Rekenkamerbrief gemeentelijk rioleringsplan rekenkamercommissie De Bilt

Transcriptie

1 Aanleiding Het rioleringsbeleid- en beheer is vanuit financieel en inhoudelijk oogpunt als een belangrijk beleidsterrein van de gemeente aan te merken. Inhoudelijk, omdat het rioleringsstelsel een belangrijke schakel is in de waterketen. Problemen met de riolering treffen burgers rechtstreeks in haar doen en laten en kunnen gevolgen hebben op de terreinen als volksgezondheid, milieubeheer en wegenonderhoud. Zowel de technische als functionele eisen die de gemeente stelt aan het rioleringsbeleid zijn daarom zeer van belang (Onderzoeksrapport riolering in Zaanstad). In 2012 heeft het college onderzoek gedaan naar de effectiviteit van het rioolbeheer binnen de gemeente. Begin 2013 is een rapport uitgebracht waarin de vraag is beantwoord in hoeverre de gemeente haar voorgenomen prestaties in het Verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan (VGRP) realiseert met de ter beschikking gestelde middelen. In het rapport worden vier aanbevelingen gedaan die betrekking hebben op financiële verantwoordingen en drie aanbevelingen van inhoudelijk aard. Voor dit onderzoek beperken wij ons tot de inhoudelijk aanbevelingen. Deze luidden: Neem in het verbreed gemeentelijk rioleringsplan doelstellingen op die meetbaar zijn; Voer na realisatie van de grotere rioleringswerken en herinrichtingen van de openbare ruimte evaluaties uit waarbij aandacht is voor zowel aanpak, fasering en kwaliteit als de financiële aspecten. Deze conclusies kunnen via het mededelingenblad worden gedeeld met de raad; Stel per project een duidelijke realistische planning op met specifieke tijdgebonden mijlpalen. Deel deze vooraf met het bestuur en rapporteer periodiek over de voortgang van de afwijkingen binnen het project. De rekenkamercommissie heeft het doeltreffendheidonderzoek besproken en zichzelf de vraag gesteld of de gemeenteraad sturing zou kunnen geven aan het opstellen van een nieuw VGPR. Deze vraag viel in de volgende deelvragen uiteen: Gaat het bij de water- en rioleringstaken om zaken die alleen gedomineerd worden door technische aspecten en om regels op het gebied van water en milieu? Zijn er voor inwoners merkbare zaken aan verbonden, waarover de gemeenteraad beleidskeuzes kunnen inbrengen? Hoe moeten raadsleden geïnformeerd en betrokken worden bij beleidsontwikkeling op dit terrein? Wil de rekenkamercommissie de gemeenteraad in staat te stellen om beleidsmatige en financiële afwegingen te maken die verder reiken dan het vaststellen van de rioolheffing voor de komende vier jaar? De rekenkamercommissie heeft zich bij andere gemeenten georiënteerd en vastgesteld dat er meer beleidskeuzen expliciet kunnen worden gemaakt bij een gemeentelijk rioleringsplan dan in voorgaande perioden aan de orde waren. Vervolgens heeft de rekenkamercommissie in kaart gebracht welke mogelijkheden er voor de gemeenteraad zijn om kaders te stellen. Dit is gedaan aan de hand van onderzoeksrapporten en contacten met andere gemeenten en gesprekken met betrokken 1

2 medewerkers van de gemeente De Bilt. Dit heeft geleid tot een aantal aanbevelingen, waaruit blijkt dat er inderdaad wat te kiezen valt bij het rioleringsbeleid en sturing mogelijk is. Bij een VGPR spelen naast technische en financieel-technische aspecten tal van keuzes een rol. Keuzes zijn bijvoorbeeld mogelijk over de speerpunten voor de komende jaren, de mate waarin rioleringsbeleid bijdraagt aan integraal milieu- en waterbeheer, keuzes voor samenwerking, keuzes over de heffingsgrondslag, keuzes over de hoogte van tarieven in relatie tot toekomstige vervangingsinvesteringen, keuzes voor afschrijven of sparen en welke kosten worden doorberekend aan de riolering. In het volgende hoofdstuk leest u onze aanbevelingen. 2

3 Rioleringsbeleid, er valt wat te kiezen Zoals bij het wettelijk kader is aangegeven, dienen alle Nederlandse gemeenten een Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP) op te stellen. Om te voldoen aan de verbrede zorgplicht, worden gemeenten geacht vanaf 2013 een Verbreed Gemeentelijk Rioleringsbeleid (VGRP) op te stellen waarbij invulling wordt gegeven aan de verbrede zorgplicht. In het VGRP ligt meer nadruk op de gehele waterketen, inclusief hemelwater en grondwater. Het product riolering: vormt een gesloten systeem van kosten en baten, waarbij maximaal 100% kostendekking wettelijk is toegestaan; kenmerkt zich veelal door jaarlijkse toevoegingen en/of onttrekkingen aan reserves en/of voorzieningen; heeft te maken met omvangrijke investeringen met lange afschrijvingstermijnen; is door de rioolheffing een product dat extra in de belangstelling staat van burgers en politiek. Zicht houden op (de ontwikkeling van) de kosten en baten van het product riolering en de rioolheffing is complex. Aan de andere kant is de complexiteit voor een raadslid een extra reden om het product riolering met belangstelling te volgen en betrokken te zijn bij keuzes die te maken zijn. Thema 1: Voorproces ten behoeve van kaderstelling Zorg als raad dat u mee kunt denken over speerpunten en inhoudelijke afwegingen. 1. Verzoek om een voorproces voor de voorbereiding en vaststelling van het Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP), waarin voldoende tijd is om tot een goede kaderstelling te komen. Verzoek het college voor het opstellen van nieuw beleid een startnotitie voor te leggen aan en te bespreken met de raad. Hierdoor is daarna het VGRP ook toegankelijker voor de raad. 2. Zorg als raad dat u betrokken bent bij inhoudelijke afwegingen en het vaststellen van de ambities voor De Bilt. Zoek en vraag daarbij als gemeenteraad nadrukkelijker de keuzeruimte in het rioolbeheer. Hoewel veel afwegingen technisch van aard zijn, en lastig voor het bestuur te doorgronden, kunnen bestuurders en raadsleden wel overweg met vragen als Hoe erg is het dat er af en toe water op straat staat?, Hoe vaak en waar mag dit af en toe voorkomen? en Hoeveel heeft de gemeente ervoor over om te voorkomen dat er blauwalgen in een waterpartij voorkomen?. Met meer interactie tussen organisatie, college en gemeenteraad ontstaat er een dynamiek waarin alle partijen elk vanuit hun eigen rol en expertisegebied het belang van de burger het beste kunnen dienen. 3. Verzoek het college het VGRP op te bouwen rond de thema s uit de startnotitie, waarin de ambitieniveaus per thema uitgewerkt worden, zoals rioolvervangingen, duurzaam waterbeleid, beheer en onderhoud op onderdelen, serviceniveau bij meldingen etc. Voor een goede uitvoering van de kaderstellende en 3

4 controlerende rol van de raad is het belangrijk dat bij het vaststellen van het gemeentelijke rioleringsbeleid, de beleidsruimte en de beleidskeuzes duidelijk zijn. Als beleidskeuzes en de consequenties daarvan inzichtelijk worden gemaakt, kunnen er daadwerkelijk keuzes worden gemaakt. Dit kan alleen wanneer het college en de ambtelijke organisatie de raad hierin faciliteren. Het verdient daarom aanbeveling dat in het VGRP de mogelijke alternatieven weergegeven worden met een motivering van de voor- en nadelen van elk van de alternatieven. Daarbij is het gewenst dat ook de gevolgen voor de uitvoering en de financiën helder zijn. 4. Verzoek het college de doelen van de rioleringszorg toetsbaar te maken, door het expliciet benoemen van specifieke eisen en maatstaven. Hierdoor wordt een technisch inhoudelijke evaluatie van de effectiviteit van het beleid mogelijk. Stuur als raad op realisatie van (concrete) doelen. 5. Evalueer het huidige VGRP en leg daarbij de relatie met de thema s die ook in de startnotitie komen. Verzoek het college de evaluatie rond de thema s in te richten. Gebruik de evaluatie om enkele speerpunten voor de komende periode te kiezen. De gekozen speerpunten zijn minder abstract dan de algemene doelen van het rioleringsbeleid, maar ook minder technisch-operationeel dan de functionele eisen en maatstaven. Om de controlerende rol van de raad goed te vervullen, is een evaluatie per beleidsperiode nodig en kan de tussentijdse rapportage op de vastgestelde speerpunten benut worden. Thema 2: Duurzaamheid en doelmatigheid van beleid Maak als raad keuzes over de mate waarin rioleringsbeleid bijdraagt aan duurzaam milieu- en waterbeheer en verzoek om helder inzicht in knelpunten en oplossingsalternatieven. 6. Maak een keuze over de mate waarin rioleringsbeleid bijdraagt aan bredere doelen op het terrein van water en milieu. Realiseer ambities op het gebied van duurzaamheid op het terrein van riolering, water en milieu in eerste instantie via het verbreed gemeentelijk rioleringsplan (VGRP) en het milieubeleidsplan. 7. Verzoek het college in het VGRP een overzicht op te nemen van knelpunten die zijn gerelateerd aan de gemeentelijke zorgplichten en de urgentie ervan. Hierdoor is er een basis om de doelmatigheid van het riolerings- en stedelijk waterbeleid aan te toetsen. 8. Verzoek het college om mogelijke alternatieve maatregelenpakketten (bestaande uit rioolvervanging, reparaties, milieumaatregelen, onderzoeksinspanningen), behorende bij verschillende ambities, aan de raad voor te leggen. 4

5 Thema 3: Samenwerking Samenwerking is nodig (en deels een gegeven) in de afvalwaterketen. Bepaal als raad welke concrete afspraken nodig zijn voor een samenwerkingsverband in het kader van Volksgezondheid, efficiency en kennisdeling. Zorg dat de organisatie concrete afspraken maakt en deze evalueert. 9. Gemeente De Bilt heeft samen met 14 andere Utrechtse gemeenten en het Waterschap een samenwerkingsovereenkomst getekend in het kader van waterketenbeleid, WINNET. Dit samenwerkingsverband levert deskundigheid op het gebied van de afvalwaterketen. Verzoek het college om dit samenwerkingsverband op geplande en geleverde capaciteit en op de borging van kennis te evalueren. Neem de resultaten van deze evaluatie ook mee bij de opzet van vergelijkbare samenwerkingsverbanden op andere werkterreinen. Verzoek het college de raad hierin te faciliteren. 10. Zie erop toe dat afspraken over de samenwerking binnen Winnet zo concreet mogelijk zijn. Het doel van Winnet is om ook in de toekomst te kunnen blijven zorgen voor goed beheer van riolering en zuivering, tegen aanvaardbare kosten en kwaliteit. 11. Maak een keuze voor de mate waarin De Bilt afhankelijk wil zijn van externe deskundigheid bij dit beleidsthema. Maak bij inhuur van externe deskundigheid afspraken over voortgang van de uitvoering na de inhuurperiode en het borgen van opgedane kennis. 12. Zie erop toe dat de afspraken over samenwerking met het Waterschap zo concreet mogelijk zijn en monitor deze afspraken. Verzoek het college expliciet te maken waar mogelijke winst behaald kan worden. Het uitgangspunt dient te zijn dat de beste oplossing voor de burger wordt nagestreefd. Pas daarna moet worden vastgesteld wie wat betaalt, gelet op de eigen taken en verantwoordelijkheden. Thema 4: Financiën riolering Maak duidelijke keuzes over de financiële aspecten van het rioleringsbeleid, zoals bekostiging en tarievenberekening, en de rapportages door het college. Gebruik hierbij het VNG-model in bijlage Maak heldere keuzes over welke reserves en/of voorzieningen voor riolering worden gehanteerd en met welk doel. De raad heeft een kaderstellende rol bij de vertaling van het gemeentelijke financiële beleid naar het taakveld rioleringen. Het verdient aanbeveling om de verschillende werkwijzen voor de bekostiging van de riolering expliciet als een strategische keuze te benoemen bij het opstellen van het VGRP. 14. Baseer keuzes over de uit te voeren rioleringsprojecten en de ontwikkeling van de tarieven mede op een financiële meerjarendoorkijk over een periode die groter is dan de afschrijvingstermijn voor de riolering. Neem in het volgende uitvoeringsprogramma een kosten-baten analyse op en beschouw in het volgende VGRP de effecten van keuzes op de lokale lasten. 5

6 15. Houdt de kostendekking als raad in het oog. Zorg dat in het volgende beleidsplan een expliciete relatie wordt gelegd tussen de ambities van de gemeente, de knelpunten die moeten worden opgelost, de hiervoor benodigde maatregelen en de hiermee gepaard gaande kosten. Vaak wordt 100% kostendekking als uitgangspunt gehanteerd. Verzoek het college achteraf te rapporteren wat de werkelijke kostendekkingsgraad was, bijvoorbeeld bij de evaluatie van het VGRP of bij de jaarrekening. De ervaringen in andere gemeenten kunnen gebruikt worden om een nieuwe keuze of wijziging van de heffingsgrondslag te overwegen. 16. Maak een transparante keuze over de kosten die worden doorberekend aan de riolering en dus aan de rioolheffing. Maak daarbij gebruik van de Model kostenonderbouwing van de VNG (zie bijlage 2) en maak dit gebruik expliciet in de startnotitie en het VGRP om zo de transparantie van de rioolheffing te vergroten. Thema 5: Planning en controlcylus en evaluatie Zie toe op goede informatieverstrekking, planning en evaluatie van belangrijke rioleringsprojecten. 17. Verzoek het college om de procedures, administraties, projectdossiers en informatiesystemen te bewaken. Deze dragen bij aan het doelmatig uitvoeren van de werkzaamheden en het borgen van kennis. 18. Planning van werkzaamheden is van groot belang vanuit oogpunt van overlastvermindering en kostenbesparing. In dat verband zal er een natuurlijke samenhang (moeten) zijn tussen het VGRP en andere uitvoeringsplannen in de gemeente. Een straat gaan liefst maar 1 keer in de zoveel tijd overhoop. Efficiency over beleidsgrenzen heen kan ook randvoorwaarde zijn bij te maken keuzes door de raad. 19. Leg in het VGRP vast op welke momenten het college de raad informeert en welke verantwoordelijkheden binnen de organisatie zijn belegd. Dit kan door afspraken te maken over budget- en tijdsoverschrijdingen die binnen en buiten de informatieplicht van het college vallen. Ook hierin zijn keuzes te maken. Verzoek het college om de planning en controlcyclus te gebruiken om de raad te faciliteren. Zorg dat de P&C-cyclus aansluit op de kaderstelling en jaarlijks de realisatie van doelstellingen wordt uitgewerkt. Benut als raad de P&C cyclus om met de organisatie te communiceren over de kaderstelling. 20. Verzoek het college in de jaarrekening te beschrijven welke maatregelen het afgelopen jaar zijn uitgevoerd, inclusief de effecten van deze maatregelen. Op deze wijze kan in de volgende beleidscyclus een duidelijker antwoord worden gegeven op de vraag: Wordt de rioolheffing goed besteed? Betrek ook eventuele achterstanden bij de rapportage of evaluatie van het rioleringsbeleid. 21. Evalueer belangrijke rioleringsprojecten. Verzoek het college te rapporteren over de belangrijkste lessen en deze ook uit te wisselen met buurgemeenten. Daarbij kan ook worden stilgestaan bij de toepassing van nieuwe technieken. De belangrijkste lessen kunnen leiden tot aanpassingen in de werkwijze of in het beleid en dienen vervolgens aan de raad te worden gerapporteerd. Op deze wijze wordt een lerende organisatie gestimuleerd. 6

7 Hoe nu verder? De rekenkamercommissie heeft de aanbevelingen besproken met de ambtelijke organisatie. De aanbevelingen passen goed in de opzet van het nieuwe VGRP, waar de raad in 2015 een besluit over moet nemen. Het is steeds meer gebruik dat het college voorafgaande aan beleids- en uitvoeringsnota s aan de gemeenteraad een startnotitie voorlegt. Aan de hand van een startnotitie kan met de gemeenteraad worden overlegd over keuzen die gemaakt gaan worden. Het college kan een belangrijke rol als tussenpersoon en initiator spelen om de keuzeruimte te duiden en in te brengen in het politieke debat *. De rekenkamercommissie wil met deze rekenkamerbrief de gemeenteraad ondersteunen om een inbreng te leveren bij de discussie over een startnotitie VGRP en tevens bij het sturing geven aan het beleidsthema riolering. Denkbaar is dat de gemeenteraad zich uitspreekt over de aanbevelingen in deze rekenkamerbrief en deze mogelijk aanvult, accenten legt of wijzigt. Aan de hand van die uitspraken kan het college vervolgens een startnotitie VGRP opstellen en die aan de gemeenteraad voorleggen. * Onderzoeksrapport Rioleringszorg in de gemeente Wassenaar, Voorschoten en Oegstgeest 7

8 BIJLAGE 1 Toetsing project [bron: Onderzoeksrapport riolering in Zaanstad, juli 2012] Toetspunt 1: Onderbouwing en voorbereiding investeringswerk is toereikend. Voor een rioleringswerk geldt dat de noodzaak van het werk moet zijn aangetoond op basis van inspecties en rioolberekeningen en dat de gekozen oplossingen passen binnen het vastgestelde beleid. Daarbij worden ook alternatieven onderzocht en vindt afstemming plaats met andere beleidsterreinen en de waterkwaliteitsbeheerder. Voor een goede onderbouwing en voorbereiding is tevens van belang dat vooraf goed is onderzocht of er eventuele bodemverontreinigingen aanwezig zijn en of de draagkracht van de bodem voldoende is om het rioleringswerk te realiseren. Toetspunt 2: Ramingen voor de bepaling van de omvang van het benodigde krediet zijn adequaat. Adequaat ramen betekent systematisch werken en rekening houden met alle te verwachten investeringskosten en een realistische post onvoorzien. Verder is een raming adequaat indien er intern een kwaliteitstoets heeft plaatsgevonden. Toetspunt 3: De kredietbewaking is transparant Een transparante kredietbewaking betekent dat budgetaanpassingen inzichtelijk worden onderbouwd. Op de budgetaanpassingen vindt interne controle plaatst. De budgetaanpassingen worden geautoriseerd door de budgethouder en gerapporteerd op het juiste niveau. De budgetaanpassingen worden in de financiële administratie vastgelegd, zodanig dat deze bewaakt kunnen worden. Toetspunt 4: Processen en procesmanagement zijn helder beschreven en actueel Belangrijke processen bij rioleringswerken zijn: Maken van beslisdocumenten voor de afsluiting van de verschillende fasen, aanbestedingsprocedure en de procedures voor meer- en minderwerk, kredietbewaking, budgetaanpassingen en het bijhouden van een deugdelijk en inzichtelijk projectdossier. Verder dienen de verantwoordelijkheden helder zijn vastgelegd. Toetspunt 5: Risicomanagement is helder vormgegeven. Aan het uitvoeren van taken zijn veelal risico s verbonden. Om hier bewust mee om te gaan is het belangrijk dat risico s tijdig worden onderkend. Zo nodig kunnen maatregelen worden geformuleerd en uitgevoerd. Zo mogelijk dienen risico s te worden gekwantificeerd en te worden gerapporteerd aan het ambtelijk management/bestuur. Voor een project wordt bewust nagegaan welke risico s al dan niet worden verzekerd. Toetspunt 6: Inkoop is transparant en vindt rechtmatig plaats. In de inkoopnota is vastgelegd welke procedures gevolgd moeten of kunnen worden voor verschillende inkopen. Ook is aangegeven welke aanbestedingsdocumenten minimaal in het aanbestedingsdossier aanwezig moeten zijn. Toetspunt 7: Er is goed toezicht op goede uitvoering werk en meer- en minderwerk In een bestek is een gedetailleerde uitwerking van het technische ontwerp te vinden, wat de basis is voor de aanbesteding en de uitvoering van het investeringswerk door de aannemer. De gemeente houdt toezicht of de aannemer het werk uitvoert in overeenstemming met het bestek. Dit toezicht is nodig om zowel de kwaliteit als de voortgang van het werk te bewaken. Op basis hiervan kan worden gecontroleerd of de door de aannemer ingediende termijnnota s uitbetaald mogen worden. Toetspunt 8: De kosten van voorbereiding en toezicht worden goed vastgesteld en bewaakt Voor een rioleringsproject wordt bij de voorbereiding en het toezicht gebruik gemaakt van zowel eigen medewerkers als van ZZP-ers, advies- en ingenieursbureaus. 8

9 Deze zogenaamde V&T-kosten bedragen bij investeringswerken al gauw 15 tot 20%. Het is derhalve belangrijk dat ook die kosten goed worden bewaakt. Het vooraf en tussentijds specificeren van de benodigde V&T-activiteiten en deze vergelijken met interne normen biedt de mogelijkheid een goed onderbouwde budget vast te stellen en eventueel bij te stellen. Toetspunt 9: De interne beheersorganisatie, de administratie en de dossiervorming zijn op orde. Een goede interne beheersadministratie draagt bij aan een doelmatige, rechtmatige en controleerbare projectuitvoering. Belangrijke aandachtspunten in dat verband zijn: heldere controletechnische functiescheidingen, een deugdelijke (project-)administratie en een goede dossiervorming. Toetspunt 10: Er wordt voldoende aandacht besteed aan verantwoording en evaluatie. Het ambtelijk management moet zich tegenover het bestuur verantwoorden over de uitvoering en met name over belangrijke knelpunten in de uitvoering. Daarnaast biedt het geregeld uitvoeren van interne evaluaties aanknopingspunten om de organisatie verder te ontwikkelen en te verbeteren. 9

10 BIJLAGE 2 Stappenplan kostenonderbouwing rioolheffing (samenvatting gebaseerd op Model kostenonderbouwing rioolheffing, VNG, januari 2010) 1. Bepaal voor welke zorgplichten rioolheffing in rekening mag worden gebracht. Het gaat hierbij om de afvalwater, hemelwater en grondwaterzorgplicht. Maatregelen om de waterkwaliteit te bevorderen vallen niet onder de hemelwater- en grondwaterzorgplicht en de kosten mogen dus niet uit de rioolheffing worden gefinancierd. 2. Breng de activiteiten in kaart Welke activiteiten worden verricht ter nakoming van de zorgplichten voor afval-, hemelen grondwater? In het model zijn voorbeelden van deze activiteiten aangegeven. 3. Zoek de activiteiten in de productbegroting Per activiteit wordt hierbij nagegaan welk bedrag in de begroting is opgenomen en of het gaat om een activiteit die geheel of gedeeltelijk voor rekening van de zorgplichten komt. 4. Verdeling gezamenlijke en gemengde begrotingsposten Bij deze stap wordt bepaald welke deel van de kosten redelijkerwijs kan worden toegerekend aan de verhaalbare activiteit en wordt de verdeelsleutel gemotiveerd en controleerbaar vastgelegd. 5. Toevoegen overige kosten Hierbij speelt onder andere de vraag welke activiteiten de gemeente verricht als gevolg van de belastingheffing. In het model zijn hiervoor ook een groot aantal voorbeelden aangegeven. 6. Onderzoek bijzonderheden Hierbij wordt onder andere gedacht aan bijzondere beleidskeuzes, rechterlijke uitspraken, analyse van de eigen organisatie en analyse van de gemeentelijke belastingverordening. 7. De kostenopstelling in meerjarig perspectief Analyse en rapportage per stap vergroot de transparantie van de rioolheffing. 10