil in bijdrage door de verschillende actoren. Immers, in een netwerk is onderling vertrouwen van wezenlijk belang en ervaring leert dat het hierbij kan helpen als kosten evenredig verdeeld worden. In de toekomst zou dit mogelijk tot risico s voor onderling vertrouwen en samenwerking kunnen leiden. In het interview met de Koninklijke Marechaussee kwam aan de orde dat inmiddels op het terrein van de grenscontroles op alle niveaus overleg en informatie uitwisseling plaatsvindt. Op strategisch niveau wordt de voortgang van het PVGM gemonitord. Op tactisch en operationeel niveau vindt veel informatie-uitwisseling plaats met luchtvaartmaatschappijen, luchthavenpersoneel en grondafhandelaren om de loop van het passagiersproces goed te kunnen volgen. Er is sprake van een heel hoge wederzijdse afhankelijkheid, door elkaar opvolgende taken en verantwoordelijkheden in het proces. Tevens werd in interviews aangegeven dat alle afzonderlijke partijen belang hebben bij de (vroeg)tijdige beschikbaarheid van passagiersgegevens. Zo ook de AIVD. In hoofdstuk 3 is al beschreven wat de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn. Taak van de AIVD is om te waarschuwen voor ongekende dreiging. Dit doet ze door anderen in positie te brengen en daarnaast handelingsperspectieven voor de overheid te bieden. Omdat luchthavens in zijn algemeenheid, en Schiphol in het bijzonder, een knooppunt zijn van goederen en mensen, is dit een focuspunt voor de AIVD. De laatste jaren komt de dreiging steeds meer van buiten. Daarom hanteert de AIVD nu de tactiek van de vooruitgeschoven verdediging, de zogenoemde forward defense. Reisbewegingen en -data vormen hierin een belangrijke rol. Daarom is de AIVD geïnteresseerd in de ontwikkelingen op het gebied van No-Q. De Koninklijke Marechaussee is hierin haar strategische gesprekspartner. Uit de interviews wordt verder duidelijk dat de Douane en de Koninklijke Marechaussee op Schiphol steeds meer naar elkaar toegroeien. Dit is reeds uitgelegd in de domeinen politietaken en toezicht. In de interviews kwamen veel positieve ervaringen en bevindingen van de publieke partners naar voren over het programma Vernieuwing Grensmanagement. Deze worden enigszins genuanceerd door de private organisaties die werkzaam zijn op het gebied van veiligheid op Schiphol. Vanuit AAS wordt gewezen op het gevaar voor een eventuele samenvoeging van de Koninklijke Marechaussee en de Douane. Winst kan volgens hen beter worden geboekt door een betere integratie van het grensbewakings- en security proces. Dat vindt ook G4S. Ook zij geven aan dat ze graag deze beide processen wil uitvoeren. Vanzelfsprekend zou hierin informatie worden overgedragen aan de Koninklijke Marechaussee. Deze vorm van coördinatie vindt nu ook al vaak plaats, naar tevredenheid van beide partijen. G4S daagt Schiphol en de overheid uit om de grenscontrole over te dragen aan private partijen, waarbij zij wel een duidelijke toezichtrol ziet weggelegd voor de Koninklijke Marechaussee. G4S zet daarom vraagtekens bij de toegevoegde waarde van de Koninklijke Marechaussee in het grenstoezicht als het gaat om het uitvoerende niveau, zoals de feitelijke controle op echtheid van reisdocumenten. Dit lijkt voorlopig echter niet aan de orde. In het recent verschenen kaderdocument grenstoezicht stelt de Minister van Justitie dat een verkennend onderzoek zal worden verricht naar de wenselijkheid van en mogelijkheden tot het realiseren van een nationale grenstoezichtorganisatie op Schiphol. Iedere vorm van samenwerking zal hoe dan ook gradueel moeten plaatsvinden met respect en begrip voor elkaars rollen en taken in het grenstoezicht. Vooralsnog lijkt het hier te gaan om publieke partijen Het domein terrorismebestrijding In hoofdstuk 3 staat aangegeven dat in 2005 de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb) 87 is aangesteld. De NCTB heeft de centrale regie als het gaat om terrorismebestrijding. De beveiliging van de burgerluchtvaart is een belangrijk aandachtsgebied bij de bestrijding van terrorisme. De Directie Beveiliging Burgerluchtvaart (DBB) van de NCTb heeft tot taak te bewerkstelligen dat de burgerluchtvaart in Nederland op adequate wijze wordt beveiligd. Het gaat voornamelijk om beveiliging tegen terroristische daden, zoals (bom-)aanslagen op luchtvaartuigen en burgerluchtvaartterreinen, kapingen van vliegtuigen, maar ook om andere vormen van sabotage met fatale gevolgen. De Minister van Justitie stelt de norm voor de beveiliging van de burgerluchtvaart en het proces van uitvoering en toezicht hierop is al eerder beschreven in het domein van toezicht. De DBB is verantwoordelijk voor het opstellen en actueel houden van het beleid en de regelgeving voor de beveiliging van de burgerluchtvaart, zowel nationaal als internationaal (EU, ICAO en bilateraal met andere landen). In geval van een dreiging tegen de burgerluchtvaart kan de directie besluiten maatregelen te treffen voor de sector. Wanneer er sprake is van dreiging op de gehele sector luchthavens wordt overgegaan tot alertering. Op die manier kunnen snel maatregelen worden genomen, die het risico op een aanslag kunnen verkleinen of de gevolgen ervan kunnen beperken. Het alerteringssysteem richt zich op vijftien vitale bedrijfssectoren 88, waaronder luchthavens. Naast Schiphol omvat deze sector tevens de luchthavens van Rotterdam, Eindhoven, Enschede, Groningen en Maastricht-Aachen. 87 Website NCTb, 20 juni Luchthavens, Spoor, Stads- en Streekvervoer, Zeehavens, Tunnels en Waterkeringen, Olie, Chemie, Drinkwater, Gas, Elektriciteit, Telecom, Nucleair, Financieel, Publieksevenementen en Hotels 62 63

33 Met het oog op een algemeen belang bij een goede voorbereiding op het optreden bij een terroristische dreiging wordt frequent geoefend. Aan deze oefeningen nemen de bij security en safety betrokken publieke en private organisaties deel. Dit zijn NCTb, Koninklijke Marechaussee, Douane, OM, politieregio Kennemerland, en gemeente Haarlemmermeer enerzijds en AAS, G4S, KLM en SAOC (overkoepelende organisatie van buitenlandse luchtvaartmaatschappijen) anderzijds. Daarnaast worden de Ministeries van Financiën, Verkeer en Waterstaat, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Defensie en Buitenlandse Zaken betrokken. Ook andere organisaties, zoals de Vereniging van Nederlandse Verkeersvliegers, kunnen worden betrokken. De DBB monitort het beveiligingsniveau op de luchthavens. De directie stuurt de Koninklijke Marechaussee aan ten aanzien van haar toezichtstaak en ten aanzien van de gewapende beveiliging en verzorgt de goedkeuring van beveiligingsplannen van luchthavens en luchtvaartmaatschappijen. Daarnaast houdt de directie zich bezig het onderzoeken van nieuwe beveiligingsconcepten, -processen en -apparatuur. Hierbij wordt onder andere gewerkt aan de toepassing van nieuwe technologieën, zoals de Security Scanner. In het kader van terrorismebestrijding zijn belangrijke aandachtsgebieden onder andere de controle van passagiers, handbagage en ruimbagage; de beveiliging van de luchthavens zelf, onder meer door toegangscontrole en bewaking van de periferie; bescherming van vliegtuigen; training van beveiligingspersoneel; uitvoering van antecedentenonderzoek naar personeel op de luchthavens; controle van luchtvracht en gewapende beveiliging, waaronder de inzet van air marshalls. Luchthavens altijd al terrorismegevoelig geweest. Ging het in de jaren 70 vooral om kapingen; nu richt de aandacht zich meer op het voorkomen van aanslagen 89. Dit heeft veel impact op de te treffen maatregelen. In sommige interviews werd dan ook de vraag opgeworpen tot hoe ver hierin kan worden gegaan. Er kan niet eindeloos worden geïnvesteerd in veiligheid. Bovendien dringt zich de vraag op, of de burger nog wel begrip heeft voor alle maatregelen. De media berichten dan ook steeds frequenter over dit onbegrip, bijvoorbeeld over het al dan niet aan boord mee mogen nemen van een flesje water. 89 Interview NCTb/DBB, 20 juli 2010 Na de aanslagen in Madrid in maart 2004 heeft het kabinet in een brief aan de Tweede Kamer 90 aangekondigd dat personen die op enigerlei wijze in verband kunnen worden gebracht met terroristische activiteiten of ondersteuning daarvan met een verhoogde inzet in het oog dienen te worden gehouden. Dit voornemen heeft begin april 2004 geleid tot de oprichting van een bij het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) in Zoetermeer ondergebracht samenwerkingsverband van het Openbaar Ministerie (OM), politie en de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD). In de praktijk bleek echter dat deze opzet niet voldoende kon functioneren, omdat de informatie die bij de AIVD beschikbaar was gelet op het daarvoor geldende wettelijk stelsel van geheimhouding en verstrekking van informatie niet optimaal in dit samenwerkingsverband kon worden ingebracht. Dit probleem is echter met ingang van 1 juli 2004 effectief ondervangen. Vanaf die datum is de samenwerking tussen bovengenoemde partijen voortgezet en geïntensiveerd door middel van de instelling van de CT infobox bij de AIVD. Het bestaande samenwerkingsverband is bovendien uitgebreid met de Immigratie- en Naturalisatiedienst en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD). De CT-Infobox is een bijzonder samenwerkingsverband tussen AIVD, IND, KLPD, MIVD, inmiddels ook de Koninklijke Marechaussee en het OM. De CT-infobox ressorteert onder de AIVD en is onderworpen aan het regime van de Wet op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (Wiv 2002). Dat neemt niet weg dat de praktische samenwerking in de CT-Infobox op voet van gelijkwaardigheid plaatsvindt met erkenning van ieders bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De CT-Infobox heeft tot doel het leveren van een bijdrage aan de bestrijding van terrorisme door het op een centraal punt bij elkaar brengen en vergelijken van informatie over netwerken en personen die op de een of andere wijze betrokken zijn bij terrorisme, in het bijzonder islamitisch terrorisme, en daaraan te relateren radicalisering. Via raadpleging, vergelijking en analyse van de gegevens die door de deelnemende diensten binnen de CT-Infobox zijn ingebracht, wordt een snelle, multidisciplinaire analyse en beoordeling van de beschikbare informatie mogelijk. Al naar gelang de resultaten van de multidisciplinaire beoordeling wordt duidelijk welke maatregelen (inlichtingen, strafrechtelijk, vreemdelingrechtelijk en in de sfeer van verstoren) er door de desbetreffende partners mogelijk en wenselijk zijn. De informatie die hiervoor nodig is wordt zoveel mogelijk rechtstreeks uitgewisseld tussen de verschillende partners binnen het voor ieder voor hen geldende wettelijke 90 TK , en 27925, nr. 21 regime. Voor de AIVD en de MIVD is dit het regime van de Wiv Dit houdt in dat gegevens via een schriftelijk ambtsbericht aan één van de deelnemende partijen of derden wordt verstrekt. Een voorbeeld hiervan is een ambtsbericht aan het openbaar Ministerie op de voet van artikel 38 van de Wiv Ook kan een ambtsbericht van de AIVD op de voet van artikel 36 van de Wiv 2002 de basis vormen voor het treffen van maatregelen in de bestuurlijke sfeer. In dergelijke gevallen wordt het ambtsbericht ook uitgebracht aan de NCTb. De NCTb kan formeel bepaalde maatregelen opdragen. Dit betekent voor de luchtvaartsector veelal aanzienlijke meerkosten. En, gelet op de adviesrol vanuit de Koninklijke Marechaussee, wordt in dergelijke gevallen binnen de Koninklijke Marechaussee daadwerkelijk druk ervaren. Daarnaast voert de Koninklijke Marechaussee zelf de hoogrisico beveiliging bij daartoe aangewezen vluchten uit en controleert de Douane op strategische goederen. In veel interviews kwam naar voren dat vertrouwen een belangrijke voorwaarde is in samenwerking. Vanuit de AIVD wordt dan ook nauw samengewerkt met de RID van politie en de BD van de Koninklijke Marechaussee. De laatste jaren is veel geïnvesteerd in kennen en gekend worden. Er worden inmiddels gezamenlijke opleidingen verzorgd en vinden ook personeelsuitwisselingen plaats. De CT-Infobox blijkt in de praktijk een mooie stimulator en inmiddels zijn er al diverse ambtsberichten geweest die geleid hebben tot een strafzaak. Daarnaast vindt op verschillende niveaus overleg plaats, zo neemt de Districtscommandant van de Koninklijke Marechaussee deel aan een strategisch overleg op het gebied van terrorismebestrijding. 4.3 Conclusies ten aanzien van vormen van samenwerking op Schiphol In deze paragraaf vindt de beantwoording van de volgende deelvragen van ons onderzoek plaats: Welke vormen van samenwerking treden binnen het veiligheidsnetwerk op? Op welke wijze zijn de consultatie, coördinatie en coöperatie op de luchthaven Schiphol in de praktijk vormgegeven? Welke ontwikkelingen zijn hierbij zichtbaar en welke factoren spelen hierbij een belangrijke rol? Kortom, hoe ziet de samenwerking in deze turbulente omgeving eruit? Uit de interviews en het bronnenonderzoek wordt duidelijk dat er in het kader van veiligheid op en rondom Schiphol, sprake is van een wederzijdse afhankelijkheid, door elkaar opvolgende taken en verantwoordelijkheden in het proces. Partijen hebben elkaar, ondanks soms tegengestelde belangen nodig. In bovenstaande paragrafen is per domein beschreven welke vormen van samenwerking wij hebben aangetroffen. De thema s die hier aan de orde komen zijn de ontwikkeling van de samenwerking, de samenwerkingsvormen zoals die door ons herkend zijn (consultatie, coördinatie en coöperatie), het belang van vertrouwen in samenwerking, de invloed van crisis, incidenten en de actualiteit op samenwerking, fricties op het gebied van samenwerking, de spanning tussen de commerciële omgeving en publieke belangen en de invloed van communicatie. De eerste conclusie is dat de samenwerking op Schiphol zich in de loop van de tijd steeds meer ontwikkelt. Alle partijen hebben een gedeelde ambitie om gezamenlijk om aan de meest optimale veiligheid te werken waarbij de economische positie van de luchthaven een hiervoor stimulerende factor is. Om Schiphol internationaal als veilige luchthaven op de kaart te houden is het noodzakelijk om veiligheid hoog op de agenda zetten. Door incidenten (diamantroof, 9/11, vlucht W253 Detroit), media-aandacht (SBS6 Undercover) politieke druk en het merk Schiphol is er een gedeelde sense of urgency en blijft het onderwerp voortdurend aandacht krijgen. Na de diamantroof op de luchthaven (2005) werd het platform BPVS opgericht. Hiermee is indertijd een begin gemaakt met een centrale (zowel publieke als private) regie op de beveiliging en criminaliteitsbeheersing op de luchthaven Schiphol. Uit dit platform komen diverse onderliggende samenwerkingsvormen tot stand. Betrokken publieke 64 65

34 en private partijen werken in het platform en de onderliggende overlegstructuren samen om veiligheid en beveiliging gezamenlijk op te pakken. Het voorzitterschap van het platform wordt gedeeld tussen de NCTb en de President van de Schiphol Group. Het platform brengt publieke en private partijen samen en maakt onderwerpen bespreekbaar. Hierdoor komen gezamenlijke initiatieven van de grond zoals de Gemeenschappelijke Meldkamer Infrastructuur (GMI). Opvallend aan Schiphol is dat vele actoren, soms met uiteenlopende belangen en verschillende taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, zich met veiligheid op de luchthaven bezighouden. De verschillende scopes is pregnant binnen de samenwerking van deze partijen. Wij zien op basis van de interviews en het bronnenonderzoek dan ook gedragsvormen in de samenwerking die volgens Bekkers en Van Twist kenmerkend kunnen zijn voor een dergelijk samenwerkingsnetwerk 91. Zo blijkt dat lobbyen, onderhandelen en compromissen sluiten bij de uitvoering van de algemene politietaak regelmatig aan de orde is. Tevens blijkt dat de Koninklijke Marechaussee hierbij niet een allesomvattende rol speelt maar deel uitmaakt van het geheel. Een geheel dat ook gevormd wordt met bijvoorbeeld de exploitant van de luchthaven AAS, andere diensten zoals de Douane en de vele beveiligingsbedrijven op Schiphol. Het proces binnen de BPVS en de andere overlegvormen is er een waarin deelnemers proberen hun belangen te beschermen. Belangen die tegenstrijdig kunnen zijn en die kunnen veranderen. Daarom worden social orders bepaald door voortdurende onderhandelingen. Het zijn negotiated orders. Op elk moment in de tijd vormt de uitkomst van de onderhandelingen het begin van de volgende ronde. Het handelt hierbij vaak om de mate van aanspraken op zeggenschap. Hierover twee voorbeelden: Op het gebied van verkeerstoezicht wordt door Koninklijke Marechaussee en AAS al lang samengewerkt. Er is sprake van een goede coördinatie, waarbij AAS enige jaren geleden al werkzaamheden van de Koninklijke Marechaussee overnam. Eerst was de samenwerking informeel, opdat de gewenste situatie toch kon worden bereikt. Vanuit de literatuur wordt dit geduid als negotiated order. Nu is echter sprake van een formele taakoverdracht van een deel van de werkzaamheden aan AAS, met een zekere fragmentatie van de politiefunctie als gevolg. 91 Justitiële Verkenningen, jaargang 35, nr. 1, 2009 Een tweede voorbeeld waarbij je ziet dat partijen een negotiated order zoeken is het Programma Vernieuwing Grens Management. In dit programma vinden partijen met tegengestelde belangen gezamenlijk goede en creatieve oplossingen. Bijvoorbeeld de Douane en de Koninklijke Marechaussee die, vooruitlopend op de Europese PNR richtlijn, informatie uit kunnen wisselen doordat een aantal ambtenaren van de Koninklijke Marechaussee de status heeft verkregen als onbezoldigd ambtenaar van de Douane. Het onderscheid in dimensies van samenwerking, zoals door Hoogenboom de 3 C s genoemd (consultatie, coördinatie en coöperatie) is in dit onderzoek volop aangetroffen. Bij de uitvoering van openbare orde handhaving, crisisbeheersing en rampenbestrijding is sprake van een vergaande coöperatie van de Koninklijke Marechaussee met andere betrokken publieke en private diensten. Er vinden regelmatig multidisciplinaire oefeningen plaats, waaraan de Koninklijke Marechaussee integraal deelneemt. Overigens werd over de Koninklijke Marechaussee opgemerkt dat het specifieke karakter van de Koninklijke Marechaussee, een flexibele en taakgerichte organisatie, in belangrijke mate aan de samenwerking bijdraagt. Bij de uitvoering van de strafrechtelijke handhaving is meer sprake van coöperatie met andere publieke diensten en coördinatie met AAS, KLM en andere private partijen. Het OM geeft aan dat de samenwerking met de Koninklijke Marechaussee prima verloopt en dat zij tevreden is over de kwaliteit van de recherche en de capaciteitstoedeling. Er is sprake van een goede coördinatie door korte lijnen en frequent overleg. Verder blijkt in de multidisciplinaire samenwerking van Koninklijke Marechaussee met Douane in het Schipholteam dat, ondanks de coöperatie, verschil tussen verdachte (strafrecht) en gecontroleerde (fiscale regelgeving) voor medewerkers lastig is. Het OM merkt daarbij verder een verschil op tussen een meer rekkelijke interpretatie van opsporingsbevoegdheden en een meer precieze interpretatie van controlebevoegdheden, die een (nog) meer flexibeler inzet beperkt. Toezicht vindt momenteel vooral door consultatie plaats. Als de uitvoerders de voorschriften niet naleven kan de Koninklijke Marechaussee dit afdwingen door het toepassen van bestuursdwang. Meestentijds wordt hier niet direct toe overgegaan, maar krijgen onder toezicht gestelden de gelegenheid om de geconstateerde tekortkomingen toe te lichten. Met deze stappen is Koninklijke Marechaussee als toezichthouder bereid om met de bedrijven die het toezicht ondergaan mee te denken waarbij de toezichtfunctie van de Koninklijke Marechaussee beweegt richting coöperatie. Een voorbeeld van een meer coöperatieve samenwerking is zichtbaar met de ontwikkeling van een geïntegreerde gegevens en informatiemodule. Een gezamenlijke activiteit van de NCTb en de Koninklijke Marechaussee. Een volgende stap is het betrekken van private partijen op de luchthaven bij de module zodat die zelf kunnen zien alwaar na het volbrachte toezicht door de toezichthouders gebreken zijn geconstateerd. Met deze vorm van coördinatie die ook elementen van coöperatie in zich draagt toont de Koninklijke Marechaussee zich meer dan voorheen in verbinding met de bedrijven die het toezicht ondergaan. Daarnaast is te zien dat binnen het programma VGM vele vormen van coördinatie en zelfs coöperatie aanwezig zijn. Hierbij houden verschillende partijen hun eigen taken en verantwoordelijkheden maar werken ze samen aan een snellere en veiligere grenspassage. Op het gebied van terrorismebestrijding gaat het in het bijzonder om coördinatie, waarbij partijen hun eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden houden. Er is sprake van een gezagsrol vanuit de NCTb naar de Koninklijke Marechaussee toe. In hoofdstuk 5 wordt hier nader op ingegaan. Naast de hiervoor behandelde 3 C s is onderling vertrouwen van belang in de samenwerking met verschillende partijen. Het kan werken als de smeerolie in relaties tussen partijen. Bij rampen en crises wordt duidelijk dat onderling vertrouwen vooral afhangt van individuele personen en minder van beleidsafspraken, procedures en protocollen. Alle geïnterviewde personen beschrijven Schiphol als een dynamische omgeving waarbij tegengestelde belangen en politieke druk een grote rol spelen. Hierin speelt onderling vertrouwen dan ook een cruciale rol. Meerdere keren is aangegeven dat in procedures en protocollen afspraken gemaakt kunnen worden, maar dat succes een uitkomst is van de optelsom van individuele karakters. Onderling vertrouwen kan werken als smeerolie in de relaties tussen de verschillende partijen op Schiphol, waarbij het onderlinge vertrouwen toeneemt naarmate de kosten en baten van de samenwerking eerlijk worden verdeeld over de partijen. Hiervan is op dit moment binnen het Programma VGM geen sprake. Zoals in aanvang van de conclusies al is gemeld hebben incidenten, media-aandacht, politieke druk en het merk Schiphol veel invloed op het veiligheidsdomein op de luchthaven. Het incident rondom de diamantroof is de start geweest tot de oprichting van de BPVS. De BPVS heeft de samenwerking op verschillende domeinen een enorme impuls gegeven. Alle geïnterviewden zijn het daar over eens. Met samenwerking wordt een win-win situatie beoogd, waarbij gesteld wordt dat dit makkelijker gaat al naar gelang het abstractieniveau hoger ligt. Veel publieke en private partijen op de luchthaven vervullen een rol in de beveiliging en de controle daarop. Met de oprichting van de BPVS wordt het toegangsbeheer en de veiligheid integraal benaderd. Het voordeel hiervan is dat de risico s in onderlinge samenhang en met oog voor effecten en neveneffecten worden beoordeeld. Alle geïnterviewden gaven aan dat het BPVS bijdraagt aan een groot gevoel voor gezamenlijkheid: iedereen is involved. Het BPVS met alle daaruit voortvloeiende overlegvormen biedt niet alleen de mogelijkheid om alle activiteiten in het kader van de interne en externe veiligheid in de burgerluchtvaart te richten. Het overleg biedt tevens een podium voor private partijen om de vaak tegenstrijdige belangen van publieke en private partijen die gemoeid gaan met het investeren in veiligheid samen te brengen. In het BPVS en daaruit voortvloeiende overlegvormen ontstaat ruimte om te onderhandelen en krijgen naast de formele relaties de informele verhoudingen alle ruimte. Ruimte die zich kenmerkt door wederzijdse afhankelijkheden. In BPVS is sprake van de al eerder genoemde negotiated order. Het gegeven dat besluitvorming lang niet altijd tot stand komt op grond van formele bevoegdheden en vereisten, maar dat partijen daarbinnen onderhandelen over wat voor allen op een bepaald moment een acceptabele situatie is. Het belang dat alle betrokken partijen onderhandelen over de orde van dingen wordt benadrukt door de AAS die van mening is dat er geen verschil is tussen de publieke en private partijen en dat men daarom ook 66 67

35 open is naar elkaar om informatie uit te wisselen (consultatie) en samen te werken (coördinatie en coöperatie). Het onderling vertrouwen speelt hierbij een niet te onderschatten en tegelijk zo kwetsbare rol. Bij de opvang van drugskoeriers voelden de Koninklijke Marechaussee, OM, Douane en rechtbank op Schiphol een grote gemeenschappelijke sense of urgency, waardoor snel een gemeenschappelijk proces voor opvang, voorlopige hechtenis en berechting van drugskoeriers in een gemeenschappelijk pand kon worden georganiseerd. De ontwikkelingen rondom de CT-Infobox maken duidelijk dat politieke bemoeienis en politieke druk soms zo groot zijn, dat nodale barrières zoals knellende juridische kaders zijn kunnen worden aangepakt en worden weggenomen. Daarnaast is er nog het een en ander te zeggen over fricties in de samenwerking. Het onderzoek maakt duidelijk dat, als het gaat om toezicht, er verschillende beelden en meningen zijn over de wijze van uitvoering en de mate waarin toezicht op de luchthaven wordt uitgeoefend. De fricties kunnen verklaard worden vanuit de verschillende taken, verantwoordelijkheden, doelstellingen en belangen van de diverse actoren die werkzaam zijn op het gebied van veiligheid op de luchthaven Schiphol. Uit het onderzoek blijkt dat de toezichtrol die de Koninklijke Marechaussee op Schiphol vervult, een andere rol is dan die andere actoren in het netwerk hier vervullen. Vanuit de theorie van het verankerd pluralisme is het feitelijk ook gewenst dat de Koninklijke Marechaussee die toezichtrol ook behartigt. Het gaat immers om veiligheid en om een kwalitatief goede en integere totstandkoming daarvan. Een goede bestuurlijke en democratische borging is daarvoor noodzakelijk en onontbeerlijk. De overheid heeft hierbij een grote verantwoordelijkheid omdat dit raakt aan het functioneren van de moderne en integere rechtsstaat. Vanuit deze verantwoordelijkheid is de toezichtfunctie op Schiphol door de overheid met de Koninklijke Marechaussee als uitvoeringsorganisatie ingevuld. De verschillende toezichthouders op de luchthaven en de verschillende lagen waarop toezicht plaatsvindt maken dat bedrijven op Schiphol op diverse momenten aan diverse vormen van toezicht worden onderworpen. Daarom wordt in het programma Vernieuwing Toezicht gewerkt aan de doorontwikkeling van het toezicht. Hierin zijn verbetermaatregelen opgenomen ten aanzien van een nieuwe werkwijze en houding van toezichthoudende instanties. Maar de vernieuwing van het toezicht blijkt ook een weerbarstig traject. De doorvertaling van de ideeën in het programma naar de praktijk vragen continu aandacht. Alleen met commitment op alle niveaus in de toezichthoudende organisaties en met commitment van de bedrijven op de luchthaven, kunnen de voorgenomen verbeteringen ook daadwerkelijk in de praktijk leiden tot een vermindering van de toezichtlasten en verhoging van de kwaliteit. Kortom, dit leidt tot een betere samenwerking. Partijen op de luchthaven zijn weliswaar zeer betrokken om de beveiliging van de luchthaven op peil te houden maar dat laat onverlet dat aanpassingen die vaak leiden tot een nog strenger toegangsbeheer altijd zorgvuldig moeten worden begeleid en omkleed. De gemeenschappelijke meldkamer infrastructuur draagt op Schiphol bij aan een goede coördinatie van allerlei processen, waaronder de uitvoering van de politietaak door de Koninklijke Marechaussee op Schiphol. De verschillende belangen ten aanzien van een verdere integratie van toezichtruimtes zijn nog niet bij elkaar gebracht en er lijkt op dit punt sprake te zijn van strategische ontwijking. Schiphol is een knooppunt dat dagelijks vele personen en goederenstromen verwerkt. Een knooppunt van vele activiteiten met uiteenlopende private en publieke organisaties. Het is behalve een efficiënt knooppunt ook een plek die de gebruikers 24 uur per dag allerlei diensten aanbiedt. Een dynamische luchthaven waar mensen, bedrijven, winkels, entertainment, vervoers- en transportstromen samenkomen en elkaar versterken. AAS exploiteert de luchthaven en is met het oog op alle complexe logistieke processen op, van en naar de luchthaven en het daarmee verbonden grote nationale en economische belang voor de Koninklijke Marechaussee bij de uitvoering van haar politietaken veelal een onmisbare partij. Ook bij de publiek private samenwerking speelt zij een sleutelrol. Veiligheid is uiteraard een belangrijke kwestie maar het proces van de aankomendeen vertrekkende passagiers als ook de goederenstromen moeten goed verlopen. En het incheckproces van de passagiers vooral ook snel en smooth om daarna nog alle tijd te hebben om te verblijven op de luchthaven. Toezicht en controle moeten worden ingepast in die commerciële omgeving, waarbij bedrijven de toezichthouders oproepen om zich hierin meer dan nu het geval is coöperatief op te stellen. Bedrijven willen graag betrokken worden bij de verwezenlijking van maatregelen die in het kader van veiligheid genomen dienen te worden. Bedrijven willen zich hiermee feitelijk horizontaal positioneren en zo hun invloed in een negotiated order laten gelden. Ten aanzien van terrorismebestrijding is er op Schiphol ook een spanning zichtbaar tussen veiligheidsbelangen en commerciële belangen. Zo geven vooral private partijen aan graag eerder mee te willen denken over de te nemen maatregelen. Ten tijde van het onderzoek door de commissie-oord werd pijnlijk duidelijk dat een gezamenlijke communicatie dé factor van belang is om de luchthaven als een veilige plek op de kaart te zetten en de samenwerking daarvoor te bevorderen. Zonder uitzondering werd gewezen op de grote afhankelijkheid van elkaars berichtgeving. Elke partij kan met informatie aan derden of in de media bijdragen aan een goed imago van de luchthaven, maar evenzeer ook veel schade aanrichten. Wanneer onjuiste beeldvorming niet direct wordt weggenomen, schept dit een onjuist en onterecht negatief beeld van veiligheid op de luchthaven. Daar waar aan de orde, dient dit beeld in het belang van het behoud van de spilfunctie van Schiphol en de nationale veiligheid zo snel mogelijk te worden gecorrigeerd. AAS en KLM duidden daarbij op de grote waarde, die zij hechten aan genuanceerde berichtgeving over eventuele onveiligheid op de luchthaven, omdat dit direct van invloed kan zijn op de concurrentiepositie. Hoe gevoelig dit ligt bleek bij de organisatie van de herdenkingsdienst van de vliegtuigramp in Tripoli. De burgemeester wilde die dienst graag organiseren op Schiphol, maar AAS absoluut niet, omdat dan de ramp, die zich niet op Schiphol voltrok, een negatieve uitwerking zou kunnen hebben op het imago van Schiphol als veilige luchthaven. In onderlinge samenspraak is toen afgezien van een herdenkingsdienst op de luchthaven. Om de communicatie te verbeteren hebben partijen in BPVS verband de afspraak gemaakt om elkaar vooraf te informeren en via elkaars voorlichtingsdiensten waar mogelijk afspraken te maken over welke organisatie een persbericht uitgeeft. De overige partijen berichten dan in beginsel niet, tenzij dat vanuit de specifieke verantwoordelijkheid noodzakelijk geacht wordt (bijvoorbeeld OM). Daarnaast is onder leiding van het NCTb een corporate approach opgesteld, wat wil zeggen dat voorlichters van alle betrokken partijen standaard voorlichtingsmateriaal hebben voorbereid. Hierdoor kan centrale regie en beheersing op communicatie plaatsvinden. Dit is een mooi voorbeeld van een verbetering van de samenwerking van het niveau consultatie naar coördinatie

36 70 5Hoe wordt het publiek belang geborgd?

37 5.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk is geconstateerd dat de samenwerking tussen de diverse actoren op het gebied van veiligheid op de luchthaven Schiphol zich positief ontwikkelt. Ook blijkt dat het een turbulente omgeving is met veel dynamiek en politieke druk. In dit hoofdstuk wordt ingezoomd op de waarborgen die we hebben aangetroffen ten aanzien van het publiek belang. Is er sprake van democratische legitimering? Hoe is de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid georganiseerd? En op welke wijze hebben efficiency en effectiviteitvraagstukken invloed op het publiek belang? Onderzocht wordt hoe de Koninklijke Marechaussee koers houdt in deze omgeving. 5.2 Borging publiek belang Het publiek belang van de luchthaven Schiphol is verbonden met het algemeen belang van de luchtvaart in Nederland. Het gaat daarbij om het borgen van optimale internationale bereikbaarheid en netwerkkwaliteit gecombineerd met een concurrerende, hoogwaardige en veilige luchtvaart. Een goede internationale bereikbaarheid via luchthaven Schiphol is een belangrijke pijler van de economische ontwikkeling van de Nederlandse economie. AAS exploiteert de luchthaven die een wezenlijke rol vervult binnen de Nederlandse luchtvaart. Schiphol is hiermee een vitale schakel in Nederland en voorziet in een kwalitatief hoogwaardige bereikbaarheid van de luchthaven waarbij gezorgd moet worden voor een duurzame, gezonde en veilige leefomgeving waarbij de veiligheid van de burgers gegarandeerd is. Per domein wordt hier nu aangegeven hoe het publiek belang wordt geborgd Het domein algemene politietaak De legitimering van uitvoering van politietaken door de Koninklijke Marechaussee is gebaseerd op een wettelijke basis, namelijk de limitatief opgesomde politietaken in artikel 6 van de Politiewet Daarin is ook de algemene politietaak op de luchthaven Schiphol opgenomen 92. Om daaraan op een goede en zorgvuldige wijze uitvoering te kunnen geven werken de ambtenaren van de Koninklijke Marechaussee onder de bepalingen van de Ambtsinstructie voor Politie, Koninklijke Marechaussee en andere opsporingsambtenaren 93. Dit is van belang voor rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Wanneer personen, die in aanraking zijn gekomen met de Koninklijke Marechaussee, zich over de taakuitvoering of bejegening willen beklagen doen dat bij de Klachtencommissie politietaken Koninklijke Marechaussee en Krijgsmacht 94, die door de korpsbeheerder, de Minister van Defensie is ingesteld. Daarnaast kunnen personen zich wenden tot de Nationale Ombudsman, wanneer zij zich wensen te beklagen over (onbehoorlijk optreden van) de Koninklijke Marechaussee. Zoals al eerder aangegeven is het gezag en beheer over de Koninklijke Marechaussee gescheiden. Bij de uitvoering van de politietaken leidt dit tot verschil in bevoegd gezag en daarmee verschil in wie, waar als bevoegd gezag verantwoording over het optreden door de Koninklijke Marechaussee aflegt. Ten aanzien van het beheer bestaat dit verschil niet. De Minister van Defensie voert het beheer. Dit betekent ook dat hij zich in de Tweede Kamer der Staten-Generaal publiekelijk moet verantwoorden voor de bedrijfsvoering en het algemeen functioneren 95 van de organisatie. Met regelmaat wordt de Minister van Defensie voor overleg naar de Tweede Kamer geroepen. 92 Politiewet 1993, artikel 6, lid 1, onder c: de uitvoering van de politietaak op de luchthaven Schiphol en op de andere door Onze Ministers van Justitie, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Defensie aangewezen luchtvaartterreinen, alsmede de beveiliging van de burgerluchtvaart. 93 Besluit van 8 april 1994, houdende regels met betrekking tot een nieuwe Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke Marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaar en de maatregelen waaraan rechtens van hun vrijheid beroofde personen kunnen worden onderworpen. 94 Klachtencommissie politietaken Koninklijke Marechaussee en Krijgsmacht 2004, ingesteld door de Minister van Defensie, bij besluit van 29 april Handelingen Tweede Kamer, 30176, nr. 1 t/m 25 Door de Tweede Kamer te informeren vindt enerzijds verantwoording plaats, terwijl anderzijds participatie wordt bevorderd. In de Tweede Kamer wordt bijvoorbeeld getoetst of de afgesproken verbetermaatregelen, zoals bij het eerder genoemde Beleidsplan Koninklijke Marechaussee 2010, voortvarend en op een effectieve en efficiënte wijze worden doorgevoerd. Deze democratische legitimering vormt naast de wettelijke legitimering een belangrijke waarborg voor een zorgvuldige behartiging van het publiek belang Handhaving van de openbare orde Voor de handhaving van de openbare orde op Schiphol voert de Koninklijke Marechaussee haar politietaak uit onder gezag van de burgemeester van de gemeente Haarlemmermeer. De burgemeester legt over dat optreden verantwoording af aan de gemeenteraad. Hij doet dat niet alleen achteraf (na bijvoorbeeld demonstraties of acties), maar ook vooraf door niet alleen het jaarplan van de politie aan te bieden aan de gemeenteraad, maar ook het deeljaarplan van de Koninklijke Marechaussee, dat ziet op de uitvoering van de politietaak op Schiphol. Bij de handhaving van de openbare orde op het luchtvaartterrein werkt de Koninklijke Marechaussee, zoals in het vorige hoofdstuk werd aangegeven, samen met politie en AAS. Door de assistentie van AAS kan eventueel snel, effectief en efficiënt worden opgetreden. De reguliere ordetaak van AAS is echter in zodanig geval altijd ondersteunend aan het optreden van de Koninklijke Marechaussee, waardoor ook de wettelijke en democratische legitimering verzekerd is en het publiek belang geborgd Crisisbeheersing en rampenbestrijding Bij crises en rampen op Schiphol treedt de Koninklijke Marechaussee op onder het gezag van de burgemeester. In voorkomende gevallen kan de burgemeester ook bevelen geven aan private partijen zoals AAS, en daarmee G4S, of KLM. Zoals in het vorige hoofdstuk al bleek, is bij crises en rampen sprake van uitgebreide multidisciplinaire samenwerking, waarbij het optreden wordt gecoördineerd vanuit de veiligheidsregio. Dit doet echter niet af aan de eigenstandige verantwoordelijkheden en bevoegdheden van alle betrokken functionarissen en diensten, waaronder de Koninklijke Marechaussee. De respondenten benadrukten dit tijdens de interviews. Ook bij het optreden in het kader van crises en rampen is, zoals bij de uitvoering van alle politietaken van de Koninklijke Marechaussee, de ambtsinstructie van kracht. Ook zijn in het voor publiek te raadplegen Crisis en Beheersingsplan Schiphol (CBP-S) alle taken en verantwoordelijkheden vastgelegd. Na de Schipholbrand 96 in 2005, waarbij in het detentiecentrum op Schiphol Oost 11 illegalen omkwamen, bleek hoe belangrijk democratische legitimering is voor een goede borging van het publiek belang. Naar aanleiding van de conclusies en aanbevelingen van de Onderzoeksraad voor Veiligheid, die naast een aantal anderen de oorzaak van de ramp onderzocht, traden zowel de burgemeester van Haarlemmermeer als de Ministers van Justitie en VROM af Verkeerstoezicht Op de luchthaven heeft de Koninklijke Marechaussee de uitvoering van een belangrijk deel van het verkeerstoezicht overgedragen aan AAS. De toezichthoudende werkzaamheden van Airport Authority worden binnen AAS uitgevoerd onder verantwoordelijkheid en aansturing van de luchthavenmeester 97. Deze is belast met het dagelijks toezicht op de orde en veiligheid in het luchtvaartgebied. Zowel AAS als Koninklijke Marechaussee streven naar een veilige en efficiënte afwikkeling van het wegverkeer op de luchthaven. Doordat deze samenwerkingsregeling is gepubliceerd in de Staatscourant is voldaan aan het voor rechtszekerheid belangrijke vereiste van kenbaarheid. Burgers en werknemers kunnen er zodoende kennis van nemen. Echter, in de praktijk is het ook van belang dat Schiphol op de luchthaven reizigers en anderen aangeeft (bijvoorbeeld borden) dat er verkeerstoezicht wordt gehouden. De samenwerking impliceert dat bij geconstateerde strafbare gedragingen de Koninklijke Marechaussee optreedt. Zij staat daarbij onder gezag van het OM. Dit betekent dat toetsing van de rechtmatigheid en wetmatigheid van het optreden van de Koninklijke Marechaussee door de (hulp)officier van justitie plaatsvindt en wanneer vervolging plaatsvindt door de onafhankelijke rechter. De samenwerking kan worden gezien als 96 Rapport Onderzoeksraad voor Veiligheid van 21 september 2006 over de brand op Schiphol in het detentiecentrum, in de nacht van 26 op 27 oktober Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen, Stcrt. 2009, nr en Convenant Schiphol Airport Authority, Stcrt 2010, nr

38 een vorm van pluralisme waarbij verankering van publieke belangen, vanuit de optiek van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid noodzakelijk is. De Koninklijke Marechaussee kan dit borgen door enerzijds haar eigen optreden, maar daarnaast door goed toezicht op de uitvoering door AAS. Verder wordt het publiek belang gediend met de grotere effectiviteit van het toezicht en de bereikte efficiency Strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde Bij de opsporing van strafbare feiten staat, zoals hiervoor ook al aan de orde is geweest, de Koninklijke Marechaussee onder gezag van het OM. Dit betekent dat het OM zowel beslist over de prioriteiten als toezicht houdt op de recht- en wetmatigheid van toegepaste dwangmiddelen. De Koninklijke Marechaussee opsporingsambtenaren zijn algemeen opsporingsambtenaar 98 en daardoor bevoegd tot opsporing van alle strafbare feiten, die zijn strafbaar gesteld in het wetboek van strafrecht of bijzondere wetten (bijvoorbeeld de Wet Wapens en Munitie en de Opiumwet). Wanneer vervolgens een dergelijk onderzoek leidt tot bewaring of vervolging zal de onafhankelijke rechter toetsen. Naast de eerder genoemde bepalingen zijn ook bijvoorbeeld de Ambtsinstructie voor politie, Koninklijke Marechaussee en andere ambtenaren en de bepalingen van de Wet Politiegegevens (WPG 2008) bij (opsporings-)activiteiten van de Koninklijke Marechaussee van toepassing. Dit waarborgt rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. In BPVS wordt door de private en publieke partijen gesproken over het voorkomen en bestrijden van criminaliteit, ter bevordering van de veiligheid op de luchthaven. Dit is volgens de geïnterviewden een meer bestuurlijk overleg. Er wordt niet inhoudelijk gesproken over lopende opsporingsonderzoeken. De respondenten van OM en Koninklijke Marechaussee gaven aan dat dit in de praktijk geen beletsel vormt voor een goede samenwerking. Andere partijen respecteren de onafhankelijke positie van OM en Koninklijke Marechaussee op dit punt. Wel proberen de private partijen invloed uit te oefenen op de duiding van relevante aandachtsgebieden. Hierdoor kan een beeld ontstaan dat de private en publieke organisaties op basis van een zekere gelijkwaardige positie rond de veiligheidsvraagstukken op de luchthaven acteren. Van een dergelijke situatie, door Shearing en Wood aangeduid met het begrip nodal 98 Wetboek van strafvordering, artikel 141 onder c (security) governance, is volgens de geïnterviewden echter geen sprake. Er was bij alle geïnterviewden volstrekte duidelijkheid over het feit dat het OM, in samenspraak met de Koninklijke Marechaussee, de uiteindelijke keuzes maakt ten aanzien van criminaliteitsbestrijding. Dat geldt evenzeer voor de noodzaak om, hoe vervelend de impact vaak ook is, eventueel een opsporingsbericht uit te geven. Wij zien hierin, op basis van de theorie van Loader en Walker, een verankering van pluralisme door OM en Koninklijke Marechaussee binnen het knooppunt Schiphol. Een opsporingsonderzoek kan leiden tot aanhouding van verdachten, die werkzaam zijn op de luchthaven. In dit soort gevallen kan het volgens de Koninklijke Marechaussee en OM van belang zijn om de directie of interne beveiligingsafdeling van de onderneming of dienst waarbij betrokken verdachte werkt, voorafgaand aan aanhouding te informeren. Het is volgens het OM en Koninklijke Marechaussee soms noodzakelijk voor een goed verloop van het onderzoek. Dit hangt samen met de complexiteit van de processen op de luchthaven en daardoor noodzakelijke specifieke (technische) hulp. De respondenten van AAS en G4S gaven aan dit te waarderen, zeker omdat daardoor geanticipeerd kan worden op de continuïteit van de bedrijfsprocessen of op media aandacht. Vanuit het gezichtspunt van legaliteit gaan OM en Koninklijke Marechaussee hier prudent mee om, waardoor verankering van het publiek belang is geborgd. Bovendien leiden dergelijke complexe opsporingsonderzoeken veelal tot bewaring, vervolging en berechting, waarbij een rechterlijke toetsing plaatsvindt. In het Schipholteam zijn aan opsporingsambtenaren van de Koninklijke Marechaussee de controlebevoegdheden van Douane (onbezoldigd ambtenaar) toegekend. Omgekeerd geldt hetzelfde voor ambtenaren van Douane. Dit betekent dat bij opsporing van strafbare feiten eenzelfde situatie geldt als hiervoor beschreven, met dit verschil dat de start van het proces aanvangt vanuit gelegitimeerde controlebevoegdheden en niet met een concrete strafrechtelijke verdenking. In het Cargo-Harc team werken Koninklijke Marechaussee opsporingsambtenaren samen met opsporingsambtenaren van FIOD/ECD en Douane. Voor deze onderzoeken gelden dezelfde waarborgen ten aanzien van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. De Minister van Justitie heeft de politieke verantwoordelijkheid voor de strafrechtspleging. Dit betekent dat hij politiek verantwoordelijk is voor het functioneren van het gehele strafrechtsapparaat, waaronder de taakuitvoering door de Koninklijke Marechaussee. Dit betreft onder andere ook een politieke verantwoordelijkheid voor door het ECL uit te brengen veiligheidsappreciaties 99. Een voorbeeld daarvan is een onderzoeksrapport van het ECL over kwetsbaarheden rond het afhandelingsproces van luchtvracht op Europese luchthavens, waaronder Schiphol. Hierover is in de Tweede Kamer een algemeen overleg (AO) gehouden. Dergelijke rapporten kunnen leiden tot aanpassing van wet- en regelgeving, maar ook tot hogere kosten voor de luchtvaartsector. Door na afweging van het veiligheidsbelang ten opzichte van alle andere belangen dergelijke rapporten uit te brengen, wordt door de Minister van Justitie en de Koninklijke Marechaussee het publiek belang geborgd. Soms kan er volgens de respondenten van het OM en NCTb reden zijn om de NCTb vragen formeel te laten stellen aan het College van Procureurs-generaal, de hoogste leiding van het OM. Meestal is er in de ontstane praktijksituatie dan zowel sprake van een zwaarwegend beveiliging- als opsporingsbelang. Twee belangen, die ook beide doorwerken in de door de Koninklijke Marechaussee te nemen vervolgacties. Een vraagstelling langs de formele weg is dan noodzakelijk om zorg te dragen voor een goede afweging van belangen, voordat de Minister van Justitie overgaat tot het beantwoorden van vragen. Hierdoor wordt zowel het publiek belang van democratische toetsing als dat van onafhankelijke opsporing gewaarborgd Hulpverlening Hulp kan door de Koninklijke Marechaussee verleend worden vanuit alle politietaken. De Koninklijke Marechaussee is hiertoe door de werking van artikel 2 van de Politiewet 1993 en de eerder genoemde ambtsinstructie ook verplicht. Vanuit democratisch oogpunt kan worden vermeld dat het bevoegd gezag en de korpsbeheerder, de Minister van Defensie, verantwoording aflegt aan de Tweede Kamer. 99 Brief Mininster van Justitie, Veiligheidsbeleid burgerluchtvaart, TK , 24804, nr Het domein gemeenschappelijke meldkamer infrastructuur De Wet Bescherming Persoonsgegevens regelt hoe organisaties moeten omgaan met persoonsgegevens. De wet omschrijft wat de plichten zijn van organisaties die de gegevens gebruiken. Zo moet onder andere aan burgers kenbaar worden gemaakt wat met de informatie of beelden gebeurt. Dat geldt onverkort voor Schiphol. Ook mogen de organisaties alleen gegevens en beelden verzamelen en verwerken als daarvoor een goede reden is. Het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) ziet toe op de naleving van de Wet. Voor het project GMI is door een gemeenschappelijke werkgroep van NCTb, AAS, KLM, Koninklijke Marechaussee en Douane het juridische kader uitgewerkt en ter goedkeuring voorgelegd aan het CBP. Het betreft belangrijke onderwerpen als eigenaarschap, privacy wetgeving, bewaartermijnen van camerabeelden, gebruikersovereenkomsten en protocollen. Op basis van autorisaties in hun meldkamers kunnen Koninklijke Marechaussee en de andere partijen gebruik maken van voor hun taakuitvoering relevante beelden. De autorisaties zijn gekoppeld zijn aan de wettelijke bevoegdheden van de betrokken partij. Hierbij dient verder vermeld te worden dat de Koninklijke Marechaussee, vanuit haar algemene politietaak, bij incidenten onmiddellijk de sturing over de camera s kan overnemen. De burgemeester van de gemeente Haarlemmermeer heeft besloten om het aantal vaste camera s op Schiphol in de openbare ruimten uit te breiden en dat de Koninklijke Marechaussee de bevoegdheid heeft gekregen om camerabeelden rechtstreeks te bekijken. Hiervoor heeft de burgemeester toestemming gekregen van de gemeenteraad 100 De overweging daarbij was dat er op Schiphol altijd sprake is van een terrorismedreiging. Verder trekt de luchthaven (zware) criminaliteit aan. De gemeenteraad sprak ook de verwachting uit dat door uitbreiding van het cameratoezicht de openbare orde en veiligheid beter zou kunnen worden gehandhaafd. Vanuit oogpunt van democratische legitimering en legaliteit is sprake van borging van het publiek belang. 100 Besluit gemeenteraad Haarlemmermeer op 25 oktober 2007 (wijziging Algemene Plaatselijke Verordening). De bevoegdheid is verleend aan de burgemeester in overeenstemming met artikel 151c van de Gemeentewet

39 5.2.3 Het domein toezicht beveiliging burgerluchtvaart Luchtvaart en beveiliging zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Door gebeurtenissen in het verleden moeten luchthavens, vliegtuigen en alle aan luchtvaart gerelateerde bedrijven voldoen aan strenge voorschriften. De maatregelen die in Nederland worden genomen ter beveiliging van de luchtvaart, zijn bijna allemaal gebaseerd op EU-beleid, via rechtstreekse verordeningen. Dit zijn de zogenoemde regels voor de beveiliging van luchthavens, die gelden voor alle lidstaten. Schiphol heeft een reeks van maatregelen genomen op het gebied van beveiliging. Niet alleen de beveiligingsmaatregelen maar ook het toezicht daarop is vastgelegd in nationale en internationale wet- en regelgeving. Hierin staat wie verantwoordelijk is voor welke taken en hoe deze moeten worden uitgevoerd. Luchthaven Schiphol en alle bedrijven zijn zelf verantwoordelijk voor adequate beveiliging en hiervoor worden op de luchthaven in totaal vijf gespecialiseerde beveiligingsbedrijven ingehuurd. Hun beveiligingsmedewerkers zijn getraind volgens door de overheid bepaalde voorschriften. AAS moet als exploitant van de luchthaven, volgens de Luchtvaartwet een groot aantal uitvoerende verantwoordelijkheden zelf uitvoeren en daarbij aan strikte eisen van de overheid voldoen. Namens de Minister van Justitie is de Koninklijke Marechaussee verantwoordelijk voor het directe toezicht op de uitvoering van de beveiligingsmaatregelen op de luchthaven Schiphol en houdt de Koninklijke Marechaussee toezicht op de uitvoering van de beveiligingsmaatregelen door de particuliere sector. De NCTb stuurt de Koninklijke Marechaussee aan in haar toezichtstaak en houdt zij toezicht op de keten als geheel. Conform internationale wetgeving zijn in het Kwaliteitscontroleprogramma voor de beveiliging burgerluchtvaart de taken en bevoegdheden van beiden helder vastgelegd. De Koninklijke Marechaussee voert op haar beurt het feitelijk toezicht op de werkvloer uit dat bijdraagt aan het optimaliseren van het beveiligingsniveau, de bewustwording van de noodzaak daartoe en van de naleving van de wettelijke voorschriften. Hiermee is op het terrein van de veiligheidsmaatregelen en het toezicht op de luchthaven het publiek belang in nationale en internationale wet- en regelgeving en in het kwaliteitscontroleprogramma geborgd. De DLVP voert door haar specifieke deskundigheid op het gebied van luchtvaartregelgeving toezichtstaken uit. De Douane oefent het toezicht uit op de goederenstromen. Beide organisaties maken dus ook gebruik van Nederlandse en Europese wet- en regelgeving waardoor ook hun toezicht op de luchthaven is geborgd. De Douane oefent controle uit aan de hand van profiling waarbij gewerkt wordt met veronderstelde risico s van een mogelijke overtreding. Het is voor de Koninklijke Marechaussee ingewikkelder om aan de hand van profiling controles toe te passen. Ten eerste biedt de wet- en regelgeving waarmee de Koninklijke Marechaussee werkt minder ruimte om van vertrouwen uit te gaan. Zo staat bijvoorbeeld in de Schengengrenscode beschreven dat een niet-allesomvattende controle van personen niet wordt toegestaan. En ook is het werken met profielen om personen al dan niet aan een controle te onderwerpen op basis van eerder getoond gedrag meer complex van aard omdat zoals gemeld mensen wel kunnen frauderen. Hier komt de borging van het publiek belang niet alleen voort uit wet- en regelgeving maar ook uit een visie op vertrouwen die erin resulteert dat de Koninklijke Marechaussee alle passagiers blijft controleren. Experimenten van de Koninklijke Marechaussee om flexibeler en doelgerichter met controle capaciteit om te gaan doen derhalve geen afbreuk aan de borging van het publiek belang. Dat toezicht niet altijd van uitstekende kwaliteit is geweest werd duidelijk door de commissie-oord. Hierna heeft een volledige herziening van de voorschriften, organisatorische inbedding, wijze van toezichtuitoefening en wijze van rapporteren plaatsgevonden. De Koninklijke Marechaussee voert de toezichtstaken stringent uit waarbij wordt toegezien door het NCTb. Langzaam maar zeker wordt verbinding gezocht met bedrijven die het toezicht ondergaan. Daarvoor dient het programma Vernieuwing Toezicht waarom verbetermaatregelen zijn opgenomen ten aanzien van een nieuwe werkwijze en houding van toezichthoudende instanties. In het programma willen de toezichthouders een impuls geven aan een beter functionerende overheid die de kwaliteit van het toezichtproces op een hoger plan wil tillen. De bevindingen van de commissie-oord en het programma Vernieuwing Toezicht zijn openbare rapporten. Hiermee vindt democratische legitimering plaats van de wijzigingen in het 76

40 toezichtproces die het heeft opgeleverd. Beide invalshoeken, Oord en het programma, houden ook rekening met een versteviging van de effectiviteit en efficiency van de toezichtsinstrumenten op de luchthaven. Hiermee is ook het publiek belang gediend. Het publiek belang dat met het uitoefenen van toezicht en het daaraan verbonden verbeterprogramma moet worden geborgd wordt door de bedrijven op de luchthaven onderschreven. Daarom wordt het programma Vernieuwing Toezicht door alle partijen zo omarmd. Maar op het gebied van effectiviteit en efficiency kan nog meer worden bereikt. Private partijen zijn van mening dat het soms dubbele toezicht en dubbele auditing vanuit hun optiek niet doelmatig en niet kosteneffectief is. Door hen wordt dan ook voorgesteld om alle toezicht te laten uitoefenen door één onafhankelijk toezichtsorgaan. Vanuit het publiek belang van democratische legitimering is het bij een eventuele keuze voor één onafhankelijke instantie die toezicht houdt, belangrijk dat dit een publiek orgaan betreft. De Koninklijke Marechaussee vervult haar toezichtstaken door middel van het houden van audits, inspecties en testen. De verzamelde informatie wordt vastgelegd in rapportages van de Koninklijke Marechaussee aan de NCTb. Als de uitvoerders de voorschriften niet naleven kan de Koninklijke Marechaussee dit afdwingen door het toepassen van bestuursdwang. De Koninklijke Marechaussee heeft haar werkwijze hier verbreed door de geconstateerde tekortkomingen of overtredingen eerst aan de gecontroleerde partijen voor te leggen. Ook worden in bepaalde gevallen eerst zogenoemde penalties uitgereikt alvorens tot bestuursdwang over te gaan. Deze getrapte werkwijze blijft evenwel een vorm van verankerd pluralisme omdat de Koninklijke Marechaussee weliswaar partijen ruimte biedt om zelf maatregelen te treffen maar zo nodig ook zelf regelend optreedt. Zodoende is ook de democratische legitimering verzekerd Het domein toegangsbeheer De commissie-oord verrichtte onderzoek naar de mate van effectiviteit van de maatregelen ter beveiliging van de burgerluchtvaart en de invloed daarvan op het tegengaan van (veelvoorkomende) criminaliteit op de luchthaven Schiphol. Hierop is in voorgaande al uitvoerig ingegaan. Door de rapportage van de commissie en de maatregelen als ook de verantwoording ervan aan de Tweede Kamer is sprake van democratische legitimering. Door de kamer te informeren vindt naast verantwoording en transparantie ook participatie plaats. Hiermee wordt openheid gegeven over de mogelijke publieke belangen die met het onderzoek gemoeid zijn en wordt voldaan aan de eis van democratische verantwoording. In BPVS neemt de sector verantwoordelijkheid en de ruimte om zelf veiligheidsprogramma s te ontwikkelen en uit te voeren. In meer of mindere mate is hierbij sprake van samenwerking met de Koninklijke Marechaussee. De publieke sector is hiermee slechts een van de vele actoren op het terrein van veiligheid, aldus het werk van Shearing en Wood. Loader en Walker hebben hier kritiek op geleverd omdat zij juist menen dat de staat onontbeerlijk is bij de democratische regulering van publiek-private netwerken. Zij noemen dit het verankerd pluralisme. Ondanks dit fundamentele meningsverschil is er een overeenkomst tussen Shearing enerzijds en Loader en Walker anderzijds, namelijk hun waardering voor burgerparticipatie in lokale veiligheidsnetwerken. Wij zijn van mening dat geslaagde burgerparticipatie op Schiphol moeilijk voorstelbaar is zonder ook overheidsbemoeienis. De maatregelen getroffen naar aanleiding van de aanbevelingen van de commissie- Oord hebben tot doel te voorkomen dat op de luchthaven en in het vliegtuig criminele activiteiten en/of terroristische daden worden gepleegd. Door Oord wordt de verantwoordelijkheid van de actoren in de veiligheidszorg op de luchthaven vooral ook bij de private partijen gelegd. Hierbij wordt niet slechts uitgegaan van een centrale positie van de overheid en Koninklijke Marechaussee. Zij zijn slechts één van de actoren in de veiligheidszorg op de luchthaven. In zodanig perspectief van nodal governance is de veiligheidszorg bij voorbaat niet georganiseerd vanuit één positie. De politie, in casu de Koninklijke Marechaussee, moet zich volgens deze theorie bewust zijn van de nodale wereld waarin zij opereert en zich een plek verwerven binnen zogeheten nodale assemblages om haar veiligheidstaak te vervullen. Dus veiligheid krijgt vorm door meerdere actoren. Shearing spreekt in dat kader van beyond a state-centred paradigm. Betrokken partijen maken dan afspraken om tot een oplossing van een probleem te komen. Daarbij moet worden gestreefd naar een optimale veiligheidszorg. Dit betekent dat alle geledingen op de luchthaven in voldoende mate veiligheidszorg moeten krijgen. Schiphol is in zones opgedeeld waarbij voor enkele gebieden bijzondere veiligheidregels gelden. In enkele gebieden is sprake van een 100% controle van personen, goederen en voertuigen, waarmee de pluriformiteit in het veiligheidsvraagstuk wordt benadrukt en waardoor het publiek belang alleen met inachtneming van rechtsgelijkheid geborgd is. De rechtsgelijkheid vloeit voort uit de toepassing van de bepalingen uit de Wet Veiligheidsonderzoeken (Wvo). Toegangsbeheer is van toepassing op alle mogelijke toegangen tot de beveiligde zones, waaronder gecontroleerde doorgangen en fysieke barrières, zoals hekken, met als doel het voorkomen van ongeautoriseerde toegang. Het systeem bestaat uit schillen van fysieke barrières en controles. Heden ten dage worden bouwkundige en procedurele aanpassingen zoveel als mogelijk met de toekomst in het vizier uitgevoerd. Hier spelen efficiencyvraagstukken zoals Hoe bereiken we een bepaald resultaat tegen zo laag mogelijke individuele of maatschappelijke kosten? en In hoeverre komen de geleverde prestaties overeen met de voorkeuren van de burgers?. Efficiency is een van de beginselen van goed bestuur. Per gebiedsdeel nemen dus de controlemaatregelen naar aard, omvang en/of intensiteit toe. Werknemers van de luchthaven worden onderworpen aan een achtergrondonderzoek (mogelijke antecedenten en risico s), controle op hun identiteit en aan de hand van de Schipholpas, voortdurend controle op lichaam en meegebrachte voorwerpen. Van leveranciers en servicebedrijven wordt de identiteit gecontroleerd en zij zijn geautoriseerd aan de hand van de Schipholpas. Ook zij worden voortdurend blootgesteld aan de controles op lichaam en meegebrachte voorwerpen. De voertuigen die zich tussen airside en landside moeten bewegen, krijgen van de luchthaven een vervoersbewijs dat alleen voor dat voertuig geldt. Hiermee zijn autorisaties aan het specifieke doel gebonden, waarmee voor aanvullende taken opnieuw een aanvraag dient te gelden. Hiermee is in de uitvoering het publiek belang opnieuw geborgd. Alle luchthavenpersoneel inclusief tijdelijke medewerkers en bemanning in dienst van Nederlandse luchtvaartmaatschappijen, worden aan een grondig achtergrondonderzoek onderworpen. Functies die geheel of gedeeltelijk binnen de beschermde gebieden van de luchthaven Schiphol moeten worden verricht zijn aangemerkt als vertrouwensfuncties omdat deze de mogelijkheid bieden de veiligheid of andere gewichtige belangen van de staat te schaden. De AIVD verricht de controle door middel van een veiligheidsonderzoek op grond van de Wet Veiligheidsonderzoeken. In het Besluit Justitiële Gegevens is bepaald dat de KLM justitiële gegevens kunnen krijgen voor het screenen van hun personeel. In overeenstemming met Europese regelgeving en de Wvo wordt het veiligheidsonderzoek iedere vijf jaar herhaald of zoveel eerder indien daar aanleiding toe is, bijvoorbeeld wanneer een persoon een andere vertrouwensfunctie wil uitoefenen dan waarvoor de verklaring van geen bezwaar is afgegeven. Door wettelijke regelgeving is sprake van democratischee legitimering. Het veiligheidsbeleid na de bevindingen van de commissie-oord is niet zonder slag of stoot ingevoerd. Aanpassingen die vaak leiden tot een nog strenger toegangsbeheer moeten altijd zorgvuldig begeleid en omkleed worden. Bij deze bijeenkomsten komen steevast veiligheidsaspecten, de privacy en gezondheidsaspecten aan de orde. De vragen en mogelijke bezorgdheid hebben bijvoorbeeld te maken met het dynamiseren van de achtergrondonderzoeken of de mogelijke invloed van bijvoorbeeld de millimeter wave scanner (Security Scanner) op de gezondheid van personeelsleden. Voor de maatregelen moet duidelijk het begrip en vertrouwen van al het personeel van de luchthaven gewonnen worden. Dit versterkt de mede- en samenwerking hierin want de werknemers op en rond de luchthaven hebben behoefte aan een zo groot mogelijke zekerheid omtrent hun rechten en plichten en zij eisen een wettelijke grondslag en kenbaarheid van de maatregelen. Veel publieke en private partijen op de luchthaven vervullen een rol in de beveiliging en de controle daarop. Een integrale benadering van het toegangsbeheer heeft als voordeel dat de risico s in onderlinge samenhang en met oog voor effecten en neveneffecten kunnen worden beoordeeld. De publieke partijen die een rol spelen bij de toegangsverlening van personen, goederen en voertuigen zijn de Minister van Justitie, die verantwoordelijk is voor de beveiliging van de burgerluchtvaart, waaronder het toegangsbeheer; de controle op de naleving van de wet - en regelgeving is opgedragen aan de Koninklijke Marechaussee; de AIVD heeft de taak veiligheidsonderzoeken te verrichten op medewerkers en anderen 78 79

41 die voor het vervullen van een vertrouwensfunctie toegang dienen te krijgen tot de beveiligde gebieden. De Koninklijke Marechaussee raadpleegt in dat kader namens de AIVD de justitiële antecedenten. De private partijen zijn AAS, die beveiligingstaken en -controles uitvoert, waaronder afscherming beveiligde gebieden, toegangsbeheersing, veilige voorzieningen luchthaventerrein alsook de luchtvaartmaatschappijen en de afhandelingbedrijven die bijvoorbeeld verantwoordelijk zijn voor de waardetransporten. Borging van het publiek belang blijkt uit de wijze waarop verantwoordingstoedeling geregeld is en de wettelijke kaders waarbinnen zowel de Koninklijke Marechaussee als de andere organisaties hun taak bij het toegangsbeheer uitvoeren Het domein passagiersproces Op initiatief van de NCTb, Douane en AAS is in 2006 gestart met een pilot Security Scanner om de controles in het kader van de beveiliging van de burgerluchtvaart en ten behoeve van de Douane kwalitatief te verbeteren. Dit is een goed voorbeeld van de publiek-private samenwerking. In de pilot wordt getracht na te gaan of met de inzet van deze personenscanner de kwaliteit van de beveiliging van de burgerluchtvaart, de kwaliteit van de Douane controles, evenals de klantvriendelijkheid en de doorlooptijd van het proces verbeterd kunnen worden. Op grond van de ervaringen met deze proef, waarover alle partijen inclusief KLM enthousiast waren, is besloten de proef en het gebruik van Security Scanners gefaseerd te gaan uitbreiden. Na een incident op vlucht NW253-Detroit met een Nigeriaan (2009) is gestart met de beproeving van verbeterde Security Scanner apparatuur. Passagiers krijgen nu de keuze tussen de reguliere controle en de Security Scanner. In het domein van het passagiersproces vindt het publiek belang zijn rechtszekerheid voor alle Europeanen in EU regelgeving. Er is regelgeving vanuit Brussel waarbij de Europese Commissie verantwoording aflegt aan het Europees Parlement. Als het gaat over de veiligheid van passagiers op Schiphol legt de Minister van Justitie verantwoording af aan de Tweede Kamer en de Minister van Financiën doet hetzelfde voor wat betreft de goederencontrole. Geconstateerd wordt dat de effectiviteit van grenstoezicht is toegenomen omdat steeds meer de nadruk is komen te liggen op criminaliteitsbestrijding en terrorismebestrijding. Aanbevelingen uit het rapport van de commissie-gerritse zijn door de regering opgevolgd in het kaderdocument grenstoezicht en worden nu in de praktijk vormgegeven in het Programma VGM. Daar de aanbevelingen vooral gericht waren op effectiviteit en efficiency, wordt geconcludeerd dat hiermee het publiek belang geborgd wordt. Verder geeft de commissie-gerritse aan dat het apart houden van twee grenstoezichtorganisaties ook het publiek belang dient omdat cultuurverschillen dit zouden frustreren. Zij concludeert dat de kostenefficiency niet opweegt tegen een verlies in kwaliteit door cultuurverschillen. Interessant is verder de democratische controle rondom het Programma VGM. Hier doet zich namelijk de spanning voor tussen privacy en veiligheid. Er is sprake van een publiek belang als het gaat om het gebruik van Advanced Passenger Information, want hoe eerder de overheid informatie over mogelijke onveiligheid heeft, hoe sneller en beter zij in kan grijpen. Daar tegenover staat er, op het moment van gebruik van API en PNR wel heel veel informatie beschikbaar komt. Dit leidt tot spanning in privacywetgeving. Hoe staat het dan met het publiek belang? Partijen op Schiphol worden het hier snel over eens. Maar vraag is of de democratische controle, de Tweede Kamer, het hier over eens is. Technologie biedt kansen om het grensbewakingsproces te verbeteren, maar moet goed worden afgewogen ten opzichte van privacy. Als op Europees niveau het parlement heeft ingestemd, bieden Europese richtlijnen de nationale lidstaten de mogelijkheid om in dit geval meer informatie rondom passagiers op te slaan. De democratische controle is dan aan de orde geweest. Dat wil nog niet zeggen dat je hier als lidstaat niets meer over te zeggen hebt. Ook in Nederland dient hierover politieke verantwoording te worden afgelegd. Bij de werkzaamheden die de AIVD op Schiphol doet cq laat doen, is de borging van het publiek belang gelegen in wetgeving en door controles uitgevoerd door de commissie van toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. Ten slotte kan worden gesteld dat alle onderdelen van het PVGM voorbeelden zijn van verankerd pluralisme, zeker daar waar het gaat om RT. Omwille van klantvriendelijkheid en snelheid wordt een mooie dienst aangeboden aan frequente reizigers, maar de eisen aan personencontrole worden niet aangepast Het domein terrorismebestrijding Ten aanzien van terrorismebestrijding kan de NCTb het uitvoeringsoverleg alertering bijeenroepen en de exploitant van de luchthaven aanwijzingen geven om maatregelen te treffen. Deze bevoegdheid betreft de bevoegdheid van de Minister van Justitie die gemandateerd is aan het NCTb 101 Dit is hiermee een schoolvoorbeeld van verankerd pluralisme. Immers, de overheid neemt hiermee haar verantwoordelijkheid ten aanzien van de bescherming van de rechtstaat in eigen hand. Hiermee is zij niet slechts een partner in de veiligheidszorg, zoals alle andere partners op Schiphol. Duidelijk is dat de overheid hier gebruik maak van de wettelijke ruimte en bevoegdheden zoals die haar toegekend zijn. Ter bescherming van de burgers is bij wet (Wet op de Inlichtingen en Veiligheidsdiensten) vastgelegd welke informatie met welke partijen gedeeld mag worden. Dit draagt bij aan de rechtszekerheid. Daarnaast is er veel informatie over te vinden op internet, zowel over terrorismebestrijding als over de verschillende taken en bevoegdheden van de overheidsinstanties die zich hiermee bezig houden. Dit zegt iets over de kenbaarheid en daarmee iets over de rechtszekerheid. Verder is het zo dat de beveiliging burgerluchtvaart wordt gestuurd vanuit Europa. In het Europese beleid wordt wetgeving vertaald in richtlijnen en het publiek belang wordt geborgd door inspraak in Europees verband. Wel is uit de interviews duidelijk geworden dat dit proces ambtelijk en omvangrijk is. Het is gekoppeld aan een zeer ingewikkelde Europese besluitvormingsprocedure. Hiermee staat het soms ver van nationale lidstaten en daarmee van de praktijk af. Hoe worden ontwikkelingen in de praktijk dan toch op de politieke agenda gezet? Het blijkt dat incidenten vaak een mogelijkheid bieden om een pilot te ontwikkelen. Dan kunnen al gereed zijnde technologische ontwikkelingen 101 Crisisbeheersingsplan Schiphol, CBP-S plotseling gebruikt worden op de luchthaven. Belangrijk hierbij is dat een incident pas als zodanig gekwalificeerd wordt als het een incident is in de perceptie van de burger. Het incident met de vloeistoffen in 2006 had ruim daarvoor al elders plaatsgevonden maar werd door de media niet als zodanig opgepakt. Interessant in deze zijn ook de ontwikkelingen rondom de security scanner. De technische ontwikkeling van de security scanner was al jaren gereed, echter in het Europees parlement werden vragen gesteld over gezondheid en privacy. Hierdoor liet de feitelijke invoering op zich wachten. Inmiddels biedt Europese wetgeving de mogelijkheid aan lidstaten om de scanner in gebruik te nemen en op Schiphol wordt hiermee nu geëxperimenteerd. Belangrijk hierbij is dat burgers keuzevrijheid hebben. 5.3 Conclusies ten aanzien van de borging van het publiek belang In deze paragraaf vindt de beantwoording van de volgende deelvragen van ons onderzoek plaats: Op welke wijze wordt het publiek belang gewaarborgd? Is er hierbij sprake van verankerd pluralisme? Hoe houdt de Koninklijke Marechaussee koers in de turbulentie? Binnen de democratische legitimering valt op dat het gezag en beheer over de Koninklijke Marechaussee gescheiden zijn. Bij de uitvoering van de politietaken door de Koninklijke Marechaussee op Schiphol leidt dit tot verschil in bevoegd gezag en daarmee verschil in wie, als bevoegd gezag, sturing geeft en waar verantwoording over het optreden door de Koninklijke Marechaussee wordt afgelegd. De Minister van Justitie is verantwoordelijke voor de goede beveiliging van de burgerluchtvaart en het grenstoezicht en hij legt verantwoording af aan de Tweede Kamer. Voorbeelden hiervan zijn het toezicht op de uitvoering van de beveiligingsmaatregelen door de particuliere sector, de verbetermaatregelen op het gebied van toegangsbeheer, het project vernieuwing grensmanagement en een veiligheidsrapport van het ECL. De burgemeester gaat over de handhaving van de openbare orde en het optreden bij crises en rampen op Schiphol en legt verantwoording af aan de gemeenteraad. Hierbij kan worden gedacht aan voorbeelden als de verruiming van het cameratoezicht op Schiphol en de Schipholbrand

42 Het OM gaat over de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en brengt zaken ter terechtzitting aan bij de rechtbank. De rechtbank beoordeelt in elke openbare zaak de recht- en wetmatigheid. Voorbeelden zijn de zaken van de drugskoeriers en ernstige vermogensdelicten (diefstal uit bedrijven of bij Cargo). De Minister van Defensie voert het beheer over de Koninklijke Marechaussee en verantwoordt zich voor de bedrijfsvoering en het algemeen functioneren van de organisatie in de Tweede Kamer. Samenvattend wordt geconcludeerd dat de Koninklijke Marechaussee op Schiphol functioneert in een complexe gezag- en beheer situatie. Dit doet echter niet af aan het feit dat sprake is van democratische legitimering bij alle politietaken die op de luchthaven worden uitgevoerd en ten aanzien van het beheer van de organisatie. Voor wat betreft de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, de tweede pijler van het publiek belang, is het volgende op te merken. De uitvoering van politietaken door de Koninklijke Marechaussee is gebaseerd op formele wet- en regelgeving. De basis van de rechtszekerheid wordt gevormd door de Politiewet 1993, met daarin de limitatief opgesomde politietaken van de Koninklijke Marechaussee (artikel 6). Alle marechaussees werken onder de bepalingen van de Ambtsinstructie voor Politie, Koninklijke Marechaussee en andere opsporingsambtenaren. Dit is van belang voor de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van alle personen, die op de luchthaven Schiphol met de Koninklijke Marechaussee in aanraking komen. Wanneer zij zich over de taakuitvoering van of bejegening door de Koninklijke Marechaussee wensen te beklagen, kan dat bij een klachtencommissie politietaken Koninklijke Marechaussee/ krijgsmacht. Daarnaast kunnen personen zich wenden tot de Nationale Ombudsman, wanneer zij een klacht willen indienen over (onbehoorlijk optreden van) de Koninklijke Marechaussee. Naast private- en andere publieke partijen op Schiphol, maakt ook de Koninklijke Marechaussee bij de uitoefening van haar politietaken gemeenschappelijk gebruik van camera s en camerabeelden. De Koninklijke Marechaussee kan, net als de andere partijen, op grond van bepaalde autorisaties de beelden uitlezen en zo nodig vanuit haar algemene politietaak de sturing over de camera s overnemen. Het gebruik door de Koninklijke Marechaussee is enerzijds democratisch gelegitimeerd door de burgemeester en gemeenteraad en anderzijds in overeenstemming met de bepalingen van de Wet bescherming persoonsgegevens, waarop het College Bescherming Persoonsgegevens toeziet. Rechtszekerheid (waaronder kenbaarheid) en rechtsgelijkheid zijn gewaarborgd. De luchthaven Schiphol is in zones opgedeeld. Er zijn voor eenieder toegankelijke gebieden, maar er zijn ook streng beveiligde zones. Hier gelden bijzondere veiligheidregels en is er sprake van een 100% controle van personen, goederen en voertuigen. De toegang tot een dergelijk gebied is gekoppeld aan een autorisatie en een veiligheidsonderzoek, op grond van de Wet Veiligheidsonderzoeken (Wvo). Alle luchthavenpersoneel, inclusief tijdelijke medewerkers en bemanning in dienst van Nederlandse luchtvaartmaatschappijen, worden op eenzelfde wijze aan een grondig achtergrondonderzoek onderworpen, voordat aan hen een zogenaamde Schipholpas (toegangspas) wordt verstrekt. Het is voor de Koninklijke Marechaussee, vanuit oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van luchtreizigers, bij de uitvoering van haar grenscontroles ingewikkeld om aan de hand van profiling controles toe te passen. De wet- en regelgeving, gebaseerd op EU-verdragen (Schengen), biedt geen ruimte voor steekproefsgewijze controle van luchtreizigers. Een niet-allesomvattende controle van personen wordt in de Schengengrenscode eenvoudigweg niet toegestaan. Dit maakt de samenwerking met Douane, die controle uitoefent aan de hand van profiling, waarbij gewerkt wordt met veronderstelde risico s van een mogelijke overtreding, complex. De Douane is wel tot een dergelijke wijze van controleren in staat omdat zij, onder een ander wettelijk regime, goederen controleert. De derde pijler van het publiek belang wordt gevormd door de mate waarin en hoe de effectiviteit en efficiency georganiseerd is. Op de luchthaven heeft de Koninklijke Marechaussee de uitvoering van een belangrijk deel van het verkeerstoezicht overgedragen aan AAS. Deze samenwerking bij verkeerstoezicht op de luchthaven kan worden gezien als een vorm van pluralisme, waarbij het publiek belang van een zo groot mogelijke effectiviteit en efficiency geborgd is, mits daarnaast toezicht vanuit de Koninklijke Marechaussee vanuit oogpunt van rechtsgelijkheid gewaarborgd blijft. Borging van publieke belangen bij toezicht op de beveiliging van de burgerluchtvaart wordt door AAS en bedrijven op de luchthaven onderstreept. Maar, er is volgens hen een betere afstemming nodig. Men is van mening dat sprake is van soms dubbel toezicht en dubbele auditing, enerzijds door Koninklijke Marechaussee, namens Justitie en anderzijds door AAS, als opdrachtgever. Vanuit de optiek van AAS en de bedrijven is dit niet doelmatig en niet kosteneffectief. Door hen wordt voorgesteld om alle toezicht te laten uitoefenen door één (onafhankelijk) toezichtsorgaan. Verder wordt geconstateerd dat de effectiviteit van grenstoezicht toeneemt omdat steeds meer de nadruk is komen te liggen op criminaliteitsbestrijding en terrorismebestrijding. Aanbevelingen, gericht op effectiviteit en efficiency, uit het rapport van de commissie Gerritse zijn door de regering opgevolgd in het kaderdocument grenstoezicht en worden nu in de praktijk vormgegeven in het Programma VGM. De Commissie Gerritse gaf daarbij verder aan dat het apart houden van twee grenstoezichtorganisaties (Koninklijke Marechaussee en Douane) in het publiek belang is, omdat een eventuele kostenefficiency niet opweegt tegen een verlies in kwaliteit door cultuurverschillen van de organisaties. In BPVS wordt door de Koninklijke Marechaussee met private en publieke partijen gesproken over criminaliteit- en veiligheidsvraagstukken op de luchthaven en in de burgerluchtvaart. Hierdoor kan een beeld ontstaan dat de private en publieke organisaties op basis van een zekere gelijkwaardige positie rond de veiligheidsvraagstukken op de luchthaven acteren en een gemeenschappelijke visie op veiligheid ontwikkelen. Dit wordt in de wetenschap nodal security governance genoemd. Toch weet de Koninklijke Marechaussee, als publieke actor, steeds beter de juiste vormen van sturing en beïnvloeding te vinden, om niet alleen op een goede manier samen te werken, maar om ook haar publieke verantwoordelijkheid niet uit het oog te verliezen. Hiermee is het pluralisme verankerd. Dat is voor de Koninklijke Marechaussee van groot belang, omdat op Schiphol de nodale oriëntatie mede gevormd wordt door de kwaliteit van de samenwerking en de afstemming tussen een veelheid van publieke en private actoren in het netwerk, waarin vooral horizontaal verbindingen worden gemaakt. Een voorbeeld is de wijze waarop het OM, in samenspraak met de Koninklijke Marechaussee, de uiteindelijke keuzes maakt ten aanzien van criminaliteitsbestrijding. Bij terrorismebestrijding kan de NCTb het uitvoeringsoverleg alertering bijeenroepen en de exploitant van de luchthaven aanwijzingen geven om maatregelen te treffen. Ook dit is een voorbeeld van verankerd pluralisme. Immers, de overheid neemt hiermee haar verantwoordelijkheid ten aanzien van de bescherming van de rechtstaat in eigen hand. Hiermee is zij niet slechts een partner in de veiligheidszorg, zoals alle andere partners op Schiphol. Tot slot wordt geconcludeerd dat eigenlijk alle onderdelen van het PVGM voorbeelden zijn van een verankerd pluralisme, zeker daar waar het gaat om RT. Omwille van klantvriendelijkheid en snelheid wordt een aantrekkelijk pakket voorzieningen op de luchthaven aangeboden aan frequente reizigers, maar de eisen aan de personencontrole blijven onaangetast

43 84 6Algemene conclusies en aanbevelingen

44 6.1 Inleiding Dit onderzoek was gericht op de positionering van de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol. Er is onderzoek gedaan naar de wijze en vormen van samenwerking met netwerkpartners op Schiphol. Daarnaast is de wijze waarop de Koninklijke Marechaussee uitvoering geeft aan haar rechtsstatelijke functie onderzocht. Hiervoor is gekeken naar de wijze waarop het publiek belang wordt geborgd. Gezamenlijk levert dit een beeld op over de positionering van de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol. In dit hoofdstuk wordt hier nader op ingegaan. 6.2 Conclusies ten aanzien van samenwerking Conclusies ten aanzien van samenwerking zijn: Er is op Schiphol steeds meer sprake van samenwerking tussen de verschillende partijen. Schiphol is een complexe omgeving die politiek gevoelig en economisch van belang is. Een optimale veiligheid in een optimaal economisch klimaat, het merk Schiphol, en voorkomende incidenten zorgen voor een veelal gedeelde sense of urgency voor als het gaat om de veiligheid op de luchthaven en vormen daarmee belangrijke katalysatoren voor de samenwerking. Vele actoren met uiteenlopende belangen werken op verschillende terreinen met elkaar samen. Zowel de overheidspartijen als private partijen op Schiphol hebben allen hun eigen belangen, maar zij hebben ook een gemeenschappelijk belang: een goed functionerende en internationaal concurrerende luchthaven. Dat laatste wil echter niet zeggen dat te allen tijde de belangen complementair zijn. Soms staan de belangen haaks op elkaar. De samenwerking varieert van consultatie naar coördinatie en/of coöperatie. We zien volop vormen van horizontale samenwerking tussen de Koninklijke Marechaussee en andere netwerkpartners. Hierdoor zijn lobbyen, onderhandelen en compromissen sluiten kenmerkend voor de nodal governance in het samenwerkingsnetwerk. De Koninklijke Marechaussee heeft daarbij vaak de niet primaire rol, maar maakt wel degelijk deel uit van het geheel. In de samenwerking blijkt dat onderling vertrouwen en elkaar kennen essentiële factoren zijn voor samenwerking. Ook ieders (financiële) bijdrage speelt een belangrijke rol in het voor een goede samenwerking noodzakelijke vertrouwen. Over het algemeen zijn de samenwerkingspartners tevreden over de professionaliteit van en samenwerking met de Koninklijke Marechaussee. Hierbij speelt het specifieke karakter van de Koninklijke Marechaussee als flexibele en taakgerichte organisatie een belangrijke rol. In de verschillende samenwerkingsverbanden, zowel formeel als informeel, is er sprake van negotiated order als er sprake is van verschillende belangen. Door daarbij een hoger abstractieniveau in de samenwerking aan te gaan, zullen partijen elkaar op het terrein van veiligheid en economische samenhang weer vinden en kan samenwerking (weer) vorm krijgen. Fricties in samenwerking kunnen door de Koninklijke Marechaussee worden voorkomen of worden weggenomen door ideeën en veranderingen goed te begeleiden, uit te leggen en te streven naar commitment op alle niveaus. Persoonlijke relaties en verhoudingen en het voortdurend bespreekbaar maken en herkennen van eigen taken en verantwoordelijkheden horen daarbij. Een gezamenlijke of afgestemde (externe) communicatie is een belangrijke factor om Schiphol als veilige en aantrekkelijke luchthaven op de kaart te zetten en te houden. De Koninklijke Marechaussee is zich hiervan, net als de andere spelers, terdege bewust en werkt daarom op het terrein van communicatie nauw samen met de andere actoren. 6.3 Conclusies ten aanzien van de borging van het publiek belang Conclusies ten aanzien van de borging van het publiek belang zijn: De uitvoering van politietaken door de Koninklijke Marechaussee op Schiphol voldoet aan de eisen van democratische legitimering, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, waardoor in voldoende mate het publiek belang wordt geborgd. Met regelmaat wordt over het optreden en functioneren van de Koninklijke Marechaussee verantwoording afgelegd aan de Tweede Kamer. Het publiek belang wordt daarnaast geborgd door een formeel systeem van klachtafhandeling. Bovendien doen verschillende commissies regelmatig onderzoek. Daarnaast is een duidelijke maar ook complexe gezags- en beheerslijn ten aanzien van de Koninklijke Marechaussee waar te nemen. Deze complexe scheiding tussen gezag en beheer zorgt voor checks and balances en draagt daarmee bij aan de borging van het publiek belang. De Koninklijke Marechaussee weet steeds een adequate vorm van sturing en beïnvloeding te vinden, om niet alleen op een goede manier horizontaal samen te werken, maar ook verticaal haar publieke verantwoordelijkheid ( verankerd pluralisme ) niet uit het oog te verliezen. De verankering van pluralisme verdient wel voortdurende aandacht bij de uitvoering van politietaken en bij gemeenschappelijke projecten en pilots op de luchthaven. Dit komt voort uit de continue spanning tussen economische- en veiligheidsbelangen. De verankering van het pluralisme komt duidelijk naar voren bij het uitbrengen van verschillende rapportages en verslagen over (vermeende) (on)veiligheid op de luchthaven. Gevoelige rapporten worden besproken met de luchtvaartsector omdat zij kunnen leiden tot aanpassing van wet- en regelgeving, hogere kosten en eventuele imagoschade. Desondanks neemt de overheid beslissingen over de openbaarmaking van dergelijke rapporten. Op het gebied van toezicht op de beveiliging van de burgerluchtvaart is er sprake van enige frictie. Het huidige dubbel toezicht lijkt niet efficiënt. Private partijen beogen daarom om efficiencyredenen een rol in dit toezicht, dat nu door de Koninklijke Marechaussee namens de NCTb wordt uitgeoefend. Vanuit de borging van het publiek belang is het belangrijk dat, bij een mogelijke keuze voor één (onafhankelijke) toezichtinstantie, dit te allen tijde een publieke verantwoordelijkheid blijft. 6.4 Positionering van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol De organisatie van de veiligheidszorg wordt in de literatuur aangeduid met het begrip nodal governance. De veiligheidszorg is bij voorbaat niet georganiseerd vanuit één positie, maar krijgt vorm door meerdere actoren. Op het knooppunt van de luchthaven Schiphol ontplooit de Koninklijke Marechaussee met veel partijen activiteiten die de luchthaven veiliger moeten maken. Er is hier dan ook sprake van private organisaties die, in samenwerking met de Koninklijke Marechaussee, de politiefunctie, in verschillende literatuur policing genoemd, vormgeven. Het veiligheidsnetwerk op Schiphol is niet eendimensionaal en kenmerkt zich door verschillende wettelijke taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en culturen. In de literatuur worden dit nodale barrières genoemd. Andere wetenschappers plaatsen kanttekeningen bij de theorie rondom het nodal governance omdat zij de mening zijn toegedaan dat de overheid altijd een specifieke taak verricht als het gaat om publieke onderwerpen als veiligheid. Centrale vraag die steeds gesteld moet worden is welke garanties er zijn voor het realiseren van veiligheidszorg als publiek goed en hoe de democratische controle is ingericht. Een juiste positionering van de Koninklijke Marechaussee in het veiligheidsnetwerk op Schiphol is hierbij essentieel. Immers, bij dergelijke onderwerpen is een goede bestuurlijke en democratische borging noodzakelijk en onontbeerlijk. Deze zienswijze wordt in de literatuur geduid als verankerd pluralisme. Op basis van de gebruikte literatuur, de interviews en het bronnenonderzoek wordt ten aanzien van de positionering van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol het volgende vastgesteld. De Koninklijke Marechaussee heeft zich als politieorganisatie op de luchthaven Schiphol de afgelopen jaren ontwikkeld. Zij heeft zich daarbij in het veiligheidsnetwerk gepositioneerd als een flexibele, taakgerichte en betrouwbare partner, die borg staat voor de behartiging van het publiek belang. Op een breed palet aan politietaken is zij actief en steeds beter in verbinding met publieke en private partijen op en buiten de luchthaven. Dit is noodzakelijk om beter veiligheidsproblemen aan te kunnen pakken door een effectieve en efficiënte samenwerking. In de complexe netwerkomgeving van de luchthaven Schiphol wordt de Koninklijke Marechaussee dagelijks geconfronteerd met lobby- en machtsvraagstukken. Dit betekent dat de positie van de Koninklijke Marechaussee in het netwerk Schiphol geen automatisme is en voortdurend in beweging is. Daarom dient de Koninklijke Marechaussee blijvend te investeren in de samenwerking met andere partijen en de borging van haar unieke verantwoordelijkheid. Immers, de Koninklijke Marechaussee heeft net als de politie een specifieke verantwoordelijkheid ten opzichte van de 86 87

45 rechtsstaat. Zij dient op een legitieme, rechtsgelijke, rechtszekere, effectieve en efficiënte wijze uitvoering te geven aan haar politietaakuitoefening. Geconstateerd wordt dat de Koninklijke Marechaussee zich daarvan bewust is. De titel van dit onderzoeksverslag luidt: koers houden bij turbulentie. Op basis van dit onderzoek en naar aanleiding van de beantwoordde deelvragen wordt geconludeerd dat de Koninklijke Marechaussee daar goed toe in staat is. Voor het overige wordt geconcludeerd dat positionering een veelomvattend en breed begrip is. In dit onderzoek is gekeken naar de vormen van samenwerking en naar de wijze waarop het publiek belang is geborgd. Op basis hiervan zijn conclusies getrokken. Vanzelfsprekend kan dit vraagstuk ook vanuit andere theorieën en zienswijzen worden onderzocht. 6.5 Aanbevelingen Op grond van dit onderzoek worden de volgende aanbevelingen gedaan. De eerste aanbeveling heeft betrekking op de horizontale en verticale rol van publieke organisaties binnen de netwerksamenleving, en de politie in het bijzonder. Op grond van de conclusies uit dit onderzoek is af te leiden dat het voor de Koninklijke Marechaussee van groot belang is steeds aandacht te hebben voor haar horizontale positie in het samenwerkingsnetwerk waarbij ze voortdurend de focus dient te houden voor haar verticale rol. Deze aanbeveling geldt niet alleen voor de positionering van de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol, maar evenzeer voor de positionering van de Nederlandse politie binnen de netwerksamenleving. Geconstateerd wordt dat de Nederlandse politie zich de afgelopen jaren goed heeft ontwikkeld als netwerkpartner in horizontale samenwerkingsvormen. Dit is op haar beurt te extrapoleren naar publieke organisaties die allen een verantwoordelijkheid ten aanzien van het publiek belang hebben aanvaard. Hierbij wordt gewezen op het gevaar dat dit met zich mee kan brengen. Als er sprake is van tegenstrijdige belangen, op Schiphol bijvoorbeeld de commerciële en veiligheidsbelangen, kunnen spanningen ontstaan in het netwerk op het knooppunt en komt de verticale rol van de publieke organisatie vaak niet als gelegen. Ook op het moment dat de horizontale samenwerking succesvol is en wellicht teveel nadruk krijgt, kan de verticale rol van de politie op de achtergrond komen. Dit speelt vooral als de publieke en politieke druk in de omgeving of op het knooppunt groot is. De tweede aanbeveling richt zich op het expliciteren van de rol en verantwoordelijkheid van de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol en de Nederlandse politie in de netwerksamenleving. Naast het bewustzijn van de verticale rol die publieke organisaties te allen tijde binnen horizontale samenwerkingsverbanden met netwerkpartners hebben, is het voor een betrouwbare samenwerking van belang om steeds helder voor ogen te hebben op welk moment welke rol vervuld wordt. Hierbij helpt het om deze rol steeds te expliciteren en duidelijk te benoemen vanuit welke rol je handelt. Op het moment dat vermenging van rollen gaat plaatsvinden, doordat een publieke organisatie teveel nadruk legt op de horizontale samenwerking, kan de borging van het publiek belang in gevaar komen. Omgekeerd geldt dat, als in de horizontale samenwerking teveel nadruk wordt gelegd op de verticale verantwoordelijkheden, dit op lange termijn de samenwerking negatief zal beïnvloeden. Het vinden van de juiste balans in deze dynamiek vormt hierbij een belangrijke uitdaging. De derde aanbeveling heeft te maken met een zo effectief mogelijk overheidsoptreden. Op de luchthaven Schiphol maakt de toezichtfunctie door de publieke organisaties een groot deel van de dagelijkse taakuitoefening uit. We hebben geconstateerd dat hier op het vlak van effectiviteit en efficiency nog winst te boeken is. Hier ligt voor publieke organisaties, en de Koninklijke Marechaussee op Schiphol in het bijzonder, een unieke gelegenheid om samen met de netwerkpartners de toezichtfunctie zo in te richten dat de beginselen van goed bestuur en de effectiviteit gelijk gewicht hebben. Hierbij worden traditioneel gescheiden kolommen gekoppeld en wordt meer integraal en gezamenlijk opgetreden waarbij het hoofddoel is dat toezicht zo wordt ingericht het deze effectief en professioneel is, op het juiste moment corrigeert en handhaaft maar geen overbodige overlast veroorzaakt. De laatste aanbeveling heeft betrekking op het verrichten van nader wetenschappelijk onderzoek. Het duiden van de positionering van de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol is veelomvattend. In dit onderzoek is een poging gedaan om hier uitspraken over te doen. Er is onderzocht op welke wijze de Koninklijke Marechaussee samenwerkt met haar netwerkpartners. Daarnaast is onderzocht op welke wijze de Koninklijke Marechaussee uitvoering geeft aan haar rechtsstatelijke functie. Het voorliggende empirisch materiaal heeft hiermee een beeld opgeleverd over de positionering van de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven Schiphol. Dit beeld is echter niet volledig. Zaken zoals de cultuur en structuur van het netwerk, verbonden met de specifieke verantwoordelijkheid van publieke organen verdienen nader wetenschappelijk onderzoek

46 90 7Epiloog

47 Epiloog De ontwikkelingen in het staatsbestel van de laatste jaren kenmerken zich door een fase van neo-liberalisme die thans op zijn eind lijkt. Effectiviteits- en efficiencymaatregelen hebben ervoor gezorgd dat op de luchthaven Schiphol veiligheid wordt vormgegeven in een netwerk van publieke en private partijen. Wat opvalt is dat de private partijen hierbij een grotere omvang lijken te hebben dan de publieke partijen. Ook valt op dat er een verwatering lijkt op te treden in de taakuitoefening door de Koninklijke Marechaussee. Vele private partijen vervullen politieachtige taken. Voor de verdere ontwikkelingen van de Koninklijke Marechaussee en ook voor de politie in het algemeen, is het van belang om zicht te hebben op de kwaliteit en ontwikkeling van relevante partners om daarmee te bepalen of het van belang is om daarmee samenwerkingsrelaties aan te gaan en te onderhouden. Op deze noodzaak werd in het document Politie in Ontwikkeling al gewezen. Door dit onderzoek loopt als één van de rode draden het begrip verankerd pluralisme. Hieronder wordt verstaan dat weliswaar sprake is van fragmentatie van de politiefunctie en dus een toenemend pluralisme in de uitoefening van toezicht, handhaving en opsporing, maar dat uiteindelijk de uitoefening van deze taken, door wie ook uitgeoefend, verankerd dient te zijn in de rechtsstaat. Nu is het moment aangebroken dat de overheid als publieke actor weer ideeën ontwikkelt ten dienste van het groter geheel en m(w)eer deelneemt aan de veiligheidsdiscussie. Daarnaast dat zij haar rol binnen de verticale kolommen m(w)eer neemt. Want de overheid is de actor die de verschillende specialisten bij elkaar kan brengen en de rol heeft om het verankerd pluralisme m(w)eer op de agenda te zetten. Deze verticale rol van de overheid in de netwerksamenleving verdient meer dan nu het geval is aandacht, onderzoek en ontwikkeling. Voor de private partijen blijft namelijk het winstmotief steeds op de agenda staan, terwijl deze ook de veiligheid zou moeten dienen. Het commercieel belang kan dan een bedreiging worden voor het publiek belang. Zeer pijnlijk kwam dat onlangs nog aan de orde bij het georganiseerde Love Parade Festival in Duisburg (Duitsland). Althans zo laten nu de voorlopige conclusies zich doorschemeren. Incidenten als deze laten zien dat de verticale relatie van de overheid ten opzichte van private instanties nooit mag worden vergeten. De centrale vraag blijft daarom ook: hoe ver kan en mag de veiligheid door instituties en actoren buiten de staat worden georganiseerd? 92