Faculteit Rechtsgeleerdheid. Universiteit Gent. Academiejaar

Transcriptie

1 Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar DE TOEPASSING VAN DE ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR BIJ CONTRACTUELE PERSONEELSLEDEN IN DE PUBLIEKE SECTOR Masterproef van de opleiding Master in de rechten Ingediend door De Luyck Elien (studentennummer: ) Promotor: Prof. Willy Van Eeckhoutte Commissaris: Elisabeth Matthys

2

3 Woord vooraf Deze masterproef vormt het sluitstuk van mijn masteropleiding in de Rechten aan de Universiteit Gent. Door zelfstandig en kritisch te werk te gaan, wordt het synthetisch en analytisch vermogen aangescherpt. Uiteraard kon ik deze masterproef niet tot een goed einde gebracht hebben zonder de onontbeerlijke hulp van een aantal personen die ik via deze weg wil bedanken. In eerste instantie wil ik een woord van dank richten aan prof. dr. Willy Van Eeckhoutte, die mij als promotor de kans gaf om dit onderwerp aan te snijden. Zijn kennis en raad hebben mij in staat gesteld om deze masterproef te kunnen aanvangen. Ook Elisabeth Matthys verdient als commissaris een bijzonder woord van dank omwille van haar aangeboden hulp en kritische opmerkingen. Daarnaast dank ik de volgende personen die hun praktijkervaring met mij wilden delen en op die manier een meerwaarde hebben geboden aan deze masterproef: Tom Van Dyck, coördinator-expert departement Personeel en Organisatie stad Gent; Els Vermeir, HR-verantwoordelijke departement Financiën en Begroting van de Vlaamse overheid; Luc Wintmolders, personeelsdirecteur FOD Personeel & Organisatie; Marianne Gabriëls, inspecteur stafdienst Personeel en Organisatie FOD Financiën; Frans Van Hamersveld, hoofd Juridische Dienst ACOD openbare lokale besturen; Frank Gabriëls, stafmedewerker ACOD openbare lokale besturen; Sven De Smedt, Vakbondsconsulent ACV Openbare Dienst; Chris Machiels, Juridisch adviseur VSOA Financiën. Logischerwijs dank ik ook mijn familie en vrienden die mij tijdens deze academische vorming op verschillende wijzen gesteund hebben. Elien De Luyck, Mei 2012 I

4

5 Inhoud INLEIDING... 1 TITEL I: ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR: ALGEMEEN DEEL... 3 Hoofdstuk I: Ontstaan en toepassingsgebied van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur Ontstaan en oorsprong van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur... 3 I. Nederland... 4 II. België Gebonden en discretionaire bevoegdheden van de overheid... 5 I. Gebonden bevoegdheden... 5 II. Discretionaire bevoegdheden... 6 III. Rechterlijke toetsing Toepassingsgebied van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur... 8 I. Personen onderworpen aan het toepassingsgebied... 8 II. Handelingen onderworpen aan het toepassingsgebied Hoofdstuk II. Bondige bespreking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur Motiveringsbeginsel I. Definitie I. Motiveringsbeginsel toegepast A. Materiële motiveringsplicht B. Formele motiveringsplicht Hoorplicht I. Definitie II. Hoorplicht toegepast Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel I. Definitie II. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel toegepast Redelijkheidsbeginsel I. Definitie II. Redelijkheidsbeginsel toegepast Rechtszekerheidsbeginsel of vertrouwensbeginsel I. Definitie II. Rechtszekerheidsbeginsel toegepast A. Niet-retroactiviteit van administratieve rechtshandelingen B. Opheffing of intrekking van administratieve rechtshandelingen II

6 6. Gelijkheidsbeginsel I. Definitie II. Gelijkheidsbeginsel toegepast A. Gelijkheidsbeginsel als zelfstandig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur B. Facetten van het gelijkheidsbeginsel Zorgvuldigheidsbeginsel I. Definitie II. Zorgvuldigheidsbeginsel toegepast A. Curatieve en preventieve functie van het zorgvuldigheidsbeginsel B. Zorgvuldigheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur: essentieel of overbodig TITEL II: TOEPASSING VAN DE ALGEMENE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR OP CONTRACTUELE PERSONEELSLEDEN IN DE PUBLIEKE SECTOR Hoofdstuk I: Contractuele personeelsleden in de publieke sector Algemeen Rechtspositie van contractuele personeelsleden in de publieke sector Regelgeving van toepassing op contractuele personeelsleden in de publieke sector Hoofdstuk II. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op contractuele personeelsleden in de publieke sector Algemeen Integratie van het publiekrecht in het privaatrecht Onderscheid tussen contractuele personeelsleden in de private en publieke sector Discriminatie tussen contractuele personeelsleden en statutaire ambtenaren in de publieke sector Zorgvuldigheidsplicht vervat in artikel 1382 Burgerlijk Wetboek Goede trouw vervat in artikel 1134 Bugerlijk Wetboek Bijzondere hoedanigheid van de overheid als contractspartij Tweewegenleer Gevolgen van een integrale toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij contractuele personeelsleden in de publieke sector Arbeidsrechtbanken en arbeidshoven aanvaarden alsmaar meer de toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur Algemene beginselen van behoorlijk handelen Conclusie III

7 Hoofdstuk III. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur doorheen de verschillende fasen van het arbeidsproces Selectie en aanwerving I. Algemeen A. Toelatings- en aanwervingsvoorwaarden B. Aanwervingsprocedure II. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur A. Motiveringsbeginsel Afdoende motivering Positieve of negatieve motivering? B. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel C. Gelijkheidsbeginsel D. Zorgvuldigheidsbeginsel E. Hoorplicht F. Conclusie Tewerkstelling I. Tucht A. Algemeen B. Tuchtrecht voor contractuele personeelsleden Tuchtsancties Rechtsgeldigheid van de tuchtsancties Tuchtprocedure in de praktijk C. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur Motiveringsbeginsel Hoorplicht Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel Redelijke termijn II. Bevordering A. Algemeen B. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur Motiveringsbeginsel Hoorplicht Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel III. Evaluatie A. Algemeen B. Toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur Motiveringsbeginsel Hoorplicht Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel IV. Conclusie IV

8 3. Beëindiging I. Algemeen II. Motiveringsbeginsel A. Wet Uitdrukkelijke Motivering van Bestuurshandelingen Eenzijdige rechtshandeling Rechtshandeling of administratieve rechtshandeling? Hoedanigheid bestuur Arbeidsovereenkomstenwet B. Motiveringsbeginsel als algemeen beginselen van behoorlijk bestuur C. Sanctie D. De keerzijde van de medaille III. Hoorplicht IV. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel V. Conclusie CONCLUSIE BIBLIOGRAFIE V

9 Inleiding De overheid is één van de belangrijkste werkgevers op de Belgische arbeidsmarkt. Niettegenstaande de principiële statutaire tewerkstelling in de publieke sector, blijken arbeidsovereenkomsten al lang geen uitzondering meer. Bij de lokale overheden maken contractuele personeelsleden zowaar meer dan de helft van het personeelsbestand uit. Bijgevolg wint de vraag naar welke regelgeving van toepassing is op deze categorie van overheidspersoneel steeds meer aan belang. Een antwoord bieden op deze rechtsvraag is geenszins eenvoudig omdat we ons begeven op de grens van het publiekrecht en het privaatrecht. Deze masterproef concentreert zich in het bijzonder op de toepasselijkheid van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij contractuele personeelsleden in de publieke sector. Deze rechtsvraag heeft een grote relevantie aangezien deze beginselen een aantal garanties bieden tegen een willekeurig overheidsoptreden. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn dynamisch van aard zodat ze aangewend kunnen worden waar het geschreven recht onvolledig of onduidelijk is. Het al dan niet van toepassing verklaren van deze beginselen heeft hierdoor een grote impact op de rechtsbescherming van de contractuele personeelsleden in de publieke sector. Om het overzicht te bewaren wordt deze masterproef onderverdeeld in twee grote delen. Het eerste deel werpt een algemene blik op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Hierbij wordt abstractie gemaakt van de doorwerking van deze beginselen bij contractuele personeelsleden. In een eerste inleidend hoofdstuk wordt kort stilgestaan bij de definitie en het ontstaan van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Door het ontbreken van een wettelijk toepassingsgebied wordt eveneens nagegaan ten aanzien van welke personen en handelingen deze beginselen gelden. Het tweede hoofdstuk bestaat uit een bondige bespreking van de verschillende beginselen en vormt meteen ook het sluitstuk van het eerste deel. Het tweede deel vormt de essentie van deze masterproef. Na het definiëren van het begrip overheidscontractant in een eerste hoofdstuk, wordt de toepasselijkheid van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op contractuele personeelsleden in de publieke sector nagegaan in hoofdstuk twee. Er worden verschillende redeneringen opgebouwd, gebaseerd op de bestaande rechtsleer, om uiteindelijk te besluiten tot een toepassing van deze beginselen. Hierbij wordt ondermeer een beroep gedaan op de goede trouwnorm uit het burgerlijk recht en de algemene beginselen van behoorlijk handelen. 1

10 Zoals gezegd heeft een integrale toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur grote gevolgen op de rechtsbescherming van contractuele personeelsleden in de publieke sector. Daarom wordt in het derde en laatste hoofdstuk van deze masterproef het arbeidsproces van deze categorie van overheidspersoneel onder de loep genomen. Hiervoor delen we het arbeidsproces op in drie fasen. Deze zijn de aanwerving en selectie, gevolgd door de tewerkstelling en de beëindiging. Elk van deze fasen wordt in eerste instantie bondig toegelicht, waarna de interactie tussen de desbetreffende fase en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur centraal staat. Aanvullend wordt een blik geworpen op de praktijk op basis van gesprekken met een aantal overheden en vakbonden. In een bijdrage over de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waartoe het motiveringsbeginsel behoort, kan men niet omheen de actuele discussie inzake de formele motivering van het ontslag van een contractueel personeelslid in de publieke sector. Het zal blijken dat het motiveringsbeginsel niet alleen in de laatste fase een prominente rol vervult, maar ook tijdens de andere fasen van het arbeidsproces. De algemene conclusie vormt het sluitstuk van deze masterproef. 2

11 Titel I: Algemene beginselen van behoorlijk bestuur: algemeen deel Hoofdstuk I: Ontstaan en toepassingsgebied van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 1. In dit inleidend hoofdstuk wordt het ontstaan en het toepassingsgebied van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bondig besproken. Er wordt eveneens stilgestaan bij het onderscheid tussen discretionaire en gebonden bevoegdheden en de rechterlijke toetsing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 1. Ontstaan en oorsprong van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 2. De beginselen van behoorlijk bestuur zijn een der bronnen van het administratief recht, die de andere bronnen zoals wetten en decreten aanvullen. 1 Het zijn algemene rechtsbeginselen die betrekking hebben op de wijze waarop bestuurshandelingen moeten worden voorbereid, genomen en ter kennis gebracht. 2 Een algemeen rechtsbeginsel is een rechtsregel die door de rechter direct of indirect wordt afgeleid uit principes die aan de gehele rechtsorde ten grondslag liggen en die om deze reden als fundamenteel worden beschouwd. 3 Anders geformuleerd zijn de algemene beginselen van behoorlijk bestuur door de rechter geformuleerde, ongeschreven beginselen met een normatief karakter die de bestuurlijke overheid moet in acht nemen. 4 Deze beginselen kregen voornamelijk gestalte via de rechtspraak van de Raad van State en de rechtsleer als reactie op de groeiende discretionaire bevoegdheden van de overheid. 5 Bepaalde algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn intussen gecodificeerd. 6 1 RvS 9 september 2008, nr DE STAERCKE, J., Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Antwerpen, Kluwer, 2004, 3. 3 VANDE LANOTTE, J., DUJARDIN, J., Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2004, DIRIX, E., TILLEMAN, B. en VAN ORSHOVEN, P., De Valks Juridisch Woordenboek, Antwerpen, Intersentia, 2004, OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht, II. Rechtspositieregeling, 1. Algemene beginselen van ambtenarentuchtrecht, Brugge, Die Keure, 2011, (hierna verkort OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht). 6 Zo bijvoorbeeld de formele motiveringsplicht via de Wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurhandelingen, BS 12 september 1991 (hierna verkort Wet Motivering). 3

12 I. Nederland 3. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn voornamelijk vanuit het Nederlandse administratief recht overgewaaid. Reeds in 1952 heeft WIARDA 7 een inventaris opgemaakt van deze beginselen voor de Nederlandse Vereniging voor Administratief Recht en reeds in 1954 werd het begrip in de Nederlandse wetgeving geïntroduceerd. 8 Een van de oorzaken van het ontstaan van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur situeert zich in het verschijnsel van de terugtred van de wetgever. 9 Dit impliceert dat de wetgever zich beperkt tot het uitwerken van kaderwetgeving en het eigenlijke beleid overlaat aan de uitvoerende macht. Hierdoor verwerft het bestuur ruimere discretionaire bevoegdheden. Discretionaire bevoegdheden laten aan de overheid een zekere vrijheid voor een eigen appreciatie met betrekking tot het al dan niet optreden of met betrekking tot de keuze van de maatregel die het meest geschikt voorkomt om het gestelde doel te bereiken. 10 In de verhouding overheid-burger bevindt de overheid zich in een machtige positie. De rechterlijke macht voelde zich dan ook genoodzaakt om de burger te beschermen ten aanzien van een machtige overheid. Zij deed dit door de overheid te onderwerpen aan strengere normen. Zo zijn in de rechtspraak, door middel van herhaaldelijke toetsingen van overheidshandelen, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot stand gekomen. 11 Dit zijn regels die het bestuur moet in acht nemen telkens zij een rechtshandeling stelt. Het is duidelijk dat er een grotere waakzaamheid vereist is met betrekking tot de handelingen die het bestuur stelt in het kader van de haar toegewezen discretionaire bevoegdheden, aangezien de overheid hier over een ruime appreciatiebevoegdheid beschikt. II. België 4. In België was het wachten tot wanneer er voor het eerst in de rechtsleer werd gewezen op de toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In kwam het 7 WIARDA, G.J. en SAMKALDEN, I., Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Geschriften van de Vereniging voor Administratief Recht, 1952, VAN GERVEN, W., Beginselen van behoorlijk handelen, RW , ADDINK, G.H., Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Deventer, Kluwer, 1999, VAN ORSCHOVEN, P., De uitdrukkelijke motivering van administratieve rechtshandelingen, RW , THEUNIS, J., Het gelijkheidsbeginsel in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, SUETENS, L.P., Algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het Belgisch administratief recht, TBP 1970,

13 allereerste arrest tot stand waarin uitdrukkelijk werd geoordeeld dat de overheid zich diende te gedragen overeenkomstig de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. In deze zaak werd het Comité van Openbare Onderstand (nu OCMW) van Ledeberg verweten dat zij haar beraadslagingen en beslissingen, met betrekking tot de keuze van een architect voor de oprichting van een nieuw rusthuis in Ledeberg, niet genomen had ten gevolge van een ernstig en objectief onderzoek van de neergelegde bouwprojecten door een onafhankelijke deskundige. Het Comité van Openbare Onderstand argumenteerde dat er geen enkele wettelijke of reglementaire bepaling voorschreef aan welke modaliteiten zij bij haar keuze van een architect was gehouden. De Raad van State oordeelde dat iedere administratieve overheid zich, in de uitvoering van de haar toegewezen bevoegdheden, moet houden aan de verplichtingen van goed bestuur, zonder dat dit haar moet worden opgelegd door een uitdrukkelijke bepaling. De beginselen van behoorlijk bestuur zijn ongeschreven rechtsbeginselen die, zoals hierboven werd uiteengezet, hun oorsprong vinden in de jurisprudentie. Het is wel mogelijk dat de overheid de naleving van deze beginselen oplegt in een wet, decreet of ordonnantie, doch zij is hiertoe niet verplicht Gebonden en discretionaire bevoegdheden van de overheid 5. Alvorens over te gaan tot een bespreking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, is het raadzaam om stil te staan bij het onderscheid tussen de gebonden en discretionaire bevoegdheden van de overheid. De relevantie van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur situeert zich immers voornamelijk in deze laatste categorie van bevoegdheden. Er wordt eveneens kort stilgestaan bij de rechterlijke toetsing van overheidsbesluiten. I. Gebonden bevoegdheden 6. VAN MENSEL 15 spreekt over gebonden bevoegdheden wanneer de wet de inhoud of het voorwerp van de administratieve rechtshandeling bepaalt die het bestuur moet nemen zodra de gestelde voorwaarden zijn vervuld. Net omwille dat de overheidsbesluiten, genomen op basis van een wet, onderworpen zijn aan de inhoudelijke bepalingen van deze wet wordt er voldoende 13 RvS 17 april 1974, nr , Conseil d état section d administration, OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, VAN MENSEL, A., Het beginsel van behoorlijk bestuur, Gent, Mys en Breesch, 1997,

14 rechtsbescherming gegarandeerd. Hier zullen de beginselen van behoorlijk bestuur aldus van minder groot belang zijn, zowel a priori, bij de toetsing door het bestuur zelf, als a posteriori, bij de rechterlijke toetsing ervan. II. Discretionaire bevoegdheden 7. Bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheden zullen de beginselen van behoorlijk bestuur een prominente rol vervullen ter vrijwaring van de rechtsbescherming van de burger. Onder discretionaire bevoegdheden verstaat men deze bevoegdheden waarbij de wet aan de overheid de vrijheid laat om te bepalen of er wordt gehandeld en, zo ja, op welke wijze wordt gehandeld om het algemeen belang te dienen. Deze vrijheid wordt gekwalificeerd als beleidsvrijheid. 16 Het is immers onmogelijk en inefficiënt om alles bij wet vast te leggen in een dynamische maatschappij. Naast beleidsvrijheid als component van discretionaire bevoegdheden onderscheidt men beoordelingvrijheid. Beoordelingsvrijheid ontstaat bij een vage wettelijke omschrijving van de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan alvorens de overheid tot handelen mag overgaan. 17 Een ruime discretionaire bevoegdheid is echter geen synoniem van willekeur, die de Raad van State kan toetsen aan de grens van de redelijkheid De Raad van State 19 verwoordt het belang van de beginselen van behoorlijk bestuur bij de uitoefening van de discretionaire bevoegdheden door de overheid als volgt: De beginselen van behoorlijk bestuur zijn een der bronnen van het administratief recht, naast de andere bronnen zoals wetten en decreten, dewelke deze andere bronnen aanvullen. Ingeval het wettenrecht niet van aard is een voldoende rechtsbescherming te bieden, en onvolledig, onduidelijk of tegenstrijdig is, kan door middel van de beginselen van behoorlijk bestuur worden nagegaan of het bestuur de hem toegemeten discretionaire bevoegdheid binnen de grenzen van de rechtmatigheid heeft uitgeoefend. De beginselen van behoorlijk bestuur vormen aldus het voornaamste hulpmiddel bij de rechterlijke toetsing om te beoordelen of de overheid bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheden de rechtsbescherming van de burger eerbiedigt en zich niet laat vervallen tot willekeur VAN MENSEL, A., Het beginsel van behoorlijk bestuur, Gent, Mys en Breesch, 1997, VAN MENSEL, A., Het beginsel van behoorlijk bestuur, Gent, Mys en Breesch, 1997, RvS 7 november 1994, nr RvS 9 september 2008, nr OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht, supra noot 5, 20. 6

15 9. Uit het voorgaande kan men besluiten dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij de uitoefening van de gebonden bevoegdheden door de overheid van minder groot belang zijn. Dit blijkt ook uit de vaststelling dat de Raad van State reeds meermaals beslist heeft dat de toepassing van het redelijkheidsbeginsel slechts aan de orde kan zijn als de beslissingsbevoegdheid van het bestuur discretionair en dus niet gebonden is. 21 Zo ook stelt de Raad van State dat een schending van het gelijkheidsbeginsel uiteraard maar mogelijk is wanneer de overheid optreedt ter uitoefening van een discretionaire bevoegdheid. 22 BOES poneert het als volgt: In de mate dat het geschreven recht in een bepaald geval aan de overheid geen enkele keuzevrijheid laat, maar het resultaat als het ware dwingend dicteert, is er gewoon geen ruimte voor de toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 23 III. Rechterlijke toetsing 10. Een gebonden bevoegdheid impliceert dat het wettelijk voorgeschreven is hoe de overheid moet handelen. Hierbij zal de rechter nagaan of de overheid de norm op een juiste manier heeft toegepast. Aangezien de wet zelf reeds de inhoud of het voorwerp van de beslissing bepaalt, beperkt de rechterlijke controle zich tot de vraag van de legaliteit In het kader van discretionaire bevoegdheden kan de rechter door middel van de beginselen van behoorlijk bestuur nagaan of het bestuur de haar toegemeten bevoegdheid binnen de grenzen van de rechtmatigheid heeft uitgeoefend. Hierbij beschikt de rechter slechts over een marginaal toetsingsrecht. De rechter mag het aangeklaagde gedrag slechts foutief achten wanneer het ingaat tegen de opvattingen van elk normaal voorzichtig en redelijk persoon. 25 Dit is het geval wanneer de beslissing niet op concrete gegevens zou berusten en in zou gaan tegen alle redelijkheid, en het bestuur bijgevolg een kennelijke beoordelingsfout zou begaan. 26 Of nog, het redelijkheidsbeginsel beperkt de discretionaire bevoegdheid enkel doordat het niet duldt dat hetgeen beslist is in 21 RvS 13 februari 2003, nr , APM 2003, 39; RvS 16 januari 2003, nr , TMR 2003, 426; RvS 30 oktober 2008, nr RvS 11 oktober 1995, nr BOES, M., Administratief recht, Leuven, Acco, 2004, DE STAERCKE, J., Algemene beginselen van behoorlijk burgerschap. Naar een wederkerig bestuursrecht?, Jura falc., , CORNELIS, L., Beginselen van het Belgische buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht, Antwerpen, Maklu, 1989, VAN NUFFEL, F., De rechterlijke toetsing van de bestuurlijke handhaving inzake leefmilieu en stedenbouw (noot onder cass. 12 december 2003), CDPK 2005,

16 kennelijke wanverhouding staat tot de feiten waarop de beslissing is gebaseerd. 27 De rechter kan zijn appreciatie bijgevolg niet in de plaats stellen van het bestuur. Als de rechter zich zou inlaten met de opportuniteit van de bestuurshandeling zou dit immers neerkomen op een schending van de scheiding der machten tussen de administratie en de rechtscolleges In het kader van arbeidsovereenkomsten, waarbij de overheid optreedt als werkgever, zijn het de arbeidsrechtbanken en de arbeidshoven die ter zake bevoegd zijn. 29 De Raad van State heeft zich in het verleden steeds onbevoegd verklaard met betrekking tot geschillen in verband met arbeidsovereenkomsten. In dat geval zal de rechterlijke marginale toetsing bijgevolg plaatsvinden door de arbeidsrechtbanken en de arbeidshoven. 3. Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur 13. De afbakening van het toepassingsgebied van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur vormt de essentie van deze bijdrage. De vraag of het toepassingsgebied van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moet uitgebreid worden tot de contractuele personeelsleden in de publieke sector wordt later uitvoerig behandeld. 30 Daarom wordt in dit inleidend hoofdstuk enkel een bondig overzicht gegeven van de opvattingen in de huidige rechtsleer. Een sluitend antwoord geven op deze rechtsvraag is niet eenvoudig door het ontbreken van een wettelijk toepassingsgebied. De behandeling van dit toepassingsgebied is tweeërlei. Enerzijds dient men een antwoord te bieden op de vraag wie de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dient na te leven. Anderzijds dient men na te gaan welke rechtshandelingen onder het toepassingsgebied vallen. I. Personen onderworpen aan het toepassingsgebied 14. In de rechtsleer zijn verschillende visies waar te nemen over het toepassingsgebied van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bepaalde auteurs verdedigen als doorslaggevend criterium de aanwezigheid van een doelgebonden bevoegdheid die het algemeen belang behartigt RvS 9 september 2008, nr GwH 1 maart 2005, nr. 46/ Artikel 578 van het Gerechtelijk Wetboek. 30 Zie randnummers DE STAERCKE, J., Algemene beginselen van behoorlijk bestuur en behoorlijk burgerschap. Beginselen van de openbare dienst, Brugge, Vanden Broele, 2002,

17 Ook privaatrechtelijke rechtspersonen die een taak van algemeen belang uitoefenen zouden dus onder het toepassingsgebied vallen. In de praktijk kan het hanteren van de algemene belangenbehartiging als enig criterium echter voor onduidelijkheden zorgen. Het begrip algemeen belang is immers een erg ruim en op zich weinig onderscheidend begrip Andere auteurs 33 stellen dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing zijn op administratieve overheden in de zin van artikel 14 Raad van State-Wet. 34 Het Hof van Cassatie onderscheidt in het arrest Gimvindus 35 en het arrest BATC 36 drie criteria waaraan cumulatief moet voldaan zijn om te kunnen spreken van een administratieve overheid. Naast het organiek criterium (oprichting of erkenning en controle door de overheid) en het functioneel criterium (belasting met een taak van algemeen belang of het beheer van een openbare dienst) moet de persoon eenzijdig bindende beslissingen ten aanzien van derden kunnen nemen. Wederom stelt VANDENDRIESSCHE 37 terecht dat de doelstellingen en overwegingen van dit begrip niet noodzakelijk overeenstemmen met de doelstellingen van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het gevolg zou zijn dat de beginselen enkel toegepast worden wanneer er sprake is van een eenzijdig bindende beslissingsbevoegdheid. Voor inhoudelijk identieke beslissingen zou de toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur verschillen al naargelang de instelling waartoe men zich begeeft, hetgeen onaanvaardbaar lijkt. Zo, bijvoorbeeld, beschikken de Vlaamse huisvestingmaatschappijen niet over een eenzijdig bindende beslissingsbevoegdheid 38, terwijl de Brusselse 39 en Waalse 40 huisvestingmaatschappijen wel over een eenzijdig bindende beslissingsbevoegdheid beschikken omdat zij respectievelijk kunnen onteigenen en statutaire personeelsleden kunnen tewerkstellen. 16. VANDENDRIESSCHE 41 komt tot een toepassingsgebied uitgaande van de doelstellingen van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze zijn het beperken van de discretionaire en 32 VANDENDRIESSCHE, F., Het toepassingsgebied van de beginselen van behoorlijk bestuur in OPDEBEEK, I en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, 43 (hierna verkort VANDENDRIESSCHE, F., Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur ). 33 LUST, S. en STEEN, B. Welles nietes over vrije onderwijsinstellingen, administratieve overheden en rechtsbescherming, TORB , Gecoördineerde Wetten 12 januari 1973 op de Raad van State, BS 31 maart Cass. 14 februari 1991, RW , 1433, concl. DUBRULLE, G. 36 Cass. 10 september 1999, AJT , VANDENDRIESSCHE, F., Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur, supra noot 32, Cass. 10 juni 2005, nr. C N. 39 RvS 5 mei 2004, nr RvS 9 februari 2000, nr VANDENDRIESSCHE, F., Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur, supra noot 32,

18 eenzijdige bevoegdheden in het kader van het algemeen belang en het opleggen van ethische gedragregels aangezien van de overheid een voorbeeldfunctie moet uitgaan en zij in belangrijke mate gefinancierd wordt met collectieve middelen. Volgens deze auteur dienen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur principieel te worden toegepast op organieke overheden. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zullen in principe niet van toepassing zijn op de handelingen van niet-organieke overheden. 42 Organieke overheden zijn de klassiek publiekrechtelijke rechtspersonen die steeds worden opgericht door een overheid en onder diens toezicht staan. Hiertoe behoren onder meer de autonome overheidsbedrijven voor zover zij taken van openbare dienst vervullen, de intern verzelfstandigde agentschappen met rechtspersoonlijkheid en de extern verzelfstandigde agentschappen in publiekrechtelijke vorm. 43 Om te besluiten of een persoon een voldoende overheidsgehalte vertoont om als organieke overheid gekwalificeerd te kunnen worden, dient men in concreto na te gaan of aan voldoende criteria wordt voldaan. 44 Hier is dus sprake van een niet-cumulatieve benadering, in tegenstelling tot de cumulatieve benadering die het Hof van Cassatie hanteert voor het begrip administratieve overheid. VANDENDRIESSCHE 45 stelt volgende criteria vast, die evenwel niet sluitend zijn en kunnen evolueren in de toekomst: 1) de oprichting of erkenning door de overheid, 2) de wil van de wetgever of oprichter, 3) de bevoegdheid om gezagshandelingen te stellen, 4) het belast zijn met een taak van algemeen belang of openbare dienst, 5) de controle of het toezicht van de overheid en 6) de publiek- of privaatrechtelijke rechtsvorm. Een toepassingsgebied afgebakend in functie van de doelstellingen lijkt, bij gebrek aan wettelijke bepalingen, het meest aannemelijke. Deze afbakening sluit immers het best aan bij de bestaansreden van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook in de rechtspraak 46 en rechtsleer 47 lijkt deze zienswijze steun te vinden. 42 VANDENDRIESSCHE, F., Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur, supra noot 32, DE SOMER, S., LAMBRECHT, S., VERBEECK, V., De toepasselijkheid van algemene publiekrechtelijke regelgeving en beginselen op autonome overheidsbedrijven, IVA s en EVA s, TBP 2011, VANDENDRIESSCHE, F., Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur, supra noot 32, VANDENDRIESSCHE, F., Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur, supra noot 32, Arbh. Brussel 30 mei 2005, AR Nr ; Arbrb. Brussel 29 januari 2009, nr / DE SOMER, S., LAMBRECHT, S., VERBEECK, V., De toepasselijkheid van algemene publiekrechtelijke regelgeving en beginselen op autonome overheidsbedrijven, IVA s en EVA s, TBP 2011,

19 II. Handelingen onderworpen aan het toepassingsgebied 17. Bepaalde auteurs 48 zijn van mening dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur enkel van toepassing zijn wanneer de overheid optreedt in het kader van een bevoorrechte positie. Deze bevoorrechte positie zou bovendien ontleend moeten zijn aan haar hoedanigheid van overheid. Dit zou niet het geval zijn in het kader van een arbeidsovereenkomst omdat de overheid hier geen gebruik kan maken van haar bestuursrechtelijke prerogatieven, zoals haar eenzijdige wijzigingsbevoegdheid. 49 Volgens deze stroming zijn enkel eenzijdige administratieve handelingen onderworpen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit staat in schril contrast met de visie van auteurs zoals VAN GERVEN 50 en VAN DAMME 51. Volgens hen blijft de werkingssfeer niet beperkt tot het administratief recht. De handelingen gesteld in het kader van contractuele en feitelijke posities van bovengeschiktheid moeten eveneens getoetst worden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Volgens VANDENDRIESSCHE 52 zijn alle handelingen van organieke overheden onderworpen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Naast de eenzijdige, dus ook de contractuele en feitelijke handelingen. Verder in deze bijdrage wordt uitvoerig ingegaan op de rechtsvraag of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur van toepassing zijn in het kader van arbeidsovereenkomsten waarbij de overheid optreedt als werkgever. 53 Hieruit zal blijken dat wordt aangesloten bij deze laatste stroming van auteurs. 48 O.a. SALOMEZ, K., Ontslag van contractanten in overheidsdienst, publiekrecht of privaatrecht?, RW , RAUWS, W., Aansprakelijkheids- en tuchtregeling voor contractuelen bij de overheid, in DE VOS, M., PLETS, I. (eds.), Contractuele tewerkstelling in de overheid, Brugge, Die Keure, 2005, VAN GERVEN, W., Beginselen van behoorlijk handelen, RW , VAN DAMME, M., Goede trouw van burger en bestuur, RW , VANDENDRIESSCHE, F., Toepassingsgebied algemene beginselen van behoorlijk bestuur, supra noot 32, Randnummers

20 12

21 Hoofdstuk II. Bondige bespreking van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 18. In dit hoofdstuk worden de voornaamste algemene beginselen van behoorlijk bestuur besproken waaraan het bestuur zich dient te houden in zijn besluitvormingsproces. Het doel is inzicht te verkrijgen in de verschillende beginselen van behoorlijk bestuur, abstractie makend van de situatie bij contractuele personeelsleden in de publieke sector. Pas in een volgend hoofdstuk staat de interactie van de beginselen van behoorlijk bestuur met contractuele personeelsleden in de publieke sector centraal. 54 Uit de rechtsleer blijkt dat het niet eenvoudig is om een sluitende opsomming te geven van de verschillende beginselen van behoorlijk bestuur. 55 Over een aantal beginselen is men het eens, zoals het motiveringsbeginsel, de hoorplicht, het zorgvuldigheidsbeginsel, het redelijkheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. De moeilijkheid van het geven van een sluitende opsomming vindt haar oorzaak in de nauwe interactie die bestaat tussen de verschillende beginselen van behoorlijk bestuur. De beginselen van behoorlijk bestuur kunnen niet steeds scherp worden afgebakend. 56 Op basis van de rechtsleer en in het kader van het onderwerp van deze bijdrage, wordt het onpartijdigheidsbeginsel, het onafhankelijkheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel of vertrouwensbeginsel toegevoegd aan de bespreking. 1. Motiveringsbeginsel I. Definitie 19. Motivering is de weergave van de feitelijke en juridische redenen waarop een administratieve rechtshandeling is gesteund. 57 Feitelijke juistheid van de motieven houdt in dat de relevante feiten, waarop de beslissing van de overheid is gesteund, bestaan en juist moeten zijn. Juridisch aanvaardbare motieven betekenen dat de feitelijk bestaande motieven juridisch relevant moeten zijn, zij moeten m.a.w. gebaseerd zijn op een correcte wettelijke basis. 58 Zowel in de 54 Zie randnummers POPELIER, P., Beginselen van behoorlijk bestuur, begrip en plaats in de hiërarchie van de normen, in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, OPDEBEEK, I., COOLSAET, A., Ambtenarenrecht, supra noot 5, VANDE LANOTTE, J., DUJARDIN, J., Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2004, MAREEN, D., Het motiveringsbeginsel, in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006,

22 rechtsleer als bij de rechterlijke toetsing van overheidsbesluiten neemt het motiveringsbeginsel een centrale plaats in. Volgens VAN MENSEL 59 ligt de kern van het behoorlijk bestuur bij dit beginsel. Het ultieme doel van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is het verzekeren van de rechtsbescherming van de burger. Dit kan het best worden bereikt door het verantwoorden van de genomen beslissing in een voor de burger toegankelijke taal. I. Motiveringsbeginsel toegepast 20. Men onderscheidt enerzijds de materiële motiveringsplicht en anderzijds de formele motiveringsplicht. Waar men zich bij de materiële motiveringsplicht de vraag stelt of de motieven deugdelijk zijn, moet men bij de formele motiveringsplicht nagaan of de motieven expliciet zijn vermeld. De Raad van State spreekt in dit licht over een eis van interne legaliteit (materiële motiveringsplicht) en over een eis van externe legaliteit (formele motiveringsplicht). 60 Alle administratieve rechtshandelingen moeten materieel gemotiveerd zijn. De administratieve rechtshandelingen met individuele strekking moeten zowel materieel als formeel gemotiveerd worden. 61 A. Materiële motiveringsplicht 21. De materiële motiveringsplicht of de eis van interne legaliteit houdt in dat elke administratieve rechtshandeling moet steunen op motieven waarvan het feitelijk bestaan naar behoren bewezen is en die in rechte ter verantwoording van die handeling in aanmerking kunnen worden genomen. 62 Alvorens een rechtmatig besluit te kunnen nemen, moet de overheid op de hoogte zijn van de feiten. Indien nodig moeten de betrokkenen worden gehoord of wordt het advies van een deskundige ingeroepen. De overheid moet haar beslissingen baseren op feiten die een determinerende invloed hebben op de uiteindelijke beslissing. 63 Bij het aanvoeren van een schending van de materiële motiveringsplicht moet derhalve worden nagegaan of de motieven van het bestreden besluit steunen op werkelijk bestaande en concrete feiten die met de vereiste zorgvuldigheid werden vastgesteld. Het komt de rechter daarbij niet toe het feitenonderzoek over te doen om zich aldus in de plaats te stellen van de overheid; hij kan enkel nagaan of de ingeroepen feiten werkelijk bestaan VAN MENSEL, A., behoorlijk bestuur, supra noot 14, RvS 10 juli 1990, nr VANDE LANOTTE, J., DUJARDIN, J., Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2004, RvS 6 juli 2010, nr VAN MENSEL, A., behoorlijk bestuur, supra noot 14, RvS 13 september 2010, nr

23 B. Formele motiveringsplicht 22. De formele motiveringsplicht of de eis van externe legaliteit veronderstelt het veruitwendigen van de motieven. De formele motiveringsplicht volgt uit de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen. 65 De administratieve overheid wordt verplicht in de akten de juridische en feitelijke overwegingen op te nemen die aan de beslissing ten grondslag liggen. Deze motivering moet afdoende zijn. Volgens de Raad van State betekent het afdoende karakter van de motivering dat de motivering pertinent en draagkrachtig moet zijn, dit wil zeggen dat de aangehaalde redenen moeten volstaan om de beslissing te dragen. De afdoende formele motivering moet aldus de rechtsbescherming van de betrokkene garanderen. Het loutere feit dat een beslissing formeel is gemotiveerd, betekent niet dat een verzoekende partij geen kritiek meer zou kunnen leveren op die formele motivering. Zelfs al is een beslissing formeel gemotiveerd, en zelfs al kent de verzoekende partij aldus de motieven, dan nog kan die verzoekende partij kritiek uiten op het feit dat de motivering niet afdoende is Hoorplicht I. Definitie 23. De hoorplicht impliceert dat bij afwezigheid van enige wettelijke bepaling terzake, tegen niemand een maatregel kan worden genomen die gegrond is op zijn persoonlijk gedrag en die zijn belangen zwaar kan treffen zonder dat hem vooraf de gelegenheid wordt gegeven zijn standpunt uiteen te zetten en op nuttige wijze voor zijn belangen op te komen. 67 De hoorplicht is slechts van toepassing indien er geen wettelijke bepaling is voorgeschreven die een verplichting tot het horen van de betrokkene oplegt 68 en de overheid een individuele beslissing neemt die een ernstig nadeel meebrengt voor de betrokkene en die gebaseerd is op een gegeven dat de bestuurde als een tekortkoming wordt aangerekend. 69 Uit de rechtspraak van de Raad van State met betrekking tot personeelszaken kan worden afgeleid dat een ontslag 70, een overplaatsing 71, een 65 Artikel 2 en 3 van de Wet Motivering, supra noot RvS 18 maart 2010, nr RvS 19 februari 2009, nr ; RvS 4 maart 2011, nr RvS 17 december 2010, nr RvS 17 februari 2011, nr RvS 31 maart 2011, nr RvS 19 juni 2006, nr

24 functiewijzing 72 en een tuchtmaatregel 73 een ernstig nadeel inhouden ten aanzien van de betrokkene. Indien in deze gevallen een tekortkoming in hoofde van de betrokkene aanwezig is, zoals bijvoorbeeld een ontslag wegens een onregelmatige afwezigheid, dan kan worden besloten tot een schending van de hoorplicht indien de betrokkene vooraf niet de gelegenheid werd gegeven zijn standpunt uiteen te zetten. II. Hoorplicht toegepast 24. OPDEBEEK 74 heeft de modaliteiten van de hoorplicht overzichtelijk uiteengezet. Samengevat komt het erop neer dat de betrokkene moet worden uitgenodigd om zijn standpunt uiteen te zetten voordat de beslissing wordt genomen en dit met kennis van zaken. Dit betekent dat, naast de mogelijkheid tot inzage van het dossier, de feiten op voorhand dienen te worden medegedeeld samen met de voorgenomen beslissing en de juridische grondslag ervan. De betrokkene moet over een redelijke termijn beschikken om het verweer voor te bereiden en kan zich laten vertegenwoordigen door een raadsman. Het verweer kan zowel schriftelijk als mondeling gebeuren. 25. Het is belangrijk om op te merken dat de hoorplicht geen absoluut recht is. Er kan worden afgeweken van de hoorplicht in verschillende situaties. Wanneer de voorgenomen maatregel genomen wordt op grond van een feit dat voor directe, eenvoudige constatatie door de overheid vatbaar is, dient de hoorplicht niet te worden toegepast. Het horen van de betrokkene heeft dan geen zin aangezien de feiten toch al vaststaan en het horen geen verdere verduidelijking kan brengen. 75 Daarnaast kan van de hoorplicht worden afgeweken wanneer het noodzakelijk is om snel op te treden of wanneer diegene tegen wie de maatregel overwogen wordt niet te bereiken is. 76 Naast deze drie traditionele uitzonderingsgevallen kan van de hoorplicht worden afgeweken wanneer de bestuurde reeds is gehoord bij een eerdere beslissing of bij een ander bestuursorgaan en er zich sindsdien geen nieuwe feiten hebben voorgedaan RvS 17 juli 2009, nr RvS 29 mei 2009, nr OPDEBEEK, I., Hoorplicht in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, RvS 3 mei 2010, nr RvS 23 februari 1999, nr OPDEBEEK, I., Hoorplicht in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006,

25 3. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel I. Definitie 26. Met betrekking tot het onpartijdigheidsbeginsel moeten worden nagegaan of er een specifieke wet aanwezig is die de onpartijdigheidsplicht oplegt. Indien zo een wet niet aanwezig is, dringt zich de toepassing van het onpartijdigheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur op. 78 Het onpartijdigheidsbeginsel houdt voor de leden van een beraadslagend orgaan onder meer in dat zij zich moeten onthouden van deelname aan een besluitvormingsproces met betrekking tot aangelegenheden waarin zij zelf een rechtstreeks en persoonlijk belang hebben. 79 Een belang kan ook van morele aard. Dit is het geval wanneer een lid van het beraadslagend orgaan reeds een duidelijk standpunt heeft ingenomen en niet zonder gezichtverlies op zijn standpunt zou kunnen terugkomen. 80 Het volstaat dat diegenen die onpartijdig behoren op te treden naar buiten toe een schijn van partijdigheid hebben verwekt, dat hun gedragingen een gewettigde twijfel hebben doen ontstaan over hun geschiktheid om de zaak van de betrokkene op een onpartijdige wijze te behandelen Met betrekking tot het onafhankelijkheidsbeginsel blijkt uit de rechtspraak dat dit beginsel vaak samen wordt aangevoerd met het onpartijdigheidsbeginsel. 82 Volgens BERX 83 kan er van een echte onafhankelijkheid van de uitvoerende macht echter geen sprake zijn. In een parlementaire democratie is de uitvoerende macht immers verantwoording verschuldigd aan een door het volk verkozen vertegenwoordiging. Dit standpunt wordt eveneens verdedigd door de Raad van State. Ambtenaren zijn immers georganiseerd in een hiërarchische structuur. Zij zijn onderworpen aan de orders van hun hiërarchische oversten en van de personen die de politieke verantwoordelijkheid dragen voor de werking van de dienst. De Raad van State is wel van mening dat de overheid zich, bij het nemen van bepaalde beslissingen, niet mag laten leiden door druk van buitenaf COOLSAET, A., Het onpartijdigheidbeginsel, in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006, RvS 31 januari 2011, nr RvS 14 september 2004, nr ; RvS 24 juni 2010, nr RvS 21 juni 2004, nr RvS 4 december 2006, nr ; RvS 5 mei 2008, nr ; RvS 23 december 2009, nr BERX, C., Rechtsbescherming van de burger tegen de overheid, Antwerpen, Intersentia, 2000, RvS 24 november 2009, nr

26 II. Onpartijdigheids- en onafhankelijkheidsbeginsel toegepast 28. SUETENS 85 merkt op dat de Raad van State in zijn vroegere rechtspraak er weigerachtig tegenover stond om het onpartijdigheidsbeginsel van toepassing te verklaren op de overheid. In zijn huidige rechtspraak stelt de Raad van State dat het onpartijdigheidsbeginsel als beginsel van behoorlijk bestuur van toepassing is op de organen van het actief bestuur, althans in zoverre dit verenigbaar is met de eigen aard, inzonderheid de structuur van het bestuur. 86 Zo zal het onpartijdigheidsbeginsel geen toepassing kunnen vinden wanneer aan de vertrouwensfunctie als voorzitter van de Nationale Raad van het BIBF 87 een einde wordt gesteld aangezien deze ad nutum afzetbaar is. Deze afzetbaarheid zonder reden en te allen tijde impliceert immers partijdigheid die eigen is aan de structuur van het bestuur. Daarnaast mag een verzoeker niet in algemene bewoordingen klagen over een subjectieve partijdigheid, maar moet hij precieze feiten of concrete aanwijzingen aanhalen die de aangevoerde partijdigheid aantonen. Betreft het een collegiaal orgaan dan kan de beweerde aantasting van de onpartijdigheid maar in aanmerking worden genomen als bovendien uit de omstandigheden van de zaak blijkt dat de partijdigheid van een welbepaald lid het hele college heeft kunnen beïnvloeden. 88 Tot slot kan het onpartijdigheidsbeginsel niet opwegen tegen de duidelijke bedoeling van de wetgever. 89 De beginselen van behoorlijk bestuur kunnen immers niet contra legem werken. Zo werd, bijvoorbeeld, in een arrest van de Raad van State verwezen naar een wet die het systeem oplegt waarbij de gouverneur tot tweemaal tussenkomt, ten eerste als voorzitter van de bestendige deputatie die advies verleent en ten tweede als overheid die de eindbeslissing neemt. 90 Het is de wet zelf die dit systeem oplegt, zodat er geen sprake kan zijn van een schending van het onpartijdigheidsbeginsel. 85 SUETENS, L.P., Algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het Belgisch administratief recht, TBP 1970, RvS 23 februari 2000, nr ; RvS 30 mei 2002, nr ; RvS 15 februari 2010, nr ; RvS 27 juni 2011, nr Beroepsinstituut van erkende boekhouders en fiscalisten. 88 RvS 31 januari 2011, nr ; RvS 16 november 2010, nr RvS 22 februari 2007, nr RvS 30 april 1997, nr

27 4. Redelijkheidsbeginsel I. Definitie 29. Bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheden beschikt de overheid over een ruime beoordelingsbevoegdheid die de redelijkheid als grens heeft. Het is niet omdat de overheid beschikt over een discretionaire bevoegdheid dat zij in alle vrijheid haar beleidskeuze kan maken. Zij blijft immers onderworpen aan het redelijkheidsbeginsel. Zo stelt de Raad van State, bijvoorbeeld, dat de overheid inzake benoemingen naar keuze over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt die de redelijkheid als grens heeft. 91 Dit criterium geldt evenzeer bij de beslissing over de aard en de zwaarte van de tuchtsanctie door de tuchtoverheid. 92 Bij de toetsing van de redelijkheid van de beslissing van een administratieve overheid beschikt de Raad van State slechts over een marginaal toetsingsrecht, waarbij zij enkel beslissingen kan vernietigen die kennelijk onredelijk zijn. Dit zijn beslissingen waarvan het ondenkbaar is dat een redelijk oordelende overheid, die in dezelfde omstandigheden moet beslissen, dezelfde beslissing zou nemen. 93 De Raad van State mag zich bijgevolg niet in de plaats van de overheid stellen. 94 Dan zou hij zich immers begeven op het terrein van de opportuniteit wat onverenigbaar is met de beginselen die de verhoudingen regelen tussen de administratie en de rechtscolleges en aldus met de scheiding der machten. 95 II. Redelijkheidsbeginsel toegepast 30. De beginselen van behoorlijk bestuur zijn vaak overlappend. Dit komt duidelijk naar voor bij de analyse van het redelijkheidsbeginsel. BOES 96 vindt dat er eigenlijk geen verschil bestaat tussen het redelijkheidsbeginsel en het materiële motiveringsbeginsel. Hij stelt dat de motieven de redenen zijn van een bestuurshandeling en dat deze enkel maar aanvaardbaar kunnen zijn als ze redelijk zijn. Meer concreet is het redelijkheidsbeginsel het laatste aspect van de motivering aangezien het de ultieme toets is of een overheidsbesluit al dan niet kennelijk onredelijk is. Deze denkwijze kan parallel toegepast worden bij de andere beginselen van behoorlijk bestuur. Zo is het gelijkheidsbeginsel geschonden wanneer geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen 91 RvS 21 juni 2010, nr RvS 4 februari 2010, nr RvS 8 april 2011, nr RvS 26 mei 2008, nr GwH 1 maart 2005, nr. 46/ BOES, M., Het redelijkheidsbeginsel in OPDEBEEK, I. en VAN DAMME, M., Beginselen van behoorlijk bestuur, Brugge, Die Keure, 2006,