consultatiedocument versie Algemene toelichting bij de gemeenschappelijke regeling Regionale Ontwikkeling Zuidplas

Transcriptie

1 consultatiedocument versie Algemene toelichting bij de gemeenschappelijke regeling Regionale Ontwikkeling Zuidplas I. INLEIDING Vanaf 2002 is er eendrachtig samengewerkt aan de voorbereiding van de ontwikkeling van de Zuidplas, waartoe de Nota Ruimte de aanzet heeft gegeven. De Interregionale Structuurvisie (ISV) uit 2004 vormt het ruimtelijke kader voor het Intergemeentelijk Structuurplan Zuidplas (ISP) dat door de grondgebiedsgemeenten Zevenhuizen-Moerkapelle, Nieuwerkerk aan den IJssel, Moordrecht, Gouda en Waddinxveen is opgesteld in samenwerking met de provincie Zuid-Holland, de gemeente Rotterdam en het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard. Parallel aan het ISP is de tweede partiële herziening van het streekplan Zuid-Holland Oost voor de Zuidplas door de provincie Zuid-Holland voorbereid. Voor beide plannen is de rapportage Strategische Milieubeoordeling Zuidplas opgesteld. De gemeenteraden van de Zuidplasgemeenten hebben in januari/februari 2006 het ISP vastgesteld. Provinciale Staten van Zuid-Holland hebben de streekplanherziening in mei 2006 vastgesteld. In het ISP is in hoofdstuk 9 het vervolg op de vaststelling van het ISP geschetst. Aangegeven is dat de realisering van de integrale ontwikkeling vraagt om voortzetting van de gemeenschappelijke aanpak van de grondgebiedsgemeenten samen met de ontwikkelpartners provincie Zuid-Holland, de gemeente Rotterdam en het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard. De raden van de gemeenten Gouda, Moordrecht, Nieuwerkerk aan den IJssel, Waddinxveen en Zevenhuizen-Moerkapelle hebben zich bij de vaststelling van het ISP uitgesproken over het oprichten van een gezamenlijke ontwikkelingsorganisatie met de provincie Zuid-Holland en de gemeente Rotterdam waarbij als gemeentelijk uitgangspunt geldt dat een adequate uitvoering is gegarandeerd, dat de consequenties voor de gemeente minstens budgettair neutraal zijn en dat de afdekking van de financiële risico's voor de afzonderlijke Zuidplasgemeenten voldoende inzichtelijk is. Provinciale Staten van Zuid-Holland hebben bij de vaststelling van de partiële streekplanherziening Zuidplas in structurerend element 7 bepaald dat de bij de uitvoering betrokken partijen een gezamenlijke ontwikkelingsorganisatie dienen in te stellen om ervoor te zorgen dat de verstedelijkingsopgave financieel bijdraagt aan de infrastructuur-, water- en groenprojecten. De publieke deelnemers binnen het Zuidplasproject wensen de regionale en bovengemeentelijke samenwerking te continueren vanuit het besef dat de uitvoering van het ISP en de streekplanherziening en het op te stellen Regionaal Structuurplan Water voor de Zuidplas een samenhangende en integrale aanpak vergt die de eigen mogelijkheden en ook de eigen belangen overstijgen. Ter voorbereiding van de gezamenlijke ontwikkelingsorganisatie is er intensief gediscussieerd bij de gemeenten en de provincie Zuid-Holland en in het verband van de Stuurgroep RZG Zuidplas over de vorm van de samenwerking, over het takenpakket en de plek van de organisatie in het totale ontwikkelings- en uitvoeringstraject in de komende tien à twintig jaar. Het resultaat van het debat is er nu: het voorstel voor de gemeenschappelijke regeling Regionale Ontwikkeling Zuidplas, afgekort tot ROZ. In het tweede hoofdstuk van deze toelichting worden de belangrijkste algemene punten uit de eerder gevoerde discussies over de verschillende vormen van samenwerking tussen overheden, over de 1

2 democratische controle en verantwoording en over het monisme/dualisme van gemeenschappelijke regelingen nader samengevat. In het derde hoofdstuk volgt de toelichting op de hoofdlijnen van de regeling ROZ en het takenpakket van de ROZ. Tevens wordt ingegaan op de relatie van de ROZ met de andere publieke partijen en private partijen die betrokken worden bij de concrete uitvoering van de plannen voor de Zuidplas. II. SAMENWERKINGSVORMEN, DEMOCRATISCHE CONTROLE EN VERANTWOORDING 2.1 De verschillende mogelijkheden voor samenwerking tussen overheden Voor het formaliseren van de samenwerking tussen overheden bestaan verschillende mogelijkheden: een bestuursovereenkomst, de oprichting van een privaatrechtelijke rechtspersoon (stichting, vennootschap) of de oprichting van een rechtspersoon met toepassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). In een bestuursovereenkomst of convenant kunnen de publieke partijen hun gezamenlijke intenties over gebiedsontwikkeling vastleggen. Een bestuursovereenkomst kent weinig vormvereisten en kan op een eenvoudige manier tot stand komen. Elke partij afzonderlijk blijft volledig verantwoordelijk voor de eigen plannen. Het is zeer de vraag of in een bestuursovereenkomst afspraken over kostenverhaal en bovenlokale vereveningsafspraken over rendabele en niet rendabele planonderdelen effectief kunnen worden afgesproken. Bestuursovereenkomsten hebben in het algemeen een te zwakke juridische basis om handhaving en nakoming van de afspraken te vragen. Aangezien de financiële belangen bij gebiedsontwikkeling op regionale schaal groot zijn en de afspraken gedurende vele jaren moeten blijven gelden, is het regelen van bovenlokale verevening en kostenverhaal via een bestuursovereenkomst een te groot afbreukrisico. Het oprichten van een stichting of vennootschap ter behartiging van gezamenlijke publieke belangen is voor de wetgever niet vanzelfsprekend. Volgens artikel 160 lid 2 van de Gemeentewet besluit een college slechts tot oprichting van en deelneming in een private samenwerkingsvorm indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. In feite komt het erop neer dat de publieke deelnemers moeten motiveren waarom een Wgrregeling niet in aanmerking komt voor de gemeenschappelijke belangenbehartiging. Het veel gehanteerde argument vóór een stichting of vennootschap is de mogelijke deelname van private partijen. Bij gebiedsontwikkeling is dat voor de fase van de concrete uitvoering een veel voorkomende samenwerkingsvorm: gebiedsontwikkelingsmaatschappijen (GOM) en/of grondexploitatiemaatschappijen (GEM) waarin private partijen en publieke partijen samenwerken. In het geval meerdere publieke partijen betrokken zijn bij de gebiedsontwikkeling en onderling afspraken moeten maken over bijvoorbeeld programmering, aanleg grensoverschrijdende infrastructuur en waterhuishouding, bovenplanse verevening, gezamenlijke faciliteiten e.d. is de gemeenschappelijke regeling een geschikte vorm voor de onderlinge publieke samenwerking. De gemeenschappelijke regeling volgens de Wgr wordt in de gemeentelijke en provinciale praktijk gebruikt voor het gezamenlijk uitvoeren van taken. Recente ervaring hebben alle deelnemers opgedaan met de gemeenschappelijke regeling Grondbank RZG Zuidplas. De basis-vormvereisten voor een regeling zijn vastgelegd in de Wgr. De betrokkenheid van de gemeenteraden is formeel gewaarborgd. Voor het overige biedt de Wgr voldoende flexibiliteit om de regeling zo vorm te geven dat op slagvaardige wijze de taken kunnen worden uitgevoerd door toepassing van delegatie en mandaat. 2.2 Democratische legitimatie: democratische controle en verantwoording Waar in de volgende paragrafen gesproken wordt over 'de gemeenteraad' dient voor de leesbaarheid van deze toelichting tevens gelezen te worden 'provinciale staten'. De vraag naar de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen wordt in het algemeen vertaald naar de vraag naar de democratische controle en verantwoording. Dan is vooral de positie van het algemeen bestuur en de positie van de gemeenteraad aan de orde. Overigens zij opgemerkt dat de leden van het algemeen bestuur (AB) en dagelijks bestuur (DB) van een gemeenschappelijke regeling geen leden zijn die 2

3 zonder last of ruggespraak tot besluitvorming komen. Zij zijn in de visie van de wetgever primair vertegenwoordiger van hun gemeente. De verantwoordingsrelaties die ten grondslag liggen aan de democratische controle lopen in een gemeenschappelijke regeling op twee manieren: Tussen het bestuur van de gemeenschappelijke regeling en de deelnemers aan de regeling: Een lid van het AB legt verantwoording af aan de gemeenteraad die het betreffende lid heeft aangewezen. Ook het bestuur als geheel (AB en DB samen) heeft een verantwoordingsrelatie ten opzichte van de gemeenteraden. De volgende instrumenten uit de Wgr staan de gemeenteraad ter beschikking: Politieke controle door informatieplicht, verantwoording en terugroeping. Financiële controle door de betrokkenheid van de raad bij het vaststellen van de begroting. De raad bepaalt bij de vaststelling van de regeling het doel van de regeling en kent de bevoegdheden toe om dit doel te bereiken. De raad bepaalt bij de vaststelling van de regeling de regels over evaluatie, wijziging, opheffing en uittreding. De raad bepaalt bij de vaststelling van de regeling het aantal personen dat per gemeente wordt afgevaardigd naar het AB c.q. het stemgewicht dat elke afgevaardigde in het AB heeft. Binnen het bestuur van de regeling: Het DB legt verantwoording af aan het AB. Dit gebeurt op twee manieren: Het DB moet inlichtingen verstrekken aan het AB als dat daarom vraagt. Het AB kan het DB ter verantwoording roepen. In voorbereiding is een wijziging van de Wgr waarin wordt voorgesteld het AB de wettelijke bevoegdheid te geven om bij gebrek aan vertrouwen één of meer leden van het DB te ontslaan en het DB te verplichten om het AB actief inlichtingen te verstrekken. Met deze instrumenten is de democratische controle op gemeenschappelijke regelingen althans in formele zin voldoende gewaarborgd. In de praktijk echter ervaren gemeenteraadsleden wèl een probleem met de democratische controle en verantwoording. 2.3 Monisme/dualisme en waarborging democratische controle De positie van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden is na de parlementaire behandeling van de Wetten dualisering gemeentebestuur / dualisering provinciebestuur een aantal malen in de Tweede Kamer aan de orde geweest. Twee vragen stonden daarbij centraal: 1. Moeten de besturen van gemeenschappelijke regelingen ook gedualiseerd worden of blijft het monistische stelsel op intergemeentelijk niveau gehandhaafd? 2. Is de democratische controle en verantwoording voldoende gewaarborgd? Gemeenschappelijke regelingen blijven monistisch Over de eerste vraag stelt de Minister van BZK dat intergemeentelijke samenwerking op basis van de Wgr primair moet worden gekarakteriseerd als een vorm van verlengd lokaal bestuur, waarbij de vrijwilligheid van de samenwerking voorop staat. Met het begrip "verlengd lokaal bestuur" wordt tot uitdrukking gebracht dat samenwerkingsverbanden institutioneel en beleidsmatig zijn geworteld in de gemeenten en daaraan hun taakopdracht en hun democratische legitimatie ontlenen. Dus geen extra bestuurslaag maar meer een functionele hulpstructuur met een van de gemeenten afgeleid karakter. De minister acht het niet wenselijk om voor gemeenschappelijke regelingen die zich in de praktijk primair bezig houden met de uitoefening van bestuurlijke bevoegdheden en de uitvoering van bestuurlijke taken, de dualisering in te voeren. Door invoering van het dualisme zou de eigen positie van het algemeen bestuur èn het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling te zeer worden benadrukt. Scherp onderscheiden rollen van het algemeen en dagelijks bestuur verdragen zich volgens de minister van BZK niet goed met de gedachte van verlengd lokaal bestuur (of bovenlokaal/regionaal bestuur). Daarnaast voorziet de minister ook praktische problemen bij het invoeren van het dualisme bij gemeenschappelijke regelingen. 3

4 Praktische aanbevelingen waarborging democratische controle De minister van BZK heeft op 13 oktober 2005 een notitie aan de Tweede Kamer aangeboden over "democratische legitimatie intergemeentelijke samenwerkingsverbanden". De notitie, mede gebaseerd op interviews met raadsleden, bestuursleden van gemeenschappelijke regelingen en andere direct betrokkenen, signaleert dat gemeenteraden te maken hebben met tijdgebrek, gebrek aan deskundigheid en gebrek aan ondersteuning bij het uitvoeren van hun controlerende taak. Aan het functioneren en controleren van gemeenschappelijke regelingen wordt niet altijd een hoge prioriteit toegekend. Overigens werd ook geconstateerd dat raadsleden die de gemeenschappelijke regeling onzichtbaar en ondemocratisch vinden, nauwelijks gebruik maken van de formele controleinstrumenten (derhalve geen informatie vragen, niet een AB-lid ter verantwoording roepen e.d.). Naast de algemene aanbeveling om verder te gaan met de beoogde versterking van de positie van de gemeenteraad bevat de notitie ook tal van praktische aanbevelingen. Voorbeelden: De gemeenschappelijke regeling moet actief raadsleden bij de regeling betrekken. Het bestuur gaat langs de raden om te informeren en geïnformeerd te worden. Neem in de regeling evaluatiemomenten op. Informatie beknopt, helder en tijdig aanleveren. De raden meer tijd geven om te reageren op de ontwerp-begroting. Strategische plannen in twee rondes aan de raden voorleggen. Informatiewebsite opzetten. In de Zuidplas zijn goede ervaring opgedaan met de zogenoemde raden-, staten- en hoofdingelandenconferenties met ruimte voor presentatie van de plannen en voorstellen, voor consultatie en voor onderling overleg ter voorbereiding van de besluitvorming door de individuele raden en staten. III DE REGELING REGIONALE ONTWIKKELING IN HOOFDLIJNEN (ROZ) 3.1 Samenstelling Algemeen Bestuur en Dagelijks Bestuur, stemverhouding en garantstelling Een belangrijk beslispunt bij de oprichting van de regeling ROZ is de vraag naar de samenstelling van het Algemeen Bestuur en Dagelijks Bestuur, het toekennen van meervoudig stemrecht, de garantstelling en het nemen van bepaalde besluiten bij gekwalificeerde meerderheid. Bij de discussie over de samenstelling van het bestuur van de ROZ zijn 3 opties, mede vanuit de vraag naar de democratische controle en verantwoording, onderscheiden. Optie 1: Uitgaande van de gemeenschappelijke regeling Grondbank RZG Zuidplas is een optie om het Algemeen Bestuur van de ROZ te laten bestaan uit 2 leden per deelnemer. In het Dagelijks Bestuur is elke deelnemer met één lid vertegenwoordigd. Optie 2: Een 'strakke' organisatie met een Algemeen Bestuur waarin elke deelnemer met één lid is vertegenwoordigd. Het Dagelijks Bestuur wordt gevormd door 3 AB leden. Optie 3: Een politiek aangestuurde organisatie. Als voorbeeld is discussie gevoerd over de recente gemeenschappelijke regeling Drechtsteden waarbij het Algemeen Bestuur de "Drechtraad" wordt genoemd. De Drechtraad wordt gevormd door vertegenwoordigers van elke fractie in een gemeenteraad (de fractievoorzitters) en door wethouders en burgemeesters. Adviescommissies zijn ingesteld. De samenstelling van het Dagelijks Bestuur wordt door de voorzitter voorbereid ('formatie'). Het Dagelijks Bestuur wordt gevormd door de wethouders en burgemeesters die door de voorzitter met instemming van de Drechtraad zijn geselecteerd. Bij de eerste en tweede optie geldt dat de raden en staten tijdig moeten kunnen oordelen over het Ontwikkelingsstrategiekader (OSK) naast de verplichte consultatie over de begroting en de handhaving van de informele adviesstructuur van raden- en statenconferenties. Bij de derde optie is dat niet nodig omdat de politiek optimaal vertegenwoordigd is in het Algemeen Bestuur. 4

5 Zowel optie 2 als 3 zijn als minder goed werkbaar beschouwd voor de regeling ROZ. De 1 e optie is in de regeling ROZ verwerkt. Uitgangspunt voor de regeling is dat de stemverhouding in het Algemeen Bestuur gelijk is aan het percentage voor de garantstelling met een verdeling van 50% voor de Zuidplasgemeenten (elk 10 %), de gemeente Rotterdam 10 % en de provincie Zuid-Holland 40%. Voor alle deelnemers in de regeling is het Ontwikkelingsstrategiekader (OSK) het belangrijkste document. In het OSK worden alle uitvoeringsinstrumenten voor de ROZ nader uitgewerkt en beschreven. De ROZ kan alleen succesvol opereren als het OSK op een zo breed mogelijk draagvlak bij de deelnemers kan rekenen. Om deze reden is voorgesteld om voor de vaststelling van het OSK een gekwalificeerde meerderheid in de regeling op te nemen. Het OSK kan alleen door het AB worden vastgesteld als twee derde van de uitgebrachte stemmen vóór vaststelling zijn. 3.2 De gemeenschappelijke regeling als samenwerkingsverband Voor elke gemeenschappelijke regeling is het van essentieel belang dat in de regeling helder wordt omschreven wat het belang (het doel) is, ter behartiging waarvan zij is getroffen. Bij de taken gaat het om het beschrijven van de activiteiten die het samenwerkingsverband gaat ondernemen om het doel te bereiken. Onder bevoegdheden worden de juridische instrumenten verstaan waarover het samenwerkingsverband moet kunnen beschikken bij de uitoefening van zijn taken. Als het doel, de taken en bevoegdheden van de gemeenschappelijke regeling niet duidelijk zijn omschreven, kan dit naderhand leiden tot problemen bij de controle en evaluatie van de regeling en ook tot onduidelijkheden bij de andere publieke en private partijen die betrokken zijn bij de ontwikkeling van de Zuidplas. Een gemeenschappelijke regeling kan worden aangegaan door colleges van burgemeester en wethouders, burgemeesters en/of gemeenteraden (respectievelijk door Gedeputeerde Staten, de Commissaris van de Koningin en de Staten), ieder voor zover zij voor de eigen gemeente (respectievelijk provincie) bevoegd zijn. De raden en staten kunnen derhalve deelnemen aan de regeling voorzover zij bepaalde bevoegdheden aan de regeling gaan overdragen. Het al dan niet deelnemen van de raden (en staten) is van invloed op de wijze van besluitvorming over de regeling. De raden en staten verlenen toestemming aan het college van burgemeester en wethouders c.q. gedeputeerde staten tot het aangaan van een gemeenschappelijke regeling en in het geval zij zelf ook deelnemen besluiten de raden en staten, de colleges en de voorzitters tot deelname aan de regeling. De raden en staten wijzen de leden van het algemeen bestuur aan. Dat kan zowel een bestuurder als een raadslid/statenlid zijn. Die keuze is aan de afzonderlijke raden/staten en kan berusten op principeafspraken tussen het betreffende college en de raad/staten. Zo bestaat bij de provincie Zuid-Holland en de gemeente Rotterdam de afspraak dat alleen collegeleden in de besturen van gemeenschappelijke regelingen worden benoemd. 3.3 Discussie over het takenpakket aan de hand van drie modellen uit het ISP In het ISP zijn drie verschillende modellen gepresenteerd voor de publieke ontwikkelingsorganisatie. In hoofdstuk 9 van het ISP is daarover de volgende tekst opgenomen: "In discussie zijn de volgende publieke samenwerkingsmodellen: 1. Omslagfonds met als taken het opstellen en uitvoeren van een regeling voor de inning van gelden en coördinatie van aanvragen van subsidies voor de aanleg van de bovenplanse voorzieningen, het verstrekken van bijdragen aan de gemeente die de bovenplanse voorzieningen gaat realiseren. 2. Ontwikkelingsbank met als taken die van het Omslagfonds aangevuld met het opdrachtgeverschap voor de bovenplanse voorzieningen. 3. Gemeenschappelijk Grondbedrijf met als taken die van de Ontwikkelingsbank aangevuld met de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de bovenplanse voorzieningen en tevens verdeler van de winst- en verliesrekening over de deelnemers aan het grondbedrijf. In alle modellen is de absolute omvang van de risico s gelijk; de risicobeheersing verschilt per model. Met de absolute omvang van de risico's wordt gedoeld op risico's die verbonden zijn aan de activiteiten die ondernomen gaan worden om de plannen voor de Zuidplas te realiseren: van verdere planvorming, verwerving gronden tot aan het bouw- en woonrijpmaken en het realiseren van de 5

6 infrastructuur, woningen, bedrijfsgebouwen, kassen e.d. Deze risico's kunnen worden beheerst door minder activiteiten zelf te willen uitvoeren en door de risico's over meer partijen (w.o. private partijen) te spreiden. Het model 3 kent derhalve meer risico's dan model 2 of model 1. De modellen zijn gepresenteerd om inzichtelijk te maken welke takenpaketten in theorie aan een gemeenschappelijke publieke organisatie voor gebiedsontwikkeling kunnen worden toebedeeld. Het gaat daarbij nadrukkelijk niet om een keuze voor één van de drie modellen. De discussies in de afgelopen tijd over het gewenste takenpakket hebben geleid tot de volgende uitgangspunten en positionering van de gemeenschappelijke ontwikkelingsorganisatie. 3.4 Uitgangspunten en positionering van de regionale ontwikkelingsorganisatie ROZ De uitgangspunten voor de ontwikkelingsorganisatie zijn: Decentraal wat kan, centraal wat moet. Regionale ontwikkelingsorganisatie werkt ten minste budgettair neutraal. De ontwikkelingsorganisatie treedt niet in de bevoegdheden van de deelnemers die niet (kunnen) worden overgedragen. Zo blijven de gemeenten de bevoegde gezagen voor de bestemmingsplannen en al hetgeen daarmee samenhangt zoals de grondexploitatie en het kostenverhaal. Een algemene bestuuursrechtelijke notie bij het overdragen van bevoegdheden en taken is dat het bestuursorgaan dat verantwoordelijk wordt voor de uitvoering van die bevoegdheden en taken ook de middelen en instrumenten moet hebben om de taken uit te voeren en waar te maken. Zonder dat loopt het bestuursorgaan een grote kans dat de gewenste resultaten niet worden bereikt en dat daarmee niet te verantwoorden risico s worden gelopen zeker als daarbij grote bedrijfseconomische en financiële belangen in het geding zijn. Als voorbeeld: de gemeente is en blijft verantwoordelijk voor de grondexploitatie en het kostenverhaal bij het betreffende bestemmingsplan. De onderdelen grondexploitatie en kostenverhaal kunnen niet los van het bestemmingsplan aan een ander bestuursorgaan worden overgedragen. Voor het toedelen van bevoegdheden aan de ontwikkelingsorganisatie voor de Zuidplas is het derhalve van belang onderscheid te maken in de bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden van de publieke partijen en private partijen die een rol gaan spelen bij de uitvoering van de plannen en het (daarop aanvullende) takenpakket van de regionale ontwikkelingsorganisatie. Het gaat om de volgende partijen die elk een eigen rol bij de ontwikkeling en/of realisering van de Zuidplasplannen spelen:de grondgebiedsgemeenten Zevenhuizen-Moerkapelle, Nieuwerkerk aan den IJssel, Waddinxveen en Moordecht zijn bevoegd gezag voor de bestemmingsplannen en de andere planologische maatregelen waaronder de bij het bestemmingsplan horende grondexploitatie en het kostenverhaal. Zij zijn ook opdrachtgever voor het (laten) opstellen van de conceptbestemmingsplannen. De gemeente brengt bij kostenverhaal ondermeer de gemaakte plan- en voorbereidingskosten en de afdrachten aan omslagfondsen voor bovenwijkse voorzieningen en voor bovenplanse verevening bij de partijen die het bestemmingsplan c.a. gaan realiseren, in rekening. - De gemeenten Rotterdam en Gouda hebben belang bij de uitvoering van de plannen vanwege de programmering van de woningbouw en bedrijventerreinen die aanvullend op de eigen stedelijke behoeften zal zijn en niet concurrerend daarmee. - De private partijen (projectontwikkelaars, financierders). Voor de realisering van de bestemmingsplannen worden private partijen betrokken die als financierders en/of ontwikkelaars van de woningbouw, glastuinbouw, bedrijfsgebouwen met de betreffende grondgebiedsgemeenten en andere publieke partijen samen een gebiedsexploitatie- of gebiedsontwikkelingsmaatschappij gaan vormen (GEM of GOM BV). - De provincie Zuid-Holland is als regionale verkeer- en vervoersautoriteit opdrachtgever voor de provinciale infrastructuur (onderdeel hoofdplanstructuur). - De provincie is opdrachtgever voor de uitvoering van het Restveen en Waterparelgebied (onderdeel hoofdplanstructuur). - Het Hoogheemraadschap is opdrachtgever voor de wateropgave (deels onderdeel hoofdplanstructuur). - Rijkspartijen die ter uitvoering van de Nota Ruimte en andere Rijksnota s financiële bijdragen verlenen voor de ontwikkeling van de Zuidplas. - De gemeenschappelijke regeling Grondbank RZG Zuidplas die voor de deelnemers op selectieve wijze gronden in het gebied verwerft. 6

7 - De gemeenschappelijke regeling Regionale Ontwikkeling Zuidplas die voor de deelnemers de regionale/bovenlokale verevening organiseert en in verband daarmee een vorm van procesregie over de plannen heeft, het regionaal uitvoeringsprogramma opstelt en de zorg heeft voor de kwaliteitsborging. Bovengenoemde overwegingen leiden tot het volgende in algemene termen omschreven takenpakket van de regeling ROZ: a. De centrale taak is het verkrijgen van rijkssubsidies en het organiseren van verevening om de tekorten op de hoofdplanstructuur af te dekken. b. "Ontwikkeling" van de hoofdplanstructuur. c. Procesregie bestemmingsplannen en regionale programmering van woningbouw, voorzieningen, bedrijvigheid waaronder glastuinbouw en bereikbaarheid. d. Kwaliteitsborging. De taken als verkrijgen van rijkssubsidies, ontwikkeling hoofdplanstructuur, regie bestemmingsplannen, regionale programmering en kwaliteitsborging zijn afgeleide van de kerntaak verevening en zijn in de regeling ter vermijding van onverantwoorde risico's als adviserend beschreven ten behoeve van de gemeentebesturen als bestemmingsplanautoriteiten. Deze taken zijn evenwel meer dan alleen facilitair. Voor het kunnen maken van afspraken over verevening is het noodzakelijk dat de ROZ een verbinding kan leggen tussen de realisering van de hoofdplanstructuur door de hierboven beschreven opdrachtgevers en de regionale/bovenlokale programmering en uitvoering van de bestemmingsplannen door de gemeenten en de private partijen. Deze taakverdeling is in overeenstemming met de uitgangspunten voor de gemeenschappelijke regeling en past in het beeld van de ROZ: een samenwerkingsmodel dat niet top-down maar bottumup wordt georganiseerd voor de integrale uitvoering van het ISP en de streekplanherziening met behoud van ieders eigen verantwoordelijkheden. De regeling ROZ doet het beste recht aan zowel de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de bovenplanse hoofdstructuur, de daarbij horende regiefunctie en aan de verantwoordelijkheid van de gemeenten voor de ontwikkeling van de afzonderlijke opgaven en deelprogramma s. In het ISP is de hoofdplanstructuur (de bovenplanse voorzieningen) voor de periode aangegeven: Regionale wegen en openbaar vervoer (inclusief fietsverbindingen) (zie kaart) - N 456-west, zuid en noord (gedeeltelijk) en de N219 - Stedenbaanstation Gouweknoop, bus-assenkruis, optioneel doortrekken Nesselandelijn - Fietspaden Regionale groenstructuur: (zie kaart) - Verbindingen - Restveen en Groene Waterparel Regionale Waterstructuur (zie kaart) Kaart: Infrastructuur tot 2020 Kaart: Regionale groen en waterstructuur 7

8 3.5 Inhoud gemeenschappelijke regeling ROZ De Wet gemeenschappelijke regelingen schrijft, onder verwijzing naar de Gemeentewet, Provinciewet e.d. voor wat in een gemeenschappelijke regeling in ieder geval moet worden opgenomen. Daarnaast zijn in de gemeenschappelijke regeling ROZ hoofdstukken opgenomen die de kerntaken van de ROZ regelen (zie hoofdstukken II, III, VI en VII). De gemeenschappelijke regeling ROZ kent de volgende hoofdstukken: - Inleiding en besluiten deelnemende partijen I. Begripsomschrijvingen II. Doelstellingen, taken en bevoegdheden III. Algemeen Bestuur IV. Dagelijks Bestuur V. Voorzitter en plaatsvervangend voorzitters VI. Ontwikkelingsstrategiekader (OSK) VII. Informatie, verantwoording en ontslag VIII. Personeel en organisatie IX. Vergoedingen en aansprakelijkheid X. Financiële bepalingen XI. Het archief XII. Evaluatie XIII. Toetreding, uittreding, wijziging en opheffing XIV. Geschillen XV. Duur van de regeling XVI. Overgangs- en slotbepalingen - Kaart rechtsgebied Regionale Ontwikkeling Zuidplas 3.6 Doel, taken en bevoegdheden van de ROZ De regeling Regionale Ontwikkeling Zuidplas heeft tot doel het vaststellen van een regionaal ontwikkelingsbeleid gericht op het scheppen van de programmatische, kwalitatieve en financiële kaders, waarbinnen de realisatie van de in het intergemeentelijke structuurplan en de streekplanherziening beschreven locatieontwikkeling en hoofdplanstructuurontwikkeling door of namens de deelnemers dient plaats te vinden. De regeling heeft een looptijd tot Het takenpakket is vanzelfsprekend afgeleid van het doel van de ROZ. De ROZ heeft nadrukkelijk geen taken die horen bij een gemeenschappelijk/gemeentelijk grondbedrijf zoals het verwerven van de benodigde gronden, het bouwrijp maken, de aanleg van publieke nutsvoorzieningen, de uitgifte van de bouwrijpe gronden etc. Deze taken blijven bij de afzonderlijke gemeenten. Dat zelfde geldt voor de bij de deelnemers berustende bevoegdheden tot het vaststellen van planologische- en milieumaatregelen ter uitvoering van het Intergemeentelijk Structuurplan zoals het vaststellen van bestemmingsplannen, uitwerkingsplannen, voorbereidingsbesluiten, bouwvergunningen e.d. Dit is expliciet in de regeling opgenomen. De deeltaken van de ROZ zijn in hoofdstuk II in algemene zin aangegeven. De concrete vertaling naar bevoegheden van het Algemeen Bestuur is in hoofdstuk III opgenomen. De bevoegdheden die ter ondersteuning van de deelnemers kunnen worden uitgeoefend zijn om onduidelijkheden over de verantwoordelijkheden te vermijden, aangegeven als een bevoegdheid "in opdracht van". Tot de bevoegdheden van het Algemeen Bestuur behoren in ieder geval: Het Algemeen Bestuur kan deze bevoegdheden overdragen aan het Dagelijks Bestuur. Niet kan worden overgedragen de bevoegdheid tot het vaststellen van het OSK (zie a) en van algemeen verbindende voorschriften (zie e). a. het vaststellen van het OSK; b. het vaststellen van het voortschrijdend meerjarig regionaal uitvoeringsprogramma; c. het vaststellen van een regionaal beleid voor de ruimtelijke en beeldkwaliteit en duurzaamheid; d. het vaststellen van een normatief financieel kader voor de integrale realisatie van het intergemeentelijk structuurplan en de streekplanherziening verband houdende met de uitvoering van de regeling inzake bovenplanse verevening en risicobeheersing; 8

9 e. het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften ter uitvoering van de in artikel 4 omschreven doelstelling; f. het vormen van een fonds bovenplanse verevening en een fonds risicovoorzieningen ten behoeve van de onder d bedoelde regeling inzake bovenplanse verevening en risicobeheersing; g. het vormen van een fonds bovenwijkse voorzieningen; h. het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen verband houdende met de uitvoering van de onder d bedoelde regeling inzake bovenplanse verevening; i. het in opdracht van een of meer deelnemers voorbereiden van concept planologische maatregelen voor het grondgebied van de deelnemers voorzover gelegen binnen het rechtsgebied; j. het in opdracht van een of meer deelnemers coördineren van de aanvragen om financiële bijdragen ter voorbereiding en/of uitvoering van de planologische maatregelen; k. het sluiten van (bestuurs)overeenkomsten met andere overheden, gericht op advisering, ondersteuning en uitvoering van het te voeren beleid; l. het aan de raden van de deelnemende gemeenten verzoeken om, in het kader van de in artikel 4 bedoelde doelstelling, algemeen verbindende voorschriften, door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven, vast te stellen; m. het benoemen, het schorsen en het ontslaan van personeel in dienst van de regeling Regionale Ontwikkeling Zuidplas, al dan niet op arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht, het aangaan van detacheringsovereenkomsten met betrekking tot personeel in dienst van één of meerdere deelnemers, alsmede het aangaan van dienstverleningsovereenkomsten met één of meerdere deelnemers; een en ander voorzover in deze regeling niet anders is bepaald en met inachtneming van door het Algemeen Bestuur te stellen regelen. 3.7 Ontwikkelingsstrategiekader In de regeling ROZ is als beleidsfiguur het Ontwikkelingsstrategiekader opgenomen. Het vaststellen en uitvoeren van het OSK is een belangrijkste instrument voor de ROZ. In de regeling is een apart hoofdstuk over het OSK opgenomen. In hoofdstuk VI is aangegeven welke voorstellen in ieder geval in het OSK gedaan zullen worden en welke voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd voordat het Algemeen Bestuur het OSK kan vaststellen. Vastgelegd is op welke wijze de raden van de deelnemende gemeenten en Provinciale Staten hun oordeel (reactie) over het ontwerp-osk kenbaar kunnen maken aan het Dagelijks Bestuur en het Algemeen Bestuur. Gelet op het belang van het OSK beslist het Algemeen Bestuur met een gekwalificeerde meerderheid van twee derde van de uitgebrachte stemmen. Het OSK kent de volgende onderdelen: a. Programma van regionale uitvoering van woningbouw,voorzieningen, bedrijfsterreinen, glastuinbouw, groen en blauwe structuur, bereikbaarheid b. Normatieve, eenduidige exploitatieopzet c. Afstemming ruimtelijke beleid van en kwaliteitsborging door de deelnemers d. Raming van de omslag en bijdrage aan de uitvoering van Hoofdplanstructuur (Fonds Hoofdplanstructuur), Bovenwijkse voorziening en Voorziening risico's e. Ramen en verkrijgen van subsidies f. Procedure voor rechtsgeldige afspraken tussen deelnemers over verevenen, financiële bijdrage aan en mate van uitvoeren van Hoofdplanstructuur en vulling van Voorziening risico's en Bovenwijkse voorziening. Het OSK wordt nadat de deelnemers hun reacties hebben gegeven door het Algemeen Bestuur van de ROZ vastgesteld (bij twee derde van de uitgebrachte stemmen) en bindt dan de deelnemers. 3.8 Publieke en private partijen in beeld In het onderstaande organogram is schematisch weergegeven wat de positie is van de regeling ROZ, de Grondbank RZG Zuidplas, de deelnemende publieke partijen in de ROZ en de ontwikkelingsorganisaties. Bij een publiek-private ontwikkelingsorganisatie worden de private financierders via een te vormen Gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij (GEM) en de private uitvoerders via een Gebiedsontwikkelingsmaatschappij (GOM) betrokken. Uitzondering op deze structuur is het deelprogramma Restveen en Waterparel omdat dit deelprogramma deel uitmaakt van de hoofdplanstructuur en de provincie daarvan opdrachtgever is. De publieke partijen zorgen voor de planning, financiering, inrichting en beheer van het gebied. 9

10 Voor de infrastructuur is de provincie Zuid-Holland opdrachtgever. De gemeenten verwerken de tracebesluiten inclusief MER in hun bestemmingsplannen. Voornoemde uitgangspunten en het voorgestelde takenpakket heeft er toe geleid, dat naast de reeds bestaande gezamenlijke Publieke Grondbank RZG-Zuidplas twee soorten ontwikkelingsorganisaties worden voorgesteld g. Voor de deelprogramma's (ook wel aangeduid als deelprojecten) waarin met marktpartijen wordt samengewerkt worden GEM/GOM constructies gevormd h. Voor de regionale afstemming, programmering, verevening, kwaliteitsborging en afdekking van bepaalde risico's wordt een regionale ontwikkelingsorganisatie gevormd: de regeling Regionale Ontwikkeling Zuidplas (ROZ). Bij de instelling van de GEM/GOM wordt een zodanig maximaal uitvoeringsprogramma (voorcalculatorisch bepaald) afgesproken, dat het desbetreffende programma ook financieel kan bijdragen aan de realisering van de Hoofdplanstructuur, Voorziening risico's (Stroppenpot) en Fonds Bovenwijks. De mate waarin is afhankelijk van enerzijds de realisering van die hoodplanstructuur en anderzijds van het toegestane programma en de realisering hiervan. De afspraken tussen ROZ en onderscheiden uitvoerders Hoofdplanstructuur en de GEM of GOM worden contractueel vastgelegd. De gemeenten hebben het initiatief tot het vormen van deze maatschappijen. Zij bepalen in de CV/BV constructie welke budgetten zij, naast die van private financiers dan wel ontwikkelaars, risicodragend willen en kunnen inzetten. Regeling van de afdekking van deze financieringsrisico's door de ROZ impliceert, dat het eventuele positieve resultaat op dit risicodragend kapitaal ook de ROZ ten deel valt. In de GEM of GOM worden de bestuurskosten van de deelnemende publieke partijen gefinancierd. Voor de volgende deelprogramma's zijn GEM of GOM in voorbereiding: Zuidplas-noord, Zuidplas-west en Gouweknoop. Het Restveen en Waterparel gebied wordt door publieke partijen ontwikkeld. In het onderstaande kaartje zijn de gebieden aangegeven. 10

11 11

12 De gezamenlijke ontwikkelingsorganisatie kan als volgt worden verbeeld: 3.9 De regeling van bovenplanse verevening en de fondsen bovenwijkse omslag, risicovoorziening publiek kapitaal en hoofdplanstructuur Bij de instelling van de GEM/GOM wordt een zodanig maximaal uitvoeringsprogramma (voorcalculatorisch bepaald) afgesproken, dat het desbetreffende programma ook financieel kan bijdragen aan de realisering van de Hoofdplanstructuur, Voorziening risico's (Stroppenpot) en Fonds Bovenwijks. De mate waarin is afhankelijk van enerzijds de realisering van die hoodplanstructuur en anderzijds van het toegestane programma en de realisering hiervan. De afspraken tussen ROZ en onderscheiden uitvoerders Hoofdplanstructuur en de GEM of GOM worden contractueel vastgelegd. Bovenplanse verevening vindt plaats om de tekorten op de hoofdplanstructuur te kunnen dekken. Aangegeven is op welke wijze de bijdragen worden vastgesteld en hoe de bijdragen kunnen worden verkregen. De ROZ zal de vastgestelde bijdragen met de betrokken uitvoerende partijen contractueel vastleggen in privaatrechtelijke overeenkomsten. De nadere uitwerking en uitvoering van het vereveningssysteem zal door het Algemeen bestuur en Dagelijks bestuur van de ROZ worden vastgesteld. De ROZ heeft geen taak heeft bij verevening binnen een deelprogramma (binnenplanse verevening) omdat dit primair een taak is van de gemeente (bestemmingsplanautoriteit), de uitvoerende exploitatie/ontwikkelingsmaatschappij (GEM/GOM) gevormd door de private partijen, gemeente(n) en in bepaalde deelprogramma s de provincie De organisatie van de kwaliteitsborging Voor de "branding" van de Zuidplas is het van wezenlijk belang dat de te ontwikkelen ruimtelijke- en beeldkwaliteit direct van het begin af aan doorwerkt in de bestemmingsplannen, uitwerkingsplannen, projectplannen en dergelijke. In het OSK zal de organisatie van de kwaliteitsborging zoals het organiseren van ateliers, het instellen van een qualityteam, de terugkoppeling naar bestuurders worden aangegeven. 12

13 3.11 Financiële relaties en structuur Schematisch zien de financiële relaties er als volgt uit: 13

14 Financiële structuur Zuidplasontwikkeling: 14