ADViESOWR OR/ t/m 148/1 P

Transcriptie

1 * A D V I E S O W R * ADViESOWR OR/ t/m 148/1 P

2 bijlage I bij notulen afd. 1 Advies niet-ambtelijke adviescommissie WOB. Aan de staatssecretaris van onderwijs en wetenschappen, drs. J. Wallage, Postbus 25000, 2700 LZ Zoetermeer. Onderwijsraad Nassaulaan JS 's-gravenhage Telefoon Telefax Ons kenmerk Uw kenmerk OR/ WJZ /2425, t/m 148/1 P WJZ /2424 en JvN/AK WJZ /2423 Onderwerp d.d. 13 december Invoering van het formatiebudgetsysteem. 's-gravenhage, - 5 j-fc^, 1991 Op bovengenoemde datum heeft u de Onderwijsraad om advies gevraagd over de navolgende stukken: - het Voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op het basisonderwijs en de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs in verband met de invoering van het formatiebudgetsysteem; - het Ontwerp-besluit houdende de nieuwe formatieregeling voor basisscholen (Formatiebesluit WBO 1992) en - het Ontwerp-besluit houdende de nieuwe formatieregeling voor scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs (Formatiebesluit ISOVSO 1992 ). De Afdeling primair onderwijs van de Onderwijsraad bericht u ter zake - na kennisneming van de commentaren van de door u geraadpleegde organisaties - als volgt. Algemeen. In december 1988 is - onder verantwoordelijkheid van de toenmalige minister en staatssecretaris van onderwijs en wetenschappen - een hoofdlijnennotitie formatiebudgetsysteem verschenen die onderwerp van bespreking is geweest op een in januari 1989 gehouden conferentie. In mei 1989 presenteerde de minister de notitie "Hoofdlijnen van de voorstellen met betrekking tot het formatiebudgetsysteem", waarin werd aangesloten bij de eerste hoofdlijnennotitie en waarbij rekening was gehouden met de reacties die op de genoemde conferentie en daarbuiten waren vernomen. Deze notitie werd aangeboden aan het Georganiseerd Overleg met personeelsorganisaties en organisaties van schoolbesturen en werd tevens ter kennisneming toegezonden aan de Tweede Kamer (1988/89, , nr. 1). Vermeld bij beantwoording van een brief kenmerk en datum

3 Als gevolg van de kabinetscrisis in het voorjaar van 1989 stagneerde het hierboven bedoelde overleg. Inmiddels heeft u in 1990 de draad weer opgepakt met als resultaat een akkoord met de organisaties op 9 oktober De nieuwe hoofdlijnennotitie formatiebudgetsysteem, waarin de afspraken met het Georganiseerd Overleg zijn verwerkt, is op 31 oktober 1990 aan de Tweede Kamer toegezonden (1990/91, , nrs. 3 en 4). De thans voorliggende stukken strekken tot uitvoering van het bovenstaande en beogen de invoering van het formatiebudgetsysteem in het basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs, een en ander in overeenstemming met hetgeen hierover is opgemerkt in de onderwijsbegrotingen voor 1990 en 1991, alsmede in de regeringsverklaring In laatstgenoemde verklaring komt het formatiebudgetsysteem (FBS) impliciet aan de orde als wordt gesproken over de wenselijkheid van wettelijke regelingen die de beslissingsruimte voor scholen vergroten en de autonomie nieuwe inhoud geven, onder handhaving van de kwaliteit van het onderwijs (1989/90, Handelingen blz. 301/322). De invoering zelf is voorzien per 1 augustus Daaraan vooraf gaat een aanpassing van de nodige beheers- en informatiesystemen aan het FBS, waarvoor u ongeveer een jaar nodig denkt te hebben. Dit biedt tevens zowel het onderwijsveld als het ministerie kansen om de invoering van het FBS goed voor te bereiden. Dit houdt voorts in dat de parlementaire besluitvorming ter zake nog vóór de zomervakantie afgerond moet zijn. De Afdeling acht het een goede zaak dat met een ruime voorbereidings- en invoeringstijd rekening wordt gehouden. Daarmee wordt de kans op een herhaling van invoeringsproblemen, met alle (financiële) gevolgen van dien, zoals de invoering van het Londostelsel te zien gaf, tot een minimum beperkt. Het systeem nader beschouwd. Zoals hierboven aangegeven en in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel opgemerkt, is het nu voorgestelde FBS het resultaat van uitvoerig en langdurig overleg met de diverse besturen- en vakorganisaties, met uitzondering van de Vereniging van Schoolbesturen voor Katholiek Basis- en Speciaal Onderwijs. Het zou dan ook voor de hand liggen dat het concept-wetsvoorstel en de ontwerp-besluiten voor de organisaties nauwelijks of geen aanleiding geven tot het leveren van commentaar. De Afdeling heeft echter vastgesteld dat dit niet steeds het geval is. Wat betreft de oogmerken van het formatiebudgetsysteem ( 2.1. ) merkt u op dat met het FBS de basis wordt gelegd voor de oplossing van problemen die thans in een centraal geregelde aanpak niet dan wel slechts ten koste van zeer veel extra regelgeving oplosbaar zouden zijn, bij voorbeeld het probleem van de versnippering in het basisonderwijs. Dit heeft alles te maken met het uitgangspunt dat het kernpunt van het FBS is dat aan de bevoegde gezagsorganen van de scholen een budget aan formatierekeneenheden wordt toegekend waarmee die bevoegde gezagsorganen met een grote mate van vrijheid een personeelsformatie kunnen vaststellen waarvan de kosten op declaratiebasis worden vergoed. Daardoor biedt het FBS de scholen meer mogelijkheden voor een eigen personeels- en organisâtiebeleid. Het FBS is, schrijft u, een 2

4 duidelijke stap op de weg naar deregulering en bevordering van autonomie van onderwijsinstellingen in het primair onderwijs. De Afdeling meent dat u hier een te optimistisch beeld schept. De vrije ruimte die de schoolbesturen wordt voorgeschoteld, wordt voor een zeer groot deel ingeperkt door de regels ingevolge het Rechtspositiebesluit Onderwijspersoneel, alsmede de (nieuwe) Formatiebesluiten. Bovendien zal die vrije ruimte geringer zijn naarmate de school kleiner is of het schoolbestuur bevoegd gezag is van één of enkele (kleine) scholen. Aldus vormt het FBS een (oneigenlijk) instrument om te komen tot fusies, zowel van scholen als van besturen. Op blz. 1 van de memorie van toelichting worden nog meer problemen genoemd die zich in het primair en voortgezet onderwijs voordoen. Aan deze problemen, waarvan de toenemende versnippering in met name het basisonderwijs er één is, zou volgens de memorie van toelichting op de onderwijsbegroting 1989 in een samenhangend pakket van maatregelen het hoofd worden geboden. Hierop wordt in het vervolg van uw inleiding niet meer ingegaan. Moet de Afdeling hieruit opmaken dat u de voorliggende voorstellen ter invoering van het FBS als dat samenhangend pakket beschouwt of komt dat nog en zo ja, wanneer? En wat is of wordt de positie hierin van een mogelijk systeem van lump-sum-f inaneiering? In het verlengde hiervan merkt de Afdeling op dat volgens de memorie van toelichting op korte termijn (najaar 1990) een regeringsrapport zal verschijnen over de resultaten van een studie naar de mogelijkheden om - onder randvoorwaarden, geformuleerd door de Commissie voor de toetsing van Wetgevingsvraagstukken - lump-sum-financiering te realiseren met behoud van de doelstellingen van het huidige bekostigingssysteem. Inmiddels is het kabinetsstandpunt over deze studie bij brief van 17 december 1990, DGVO , voor advies aan de Onderwijsraad voorgelegd. Dit advies zal naar verwachting in de loop van maart worden uitgebracht. Dat betekent een periode van onduidelijkheid en onzekerheid wat betreft de wijze van bekostiging. Met de ontwikkelingen ten aanzien van de samenwerking tussen regulier en speciaal onderwijs en op het terrein van de schaalvergroting draagt dit weinig bij aan de behoefte aan rust die werd geconstateerd door de door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) aangewezen experts in hun door uw ministerie in april 1990 gepubliceerde verslag "Review van het onderwijsbeleid in Nederland" (blz. 89/90 ). Het bovenstaande leidt de Afdeling tevens tot de vraag of het door u genoemde "bijkomend oogmerk" van het FBS, te weten het leveren van een bijdrage aan een grotere beheersing van de personeelsuitgaven in het onderwijs, wel zo bijkomend is. De bij de Afdeling daaromtrent gerezen twijfel wordt nog gevoed door de daarop volgende opmerking dat "door het FBS een einde zal komen aan het "maximaliserend" gedrag van scholen, dat wil zeggen, het volledig uitbuiten van de bestaande regelingen, als gevolg waarvan met name de garantie-uitgaven een onevenredige groei hebben gekend". De Afdeling acht dit een weinig gelukkige opmerking die in een memorie van toelichting niet op haar plaats is. Immers, u lijkt hiermee te suggereren dat de scholen gebruik - of bedoelt u misbruik? - hebben gemaakt van de wettelijke bepalingen. Het 3

5 belang van het "bijkomend" oogmerk wordt vervolgens door u nog onderstreept door de toevoeging dat het vorenstaande een vermindering van de overheidsuitgaven tot gevolg zal hebben. Karakter van het advies. Hierboven heeft de Afdeling haar twijfel geuit over het tijdstip van presentatie van het FBS. Deze twijfel wordt nog eens gevoed door hetgeen op blz. 4 bovenaan van de memorie van toelichting wordt meegedeeld omtrent het ontbreken van enkele onderwerpen die wel zijn opgenomen in het onderhandelaarsakkoord van 9 oktober jl. en die een onderdeel zullen vormen van het formatiebudgetsysteem, maar die volgens uw mededeling afzonderlijk zulien worden geregeld. Het betreft het creëren van de mogelijkheid van bestuursaanstelling, het decentraal georganiseerd overleg, de uitbreiding van de bevoegdheden van de commissies van beroep en de mogelijkheid tot oprichting van centrale diensten. Deze onderwerpen zullen in een afzonderlijk wetsvoorstel worden opgenomen. Daarnaast zal de totstandkoming van een wijziging van de Wet Medezeggenschap Onderwijs worden voorbereid in verband met de verbetering van de positie van de personeelsgeleding in de medezeggenschapsraad. De Afdeling kan daar nog aan toevoegen dat - blijkens een aantal binnengekomen commentaren - in de gepresenteerde voorstellen eveneens ontbreekt de uitwerking van de convenantseenheden. Voorts is de hoogte van de opslagen voor vervangings- en frictiekosten nog niet bekend. Bovendien zou het wetsvoorstel niet zijn afgestemd op die wijzigingen, waarover al overleg is gevoerd e.g. commentaar is geleverd via de "artikel-3-procedure". Het bovenstaande is voor de Afdeling dan ook aanleiding om nu nog geen definitief advies over uw voornemens uit te brengen, maar een inter im-advies. Zodra het concept-wetsvoorstel alsmede de ontwerp-besluiten zijn gecompleteerd en in samenhang met de onderwerpen die u in een apart wetsvoorstel wilt opnemen om advies aan de Onderwijsraad worden voorgelegd, zal de Afdeling haar mening definitief ventileren. Overigens verwijst de Afdeling wat de reikwijdte en de waarde van een onderhandelaarsakkoord in de vorm van een convenant betreft naar het advies van de Onderwijsraad van 30 oktober 1990 over de concept-hoofdlijnenakkoorden in het hoger onderwijs (OR/591 T). Daarin heeft de Raad enige algemene kanttekeningen geplaatst bij het fenomeen. Het concept-wetsvoorstel. Naast hetgeen de Afdeling hierboven in meer algemene zin heeft opgemerkt met betrekking tot (de invoering van) het formatiebudgetsysteem, wil zij met betrekking tot het concept-wetsvoorstel nog de volgende opmerkingen maken. In artikel 14, vierde lid van de WBO en artikel 22, vierde lid van de ISOVSO wordt de basis gelegd voor het aanstellen van onderwijsondersteunend personeel. Voor wat betreft het basisonderwijs is deze thans opgenomen in artikel 49, eerste lid van de WBO, voor wat betreft het (voortgezet) speciaal onderwijs in artikel 24 van de ISOVSO. In het kader van het FBS wordt het - zo wordt in de artikelsgewij ze toelichting op blz. 14 gesteld - ook 4

6 mogelijk om op de basisschool ten laste van het formatiebudge onderwijsondersteunend personeel aan de school te verbinden zoal dat thans reeds in het (voortgezet) speciaal onderwijs het geva is. De Afdeling wijst in dit verband op de memorie van toelichtin bij de OWBO met betrekking tot artikel 49, tweede lid van de WBO Daarin staat onder meer vermeld: "Voor werkzaamheden te verrichte door niet-onderwij zend personeel zal in principe geld beschikbaa worden gesteld (via de vergoeding voor de kosten van de materiel instandhouding op basis van programma's van eisen)." Betekent d intrekking van artikel 49 WBO (zie artikel I, onder E) nu dat e opnieuw bezuinigd zal worden op bedoelde programma's van eisen De Afdeling gaat er voorshands van uit dat, wanneer het antwoor op deze vraag bevestigend luidt, de vrijgekomen gelden ten goed zullen komen aan het formatiebudget voor de basisscholen. Ander wordt de aanstelling van onderwijsondersteunend personeel in he basisonderwijs een (des)i 1lus ie. In artikel 96a, derde lid van de WBO en artikel 93a, derd lid ISOVSO wordt bepaald dat bij ministeriële regeling kan worde bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden meer formati aan een school wordt toegekend dan op grond van het eerste lid i vastgesteld. In de memorie van toelichting wordt hierover opgemerk dat het de bedoeling is dat in de ministeriële regeling di situaties worden opgenomen die in de huidige situatie op basi van beleidsregels automatisch aanspraak geven op aanvullend formatie, zoals bij voorbeeld de "groeiregeling" in het basisonder wijs. De Afdeling leidt hieruit af dat de bedoelde ministeriel regeling er zal komen. Het komt haar voor dat "kan" in het derd lid van deze artikelen daarom beter kan worden vervangen doo "zal". Overigens vraagt de Afdeling zich af welke nadere voor schriften in het vijfde lid van genoemde artikelen worden bedoeld gelet op de bepalingen in de voorgaande leden. Artikel 96b WBO behandelt de grondslag voor de berekenin van het aantal leerlingen. Daarvoor wordt in het eerste lid 1 januari van het voorafgaande schooljaar genoemd. De Afdelin heeft onlangs advies uitgebracht over een voorstel die datum t wijzigen in 1 oktober. Zij gaat ervan uit dat dit artikel daaraa wordt aangepast. Deze opmerking geldt uiteraard ook voor ander artikelen in het concept-wetsvoorstel en de ontwerp-besluite waarin dezelfde teldatum wordt genoemd. De huidige overschrijdingsregeling voor de materiële instand houding in de WBO (artikel 102) en de ISOVSO (artikel 99) word vervangen door een gecombineerde overschrijdingsregeling voo zowel het personeel als de materiële instandhouding (artikele 105a tot en met 105g WBO en 102a tot en met 102g ISOVSO). Opvallen element daarin is de nieuwe voorschotregeling die burgemeester e wethouders verplicht jaarlijks aan het bevoegd gezag van d bijzondere scholen in de gemeente een voorschot te verstrekken Dit voornemen doet de Afdeling genoegen. In haar advies van 2 april 1985 met betrekking tot het Ontwerp-wetsvoorstel to wijziging van de WBO en OWBO op het punt van het bekostigingsstel sel (OR 1/ LO) heeft de Afdeling reeds voor een verplicht voorschotregeling met betrekking tot de materiële instandhoudin gepleit. Dit pleidooi werd in de memorie van antwoord van he

7 wetsvoorstel dat heeft geleid tot de wet van 2 mei 1986, Stb. 255, uiteindelijk niet gehonoreerd. Ten aanzien van de slotzin in het tweede lid merkt de Afdeling op dat het haar voorkomt dat een voorschot achterwege kan blijven wanneer uit het besluit van de gemeenteraad blijkt dat de hier bedoelde meer-uitgaven in de resterende jaren van het vijfjarig tijdvak geheel worden gecompenseerd. In artikel 105d, zevende lid van de WBO en artikel 102d, zevende lid van de ISOVSO is een regeling opgenomen hoe de overschrijdingsregeling moet worden toegepast indien een school op grond van een gemeenschappelijke regeling in stand wordt gehouden. Bij deze wijziging gaat u ervan uit dat de wijziging in artikel 1 van de WBO en van de ISOVSO (verruiming van de begripsomschrijving van openbare school), die thans in voorbereiding is, tot stand is gebracht. De Afdeling acht dit wat prematuur, aangezien de discussie hierover nog gaande is. De Onderwijsraad heeft in dit kader nog onlangs een advies uitgebracht met als titel "Omzetting openbaar onderwijs naar bijzonder onderwijs" (OR/783 Alg., d.d. 28 november 1990). Op bladzijde 13 van de memorie van toelichting merkt u met betrekking tot de bestuurlijke lasten op dat het formatiebudgetsysteem grosso modo geen toename daarvan met zich mee brengt, wel een verandering daarvan. De Afdeling meent dat dit niet met zoveel zekerheid kan worden gesteld. De komende jaren zullen dit moeten uitwijzen. De Afdeling gaat ervan uit dat een en ander in het kader van de jaarlijkse vaststelling van de betreffende programma's van eisen zijn beslag zal krijgen. De ontwerp-besluiten. In de nota's van toelichting wordt opgemerkt dat de nieuwe formatieregeling aangeeft op welke wijze de hoeveelheid formatierekeneenheden voor de school wordt berekend en op welke wijze deze formatierekeneenheden kunnen worden besteed. In dat laatste ligt de grotere vrijheid voor de scholen ten opzichte van de oude formatieregeling. De opzet van de berekening van de formatie wijkt in hoofdlijnen niet af van de oude formatieregeling. Alleen de omrekening in formatierekeneenheden is nieuw. De Afdeling heeft met betrekking tot deze ontwerp-besluiten dan ook slechts enkele opmerkingen. Zoals hierboven al is aangegeven, is onder meer het ontbreken van de regeling inzake de opslag in verband met formatieve fricties (artikel 13 Formatiebesluit WBO 1992 en artikel 21 Formatiebesluit ISOVSO 1992) en die inzake de opslag in verband met vervanging (artikel 14 Formatiebesluit WBO 1992 en artikel 22 Formatiebesluit ISOVSO 1992) voor haar wel aanleiding thans niet verder te gaan dan het uitbrengen van een interim-advies. Artikel 1 van het Ontwerp-formatiebesluit WBO (Begripsbepalingen) komt de Afdeling wel erg mager voor, zeker in vergelijking met het huidige Formatiebesluit en het Ontwerp-formatiebesluit ISOVSO. In artikel 2 wordt de opbouw van het formatie-budget geregeld. De Afdeling vraagt zich af of hieronder ook niet begrepen moeten worden de formatie als bedoeld in artikel 93a, derde en vierde lid WBO en artikel 96a, derde en vierde lid ISOVSO. 6

8 Artikel 9 van het Ontwerp-formatiebeslu it ISOVSO 1992 geeft een regeling voor een nieuw te openen school. Merkwaardig acht de Afdeling daarbij de regeling inzake de overige leden van de commissie van onderzoek. Voorgesteld wordt immers de formatietoekenning voor een psychologisch assistent en voor een administratief medewerker te koppelen aan het aantal leerlingen op de teldatum. Het betreft hier echter formatietoekenning, twee maanden voor de opening van de school. Welke teldatum wordt dan bedoeld? Artikel 19 van het Ontwerp-formatiebesluit ISOVSO 1992 ontbreekt. Ten aanzien van de artikelen 19 en 20 Formatiebesluit WBO 1992 alsmede de artikelen 27 en 28 Formatiebesluit ISOVSO 1992 heeft de Afdeling zich ten slotte afgevraagd wat de ratio is van het bepaalde in het derde, respectievelijk vierde lid (besluitvorming en mededeling vóór 1 augustus van een schooljaar). Wellicht kan dit in de nota van toelichting worden uitgelegd. Conclusie. De Afdeling kan u nu nog niet in definitieve zin adviseren omtrent de invoering van het formatiebudgetsysteem. Daarvoor worden nog te veel belangwekkende zaken onbesproken gelaten. De Afdeling geeft u in overweging het concept-wet svoorstel en de ontwerp-besluiten (zonodig) aan te passen en opnieuw aan de Onderwijsraad ter advisering voor te leggen, gecompleteerd met voorstellen ten aanzien van die kwesties die nu nog niet worden geregeld. 7 Namens de Afdeling/primair onderwijs, a V (prof. dr. A.M.P. Knoers, voorzitter), (mr. drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris)