Onderhandelen over een ligplaats Stadsdeel Zeeburg

Transcriptie

1 Rapport Gemeentelijke Ombudsman Onderhandelen over een ligplaats Stadsdeel Zeeburg 6 juni 2008 RA Samenvatting Twee mensen bewonen al jarenlang een woonschip in stadsdeel Zeeburg. Zij hebben in 2002 een ligplaatsvergunning aangevraagd. Deze is geweigerd door het stadsdeel, en de bezwaarprocedure is nooit afgerond. Het stadsdeel treedt in onderhandeling met de bewoners. Het stadsdeel wil graag dat de bewoners een aanlegovereenkomst sluiten met het stadsdeel ter verkrijging van een ligplaatsvergunning. Dit instrument is op dat moment nog omstreden: de rechter zal zich in een proefproces hierover uitspreken. Het stadsdeel stelt een termijn waarbinnen de bewoners moeten beslissen. Indien zij niet op de overeenkomst ingaan, zal het stadsdeel alsnog een beslissing op bezwaar nemen en verdere juridische stappen nemen. De bewoners voelen zich onder druk gezet en wenden zich tot de ombudsman. Tijdens zijn onderzoek verklaart de rechter de aanlegovereenkomst nietig. De ombudsman meent dat het stadsdeel de bewoners onder druk gezet heeft door de uitspraak van de rechter niet af te wachten en ook door de beslissing op bezwaar min of meer als dreigement te gebruiken. Oordeel De onderzochte gedraging is onbehoorlijk. Aanbeveling De ombudsman verzoekt de portefeuillehouder voor Wonen op het water te bevorderen dat verzoekers binnen drie maanden na publicatie van dit rapport duidelijkheid hebben over hun juridische positie.

2 Aantal pagina s : 2/6 Verzoek Het verzoek tot onderzoek is op 17 september 2007 schriftelijk ingediend en betreft stadsdeel Zeeburg. Het onderzoek heeft betrekking op: de onderhandelingen rondom het afsluiten van een aanlegovereenkomst. Bevindingen achtergrond van het verzoek Verzoekers zijn eigenaar en bewoners van een woonschip. Sinds 1992 meert het woonschip regelmatig aan in Zeeburg en vanaf 1998 ligt het permanent op de huidige plaats. In 2002 vragen verzoekers -op advies van de Dienst Binnenwaterbeheer- een speciale ligplaatsvergunning aan. Het stadsdeel weigert de vergunning, alhoewel er gedoogrondes geweest zijn waarbij een aantal woonboten een vergunning gekregen heeft. Verzoekers stellen hierover dat de grenzen van het gebied destijds willekeurig getrokken zijn en nu ook niet meer relevant zijn. Alle destijds betrokken schepen hebben nu een vergunning, behalve zij. Verzoekers gaan in bezwaar tegen de beslissing van het stadsdeel: zij vinden dat zij gezien de geschiedenis recht hebben op een ligplaatsvergunning. Het stadsdeel verklaart het bezwaar ongegrond. Een week na deze beslissing trekt het stadsdeel de ongegrondverklaring echter weer in. De bezwaarcommissie heeft geadviseerd geen dwangmaatregelen te nemen ten aanzien van verzoekers tot het moment dat er beleid inzake bedrijfsvaartuigen in Zeeburg is opgesteld en beoordeeld is of verzoekers op basis van dit beleid in aanmerking zouden kunnen komen voor een ligplaatsvergunning. Het stadsdeel wil dit advies eerst bestuderen. De beslissing had nog niet genomen mogen worden, maar was door een misverstand toch getekend en naar verzoekers verzonden. Het stadsdeel zegt toe binnenkort een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Dit gebeurt echter niet in de jaren erna. Hierdoor blijft de status ongewis en kunnen verzoekers inhoudelijk en juridisch niet reageren. De portefeuillehouder stelt in deze jaren dat verzoekers een grensgeval zijn waarvoor een oplossing gezocht moet worden. Inmiddels maakt het stadsdeel plannen om de kade waaraan verzoekers liggen, verder te ontwikkelen en ook meer ligplaatsen te gaan creëren. In maart 2005 vindt er een gesprek tussen verzoekers en de portefeuillehouder plaats over de ontstane situatie en de mogelijkheid tot legalisering. Hierbij komen globaal financiële aspecten aan de orde, verzoekers zijn bereid mee te werken aan de kosten voor het aanleggen van de ligplaats. In de brief die het stadsdeel vervolgens aan verzoekers stuurt, staan enkele zaken die nieuw zijn voor verzoekers. Zo wordt hier voor het eerst over een aanlegovereenkomst 1 voor verzoekers gesproken. Verzoekers becommentariëren deze brief en schrijven onder meer dat onduidelijk is wat de financiële gevolgen voor hen zijn. Uit de hiernavolgende contacten met de portefeuillehouder maken zij vervolgens op dat er wel een oplossing moet komen en dat er gewerkt wordt aan een oplossing op maat. 1 Aanlegovereenkomst: de bedoeling van de aanlegovereenkomst is dat er een overeenkomst gesloten wordt tussen een beoogd woonbootbewoner en de gemeente c.q. het stadsdeel. De bewoner betaalt een bedrag voor de economische waarde van de nieuwe ligplaats aan de gemeente en de gemeente stelt een ligplaats ter beschikking. Daarna treedt het regime van ligplaatsvergunning en precario weer in werking.

3 Aantal pagina s : 3/6 De stadsdeelraad neemt in de tussentijd een motie aan over een andere woonboot. De raad stelt dat verzoekers ook onder de condities van deze motie zouden vallen. Verzoekers stellen dat dit niet terecht is, omdat hun voorgeschiedenis wezenlijk anders is. De motie wordt door de raad niet juist geïnterpreteerd. Deze onterechte categorisering heeft echter tot gevolg dat de toezeggingen van de portefeuillehouder geen waarde meer hebben. De nieuwe portefeuillehouder wil niet meer met verzoekers praten. Dit wordt overgelaten aan de juridisch medewerkers van het stadsdeel, die stevig aandringen op het aangaan van de aanlegovereenkomst. De voorgeschiedenis en bestuurlijke uitspraken zijn echter niet in de overeenkomst verdisconteerd. Het sluiten van een aanlegovereenkomst heeft zeer ingrijpende financiële gevolgen voor verzoekers. Zij vragen zich af of het stadsdeel hun belangen als burgers voldoende behartigt. In de zomer van 2007 vinden meer gesprekken plaats over de vergunning. Het stadsdeel dringt opnieuw aan op een aanlegovereenkomst. Hierbij komt aan de orde dat de mogelijkheid bestaat tot het sluiten van een sociale aanlegovereenkomst, waarbij rekening kan worden gehouden met de financiële positie van verzoekers. Het stadsdeel geeft verzoekers tot 15 september 2007 de tijd om te reageren op het voorstel voor de aanlegovereenkomst. Wanneer verzoekers niet akkoord gaan, zal het stadsdeel het juridische traject opstarten. Verzoekers zijn van mening dat zij niet eerlijk behandeld worden en door het stadsdeel onder druk worden gezet om akkoord te gaan. Voorts menen zij dat onvoldoende gemotiveerd is waarom zij een overeenkomst moeten sluiten. Het gaat immers niet om een nieuw schip dan wel een nieuwe ligplaats. Het bedrag staat evenmin in verhouding tot de investeringen van het stadsdeel. De aanlegovereenkomst is op dat moment een omstreden instrument. Het is bekend dat eind 2007 de rechter een uitspraak zal doen in een proefproces over een soortgelijke aanlegovereenkomst in stadsdeel Westerpark. Zij wenden zich tot de ombudsman. ombudsman - hoorzitting Naar aanleiding van het verzoek tot onderzoek verzoekt de ombudsman aan het stadsdeel nadere beslissingen uit te stellen voor de duur van zijn onderzoek; dit verzoek wordt gehonoreerd. Op 1 oktober 2007 vindt er een hoorzitting plaats op het kantoor van de ombudsman. Hierbij zijn verzoekers en een vertegenwoordiging van het stadsdeel aanwezig. reactie van stadsdeel Zeeburg Verzoekers hebben nooit rechtmatig in het stadsdeel gelegen. In het verleden heeft de Centrale Stad gedoogrondes gehouden, waarbij aan boten in een bepaald gebied vergunningen zijn verstrekt. Verzoekers lagen op de peildatum (1 januari 1995) niet in dit gebied en hebben daardoor geen ligplaatsvergunning. Het stadsdeel heeft de ongegrondverklaring van het bezwaar ingetrokken omdat men het advies van de bezwaarcommissie wilde bestuderen. Dit is eveneens gebeurd op verzoek van het Zeeburgs Boten Overleg en in verband met de schrijnendheid van de situatie van verzoekers. Het stadsdeel wilde in overleg een oplossing vinden, nader overleg voeren en de kans krijgen om het besluit te heroverwegen. Juridisch gesproken was er geen rol voor het stadsdeel, maar wellicht wel moreel. Verzoekers hebben hiermee ingestemd en op geregelde tijden is men hen gesproken over de voortgang. Het proces om te komen tot een oplossing heeft de nodige tijd in beslag genomen, onder meer vanwege een juridische procedure die het stadsdeel gevoerd heeft tegen een boot die de

4 Aantal pagina s : 4/6 beoogde ligplaats van verzoekers had ingenomen. Uiteindelijk zijn deze procedures afgerond en zijn de werkzaamheden begonnen voor het inrichten van de nieuwe ligplaats van verzoekers. Ter afronding van dit proces is aan hen een aanbod gedaan. Vanaf het begin is de koers van het stadsdeel geweest dat er voor de investeringen van het stadsdeel in het gebied een vergoeding gevraagd zou worden aan (nieuwe) bewoners. Hiervoor zijn verschillende varianten aan de orde gekomen, erfpacht, koop, bruikleen, of aanlegovereenkomst. De waardevaststelling van de nieuwe ligplaats zou door een makelaar verricht worden. In de brief van april 2005 staat dat er een mogelijkheid is dat verzoekers in verband met het ontwikkelen van nieuwe ligplaatsen, voor deze nieuwe ligplaatsen in aanmerking kunnen komen. Dit zal met de herziening van het bestemmingsplan zijn beslag krijgen. In de brief staat ook dat het stadsdeel criteria zal ontwikkelen op grond waarvan de vergunning verleend kunnen worden. Ook staat er dat het de bedoeling is de ligplaatsen te financieren met een aanlegovereenkomst. In februari 2006 neemt de stadsdeelraad een motie aan over een ander schip, te weten De Flamingo. Onderdeel van deze motie is dat dit schip een vergunning krijgt -nadat aan het stadsdeel een marktconforme vergoeding betaald wordt voor de ligplaats- en ook dat in beeld gebracht zal worden welke vergelijkbare gevallen er in het stadsdeel spelen. Het Dagelijks Bestuur schaart de situatie van verzoekers hieronder. In december 2006 stemt de stadsdeelraad in met het voorstel om bij nieuwe ligplaatsen te werken met de aanlegovereenkomst. Het schip van verzoekers wordt genoemd als schip dat hiervoor in aanmerking komt. Wanneer de aanlegovereenkomst de juridische toets niet kan doorstaan, zullen de voor een nieuwe ligplaats in aanmerking komende woonbootbewoners meewerken aan een andere rechtsvorm. Om verzoekers tegemoet te komen, heeft het stadsdeel een sociale aanlegovereenkomst aangeboden. Kort gezegd kwam deze overeenkomst erop neer dat verzoekers financieel betere voorwaarden aangereikt kregen. Hier zou echter een driejaarlijkse controle op de financiële situatie van verzoekers plaatsvinden. ontwikkelingen Op 1 november 2007 doet het Gerechtshof Amsterdam uitspraak in het proefproces over de juridische houdbaarheid van de aanlegovereenkomst. Het hof bepaalt dat de overeenkomst naar haar aard en strekking in strijd is met de openbare orde en derhalve nietig moet worden verklaard. Als overweging geldt hierbij dat het gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheid een onaanvaardbare doorkruising oplevert van de publiekrechtelijke regelingen. reacties op bevindingen Het resultaat van het onderzoek is als verslag van bevindingen naar verzoekers en naar het stadsdeel gestuurd teneinde een nadere reactie mogelijk te maken. Hiervan is zowel door verzoekers als door het stadsdeel gebruik gemaakt. De uitgebreide reacties zijn in het bovenstaande verwerkt.

5 Aantal pagina s : 5/6 Behoorlijkheidsvereisten De ombudsman toetst de gedragingen en handelingen van gemeentelijke instanties aan behoorlijkheidsvereisten. In dit onderzoek is getoetst aan het fair play-vereiste. Overwegingen Het fair play-vereiste houdt in dat een bestuursorgaan de burger de mogelijkheid geeft zijn procedurele kansen te benutten. Dit impliceert onder meer dat van een bestuursorgaan mag worden verwacht dat aan een burger de gelegenheid wordt geboden zijn standpunt naar voren te brengen en te verdedigen, en het daaraan eventueel tegenovergestelde standpunt van een bestuursorgaan of van anderen te bestrijden. Het bestuursorgaan dient open kaart te spelen. Het is een algemeen belang dat het woonbotenbestand in Amsterdam gereguleerd wordt. De ombudsman heeft vaker onderzoeken verricht waaruit blijkt dat de gemeente in het verleden niet altijd oog heeft gehad voor de exacte juridische status van woonboten binnen de gemeentegrenzen. Met andere woorden: bewoners van boten zonder vergunning werden niet aangeschreven om deze te verwijderen, maar evenmin kregen deze boten een (speciale) ligplaatsvergunning. Hierdoor is er in bepaalde gevallen een complexe situatie ontstaan, die zich extra doet voelen op het moment dat de gemeente (tegenwoordig vaak de stadsdelen) een gebied wil inrichten waar woonboten al geruime tijd aanwezig zijn. Het stadsdeel en de burger kunnen van mening verschillen over de juridische status van een woonboot en ook kunnen de partijen tegengestelde belangen hebben. Dit is een niet ongewone situatie. Wel is het dan van belang en het genoemde vereiste legt dit aan bestuursorganen op- dat de informatieuitwisseling en onderhandelingen in openheid en op een correcte manier en zonder dwang verlopen. Vast is echter komen te staan dat het stadsdeel bij de onderhandelingen een termijn aan verzoekers heeft gesteld voor het accepteren van de (sociale) aanlegovereenkomst, terwijl op dat moment onzeker was of de aanlegovereenkomst na het proefproces zou standhouden. De ombudsman kan zich voorstellen dat verzoekers zich hierdoor onder druk gezet voelden, met name gezien de (financiële) consequenties die het aangaan van de overeenkomst met zich zou meebrengen. Het had derhalve in de rede gelegen dat het stadsdeel de uitspraak van de rechter afgewacht had. Het stadsdeel heeft dit echter niet gedaan en heeft hiermee in strijd met het fair play beginsel gehandeld. Dit is des te scherper geworden nu het Gerechtshof in het algemeen de aanlegovereenkomst nietig verklaard heeft. In dit kader klemt het ook dat het stadsdeel in eerdere instantie geen beslissing op bezwaar heeft genomen op de aanvraag ligplaatsvergunning van verzoekers (dat wil zeggen, een abusievelijk genomen beslissing op bezwaar weer heeft ingetrokken). Dit handelen zorgde er immers voor dat verzoekers in het ongewisse verkeerden over hun juridische status. Hiernaast was door de formulering in het advies van de bezwaarcommissie en de uit de gesprekken met het stadsdeel hierna de indruk gewekt dat er reëel bekeken zou worden of men voor legalisatie in aanmerking zou komen (zonder aanlegovereenkomst dus). Door het nemen van de beslissing op bezwaar min of meer als

6 Aantal pagina s : 6/6 dreigement te hanteren voor het geval dat verzoekers niet voor de aanlegvergunning opteerden, is het fair play beginsel wederom geschonden. Terzijde merkt de ombudsman het volgende op. Bij het aanhouden van de beslissing op bezwaar in 2003 speelde volgens het stadsdeel de schrijnendheid van de situatie van verzoekers een rol. Het handelen van het stadsdeel sindsdien wordt op grond van het bovenstaande door de ombudsman onbehoorlijk geacht. De conclusie is dat verzoekers na vijf jaar schrijnende situatie nog geen enkele duidelijkheid over hun juridische positie hebben. Gezien deze constatering verbindt de ombudsman een aanbeveling aan dit rapport. Oordeel Nu het stadsdeel het beginsel van fair play meerdere malen geschonden heeft, ziet de ombudsman aanleiding het oordeel onbehoorlijk uit te spreken. Aanbeveling De ombudsman verzoekt de portefeuillehouder voor Wonen op het water te bevorderen dat verzoekers binnen drie maanden na publicatie van dit rapport duidelijkheid hebben over hun juridische positie.