Rekenkamercommissie Alphen-Chaam / Baarle-Nassau WETEN WAAROM. Onderzoek naar afweging inhuur externen in Alphen-Chaam

Transcriptie

1 Rekenkamercommissie Alphen-Chaam / Baarle-Nassau WETEN WAAROM Onderzoek naar afweging inhuur externen in Alphen-Chaam Eindrapport 08 december 2008

2 Voorwoord De Rekenkamercommissie Alphen-Chaam / Baarle-Nassau heeft een onderzoek laten uitvoeren naar de afwegingsprocedure bij het inhuren van externen. De bevindingen en de analyse van het onderzoek aan de hand van de geformuleerde onderzoeksvragen kunt u lezen in deel 2 van dit rapport (het bevindingenrapport). Het eerste deel is een bestuurlijke nota waarin de Rekenkamercommissie de centrale boodschap, conclusies en aanbevelingen voorlegt. Hierin is ook een vergelijking met Baarle-Nassau te lezen. De Rekenkamercommissie heeft het Bevindingenrapport vastgesteld in haar vergadering van 17 september In het kader van bestuurlijk wederhoor hebben wij dit rapport voorgelegd aan het college (nadat een ambtelijke verificatie heeft plaatsgevonden). De reactie van het College van Burgemeester en Wethouders is opgenomen in dit rapport als bijlage. De Rekenkamercommissie is verheugd dat het college de conclusies van de Rekenkamercommissie in belangrijke mate steunt. Zij is tevreden met het feit dat het college aangeeft de aanbevelingen (zowel gericht aan college en raad) op bepaalde punten over te nemen. De Rekenkamercommissie is benieuwd naar de reactie van de raad en zal in 2009 met veel belangstelling de ontwikkelingen rondom het inhuren van externen blijven volgen. De Rekenkamercommissie dankt de geïnterviewde personen voor hun tijd en informatie. Tevens dankt de Rekenkamercommissie de leden van het college, het management en de ambtenaren die hun medewerking hebben verleend aan het opzoeken en het ter beschikking stellen van documenten, voor hun inzet. Ook is de Rekenkamercommissie erkentelijk voor het werk van de twee onderzoekers Marleen Laverman en Reinier Dijkstra. Het rapport is met het aanbieden aan de raadsleden op 8 december 2008 openbaar gemaakt. Namens de Rekenkamercommissie Alphen-Chaam / Baarle-Nassau Geeske Wildeman, voorzitter 04 december

3 Inhoudsopgave Voorwoord 2 DEEL 1 BESTUURLIJKE BOODSCHAP REKENKAMERCOMMISSIE 5 1 Bestuurlijke boodschap Onderzoek naar inhuur externen Verbeteren afwegingsprocedure Centrale vraag en deelvragen Centrale boodschap: afweging en afwegingscriteria vastleggen Conclusies Aanbevelingen Vergelijking externe inhuur Alphen-Chaam en Baarle-Nassau 11 DEEL 2 BEVINDINGENRAPPORT 13 2 Fasering en normenkader Onderzoek in vijf fasen Normenkader toetst beleid en praktijk 14 3 Beleidskader Geen afwegingsprocedure vastgesteld Protocol geeft richtlijnen voor fasering en verantwoordelijkheden Budgethouders gebruiken protocol, begroting en mondelinge afspraken Notitie inzake externe inhuur in 2007 opgesteld Het Protocol Inkoop- en aanbestedingsbeleid voldoet niet aan de normen 18 4 Aard en omvang van externe inhuur Groot verschil in externe inhuur in 2005 en Inhuur bedraagt tussen de 0 en 57 procent van de totale loonsom Het meest besteed aan inhuur personeel en advies Inhuur bij Publiekszaken het meest gevarieerd 22 5 Praktijk van de afwegingsprocedure voor externe inhuur De afweging gebeurt in de praktijk aan de hand van mondelinge afspraken Raad komt in beeld bij begrotingswijzigingen als gevolg van externe inhuur Externen uit flexpot, onder begrotingspost of uit vacaturevoordeel 24 3

4 5.4 Positief oordeel respondenten stemt niet overeen met dossieranalyse 26 Bijlage 1: Bestuurlijke reactie college Alphen-Chaam 30 Bijlage 2: Geraadpleegde bronnen Geraadpleegde documenten Geïnterviewde personen Geënquêteerde budgethouders 33 Bijlage 3: Tabellen aard en omvang externe inhuur 34 4

5 DEEL 1 BESTUURLIJKE BOODSCHAP REKENKAMERCOMMISSIE 5

6 1 Bestuurlijke boodschap 1.1 Onderzoek naar inhuur externen Onderzoek naar de inhuur van externen is een terugkerend onderwerp op de groslijst van de Rekenkamercommissie Alphen-Chaam/ Baarle-Nassau. Ook andere rekenkamers hebben dit de afgelopen jaren veelvuldig gekozen als onderwerp van onderzoek. Belangrijkste redenen zijn het grote aandeel van de inhuur van externen op de totale post van de gemeentebegroting en het gebrek aan inzicht in de aard en noodzaak van de inhuur bij gemeenteraden. In december 2007 verzocht de raad van Alphen-Chaam de rekenkamercommissie onderzoek te doen naar bovenstaand onderwerp. Aanleiding voor dit verzoek was het grote bedrag dat in 2007 is uitgegeven aan inhuur. De raad vroeg zich af wat de aanleiding was voor de inhuur van externen en had onvoldoende helderheid op welke manier de afweging wordt gemaakt. De rekenkamercommissie heeft in december 2007 het onderwerp getoetst aan haar selectiecriteria voor onderwerpkeuze. Hieruit bleek dat bij dit onderwerp sprake is van een financieel belang en risico bij de inhuur van externen: Criteria onderwerpselectie Financieel/maatschappelijk belang Te beïnvloeden beleid Financieel of maatschappelijk risico Haalbaarheid Externe inhuur Financieel belang: inhuur maakt groot onderdeel uit van de kostenpost op begroting. Ja Financieel risico: inhuur maakt groot onderdeel uit van de kostenpost op begroting; is dat reëel? Vragen van de raad zijn veelomvattend, mogelijk ontoereikend voor budget. Indien onderzoek goed wordt afgebakend haalbaar (inhoudelijk zeker: voldoende expertise, financieel is een bespreekpunt). Gezien het financiële belang van de inhuur van externen en de actualiteit van het onderwerp in beide gemeenten, heeft de rekenkamercommissie besloten om in 2008 onderzoek te doen naar de inhuur van externen in de gemeente Alphen-Chaam. Tegelijkertijd voerde de rekenkamer commissie eenzelfde onderzoek uit in Baarle-Nassau. 1.2 Verbeteren afwegingsprocedure Met dit onderzoek komt de rekenkamercommissie Alphen-Chaam tot aanbevelingen voor de afwegingsprocedure om tot de inhuur van externen over te gaan. De doelstelling van dit onderzoek luidt: De raad inzicht bieden in de afwegingsprocedure voor de inhuur van externen en de rol van de raad in de besluitvorming, en de raad voorstellen doen voor verbetering van de afwegingsprocedure voor de inhuur van externen. 6

7 Bij de uitvoering van het onderzoek hanteerde de rekenkamercommissie de volgende uitgangspunten: Alleen onderzoek naar de afwegingsprocedure om tot inhuur over te gaan, niet naar de inhuur en de effecten daarvan zelf Zowel beleid als praktijk onderzoeken Minimaal 20 cases per gemeente (10 per jaar) meenemen Nadruk op de jaren 2005 en 2006 leggen Betrekken van alle vormen van inhuur: advies en onderzoek, personeel en interimkrachten 1.3 Centrale vraag en deelvragen Op basis van bovenstaande, luidt de centrale onderzoeksvraag: Verloopt de afwegingsprocedure om tot de inhuur van externen over te gaan in de gemeente Alphen-Chaam op rechtmatige, doelmatige en doeltreffende wijze? Rechtmatigheid: de mate waarin de afwegingsprocedure de richtlijnen uit een vastgesteld lokaal beleid volgt. De rekenkamercommissie heeft de wettelijke bepalingen en de financiële richtlijnen van de accountant niet onderzocht. Doelmatigheid: de mate waarin bij de afweging om tot inhuur over te gaan rekening is gehouden met de verhouding tussen de inzet van middelen en het te bereiken resultaat. Daarnaast gaat het hier om de mate waarin de gemeente alternatieven voor externe inhuur heeft afgewogen. Doeltreffendheid: de mate waarin bij afweging om tot inhuur over te gaan rekening is gehouden met het doel van de inhuur en of waarborgen zijn ingebouwd voor het bereiken daarvan. De rekenkamercommissie heeft in dit onderzoek niet onderzocht in hoeverre het doel van de externe inhuur in de praktijk is bereikt. De centrale onderzoeksvraag werkte de rekenkamercommissie uit in de volgende deelvragen: Onderdeel Deelvraag 1: Is het beleidskader ten aanzien van de afweging om tot externe inhuur over te gaan rechtmatig, doeltreffend en doelmatig? Antwoord in Hoofdstuk 3 Deelvraag 2: Wat is de aard en de omvang van de inhuur van externen? Hoofdstuk 4 Deelvraag 3: Is het afwegingsproces van inhuur van externen in de praktijk rechtmatig, doeltreffend en doelmatig? Hoofdstuk 5 7

8 1.4 Centrale boodschap: afweging en afwegingscriteria vastleggen De rekenkamercommissie kan geen eenduidig antwoord geven op de vraag of de afwegingsprocedure om tot inhuur van externen over te gaan rechtmatig, doelmatig en doeltreffend gebeurd in de gemeente Alphen-Chaam. De betrokken ambtenaren geven aan dat zij de afweging of overgegaan moet worden tot externe inhuur (en of alternatieven mogelijk zijn) in de praktijk zeer zorgvuldig maken. Deze afweging wordt echter niet voldoende schriftelijk vastgelegd en in dossiers gearchiveerd. De rekenkamercommissie is van mening dat een dergelijke afweging wel zichtbaar dient te zijn. Een discussie vanuit de raad dat er te veel wordt ingehuurd, kan het college nu onvoldoende weerleggen. In de ambtelijke organisatie is immers geen bewijs op welke manier de betrokkenen hebben afgewogen of inhuur van externen het beste alternatief is. Een dergelijke afweging hoeft niet vastgelegd te worden in pagina s dikke notities, die de ambtenaren extra werklast bezorgen. Een korte weergave van de afwegingen die een rol hebben gespeeld, is voldoende. Hierbij kan aangesloten worden op de notitie over externe inhuur die de raad op 26 juni 2007 van het college ontving. De rekenkamercommissie beveelt de raad daarom aan om het college te vragen afwegingscriteria op te stellen en vast te leggen en de huidige mondelinge afweging in toekomstige situaties ook schriftelijk vast te leggen. Hierbij dient het doel en het beoogde effect van de inhuur inzichtelijk te worden gemaakt. 1.5 Conclusies 1. Of de afwegingsprocedure om tot inhuur van externen over te gaan rechtmatig, doelmatig en doeltreffend gebeurt, valt niet te beoordelen De rekenkamercommissie constateert dat zij, na de uitvoering van het onderzoek, geen eenduidig antwoord kan geven op de vraag of de afwegingsprocedure om tot inhuur van externen over te gaan rechtmatig, doelmatig en doeltreffend gebeurt. De resultaten uit de verschillende onderzoeksmethoden leveren geen eenduidig beeld op. Enerzijds constateert de rekenkamercommissie - op basis van de informatie uit interviews met budgethouders en de enquête onder budgethouders en budgetbeheerders - dat de afwegingsprocedure inderdaad rechtmatig, doelmatig en doeltreffend lijkt te zijn. Volgens de betrokken ambtenaren wordt in nagenoeg alle inhuursituaties een doelstelling en eenduidige opdracht geformuleerd. Ook geven deze ambtenaren aan in alle gevallen effectiviteits- en efficiëntieoverwegingen mee te nemen in hun beslissing om wel of niet tot externe inhuur over te gaan. Anderzijds constateert de rekenkamercommissie dat niet objectief is vast te stellen in hoeverre er inderdaad sprake is van een rechtmatige, doelmatige en doeltreffende afweging. Het door de gemeente Alphen-Chaam vastgestelde Protocol Inkoop- en aanbestedingsbeleid geeft geen richtlijnen aan de hand waarvan een doelmatige en doeltreffende afweging moet plaatsvinden. Daarnaast is er in de dossiers van de onderzochte inhuursituaties zelden een vastgelegde doelstelling terug te vinden. Ook een overzicht van effectiviteits- en efficiëntieoverwegingen voorafgaand aan de externe inhuur, komen in de dossiers nauwelijks terug. Doordat het niet mogelijk is te controleren op welke wijze de keuze voor externe inhuur tot stand komt, is voor de rekenkamercommissie niet te bepalen of de afweging op doelmatige en 8

9 doeltreffende wijze plaats vindt. Dit betekent dat ook de raad hier onvoldoende op kan controleren. 2. Aard en omvang van de inhuur kunnen jaarlijks zeer uiteenlopen Uit het onderzoek blijkt een groot verschil in externe inhuur tussen 2005 en Deze fluctuaties zijn goed verklaarbaar, zo blijkt uit het onderzoek. Door het wegvallen van enkele cruciale personen, was de gemeente genoodzaakt voor externe inhuur te kiezen. Door de omvang van de gemeentelijke organisatie, zorgen dergelijke situaties al snel tot hoge cijfers. De rekenkamercommissie is van mening dat zij dezelfde grilligheid in cijfers terug zou zien op het moment dat zij ook andere jaren (eerder of later) had onderzocht. 3. Het huidige beleidskader bevat geen door de raad of college vastgestelde afwegingsprocedure Er bestaat geen door het college of de raad vastgestelde afwegingsprocedure voor de inhuur van externen. Het Protocol Inkoop- en aanbestedingsbeleid gaat nagenoeg uitsluitend in op inkoop- en aanbestedingsprocessen die in werking treden nadat de feitelijke beslissing om extern in te huren al gemaakt is. Bepalingen over de afwegingsprocedure komen slechts zijdelings aan bod, waarbij staat aangegeven wie verantwoordelijk is voor de afweging en in welke fase de afweging gemaakt moet worden. Het ontbreken van doelstellingen en beleidsbepalingen over de afwegingsprocedure, maken dat het Protocol Inkoop- en aanbestedingsbeleid ten aanzien van de afwegingsprocedure niet rechtmatig, doeltreffend en doelmatig te noemen is. 4. De raad heeft geen rol in de afweging om wel of niet over te gaan tot de inhuur van externen Wel heeft de raad een rol op het moment dat er sprake is van een overschrijding van de begroting als gevolg van (niet-begrote) externe inhuur (zie paragraaf 5.3). De niet-begrote inhuur wordt in de praktijk gedekt uit de flexpot voor de inhuur van externen, de middelen dia via het lopende jaar beschikbaar komen (uit ziektewet of subsidies), of door vacaturevoordelen. 1.6 Aanbevelingen Op basis van bovenstaande, komt de rekenkamercommissie tot de navolgende aanbevelingen. Aanbevelingen aan de raad: 1. Stel kaders vast waarin afwegingscriteria voor het inhuren van externen terugkomen (bijvoorbeeld door het Protocol inkoop- en aanbestedingsbeleid aan te passen), zodat het college aan de hand hiervan de afweging voor externe inhuur kan maken. Zorg dat in het protocol minimaal terugkomt: afwegingscriteria aan de hand waarvan afweging gemaakt moet worden (bijv. nagaan of er alternatieven voor externe inhuur zijn); de verdeling van verantwoordelijkheden (wie maakt de afweging); 9

10 welke zaken minimaal vastgelegd moeten worden in de dossiers per inhuursituatie (zoals de doelstelling en de overwegingen die een rol hebben gespeeld). Hierbij kan aangesloten worden op de notitie over externe inhuur die de raad op 26 juni 2007 van het college ontving. 2. Stel vast hoe vaak en op welke manier het college informatie dient te geven over de inhuur van externen. Zo kan de raad bijvoorbeeld bepalen dat hij ieder kwartaal een overzicht wil ontvangen van welk personeel is ingehuurd voor welke werkzaamheden (en op basis van welke afweging). Aanbevelingen aan het college: 1. Maak inzichtelijk voor de raad hoe in de praktijk overlegd wordt over de afweging om tot externe inhuur over te gaan (wie is bij dit overleg betrokken) en hoe de verantwoordelijkheden in dit proces zijn verdeeld. 2. Maak per inhuursituatie een dossier aan en laat in dit dossier minimaal terugkomen: probleemstelling, doelstelling en eenduidige opdracht van de werkzaamheden; afweging van alternatieven en onderbouwing van noodzaak voor de inhuur van externen om hiertoe te komen; effectiviteits- en efficiëntieoverwegingen die een rol hebben gespeeld in de afweging om extern in te gaan huren. 3. Maak in de begroting en de jaarrekening voor de raad inzichtelijk hoeveel wordt uitgegeven aan de inhuur van externen en door welke posten deze kosten worden gedekt. 1 0

11 1.7 Vergelijking externe inhuur Alphen-Chaam en Baarle-Nassau Beleid in Alphen-Chaam en Baarle-Nassau gelijk Wanneer het beleid van beide gemeenten voor de inhuur van externen wordt vergeleken, valt op dat beide gemeenten hetzelfde beleidskader hanteren. Het inkoop- en aanbestedingsbeleid heeft in beide gemeenten een andere naam, maar zijn qua inhoud en opzet vrijwel exact hetzelfde 1. In beide gemeenten gaat het inkoop- en aanbestedingsbeleid in op de fase waarin de afwegingsprocedure plaats moet vinden. Daarnaast wordt aangegeven wie verantwoordelijk is voor deze afweging. In beide gemeenten worden echter geen inhoudelijke richtlijnen gegeven op basis waarvan de afweging moet worden gemaakt. In Alphen-Chaam heeft het college de raad op 26 juli 2007 een notitie aangeboden waarin uit wordt gelegd hoe inhuur tot stand komt en welke afwegingen daarbij een rol spelen. Deze notitie kan als handreiking dienen bij de door de raad vast te stellen kaders voor de afwegingsprocedure. Aard en omvang van de externe inhuur lopen uiteen Hierin zijn duidelijke verschillen tussen beide gemeenten zichtbaar. De externe inhuur in de gemeente Baarle-Nassau neemt van 2005 naar 2006 met ongeveer 37% af. In Alphen-Chaam is sprake van bijna een verdubbeling van de externe inhuur in 2006 ten opzichte van Deze grote verschillen tussen beide jaren worden in Alphen-Chaam en in Baarle-Nassau op dezelfde manier verklaard. Er wordt gesteld dat binnen de gemeente, net zoals in veel andere kleine gemeenten, sprake is van veel eenmansfuncties. Bij ziekte of uitval van deze vitale functies, kan moeilijk geschoven worden in personeel en gaat de gemeente om die reden vaak over tot externe inhuur. Het vergelijken van de aard en omvang over twee jaren is daarom niet voldoende om een oordeel te geven over de verschillen in inhuur in beide gemeenten. In de gemeente Alphen-Chaam is over beide jaren voornamelijk personeel en advieskrachten ingehuurd. Het bedrag dat Alphen-Chaam besteed aan onderzoek en interim-management, is aanzienlijk lager. Ook de gemeente Baarle-Nassau besteedt het grootste bedrag aan personeelskrachten, maar besteedt een minder groot bedrag aan de inhuur van advies. 1 Dit is te verklaren van deelname van beide gemeenten aan samenwerking in het inkoopbureau West-Brabant. Met deze samenwerking is ook afgesproken om de verschillende beleidskader op elkaar af te stemmen. 1 1

12 Tegelijkertijd besteed de gemeente Baarle-Nassau een groter percentage aan de inhuur van interim-krachten. Praktijk van inhuren in beide gemeenten niet vastgelegd in dossiers In Baarle-Nassau wordt, op het moment dat er sprake is van een tekort aan capaciteit of deskundigheid, de ontstane behoefte in het MT-overleg besproken. Het is een vast onderdeel op de agenda van het MT-overleg. Dit is het moment waarop gemeentebreed wordt bekeken of de behoefte ook door personeel op andere afdelingen kan worden ingevuld. De gemeentesecretaris neemt uiteindelijk het officiële besluit om al dan niet in te huren. In Alphen- Chaam stelt de projectleider of het afdelingshoofd vast of er capaciteit voor een bepaald project of beleidstraject ingehuurd moet worden. Als dit het geval is, dient de projectleider (bij ingewikkelde projecten in samenwerking met het afdelingshoofd) een voorstel voor externe inhuur in bij het college. Het college stelt vervolgens het plan voor externe inhuur vast. In beide gemeenten geven budgethouders - in de door de rekenkamercommissie uitgezette enquête - aan in de praktijk wel een duidelijke doel- en probleemstelling te formuleren. Ook stellen zij dat alternatieven voor externe inhuur worden overwegen. Deze enquêteresultaten zijn in beide gemeenten niet te controleren aan de hand van de dossiers. Hierdoor is de afwegingsprocedure voor de inhuur van externen in beide gemeenten niet te controleren door de raad. 1 2

13 DEEL 2 BEVINDINGENRAPPORT 1 3

14 2 Fasering en normenkader 2.1 Onderzoek in vijf fasen De rekenkamercommissie heeft het onderzoek uitgevoerd in vijf fasen. In fase 1 stelde de rekenkamercommissie het normenkader vast. In fase 2 bracht zij de kaders in beeld die raad en college ten aanzien van de inhuur hebben gesteld. Dit is gedaan op basis van een documentanalyse. De bevindingen uit deze analyse zijn getoetst in interviews met medewerkers van de gemeente. Ook is een digitale enquête uitgezet onder geselecteerde budgethouders om de algemene ervaring met het beleid te achterhalen. In fase 3 is, op basis van de aangeleverde cijfers van de gemeente, de financiële omvang en de aard van de inhuur van externen in de gemeente in de jaren 2005 en 2006 in beeld gebracht. Op grond van dit overzicht heeft de rekenkamercommissie twintig inhuursituaties geselecteerd. Bij deze selectie is uitgegaan van spreiding in de onderzoeksjaren (10 uit 2005 en 10 uit 2006). Daarnaast is uitgegaan van spreiding over afdelingen en spreiding over de grootte van de inhuursituatie (opdrachtsom). Met deze selectie heeft de rekenkamercommissie ongeveer 20% van het totaal aantal dossiers genomen. Dit geeft geen representatief beeld, maar is wel een geloofwaardige selectie om algemene uitspraken te kunnen doen. In fase 4 zijn deze inhuursituaties nader onderzocht en getoetst aan de gestelde normen. Dit is gedaan op basis van interviews met betrokken ambtenaren, een digitale enquête en dossieronderzoek. In de digitale enquête onder de budgethouders is nagegaan welke overwegingen bij de afwegingsprocedure tot inhuur een rol speelden bij de specifieke inhuursituatie. Negentien van de twintig benaderde budgetbeheerders vulden deze enquête in. Ter controle van de resultaten gevonden in de enquête, zijn de dossiers van de geselecteerde inhuursituaties opgevraagd. Van 11 van de 20 onderzochte situaties kon de gemeente een dossier aanleveren. De dossiers bestonden in de meeste gevallen uit detacheringsovereenkomsten, raadsvoorstellen en/of offerteaanvragen. De aanwezige dossiers zijn beoordeeld op basis van de normen uit het onderzoek. In fase 5 is deze nota van bevindingen opgesteld en ter verificatie aan de ambtelijke organisatie voorgelegd. Op basis van het geverifieerde feitenrelaas heeft de rekenkamercommissie vervolgens haar conclusies en aanbevelingen geformuleerd en een eindnotitie opgesteld. 2.2 Normenkader toetst beleid en praktijk Het voor dit onderzoek gebruikte normenkader toetst zowel het beleid als de praktijk. Dit normenkader gebruikt de rekenkamercommissie als raamwerk waar zij de bevindingen uit het onderzoek aan toetst. Het gebruikte normenkader kent drie thema s: de kwaliteit van de algemene beleidskaders, de probleemformulering en beleidsdoelstelling, en het proces van de afweging om tot inhuur over te gaan. In de beoordeling van de kwaliteit van de beleidskaders, onderzocht de rekenkamercommissie uitsluitend het beleid voor de afwegingsprocedure voor de inhuur van externen. In de beoordeling van de andere twee thema s, onderzocht de rekenkamercommissie zowel het 1 4

15 beleid als de praktijk. Zo ging zij bij het criterium er is een duidelijke probleemstelling geformuleerd na of hier in het beleid opdracht toe wordt gegeven, en of dit in de praktijk ook gebeurt. Tabel 1 geeft de gebruikte normen per thema weer. Deze normen zijn onafhankelijk van de plaatselijke situatie in de gemeente samengesteld. Zij geven de ideale situatie weer. Verderop in de hoofdstukken komen deze normen terug met daarachter de beoordelingen in hoeverre de gemeente hieraan voldoet. Tabel 1: Toetsingcriteria van het beleidskader en de praktijk aan de normen Kwaliteit algemene beleidskaders (beleid) Het beleid is duidelijk geformuleerd (voor een uitleg vatbaar, expliciet over verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken). De hele organisatie is bekend met het beleid. Er is afgesproken hoe de naleving van het beleid wordt gecontroleerd. Probleemformulering en beleidsdoelstelling (beleid en praktijk) Er is een duidelijke probleemstelling geformuleerd. Er is een duidelijke doelstelling geformuleerd. Er is een eenduidige opdracht geformuleerd. Proces van de afweging om tot inhuur over te gaan (beleid en praktijk) Alle opties en de consequenties hiervan om tot een goede uitvoering van de opdracht te komen, zijn in kaart gebracht. De uit te voeren opdracht is onbetwistbaar noodzakelijk voor een goede uitvoering van het beleid. Er worden doeltreffendheidsoverwegingen gemaakt, bijvoorbeeld de eigen organisatie beschikt over onvoldoende capaciteit of expertise om de gevraagde kwaliteit te leveren of het is niet perse noodzakelijk dat de organisatie de taak zelf uitvoert. Er worden doelmatigheidsoverwegingen gemaakt, bijvoorbeeld dat eventuele alternatieve oplossingen minder aantrekkelijk zijn. 1 5

16 3 Beleidskader 3.1 Geen afwegingsprocedure vastgesteld Het meest relevante beleid op het gebied van inhuur van externen, is het Protocol Inkoop- en aanbestedingsbeleid Alphen-Chaam (verder in tekst kortweg: het protocol), dat het college in november 2006 heeft vastgesteld. Dit protocol geeft doelen en richtlijnen voor de inhuur van externen. Deze doelen en richtlijnen zijn van toepassing vanaf het moment dat de feitelijke beslissing om over te gaan tot inhuur van externen al genomen is. Het protocol biedt nauwelijks door de raad of het college vastgestelde kaders over de afwegingsprocedure die vooraf gaat aan deze beslissing. 3.2 Protocol geeft richtlijnen voor fasering en verantwoordelijkheden Het Protocol Inkoop- en aanbestedingsbeleid Alphen-Chaam geeft richtlijnen voor het moment waarop de afwegingsprocedure moet plaatsvinden en over de vraag wie voor deze afweging verantwoordelijk is 2. Het protocol onderscheidt zeven verschillende fasen waarin inkoopprocessen plaatsvinden. Na de identificatiefase, waarin een behoefte tot inkoop geformuleerd wordt, breekt de specificatiefase aan. In de toelichting op deze specificatiefase - die te vinden is in de bijlage van het protocol - staat dat in deze fase overwogen moet worden of zelf doen ook een optie is 3. Het protocol beschrijft verder dat de primaire verantwoordelijkheid voor een goede afwegingsprocedure bij de desbetreffende materiedeskundige ligt 4. Deze heeft in grote lijnen de primaire taak om te bepalen wat er ingekocht wordt 5. Vervolgens wordt er in een vroeg stadium - vanaf de specificatiefase - een deskundige werkgroep betrokken, die de taak heeft om te bepalen hoe en bij wie er wordt ingekocht. Het protocol geeft geen criteria die de materiedeskundige gebruikt in de afweging om wel of niet tot externe inhuur over te gaan. 2 Deze richtlijnen zijn identiek aan de richtlijnen beschreven in het beleidsdocument Inkoop- en aanbestedingsbeleid leveringen, diensten en werken dat de gemeente Baarle-Nassau gebruikt. 3 Bron: Protocol Inkoop- en aanbestedingsbeleid , bijlage 1, pag Bron: Protocol Inkoop- en aanbestedingsbeleid , pag Bron: Protocol Inkoop- en aanbestedingsbeleid , pag

17 3.3 Budgethouders gebruiken protocol, begroting en mondelinge afspraken bij afweging externe inhuur Uit de enquête blijkt dat budgethouders verschillende kaders hanteren bij de afwegingsprocedure om tot externe inhuur over te gaan. Zes van de acht respondenten zeggen het protocol te hanteren bij de afweging om tot inhuur over te gaan. Twee respondenten geven aan daartoe (ook) de begroting te gebruiken. Eén respondent geeft aan mondelinge afspraken te gebruiken die niet in een beleidskader vastgelegd staan. Volgens vier van de acht respondenten geeft het protocol voldoende richtlijnen om een afweging te maken of wel of niet extern moet worden ingehuurd. Twee van de acht respondenten vinden dat het protocol daar onvoldoende richtlijnen voor biedt. Nog eens twee respondenten hebben hier geen mening over. De verdeling van verantwoordelijkheden bij de afweging tot inhuur is voor zeven van de acht respondenten duidelijk. Eén respondent heeft hier geen mening over. Over de mate waarin duidelijk is afgesproken op welke wijze de naleving van het beleid (het protocol) wordt gecontroleerd, heeft de helft geen mening. De andere helft vindt dit duidelijk afgesproken. Of deze afspraken in de praktijk daadwerkelijk gemaakt worden, komt in paragraaf 5.1 aan de orde. 3.4 Notitie inzake externe inhuur in 2007 opgesteld Naar aanleiding van vragen uit de raad over de inhuur van externen in de gemeente Alphen- Chaam, stuurt het college de raad op 26 juni 2007 een notitie ter bespreking. 6 De notitie geeft een beschrijving van de gang van zaken in de gemeente: er staan afwegingen in die de gemeente maakt bij de inhuur van een externe. Hierin wordt gesteld dat een kleine gemeente als Alphen-Chaam geen uitgebreide nota externe inhuur hoeft te hebben, maar dat dit niet betekent dat inhuren natte vinger werk is 7. Alternatieven voor inhuur zijn, volgens de notitie, zelf doen of niet doen. De formatie van de gemeente onlangs is teruggebracht en de werkdruk is toegenomen. Hierdoor is er weinig ruimte 6 De publicatie van deze notitie valt buiten de onderzoeksperiode. We benoemen de inhoud van deze notitie kort omdat het voor de raad een belangrijk ijkpunt kan zijn. In de beoordeling van het beleid hebben we deze notitie niet meegenomen. 7 Notitie inzake externe inhuur, pag

18 voor extra efficiëntiekortingen 8. Niet doen is vaak niet mogelijk, omdat het gaat om politiekbestuurlijk of wettelijk verplicht gestelde taken. Op het moment dat er inhoudelijk wordt afgewogen of inhuur aan de orde is, kijkt de ambtelijke organisatie naar: - geld; - karakter van de werkzaamheden (structureel of incidenteel); - kwaliteit; - snelheid; - onafhankelijkheid. Ook onderkent de gemeente in de notitie een aantal verbeterpunten waardoor de externe inhuur wellicht kan worden teruggedrongen. Het gaat hier bijvoorbeeld om het opzetten van een eigen projectbureau of het aangaan van mantelcontracten te bevordering van gunstige tarieven. Daarnaast wil de gemeente eraan werken om een inzichtelijk totaalbeeld te geven van de kosten voor externe inhuur. Op die manier is de inhuur ook te monitoren en te vergelijken met andere gemeenten. Tot slot wil de gemeente de samenwerkingsmogelijkheden verder ontwikkelen. Een tijdsplanning daarvoor ontbreekt. 3.5 Het Protocol Inkoop- en aanbestedingsbeleid voldoet niet aan de normen De rekenkamercommissie toetste het Protocol Inkoop- en aanbestedingsbeleid aan de voorafgestelde normen (zie hoofdstuk 2). In tabel 3.1 leest u de uitkomsten van de toetsing. Tabel 3.1: Toetsing van het beleid Toetsingsnormen voor de kwaliteit van de algemene beleidskaders (beleid) Beoordeling Toelichting Het beleid is duidelijk geformuleerd (voor een uitleg vatbaar, expliciet over verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken). Gedeeltelijk voldaan De criteria voor de afwegingsprocedure zijn nergens vastgelegd. Verantwoordelijkheden en bevoegdheden staan wel in het beleid. 8 Notitie inzake externe inhuur, pag

19 De hele organisatie is bekend met het beleid. Er is afgesproken hoe de naleving van het beleid wordt gecontroleerd. Toetsingsnormen voor de probleemformulering en beleidsdoelstelling (beleid en praktijk) Gedeeltelijk voldaan Gedeeltelijk voldaan Beoordeling De geënquêteerden kennen het protocol, maar zijn zich er niet in alle gevallen van bewust dat hier geen criteria instaan met betrekking tot de afwegingsprocedure om tot externe inhuur over te gaan. In het protocol is een verantwoordelijke aangewezen. Er staat echter niets over de controle ten aanzien van naleving van het beleid. Volgens de helft van de respondenten is hier wat over afgesproken, de andere helft heeft geen mening. Toelichting Er is een duidelijke probleemstelling geformuleerd. Er is een duidelijke doelstelling geformuleerd. Niet voldaan Niet voldaan Deze criteria worden in het protocol niet gesteld ten aanzien van de afwegingsprocedure. Idem. Er is een eenduidige opdracht geformuleerd. Niet voldaan Idem. Toetsingsnormen voor het proces van de afweging om tot inhuur over te gaan (beleid en praktijk) Beoordeling Toelichting Alle opties en de consequenties hiervan om tot een goede uitvoering van de opdracht te komen, zijn in kaart gebracht. De uit te voeren opdracht is onbetwistbaar noodzakelijk voor een goede uitvoering van het beleid. Niet voldaan Niet voldaan Deze criteria worden in het protocol niet gesteld ten aanzien van de afwegingsprocedure. Idem. Er worden doeltreffendheidsoverwegingen gemaakt, bijvoorbeeld de eigen organisatie beschikt over onvoldoende capaciteit of expertise om de gevraagde kwaliteit te leveren of het is niet perse noodzakelijk dat de organisatie de taak zelf uitvoert. Niet voldaan Idem. Er worden doelmatigheidsoverwegingen gemaakt, bijvoorbeeld dat eventuele alternatieve oplossingen minder aantrekkelijk zijn. Niet voldaan Idem. 1 9

20 4 Aard en omvang van externe inhuur 4.1 Groot verschil in externe inhuur in 2005 en 2006 Tabel 4.1 geeft de omvang van de externe inhuur in de jaren 2005 en 2006 weer. Deze aard en omvang heeft de ambtelijke organisatie aan de rekenkamercommissie aangeleverd. De gemeente ging in 2007 over op een geautomatiseerd systeem voor de registratie van de financiën. Deze verandering viel in de periode die wij voor dit onderzoek bekijken. Uit de geleverde gegevens blijkt dat de omvang van het inhuurbedrag in 2006 bijna twee keer zo groot is als in Op bijna iedere afdeling is sprake van een toename van externe inhuur. De afdelingen vertonen grote verschillen in de omvang van externe inhuur. De afdelingen Civiele & Cultuurtechniek, Publiekszaken en Ruimtelijke Ontwikkeling & Beheer huren het meest in. Te zien is dat vooral de afdelingen Facilitaire Zaken (in 2006 bijna zes keer zoveel als in 2005) en Civiele & Cultuurtechniek (ruim vier keer zoveel) een enorme toename kennen in externe inhuur. Andere afdelingen kennen kleinere toenames. De brandweer, de griffie en de afdeling welzijn kennen een daling van externe inhuur in 2006 ten opzichte van Voor de toenames in externe inhuur op de afdelingen Civiele & Cultuurtechniek en Ruimtelijke Ontwikkeling & Beheer, heeft de ambtelijke organisatie de volgende verklaringen: De afdeling Civiele & Cultuurtechniek moest in 2006, naar aanleiding van de FPU-regeling, drie extra medewerkers voor de buitendienst inhuren. De afdeling Facilitaire Zaken startte in 2006 met de sanering van het statisch archief, om de overdracht aan het regionaal archief Tilburg (RAT) voor te bereiden. Vanwege het incidentele karakter van deze sanering (waarbij ook een inhaalslag moest plaatsvinden), besloot de gemeente deze sanering uit te besteden. Daarnaast was er in 2006 op deze afdeling sprake van langdurig ziektegevallen. Deze gemeente moest deze functie opvullen met externen. Hoewel onderstaande tabel een forse toename in externe inhuur laten zien, blijkt uit de jaarrekening 2006 dat deze kosten voor externe inhuur gedekt waren door besluiten van de raad. Hoewel er in de jaarrekening sprake was van een negatief resultaat, lag de oorzaak hiervoor niet bij de inhuur van externen. 9 9 Programmajaarrekening 2006, toelichting op verschillen tussen gewijzigd begroting en jaarrekening, pag

21 Tabel 4.1 Omvang van de externe inhuur per jaar, per afdeling die externen heeft ingehuurd Afdeling Bestuurlijke & Juridische Zaken Brandweer Civiele & Cultuurtechniek Facilitaire Zaken Financiën Griffie Personeel & Organisatie Publiekszaken Ruimtelijke Ontwikkeling & Beheer Secretaris Welzijn Totaal Inhuur bedraagt tussen de 0 en 57 procent van de totale loonsom Om bovenstaande cijfers beter te kunnen duiden, hebben de onderzoekers een vergelijking gemaakt tussen bovenstaande bedragen en de loonsom. De loonsom is de loonkosten van een afdeling of van de hele gemeentelijke organisatie. Door het ingehuurde bedrag als percentage van de loonsom te achterhalen, kan de rekenkamercommissie de waarde van de bedragen beter aangeven. De eerste twee tabellen uit bijlage 2 geven weer om welke bedragen het gaat en welk percentage de inhuur bedraagt ten opzichte van de totale loonsom. Deze percentages van de loonsom onderstrepen de toename in externe inhuur op de verschillende afdelingen en over de gehele organisatie. Daarnaast is duidelijk dat de brandweer, de griffie en de afdeling welzijn nauwelijks extern inhuren, terwijl vooral de afdelingen Publiekszaken en Ruimtelijke Ordening & Beheer veel inhuren (in 2006 meer dan de helft van de totale loonsom). Ook de afdelingen Civiele & Cultuurtechniek en Financiën spenderen in 2006 bijna de helft van de totale loonsom aan externe inhuur. De grote bedragen die besteed zijn aan externe inhuur op de afdeling Publiekszaken hebben in eerste instantie te maken met een langdurige ziektevervanging, zo blijkt uit de interviews. Het gaat hier om een functie die door maar één persoon wordt bezet. Daarnaast huurde de afdeling personeel in om expertise op te doen voor de implementatie van de WMO. Tot slot huurde de afdeling een externe in voor de functie van hoofd van de sector Inwonerszaken. 2 1

22 Op de afdeling Ruimtelijke Ordening en Beheer is vanaf 2006 een structureel bedrag van ,- opgenomen voor capaciteit voor handhaving (op basis van de door de raad vastgestelde Nota Handhaving). Ook waren er op deze afdeling twee vacatures bij bouw- en woningtoezicht en grondzaken/economische zaken. 4.3 Het meest besteed aan inhuur personeel en advies De aard van de externe inhuur heeft de rekenkamercommissie ingedeeld aan de hand van de vier vormen van externe inhuur (zie laatste bullet paragraaf 1.2), zodat inzichtelijk wordt welke vormen van externe inhuur het meest voorkomen in de gemeente Alphen-Chaam. Tabel 4.2 geeft de aard van de inhuur voor de jaren 2005 en 2006 weer. Uit de gegevens blijkt dat in beide jaren het grootste deel van de inhuur bestond uit de inhuur van personeel en de inhuur van advies. Aan alle vormen van externe inhuur is in 2006 meer besteed dan in In 2006 is ruim zes keer zoveel besteed aan inhuur onderzoek als in 2005 (zie tabel 4.2). De toename van de inhuur van onderzoek komt voornamelijk door de toename op de afdeling Ruimtelijke Ordening & Beheer. Op deze afdeling vonden onderzoeken in verband met de planvoorbereiding en exploitaties van nieuwe woongebieden plaats. Voor een goede uitvoering van deze onderzoeken was externe deskundigheid nodig. Tabel 4.2 Aard van de externe inhuur over de jaren 2005 en Totaal Inhuur personeel Inhuur interim Inhuur advies Inhuur onderzoek Totaal Inhuur bij Publiekszaken het meest gevarieerd De rekenkamercommissie heeft de aard van de externe inhuur per afdeling in kaart gebracht (zie bijlage 2, tabel 3). Hierdoor wordt inzichtelijk welke vormen van inhuur op welke afdeling voorkomen en kan er een onderlinge vergelijking plaatsvinden. Daarnaast kan hierdoor eenvoudiger nagegaan worden waar opvallende (hoge of lage) bedragen worden uitgegeven. Voor de afdeling Bestuurlijke & Juridische Zaken valt op dat zij in 2005 niets aan inhuur van personeel uitgaf, terwijl zij in aan personeel besteedde. De brandweer besteedde relatief weinig aan inhuur van externen. Het bedrag dat hij hieraan uitgaf nam in 2006 af ten opzichte van 2005.De afdeling Civiele & Cultuurtechniek huurde in 2006 ongeveer 59 keer zoveel advies in als in Ook de inhuur van onderzoek nam fors toe. De inhuur van personeel kende op deze afdeling een afname. De afdeling Facilitaire Zaken kende een sterke 2 2

23 groei in de uitgaven aan extern personeel. Daarnaast gaf zij een relatief klein bedrag uit aan de inhuur van advies. De afdeling Financiën kende een toename in alle vormen van externe inhuur. De griffie besteedde in 2005 een klein bedrag aan inhuur van personeel. Personeel & Organisatie huurde in 2005 geen externen in. In 2006 gaf zij een relatief klein bedrag uit aan de inhuur van personeel en advies. De afdeling Publiekszaken is de enige afdeling die interim-krachten inhuurde. Daarnaast besteedde deze afdeling in 2006 ruim zeven keer zoveel aan de inhuur van onderzoek als in Het secretariaat gaf alleen een bedrag uit aan de inhuur van advies. Dit bedrag nam in 2006 iets toe ten opzichte van Tot slot gaf de afdeling welzijn een relatief klein bedrag uit aan externe inhuur en kende het een daling in externe inhuur in

24 5 Praktijk van de afwegingsprocedure voor externe inhuur 5.1 De afweging gebeurt in de praktijk aan de hand van mondelinge afspraken Op de verschillende afdelingen stelt de projectleider of het afdelingshoofd vast welke capaciteit nodig is voor een bepaald project of beleidstraject. Vervolgens bepaalt deze projectleider of het nodig is deze capaciteit extern in te huren. Als dit inderdaad het geval is, dient de projectleider een voorstel in bij het college. Dit voorstel bevat een overzicht van de benodigde capaciteit, een aanvraag voor externe inhuur en in sommige gevallen een suggestie voor een bureau dat hiervoor benaderd kan worden. Ingewikkelde projecten lopen eerst via het afdelingshoofd, die nagaat of de afweging om tot inhuur over te gaan op correct wijze is gemaakt. Op managementniveau zijn verschillende afspraken gemaakt over deze afweging, waaraan de mogelijkheden van de flexpot (zie paragraaf 5.3) ten grondslag liggen. Het management sprak onderling af dat het: zich bewust dient te zijn van de budgettaire beperkingen; ernaar streeft om op de verschillende projecten externen voor minder uren in de week aan te nemen, dan er intern voor gereserveerd zou worden; ook bij vacatures of ziekte zoekt naar mogelijkheden om externen voor een beperkt aantal uren in te huren. Bovenstaande afspraken leven wel binnen de organisatie, maar staan (zoals in hoofdstuk 3 naar voren kwam) niet vastgelegd in handleidingen en/of beleid. Nadat bovenstaande stappen doorlopen zijn, stelt het college het plan voor externe inhuur vast. Op het moment dat sprake is van overschrijding van het budget, stuurt het college het plan door naar de raad. Een algemeen uitgangspunt van de gemeente is om zelf niet te doen wat anderen beter kunnen. Tegelijkertijd probeert de gemeente de expertise van de eigen medewerkers te vergroten, door beleidsmedewerkers op bepaalde projecten in te zetten. Hierdoor wil de gemeente bereiken dat ze langer blijven werken bij de gemeente, zodat er - door de opgedane expertise van deze mensen - minder externen ingehuurd hoeven te worden. Risico hiervan is dat als bepaalde projecten ten einde lopen, overcapaciteit ontstaat. 5.2 Raad komt in beeld bij begrotingswijzigingen als gevolg van externe inhuur De raad heeft geen rol in de afweging om wel of niet over te gaan tot de inhuur van externen. Wel heeft de raad een rol op het moment dat er sprake is van een overschrijding van de begroting als gevolg van externe inhuur (zie paragraaf 5.3). 5.3 Externen worden betaald uit flexpot, onder begrotingspost of uit vacaturevoordeel De gemeente Alphen-Chaam verwerkt de financiële kosten van de externe inhuur op drie verschillende manieren. Er is hierbij sprake van onderscheid tussen begrote en niet-begrote budgetten. 2 4

25 Bij begrote budgetten voor inhuur van externen als bewuste, vooraf genomen keuze, is voorzien in de begroting als onderdeel van reguliere werkzaamheden of als toegewezen middelen ten behoeve van projecten. Deze worden gedekt vanuit de lopende baten in de reguliere gemeentebegroting of worden onttrokken aan een voorziening of bestemmingsreserve. Een derde mogelijkheid is dat de inhuur wordt gedekt uit een gesloten exploitatie, zoals de grondexploitatie. De niet-begrote inhuur wordt volgens de geïnterviewden gedekt uit: de flexpot voor de inhuur van externen (zie tabel 5.1); middelen die lopende het jaar beschikbaar komen, bijvoorbeeld uit de ziektewet of subsidies; het vacaturevoordeel (of vanuit onderuitputting van personele lasten). Dit gebeurt op het moment dat er sprake is van inhuur van externen als gevolg van een ontstane vacature (bijv. door zwangerschapsverlof of ziekte). Deze dekkingswijze houdt in dat de kosten die al begroot waren voor de betaling van de functie waar een vacature voor bestaat, wordt gebruikt om de inhuur van de externe voor die functie van te betalen. Voor één van de dekkingswijze, de flexpot, zijn wij nagegaan wat de hoogte is en welke bedragen daar in 2005 en 2006 voor zijn gereserveerd (zie tabel 5.1). Van de overige twee dekkingswijze die de gemeente Alphen-Chaam aangeeft te gebruiken, hebben we een dergelijk overzicht niet kunnen opstellen op basis van de toegezonden informatie. Tabel 5.1: Hoogte van de flexpot in 2005 en 2006 Begroting (primair) Begroting (gewijzigd) Jaarrekening Flexpot Flexpot Bovenstaande tabel maakt duidelijk dat er in beide onderzoeksjaren forse wijzigingen op de begroting hebben plaatsgevonden. De raad heeft de gewijzigde begroting en de jaarrekening vastgesteld. 10 Hiervan is euro gedekt vanuit de bestemmingsreserve FPU /organisatieontwikkeling. 2 5

26 Wanneer het begrote budget voor inhuur wordt overschreden, beslist de raad. In sommige gevallen wordt de raad daar achteraf mee geconfronteerd, middels bijvoorbeeld de voorjaars- of najaarsnota. De budgetoverschrijdende inhuur is dan al gebeurd. 5.4 Positief oordeel respondenten over afwegingsprocedure stemt niet overeen met dossieranalyse De budgetbeheerders die verantwoordelijk zijn voor de geselecteerde inhuursituaties, geven aan dat zij de afweging voor externe inhuur zorgvuldig maken. Dit blijkt uit de digitale enquête die de rekenkamercommissie heeft uitgezet. De resultaten uit de dossieranalyse ondersteunen dit beeld echter niet, omdat er nauwelijks informatie in de dossiers te vinden is over de afweging om tot inhuur over te gaan. Redenen kunnen zijn dat de dossiers incompleet zijn en dat mondeling besproken informatie hierin niet is opgenomen. Het is daardoor voor de onderzoekers niet te constateren in hoeverre de praktijk daadwerkelijk verloopt zoals de budgetbeheerders aangeven. Immers, de resultaten uit de enquête onder betrokkenen zijn niet controleerbaar in het dossier. Zie hiervoor ook de tabellen 5.2 en a Of doelstelling, probleemstelling en opdracht in de praktijk worden geformuleerd is niet te controleren Voor 18 van de 19 onderzochte inhuursituaties zeggen de budgetbeheerders dat er vooraf een duidelijke probleemstelling geformuleerd was. De enige situatie waarbij deze probleemstelling niet vooraf omschreven stond, was bij de sanering van het archief. Volgens de respondent was deze niet omschreven, omdat duidelijk was dat we dit werk niet zelf konden doen. In 17 van de 19 onderzochte inhuursituaties was er volgens de budgetbeheerders een doelstelling voor de inhuur geformuleerd. Bij de overige twee inhuursituaties was er in het ene geval wel sprake van een doelstelling ten aanzien van het project waarvoor de externe inhuur plaatsvond, maar niet voor de specifieke bijdragen van de externe krachten. In het andere geval was er geen doelstelling, maar een programma van eisen waar de externe krachten aan dienden te voldoen. In 16 van de 19 inhuursituaties was er vooraf een eenduidige opdracht geformuleerd die de externe krachten dienden uit te voeren. Uit dossieronderzoek blijken de doelstelling, probleemstelling en de opdrachtformulering in ruim de helft van de gevallen niet aanwezig te zijn in de dossiers. In sommige gevallen waren deze wel te herleiden uit bijvoorbeeld een raadsvoorstel. Het komt ook voor dat in een detacheringsovereenkomst wel een duidelijke doelstelling is geformuleerd, maar deze is dan niet expliciet verwoord in de afwegingsfase om tot inhuur over te gaan. 5.4.b Mate waarin doelmatigheid en doeltreffendheid bij afweging een rol spelen is niet te controleren Voorafgaand aan 11 van de 19 inhuursituaties zijn geen andere mogelijkheden dan externe inhuur meegenomen. De respondenten dragen hiervoor uiteenlopende redenen aan. De meest voorkomende redenen: we huren dergelijke ondersteuning vanzelfsprekend in, en het was duidelijk dat we hiervoor specialisme buiten de eigen organisatie nodig hadden. 2 6

27 Zes respondenten geven aan dat in de desbetreffende specifieke inhuursituatie wel andere mogelijkheden werden meegenomen. Drie van deze zes respondenten geven aan dat de prioriteiten werden vastgesteld. Eén respondent stelt overwogen te hebben een andere afdeling de taken te laten uitvoeren en nog eens één respondent zegt stagemogelijkheden overwogen te hebben. Tot slot waren er twee situaties waarin overwogen werd om de taak helemaal niet uit te voeren. Bij nagenoeg alle inhuursituaties (18 van de 19) was de noodzaak voor de externe inhuur vooraf omschreven, aldus de respondenten. Bij het dossier over de sanering van het archief was deze niet omschreven, omdat vooraf overduidelijk was dat we dit werk niet zelf konden uitvoeren en daartoe ook niet de juiste kwalificaties in huis hadden. In eveneens 18 van de 19 inhuursituaties speelden doeltreffendheidsoverwegingen een rol in de afweging om tot externe inhuur over te gaan (zie voor definitie doeltreffendheid paragraaf 1.3). In de meeste gevallen geven de respondenten aan dat zij in deze overweging vooral keken of in de gemeentelijke organisatie capaciteit of deskundigheid aanwezig was. Daarnaast noemen zij externen een betere garantie om bepaalde doelen te behalen. In één inhuursituatie speelden doeltreffendheidsoverwegingen geen rol. Het gaat hier om een inhuursituatie waarbij een externe kracht voor een dagdeel in de week werd ingehuurd om de mutaties in de salarisadministratie voor te bereiden. Volgens de respondent waren doeltreffendheidsoverwegingen hier niet van toepassing. Bij 16 inhuursituaties speelden doelmatigheidsoverwegingen een rol in de afweging om tot externe inhuur over te gaan. Acht respondenten stellen dat in deze overwegingen voornamelijk werd meegenomen in hoeverre de werkzaamheden een (te) grote druk op de organisatie zouden leggen. Daarnaast speelde kostenefficiëntie volgens vijf respondenten een grote rol. Bij de overige drie inhuursituaties speelden doelmatigheidsoverwegingen volgens de verantwoordelijken geen rol. Redenen hiervoor liggen in de specifieke aard van de werkzaamheden, of in het feit dat het ging om vervanging wegens uitval (en daar volgens de respondent geen doelmatigheidsvoordeel bij te behalen is). De derde verantwoordelijke geeft aan dat de gemeente de taak ook zelf zou kunnen uitvoeren, maar dat dit veel duurder zou zijn en een groot risico bij uitval van medewerkers met zich mee zou brengen. Wanneer de dossiers worden bekeken, zijn er over het algemeen weinig documenten te vinden die de resultaten uit de enquête kunnen bevestigen. In de dossiers ontbreekt het aan documenten waarin de opties en consequenties bij de afwegingsprocedure zijn terug te lezen. Ook zijn er in de meerderheid van de dossiers geen doelmatigheidsoverwegingen benoemd. Wel wordt er in de helft van de dossiers melding gemaakt van doeltreffendheidsoverwegingen die een rol speelden bij de afweging om tot inhuur over te gaan. In een aantal gevallen wordt ook de noodzaak van de inhuur aangegeven. 2 7