De kern van de adviesvraag aan de raad was een mening te geven over de inzet van de strategie 'ontwikkelen met kwaliteit'.

Transcriptie

1 Reactie ministerie De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus EA Den Haag Ons kenmerk: DP. 2006/347 Datum: Onderwerp: Reactie op advies 'Tijd voor Kwaliteit' van de Raad voor het Landelijk Gebied Geachte Voorzitter, Hiermee ontvangt u mede namens de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de reactie op het advies van de Raad voor het Landelijk Gebied getiteld 'Tijd voor Kwaliteit', verschenen in juni Allereerst geef ik een korte samenvatting van het advies en een korte reactie vanuit de huidige beleidscontext. Vervolgens ga ik verder in op specifieke adviespunten. Samenvatting Vorig jaar heb ik de Raad voor het Landelijk Gebied gevraagd advies uit te brengen over de inzet en werking van de strategie 'ontwikkelen met kwaliteit op het platteland', zoals vastgelegd in de Nota Ruimte en de Agenda Vitaal Platteland (AVP). In het advies is te lezen dat de raad verbetering van ruimtelijke kwaliteit op het platteland ziet als een zaak van lange adem. Voor elk gebied is de ruimtelijke kwaliteit het unieke resultaat van een jarenlange ontwikkeling. Ingrepen op het platteland dienen naar de mening van de raad de ruimtelijke kwaliteit niet alleen zo veel mogelijk te ontzien, maar juist te versterken. Daartoe moet er volgens de raad een bewustwordingsproces in gang worden gezet. Ruimtelijke kwaliteit komt tot stand door het goed organiseren van processen bij ingrepen in het landelijk gebied. Voor het succesvol ontwikkelen van kwaliteit worden vier hoofdlijnen onderscheiden: aandacht voor kwaliteit; organisatie van werkprocessen; inzetten van instrumenten; borgen, monitoren en handhaven. De kern van de adviesvraag aan de raad was een mening te geven over de inzet van de strategie 'ontwikkelen met kwaliteit'. De vraag heeft de raad verdeeld in de volgende drie deelvragen: Welke strategieën kunnen worden toegepast om de beschreven ontwikkelingen zodanig vorm te geven dat de kwaliteiten in het platteland per saldo worden vergroot? Op welke wijze kunnen Rijk, provinciale en gemeentelijke overheden opereren om de huidige kwaliteiten in het land te behouden en nieuwe kwaliteiten te maken? Met welke wensen van burgers zal bij de verdere uitwerking van het landelijk gebied vooral rekening moeten worden gehouden? Hoe kunnen keuzes worden gemaakt? De raad maakt zich zorgen over de kwaliteit buiten de EHS en de Nationale Landschappen, omdat hiervoor geen middelen beschikbaar zijn gesteld. Tevens heeft de raad een analyse gemaakt van het begrip kwaliteit, de problemen geanalyseerd van het verdwijnen van kwaliteit en uitgezocht waarom het beleid om kwaliteit te behouden en om nieuwe kwaliteit te ontwikkelen tot nu toe onvoldoende effect heeft gesorteerd. Tot slot komt de raad met mogelijke oplossingsrichtingen. De raad is van mening dat dwingende maatregelen vanuit de rijksoverheid naar andere overheden zo veel mogelijk vermeden moeten worden, omdat ruimtelijke kwaliteit daar in de meeste gevallen niet mee gediend is. De raad onderscheidt in het rijksbeleid drie niveaus van bescherming: voor de EHS geldt de saldobenadering; voor de Nationale Landschappen geldt een ja-mits beleid; voor het overige gebied geldt een grote mate van

2 vrijheid. De raad kan zich hierin vinden, maar is tegelijkertijd van mening dat grotere vrijheid niet mag leiden tot een verslechtering van ruimtelijke kwaliteit. In dat geval zou de Nota Ruimte onvoldoende verbetering ten opzichte van de huidige situatie betekenen. De raad vindt dat, zoals het Rijk voor de rijksdoelen strenge voorwaarden stelt, de provincies en gemeenten dit voor doelen op hun eigen schaalniveau ook moeten doen. Dat betekent een streng beleid van provincies en gemeenten om hun doelen met betrekking tot kwaliteit overeind te houden. Ingrepen kunnen volgens de raad, maar per saldo moet de ruimtelijke kwaliteit verbeteren. Kwaliteitsbeleid van het Rijk Aandacht voor kwaliteit Het kabinet heeft in de Agenda Vitaal Platteland en de Nota Ruimte het beleid benoemd ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit. Met de raad deel ik de mening dat er voor ruimtelijke kwaliteit geen dwingende maatregelen moeten worden genomen. Er zijn wel kaders ontwikkeld voor de Nationale Landschappen en EHS - onderdelen van de Ruimtelijke Hoofdstructuur - omdat het hier gaat om gebieden van belangrijke (inter)nationale waarde. Voor het overige gebied is het kabinet van mening dat op het regionale niveau het beste bepaald kan worden welke kwaliteiten aanwezig zijn en hoe deze beschermd en/of ontwikkeld kunnen worden. Provincies en gemeenten zijn de aangewezen overheden om de ruimtelijke kwaliteit te bewaken. Het is ook in hun belang dat er bij ruimtelijke ontwikkelingen uiteindelijk een toename van kwaliteit ontstaat. Toch deel ik ook de zorg van de raad wat betreft het ontwikkelen van kwaliteit. Het kabinet is het met de raad eens dat het in beeld brengen van de aanwezige kwaliteiten een eerste vereiste is om bij ontwikkelingen rekening te houden met kwaliteit. In het Actieprogramma Ruimte en Cultuur worden projecten benoemd waarbij expliciet aandacht wordt besteed aan het ontwikkelen van kwaliteit, zoals het Routeontwerp van snelwegen, ruimtelijk ontwerpen met water en ontwerpen aan de Greenports. Ook worden er ontwerpateliers in reconstructiegebieden ingezet om het ontwikkelen van kwaliteit te stimuleren. Op 1 november jl. is de European Landscape Convention in werking getreden. Hiermee bevestigt het kabinet het belang van landschap. Het Nederlandse landschapsbeleid sluit naadloos aan bij de boodschap van het Europese landschapsverdrag. Ons landschap is via nationale wet- en regelgeving onderdeel van ruimtelijke ordeningsprocessen. Alle betrokkenen hebben recht op inspraak en landschapskwaliteit wordt in andere ruimtelijke ontwikkelingen meegenomen als een relevante factor. Naast de verschillende overheden spelen ook de maatschappelijke organisaties een belangrijke rol om meer aandacht te bepleiten voor kwaliteit van het landschap. Ik ben verheugd u te melden dat zich inmiddels 33 organisaties achter het Landschapsmanifest hebben geschaard. De organisaties kunnen een rol vervullen in het verbeteren van kwaliteit van beheer van eigen gronden, het adviseren van gemeenten en burgers en het scherp houden van provincies en rijksoverheid. Inzetten van instrumenten en werkprocessen Naast de acties in het Actieprogramma Ruimte en Cultuur worden nog andere stimulerende en faciliterende middelen ingezet om provincies en gemeenten te ondersteunen bij het bewaken en ontwikkelen van kwaliteit. De nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening biedt ook hiervoor instrumentarium. De structuurvisies die volgens de nieuwe Wro door Rijk, provincies en gemeenten kunnen worden opgesteld, zijn bij uitstek documenten waarin de overheden beleidsmatig hun visie vast kunnen leggen op het behouden, beschermen en ontwikkelen van kwaliteiten.enkele andere voorbeelden van middelen die ik hiertoe inzet, zijn het subsidiëren van Landschapsontwikkelingsplannen, ontwerpateliers, de aanstelling van de Rijksadviseur voor het Landschap en het ontwikkelen van een Nationaal Centrum voor Landschap en Platteland op Kasteel Groeneveld. Via het Besluit Investeringen Ruimtelijke Kwaliteit worden ook middelen beschikbaar gesteld voor de inrichting van de openbare ruimte en Nationale Landschappen. Op de website landschap ( worden werkprocessen beschreven van bijvoorbeeld bestemmingsplannen en landschapsvisies waarbij tips worden gegeven hoe landschap met kwaliteit ontwikkeld kan worden. Tevens wordt op dit moment de Kwaliteitsagenda Landschap opgesteld. Hierop kom ik later in dit advies nog uitgebreider terug.

3 Borgen, monitoren en handhaven De raad geeft aan dat inspireren en stimuleren vooraf vaak meer effect hebben dan toetsen achteraf. Ik zie dit als een ondersteuning van de wijze waarop de rijksrol voor het generieke landschapsbeleid nu wordt uitgevoerd. Ik deel de mening van de raad dat provincies en gemeenten doelen voor ruimtelijke kwaliteit moeten vastleggen. Belangrijk is echter wel om te monitoren hoe de kwaliteit van het landelijk gebied zich ontwikkelt binnen de Nationale Landschappen en daarbuiten. Om die reden wordt nu in het kader van het onderzoeksprogramma Landschap bekeken hoe een samenhangend monitoringssysteem voor landschap kan worden opgesteld. Dit systeem zal worden ingezet voor de monitoring van de doelen in het Meerjarenprogramma Platteland. Naar mijn mening hoort bij het borgen en handhaven van landschappelijke kwaliteit ook een goed beheer. Het advies gaat nauwelijks in op de wijze waarop landschap beheerd kan worden. Wel geeft de raad aan dat het Rijk een financiële taak heeft bij ontwikkeling en beheer. Voor de Nationale Landschappen en de EHS stelt het Rijk inderdaad gelden beschikbaar binnenkort via het Investeringsbudget Landelijk Gebied - voor uitvoering van de rijksdoelen en beheer. Voor ontwikkeling en beheer van het overige gebied zijn provincies, gemeenten en particulieren verantwoordelijk. Belangrijkste adviespunten De raad beschrijft een aantal concrete adviezen. Het gaat om de rollen van de verschillende overheden en financieringsmogelijkheden. Hieronder worden de adviezen over de rijksrol - mede gericht op andere overheden - en financiering opgesomd zoals ze staan verwoord in het rapport. 1. Rolverdeling tussen overheden en specifiek de taak van het Rijk, te weten: a. de kwaliteitsdiscussie op de politieke agenda zetten en houden; b. de rijksdoelen bewaken; c. de provincies en de gemeenten instrumenteren met bevoegdheden, financiële middelen, kennis en experimenteerruimte; d. het stimuleren van het uitvoeren van goede inventarisaties van aanwezige kwaliteit en een gebruiksvriendelijke integratie en presentatie van die kennis als referentiekader voor beleidsdocumenten en een stimulerende en ondersteunende rol spelen bij het verwerven van kennis; e. de in de Nota Ruimte aangekondigde Kwaliteitsagenda uitbrengen. De raad dringt erop aan hier niet mee te wachten en in de Kwaliteitsagenda richtinggevende teksten op te nemen betreffende ambities voor de kwaliteit van het landelijk gebied. Een punt voor de kwaliteitsagenda is volgens de raad de verplichting voor gemeenten om een standpunt in te nemen over wat ruimtelijke kwaliteit moet inhouden in hun gemeente. Dit analoog aan de welstandsnota. Het Rijk bemoeit zich dan niet met de inhoud ervan. 2. Financieringsmogelijkheden: a. als voorwaarde bij vergunningverlening aan bouwprojecten hoge eisen stellen aan de kwaliteit van de omgeving; b. in opdracht van de provincie Limburg zijn de mogelijkheden onderzocht van het concept 'verhandelbare ontwikkelingsrechten'. Hierbij hebben bouw en ontwikkelingsrechten een marktwaarde gekregen, vergelijkbaar met mestrechten. De opbrengsten kunnen bijvoorbeeld aangewend worden voor verbetering van kwaliteit in het landelijk gebied. Dit concept ziet er veelbelovend uit voor het realiseren van doelen uit het Provinciaal Omgevingsplan Limburg. De raad adviseert het Rijk om de mogelijkheid van het juridisch vastleggen van deze nieuwe methoden van financiering te onderzoeken; c. de financiële mogelijkheden van Europese subsidies benutten; d. regionaal kostenverhaal en verevening biedt de mogelijkheid voor gebiedsgerichte ontwikkeling op regionaal niveau. Verevening op lokaal niveau en binnen één project (binnenplanse verevening) is met de ontwerp Grondexploitatiewet goed mogelijk, maar voor de bovenplanse verevening is niet in een juridische regeling voorzien. e. De raad adviseert daar wel instrumenten voor op te nemen in de voorgestelde Grondexploitatiewet, zodat ook verevening mogelijk wordt. Als stok achter de deur kan een vereveningsfonds ingesteld worden waarin een bijdrage gestort moet worden. Hieruit zouden groene en blauwe functies betaald moeten worden. Op deze wijze kunnen rode en groene functies eenvoudiger uit elkaar gehouden worden, kan het fonds een

4 'trigger' zijn om andere partijen tot bijdragen te verleiden en zijn financiële stromen helder in beeld te brengen. Medezeggenschap in het fondsbeheer van marktpartijen kan draagvlakbevorderend werken. De raad adviseert de volgende mogelijkheden te onderzoeken: a. instellen van een kwaliteitsfonds analoog aan het monumentenfonds; b. (inter)gemeentelijk oprichten van gebiedsfondsen, zoals bijvoorbeeld voor Meerstad; c. toepassing van de Ruimte voor Ruimteregeling; d. heffen van leges ten behoeve van ruimtelijke kwaliteit op bijvoorbeeld het plaatsen van radiotelefoniemasten; e. benutten van andere kostendragers. De nieuwe economische activiteiten in het landelijk gebied kunnen aangesproken worden op het maatschappelijk belang om zorg te dragen voor de kwaliteit van het landelijk gebied. f. De termijn voor het voorkeursrecht van gemeenten is nu op basis van het bestemmingsplan geregeld. Indien een bestemmingsplan ontbreekt kan het voorkeursrecht voor maximaal drie jaar uitgeoefend worden op basis van een structuurvisie. Daarna kan het voorkeursrecht op basis van een besluit van de gemeenteraad nog twee jaar uitgeoefend worden. De raad adviseert deze termijn te verlengen naar vijf jaar. In de praktijk is een periode van drie plus twee jaar erg kort, omdat het altijd om gecompliceerde plannen gaat waarvan bovendien vaak de duur verlengd wordt door een verplichte milieueffectrapportage. Reactie op belangrijkste adviespunten: Rollen De raad richt zijn advies op de verschillende overheden. Het kabinet kan zich op hoofdlijnen vinden in het advies. Ik zal hierbij specifiek ingaan op de rol die de raad adviseert aan het Rijk en de wijze waarop het Rijk deze rol invult richting provincies en gemeenten. Het Rijk bewaakt de in AVP en Nota Ruimte benoemde rijksdoelen voor ruimtelijke kwaliteit ten aanzien van de Ruimtelijke Hoofdstructuur. Daarbuiten zal het Rijk erop toezien dat provincies in hun ruimtelijke beleid aandacht besteden aan ruimtelijke kwaliteit. Daarnaast zet het Rijk de kwaliteitsdiscussie op de agenda door debatten te organiseren op Kasteel Groeneveld, via lezingen en door gevraagd en ongevraagd advies van de Rijksadviseur van het Landschap, maar ook door binnen het Rijk te verkennen welke bijdrage kwaliteit en landschapsontwikkeling kunnen leveren bij doelen voor gezondheid, milieu, biodiversiteit, economie, etc. Provincies vervullen een belangrijke rol bij het stimuleren dat gemeenten ruimtelijke ontwikkelingen gepaard laten gaan met verhoging van de kwaliteit. Als de nieuwe Wro in voorgestelde vorm van kracht wordt, heeft de provincie geen toetsende rol meer, maar kan zij wel via de provinciale structuurvisie invloed uitoefenen op het gemeentelijke beleid. Daarnaast kan de provincie bij verordening algemene regels vaststellen die in het gemeentelijke bestemmingsplan moeten worden verwerkt. Ook krijgt de provincie de bevoegdheid zelf een bestemmingsplan vast te stellen indien provinciale belangen daartoe noodzaken. Deze instrumenten geven de provincie de mogelijkheid om het provinciale beleid juridisch te laten doorwerken naar het gemeentelijke niveau. Wij vertrouwen erop dat de provincies van deze bevoegdheden gebruik gaan maken. Financieringsmogelijkheden De raad doet een aantal voorstellen om financiële middelen te genereren voor het ontwikkelen van landschap. Ik heb gesignaleerd dat dit ook bij provincies en gemeenten leeft. Er zijn rijksmiddelen beschikbaar voor de Ruimtelijke Hoofdstructuur. Voor landschap heeft dit vooral betrekking op Nati onale Landschappen en de Ecologische Hoofdstructuur. Voor investeringen buiten de Ruimtelijke Hoofdstructuur zijn alleen instrumenten beschikbaar als financiering van Landschapsontwikkelingsplannen en ontwerpateliers. Provincies en gemeenten zijn daarom op zoek naar manieren om financiën vrij te maken - vaak gekoppeld aan ruimtelijke ontwikkelingen - om landschapsontwikkeling en beheer te financieren. In het kader van de Kwaliteitsagenda Landschap wordt dit punt ook nader uitgewerkt. Zo zet ik in op een nog sterkere verankering van landschap in het nieuwe Europese Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP2). De adviezen van de raad over het instellen van fondsen, heffen van leges, etc., zal ik bij het opstellen van de Kwaliteitsagenda meenemen. De raad stelt voor om de periode van een gemeentelijk voorkeursrecht - voordat sprake is van een bestemmingsplan - te verlengen naar vijf jaar in de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening. In de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) is die periode bij gebruikmaking van een structuurplan reeds vier en een

5 half jaar met een verlenging van maximaal één jaar. Daarbij komt dat door de nieuwe Wro de procedures korter zullen worden. Wel zijn enkele andere wijzigingen doorgevoerd, zoals de verbreding van de Wvg naar alle gemeenten (1 februari 2004). Tevens is aan de functies waarvoor voorkeursrecht geldt ook groen als categorie toegevoegd. De Wvg wordt verder vereenvoudigd in het kader van de herijking van de VROMregelgeving. Voor wat betreft de voorstellen die de raad doet over het concept 'verhandelbare ontwikkelingsrechten', regionaal kostenverhaal en verevening, verwijs ik naar onze reactie op het advies van de Raad over de Nationale Landschappen (Kamerstuk XIV). Inmiddels is de Grondexploitatiewet door het kabinet aan de Kamer aangeboden. In het kader van de nieuwe wet mogen in een overeenkomst over grondexploitatie ook afspraken worden gemaakt over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie, dus in een groter gebied. Te denken valt aan bijdragen aan groen- en recreatiegebieden of aan natuurcompensatie. Wanneer marktpartijen niet bereid zijn een bijdrage te leveren aan dergelijke voorzieningen, kan desnoods een bijdrage worden afgedwongen op basis van een exploitatieplan. Kosten kunnen in dat geval in rekening worden gebracht voor zover opgenomen in de bij de wet behorende kostensoortenlijst en voor zover de kosten vallen binnen de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Via gemeentelijke vergunningverlening kunnen gemeenten eisen stellen aan de kwaliteit van de omgeving. Kwaliteitsagenda Landschap Momenteel wordt de Kwaliteitsagenda Landschap opgesteld. De raad pleit voor het snel uitbrengen van deze nota. Bij het opstellen van de Kwaliteitsagenda is uitgebreid verkend en overlegd met provincies hoe deze een bijdrage kan leveren aan provincies en gemeenten bij het bepalen van kwaliteit. Daaruit kwam naar voren dat bij provincies niet zo zeer behoefte is aan uitgebreide omschrijvingen van (ontwikkeling van) kwaliteit. Wel is er behoefte aan hulp bij het agenderen van landschap, goede voorbeelden van kwaliteitsverbetering en manieren waarop kwaliteitsverbetering te financieren is. Een concreet punt voor de Kwaliteitsagenda is volgens de raad de verplichting voor gemeenten om een standpunt in te nemen over wat ruimtelijke kwaliteit moet inhouden in hun gemeente. Wij vinden het belangrijk dat gemeenten een standpunt innemen over kwaliteit, maar het past niet in de huidige sturingsfilosofie om dit als een verplichting op te leggen en helemaal niet gekoppeld aan een wet, zoals bij de welstandsnota. In de loop van 2006 zal ik de Kwaliteitsagenda Landschap presenteren. Hierin zullen acties worden benoemd die het Rijk uit gaat voeren. De Kwaliteitsagenda zal geen nieuw beleid bevatten. De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, dr. C.P. Veerman