Advies niet-ambtelijke adviescommissie. WOB. 's-gravenhage, 2 2 APR Nossoulaan JS 's-gravenhage. Tel

Transcriptie

1 ONDERWIJSRAAD 0- R - 1/ Lü Bericht op het schrijven van 25 maart 198b, WJZ.6205/2345 ingekomen 26 maart Betreffende: Ontwerp-wetsvoorstel toe wijziging van de WBÜ en OWBO op het punt van het bekostigingsstelsel. JvN/CR/b Advies niet-ambtelijke adviescommissie WOB. 's-gravenhage, 2 2 APR Nossoulaan JS 's-gravenhage Tel de staatssecretaris van onderwijs en wetenschappen, drs. G. van Leijenhorst, Postbus 25000, 2700 LZ Zoetermeer. AAN A Ter voldoening aan uw in bovenvermeld schrijven vervatte verzoek om advies zendt de Afdeling primair onderwijs u hierbij haar commentaar op het concept-voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op het basisonderwijs en de Overgangswet WB0 met betrekking tot tiet aanbrengen van wijzigingen in het bekostigingsstelsel. Deze wijzigingen vloeien voort uit het eindrapport van de werkgroep-londo, waarover de Afdeling reeds eerder advies uitbracht (OR UI/ Lü d.d. 12 april 1985). Gelet op de nauwe samenhang vertrouwt de Afdeling erop, dat ook dat advies aan de Raad van State en de Staten-Generaal wordt overgelegd. fe Men gelieve bij het antwoord dagtekening en nummer van dit schrijven te vermelden 1. Algemeen. Alvorens concreet op de ontwerp-tekst van de wet en de bijbehorende toelichting in te gaan wil de Afdeling enige meer algemene opmerkingen plaatsen. Het vertalen van voornemens in wetsartikeien vereist een specifieke deskundigheid, zeker wanneer die een omvang en een gedetailleerdheid betreffen als waarvan thans bij de voorstellen van de werkgroep-londo sprake is. Dat die deskundigheid ten departemente aanwezig is, blijkt naar de mening van de Afdeling genoegzaam uit het thans geleverde produkt. Niettemin meent zij daaroij toch enige kritische kanttekeningen te moeten plaatsen. In de eerste plaats blinkt net concept-wetsvoorstel met uit door leesbaarheid; de vele - soms dubbele -verwijzingen naar voorgaande of - erger nog - komende artikelen dan wel onderdelen daarvan, alsmede de wijze waarop dat veelal wordt gedaan, stelt niet alleen hoge eisen aan de intelligentie van de iezer, maar evenzeer aan diens geduld. Ongetwijfeld voldoet het wetsontwerp aan de "Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek", maar de Afdeling vraagt zich af of wel voldoende gedacht is aan de hanteerbaarheid door de gebruiker in de praktijk. Een wet dient naar de mening van de Afdeling de rechten en verplichtingen van de betrokken partijen niet alleen zorgvuldig weer te geven, maar ook eenvoudig herkenbaar voor de niet in wetgevingstechniek gespecialiseerden. De Afdeling heeft de indruk dat aan het eerste criterium wel wordt voldaan, aan het laatste zeker niet. Zij geeft u dan ook in overweging daaraan de nodige aandacht te schenken en het parlement een op dit punt aangepaste versie voor te leggen. Alhoewel zij de stellige overtuiging heeft dat u, de concept-tekst hierop kritisch doornemende, exact op die artikelen zult stuiten die de Afdeling hierbij voor ogen

2 -2- heeft, zal zij in het hiernavolgende bij de bespreking van de diverse artikelen bij enkele markante gevallen daaraan nog eens nadrukkelijk herinneren. Een tweede in het oog springend euvel aan het nu voorliggende concept is het hanteren van eenzelfde aanduiding voor verschillende doeleinden. Met name is dit opvallend bij het gebruik van het begrip "voorziening". Veelal wordt daarmee bedoeld "voorziening in de huisvesting", zoals nader gedefinieerd in artikel 64a. In artikel 102 wordt evenwel een ander begrip "voorziening" ingevoerd, voortkomend uit de nieuwe Comptabiliteitsvoorschriften en doelend op fondsvorming ten behoeve van het openbaar onderwijs. Nog verwarrender wordt het wanneer in het ene artikel aan het begrip "voorziening in de huisvesting" de ruime betekenis wordt toegekend als omschreven in de begripsbepalingen van artikel 64a, terwijl in andere artikelen daar een beperktere betekenis aan wordt gegeven, zoals bijvoorbeeld in de artikelen 70, tweede lid en 81, eerste lid, eerste volzin, waarin naar de opvatting van de Afdeling uitsluitend gedoeld wordt op een schoolgebouw. Voorts vraagt de Afdeling zich af of het onderhavige wetsontwerp bij aanvaarding ook geen gevolgen zal moeten hebben voor de tekst van het Bekostigingsbesluit WBO, over het concept waarvan de Afdeling reeds bij brief van 5 december 1984, OR UI/ LO, advies heeft uitgebracht. Tenslotte wil de Afdeling niet verhelen dat zij ook nu weer de grootst mogelijke moeite heeft met de extreem korte termijn voor advisering die aan de diverse adviesinstanties en ook aan de Onderwijsraad is gegund, zij het dat wat dat laatste betreft daaraan uiterst loyaal alle medewerking is toegezegd. Niettemin is de Afdeling van oordeel dat een gang van zaken zoals die nu tot normaal gebruik lijkt te verworden een wel erg sterk beroep doet op de ruimhartigheid van die adviesinstanties. De Afdeling vertrouwt erop dat, nu het einde van de eerste fase van de invoering van de Wet op het Basisonderwijs, althans voor wat betreft de voorbereiding, in zicht komt, tevens een einde wordt gemaakt aan door haar herhaaldelijk bekritiseerde adviesprocedures. 2. Artikelsgewijs commentaar. In artikel 64a, eerste lid onder a kan de toevoeging "alsmede onderwijsleerpakket en meubilair" aan de begripsomschrijving van de daar bedoelde voorzieningen in de huisvesting naar het oordeel van de Afdeling vervallen, omdat daarin al is voorzien in de (nieuwe) tekst van artikel 78. Voorts wordt in de toelichting op dit artikel een verklaring gemist met betrekking tot het bepaalde in het tweede lid. De Afdeling adviseert u de achtergrond daarvan in de toelichting op dit artikel op te nemen, waarbij gebruik kan worden gemaakt van hetgeen de werkgroep-londo daarover heeft opgemerkt op blz. 38 van haar rapport.

3 De Afdeling acht de nieuwe redaktie van het eerste lid van artikel 65 niet erg helder. Zij stelt u voor deze te vervangen door de volgende omschrijving: "De gemeenteraad stelt jaarlijks voor 1 oktober een overzicht vast van de gewenste voorzieningen in de huisvesting van openbare en bijzondere scholen, met uitzondering van de voorzieningen bedoeld in artikel 64a, eerste lid onder a, welke bestemd zijn voor tijdelijk gebruik". De tekst van de toelichting op dit artikel is eveneens voor verbetering vatbaar. De Afdeling merkt op, dat in artikel I, onderdeel C, punt 3, van het concept-wetsontwerp voor "derde lid" gelezen dient te worden "vijfde lid". Het komt de Afdeling voor dat aan een regeling als bedoeld in artikel I, onderdeel D met betrekking tot het vijfde lid van artikel 69 nauwelijks behoefte zal zijn. Voorts laat zich de vraag stellen wat de zin is om in de toelichting nu (al) te spreken over het hanteren van criteria, zoals normbedragen, wanneer de strekking van het betreffende artikel kennelijk juist is om aan te geven "in welke gevallen een beoordeling van de te vergoeden bedragen "van geval tot geval" plaats vindt". Redactioneel is deze uit de toelichting aangehaalde zinsnede bovendien niet erg sterk. De nieuw voorgestelde tekst van artikel 70 houdt naar de opvatting van de Afdeling totaal geen rekening met de in de gemeenten gebruikelijke gang van zaken wanneer de gemeenteraad een beslissing moet nemen. Met name doelt zij hierbij op de in de voorgestelde procedure opgenomen termijn van één maand die burgemeester en wethouders maximaal gegund wordt om een verzoek om bekostiging bij de minister in te dienen, wanneer het bevoegd gezag van een bijzondere school een in dit artikel bedoelde voorziening in de huisvesting wenst, welke termijn gaat lopen vanaf het moment van ontvangst van de in het eerste lid bedoelde gegevens door de gemeenteraad. Tussen beide momenten (ontvangst van de gegevens en de indiening van het verzoek) moet dan ook nog ruimte worden gevonden voor een door de gemeenteraad te nemen besluit over de noodzaak van de gevraagde voorziening. Dit is naar het oordeel van de Afdeling praktisch onhaalbaar. Zij ziet de noodzaak van een dergelijke straffe termijnstelling ook niet in, mede gelet op de bij het artikel behorende toelichting. Weliswaar gaat het hier om bijzondere omstandigheden, maar niet om spoedeisende voorzieningen. Is van dat laatste in een concreetgeval wel sprake, dan mag van de gemeentelijke overheid verwacht worden dat men, de situatie op haar waarde inschattend, een van de gebruikelijke termijnen afwijkende snelle besluitvormingsprocedure volgt. Dit laatste is ook onder de huidige wetgevinggebruikelijk. Overigens mist de Afdeling in de nieuwe tekst van artikel 70 een regeling voor het geval de gemeenteraad de gevraagde voorziening wel nodig oordeelt (vergelijk de tekst van het (nieuwe) vijfde lid van artikel 67). Tenslotte ware in de

4 OR 1/ LO -4- zesde regel van het derde lid van artikel 70 "ter" te wijzigen in "te". In artikel 74 is aangegeven wat onder "andere voorzieningen" moet worden verstaan. Los van de vraag of de toelichting op dit punt niet als mager moet worden aangemerkt, constateert de Afdeling het ontbreken van een nadere explicatie met betrekking tot het begrip "overige andere voorzieningen". Mede gelet op het feit dat dit begrip nadien nog in enige andere artikelen terugkeert, vraagt de Afdeling zich af of het niet nuttig zou zijn daaraan nog enige tekst in de toelichting te besteden. Basis daarvoor zou kunnen zijn hetgeen daaromtrent door de werkgroep-londo is opgemerkt op blz. 187 van haar rapport. Met betrekking tot het zevende lid van artikel 74 mist de Afdeling een toelichting op de voorgestelde maximering van het bedrag waartoe het bevoegd gezag van een bijzondere school met burgemeester en wethouders een overeenkomst kan sluiten terzake van herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, meubilair en onderwijsleerpakket in geval van bijzondere omstandigheden. In die toelichting zou nader kunnen worden ingegaan op het nut van een dergelijke maximering, hetwelk de Afdeling vooralsnog niet vermag in te zien. Zij zou voorts in de plaats kunnen komen van de naar het oordeel van de Afdeling overbodige laatste alinea van de huidige tekst van de toelichting op dit artikel. In artikel I, onderdeel I worden wijzigingen met betrekking tot artikel 77 voorgesteld. Als gevolg van het voorstel onder punt 1 volgt een vermummering van het tweede tot en met vijfde lid tot onderscheidenlijk eerste tot en met vierde lid. Het lijkt de Afdeling goed in de gepresenteerde tekst van de punten 2 en 3 duidelijker te laten uitkomen dat hier het nieuwe tweede en derde lid worden bedoeld. De omschrijving van "een voorziening in de huisvesting" in artikel 80 zou de Afdeling gewijzigd willen zien, analoog aan de hierboven omschreven redaktie van het eerste lid van artikel 65. Zoals in de algemene opmerkingen al aangegeven, heeft artikel 81, eerste lid, naar de opvatting van de Afdeling uitsluitend betrekking op een schoolgebouw. Dit wordt nog onderstreept door het gebruik van het woord "bouwplannen". Mocht deze opvatting niet juist blijken, dan zal dat woord vervangen moeten worden door een andere aanduiding. Ditzelfde geldt voor het bepaalde in artikel 82, eerste lid. De Afdeling vraagt zich af of de tekst van artikel 83 niet meer in overeenstemming moet worden gebracht met de begripsomschrijvingen van artikel 64a. Voorts is niet duidelijk waarom bij de inspecteur uitsluitend advies over een algehele aanpassing dient te worden ingewonnen en niet over een partiële aanpassing.

5 Artikel 90 regelt onder meer de door de werkgroep- Londo voorgestelde jaarlijkse vaststelling van de in dat artikel bedoelde programma's van eisen. Alhoewel dit artikel redelijk helder geredigeerd is, zijn de Afdeling toch twee markante zaken opgevallen. In de eerste plaats is nu een bepaling opgenomen die de mogelijkheid opent om een programma van eisen tussentijds te wijzigen (eerste lid, tweede zin). De Afdeling verbaast zich hierover. Weliswaar is tijdens een vergadering van de commissie uit haar midden die was belast met de behandeling van het eindadvies van de werkgroep-londo door aanwezige vertegenwoordigers van uw departement terloops even op deze mogelijkheid gewezen, doch meer bij wijze van het uitspreken van een wens. In het rapport-londo is hierover niets terug te vinden. De Afdeling vraagt zich ook af wat het nut kan zijn van een dergelijke bepaling. Immers, de programma's van eisen worden al jaarlijks vastgesteld. De Afdeling mist in dit (of een volgend) artikel een bepaling omtrent de door de werkgroep-londo voorgestelde en door de Afdeling van harte ondersteunde regelmatige evaluatie van zowel de programma's van eisen als de daarop gebaseerde normbedragen. In de toelichting op de artikelen 94 en 95 wordt wel over die evaluatie gesproken, maar ook hier wordt niet uiteengezet hoe en via welke regeling een en ander beslag dient te krijgen. Slechts wordt meegedeeld dat het de bedoeling is dat de verschillende programma's van eisen worden geëvalueerd door verschillende technische bureaus die ook bij de totstandkoming daarvan betrokken zijn geweest. Er wordt in de artikelen 90b en 94 wel gesproken over een definitieve vaststelling van de eerder door de minister voorlopig vastgestelde bedragen, maar daarmee kan naar het oordeel van de Afdeling niet de evaluatie geacht worden te zijn geregeld. Dit wordt nog onderstreept door het gegeven dat niet de Onderwijsraad maar de Raad voor de gemeentefinanciën daarbij als adviesorgaan is ingeschakeld. De Afdeling gaat ervan uit dat de Onderwijsraad terzake van de evaluatie van de programma's van eisen zal worden gehoord, dit ter aanvulling op het bepaalde in het vijfde lid van artikel 90a. Dit geldt overigens evenzeer voor de thans in de concept-tekst opgenomen mogelijkheid tot tussentijdse wijziging van de programma's van eisen, indien die althans wordt gehandhaafd. De voorgestelde redactie van artikel 90a ontlokt voorts aan de Afdeling de vraag waarom in het vierde lid niet ook de "overige andere voorzieningen" worden vermeld. Tevens ware het vijfde lid zodanig aan te passen dat de Onderwijsraad ook gehoord wordt over de overige andere voorzieningen. Die kunnen immers ook zaken betreffen van meer onderwijskundige aard.

6 Ten aanzien van het bepaalde in het derde lid van artikel 92 vraagt de Afdeling zich af of er geen andere omschrijving kan worden gegeven van hetgeen onder a. en b. wordt bedoeld. Met "scholen" worden normaliter de gebouwen en/of de instituten aangeduid, terwijl de omschrijving "het onderwijs in lichamelijke oefening" een aanduiding van een geheel andere aard is. Soortgelijke opmerkingen kunnen gemaakt worden over de eerste regel van de toelichting op artikel 93, waarin in één adem worden genoemd "de school en het gebouw". In haar advies van 12 april 1985, OR UI/ LO, met betrekking tot het eindrapport van de werkgroep-londo heeft de Afdeling op blz. 6 een vraag gesteld over de eventuele toepassing van artikel 95. Gelet op de nieuwe redactie daarvan is deze vraag ten dele al beantwoord, namelijk voor zover deze betreft het hoger stellen van de vergoedingsbedragen voor door de minister aan te wijzen groepen van scholen. Resteert de vraagstelling met betrekking tot het vaststellen van verschillende vergoedingsbedragen voor de in klassen in te delen gemeenten. Indien het niet terugkeren van deze bepaling in de nieuwe tekst het gevolg is van het uitwerken van het door de werkgroep-londo voorgestelde vergoedingssysteem, ware hiervan in de toelichting op dit artikel melding te maken, onder aangeving van de argumenten daarvoor. De Afdeling meent dat artikel 96 eenvoudiger, compacter, geredigeerd kan worden. Het gaat er uitsluitend om in hoofdlijnen aan te geven hoe de materiële instandhouding in de hier bedoelde situaties in principe wordt geregeld en dat de eigenaar en gebruiker(s) daarvan onderling bij overeenkomst kunnen afwijken. In artikel 97 komt onder andere tot uitdrukking hetgeen de Afdeling hierboven in algemene zin als bezwaar naar voren heeft gebracht, te weten het gebruiken van eenzelfde aanduiding voor verschillende doeleinden. In het eerste lid wordt namelijk het woord "bedragen" in verschillende betekenissen gebruikt. Aan de andere kant worden in het eerste lid achtereenvolgens de volgende zaken ter beschikking gesteld: "middelen" (vijfde regel) en "bedragen" (slotzin eerste lid), terwijl in het tweede lid bovendien gesproken wordt van ter beschikking staande "voorzieningen". Dit werkt nogal verwarrend. Voorts acht zij het slot van de eerste zin van het eerste lid, beginnend met "bedoeld" en eindigend met "70" overbodig. Tevens komt het haar voor dat de zinsnede "naar evenredigheid van de behoefte daaraan"in het tweede lid beter kan vervallen. Er kunnen zich gevallen voordoen waarbij de behoefte de ter beschikking van de gemeente staande voorzieningen te boven gaat. Een voorgeschreven evenredige verdeling kan dan nodeloos leiden tot het kweken van een ongewenste variëteit aan meubilair in verschillende scholen. Bovendien biedt de slotzin van het tweede lid het bijzonder onderwijs een rechtsgang tegen het verdelingsbesluit van burgemeester en wethouders. 6-

7 Bij het zevende lid van artikel 18 plaatst de Afdeling de kanttekening dat de beschikbaarstelling van de hogere rijksvergoeding door burgemeester en wethouders aan het bevoegd gezag naar haar mening achterwege blijft wanneer de bedoelde voorzieningen door de gemeente zijn getroffen. Daartoe ware alsnog een bepaling op te nemen. Artikel 100 regelt de rijksvergoeding in verband met de materiële instandhouding van de onderwijsaccommodaties. In het eerste lid onder d. wordt geduid op een algemene maatregel van bestuur, waarin de materiële instandhouding van de voorzieningen in de huisvesting ten behoeve van het onderwijs in lichamelijke oefening nader zouden worden geregeld. De Afdeling neemt aan dat hiermee het Bekostigingsbesluit WBO bedoeld wordt. In ieder geval lijkt het haar juist daaraan nog enige woorden te wijden in de toelichting op het artikel. De Afdeling heeft zich in haar advies over het eindrapport van de werkgroep-londo al positief uitgesproken over de nieuwe overschrijdingsregeling met betrekking tot de uitgaven van de materiële instandhouding met als uitgangspunt een procentuele overschrijdingsuitkering. Desalniettemin wil zij daarbij enige kanttekeningen plaatsen. Zij stelt vast dat de met betrekking tot de bestaande overschrijdingsregeling bij het bijzonder onderwijs levende bezwaren tegen de systematiek van uitbetaling van vergoeding en voorschot in de voorgestelde opzet niet worden opgeheven. Ook nu is het weer zo dat op grond van het negende lid van artikel 102 WBO burgemeester en wethouders nà de voorlopige vaststelling door de gemeenteraad van het overschrijdingsbedrag over een verstreken periode van vijf jaar aan de schoolbesturen die daarvoor in aanmerking komen een voorschot moeten uitkeren. Weliswaar geeft de slotzin van dat negende lid burgemeester en wethouders de bevoegdheid om het bevoegd gezag op diens verzoek tijdens het vijfjarig tijdvak een voorschot te verlenen op een te verwachten overschrijdingsuitkering, maar er bestaat daartoe ook in de nieuwe regeling voor burgemeester en wethouders geen verplichting, terwijl zij bovendien vrij zijn om de hoogte van de voorschotuitkering te bepalen. In feite is het bijzonder onderwijs dus formeel afhankelijk van de bereidwilligheid van het betreffende gemeentebestuur, zowel waar het betreft de beantwoording van de vraag of er een voorschot zal worden uitgekeerd, als ook de bepaling van de omvang van dat voorschot. Bovendien is het zo dat de uitkering, ook van het voorschot, door een schoolbestuur merendeels pas ontvangen wordt nadat de uitgaven reeds zijn gedaan. De uitkering houdt daarmee geen rekening, noch met het feit dat, wanneer het betreffende schoolbestuur wegens het ontbreken van de nodige financiële middelen heeft besloten tot uitstel van het doen van enige aanschaffingen of het treffen van voorzieningen, er als gevolg van bijv. de voortschrijdende inflatie of een verhoging van de b.t.w. prijsstijgingen kunnen hebben plaatsgevonden. Nu de overschrijdingsregeling op een nieuwe leest geschoeid wordt, acht

8 OR 1/ LO -8- de Afdeling het een juist moment om ook deze gebreken aan het huidige systeem voor zover mogelijk op te heffen en zodanige passende maatregelen te nemen dat de financiële gelijkstelling tussen het openbaar en het bijzonder onderwijs zo volledig mogelijk geregeld wordt. Met betrekking tot de in het vijfde lid van artikel 102 opgenomen regeling voor de afronding van het percentage van de overschrijding vraagt de Afdeling zich af of met afronding tot twee decimalen bedoeld wordt afronding op één decimaal en zo ja, of een dergelijke omschrijving niet meer duidelijkheid daaromtrent geeft. Met betrekking tot de in de Overgangswet WBO aan te brengen wijzigingen heeft de Afdeling slechts één opmerking. Bij lezing van de wijzigingsartikelen heeft zij de stellige indruk gekregen dat de tekst van het nieuwe artikel E 26b en de toelichting daarop niet met elkaar sporen. De oorzaak daarvan is vermoedelijk gelegen in het feit dat de op blz. 41 opgenomen toelichting op artikel II, onderdeel C (artikel E 26b) betrekking heeft op een gewijzigde tekst van artikel E 26a, welke in het concept ontbreekt, doch waaraan gelet op uw circulaire van 21 november 1984, C BO/KL , wel behoefte bestaat. Als die conclusie juist is, volgt daaruit tevens dat het nieuwe artikel E 26b alsnog zonodig van een toelichting dient te worden voorzien. Namens de Afdeling voornoemd, (prof. dr. I.A. Diepenhorst, voorzitter), U^^ (mr. H. Drop, algemeen secretaris)