Handleiding Beheersovereenkomsten. Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement

Transcriptie

1 Spoor HRM & Veranderingsmanagement Handleiding Beheersovereenkomsten Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement Dr. Koen Verhoest Amaury Legrain i.s.m. Line Putseys Rapport D/2005/10106/023 Maart 2005 Algemeen secretariaat - Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN BELGIE Tel: Fax: sbov@soc.kuleuven.be 1

2

3 Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement ABSTRACT In deze handleiding formuleren we een aantal randvoorwaarden voor een effectief contractmanagementproces. Deze randvoorwaarden hebben betrekking op beheersovereenkomsten op organisatie-niveau maar zijn in vele gevallen ook belangrijk voor de effectiviteit van de individuele mandaatcontracten van de agentschapshoofden 1. Relatiemanagement is de term die door de Nederlandse overheid gebruikt wordt om het beheer en het management van de relaties met de verzelfstandigde agentschappen aan te duiden. In dit deel halen we een aantal randvoorwaarden aan m.b.t. dat relatiemanagement. Vele aspecten van relatiemanagement zijn reeds verwerkt in de andere delen van de handleiding, maar een aantal voorwaarden verdienen bijzondere aandacht: 1. contractmanagement als aansturing van verzelfstandigde agentschappen kan enkel resulteren in betere resultaten indien deze agentschappen voldoende autonomie hebben en het toezicht aan die autonomie is aangepast; 2. het verband tussen de beheersovereenkomsten voor de agentschappen en de eventuele individuele mandaatcontracten voor de agentschapshoofden moet duidelijk uitgeklaard zijn, waarbij de wederzijdse finaliteit en complementariteit duidelijk is; 3. contractmanagement als aansturing dient gepaard te gaan met inspanningen naar een betere coördinatie toe, wil men vermijden dat de aansturing suboptimaal verloopt; 4. het beheer van de relaties en het contractmanagement in het bijzonder moet een aantal algemene gedragsregels en principes in acht nemen, wil men een effectieve sturing en vertrouwensopbouw combineren; 5. daartoe moeten alle betrokken actoren de juiste competenties bezitten. 1 Voor meer informatie over individuele mandaatcontracten, de contractfasen en de noodzakelijke randvoorwaarden (ook managementcontracten genoemd), zie: Putseys, L., Hondeghem A., Contracten met leidende ambtenaren. Internationaal vergelijkend onderzoek naar de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie. Reeks Overheidsmanagement nr. 15. Brugge, Die Keure, 2002, 266 p. K. Verhoest & A. Legrain 1

4

5 Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement INHOUDSTAFEL HOOFDSTUK 1. Autonomie Autonomie inzake middelenmanagement Beleidsmatige autonomie... 7 HOOFDSTUK 2. Coördinatie van departement en agentschappen Coördinatie van beleidsvoorbereiding en -uitvoering Coördinatie van de sturing op het vlak van de beleidsuitvoering en sturing op het vlak van middelenmanagement HOOFDSTUK 3. Algemene principes en gedragsregels bij relatiebeheer Vertrouwen Formalisering en interactie Samenwerkingsgericht gedrag Wederzijdse informatie-uitwisseling als basishouding Informatie-uitwisseling tussen overheid en agentschap: meer dan resultaats-informatie Meer dan aan de overheid alleen Sturing als gradueel gegeven Resultaatsgerichte cultuur HOOFDSTUK 4. Voorwaarden inzake agentschapsinterne factoren Factoren inzake de raad van bestuur en het topmanagement Raden van bestuur Topmanagement van het agentschap Factoren inzake interne sturing binnen het agentschap Overige factoren...37 HOOFDSTUK 5. Voorwaarden inzake capaciteiten en competenties Capaciteiten en competenties bij de politieke bewindvoerder in een context van contractmanagement Capaciteiten en competenties van het departement van de functioneel bevoegde minister in een context van contractmanagement Capaciteiten en competenties van het agentschap in een context van contractmanagement Capaciteiten en competenties van de raad van bestuur Capaciteiten en competenties van het agentschaphoofd of het topmanagement Capaciteiten en competenties van het agentschap in het algemeen K. Verhoest & A. Legrain 3

6

7 Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement HOOFDSTUK 1. AUTONOMIE Het systeem van interorganisationele relaties kan alleen maar werken als het agentschap over voldoende autonomie beschikt en als het departement en het kabinet de autonomie van het agentschap respecteren. (De toelichting bij) Het kaderdecreet bestuurlijk beleid geeft een opsomming van de minimale vereisten qua autonomie : Er wordt in ieder geval operationele autonomie gewaarborgd inzake: 1. Het vaststellen en wijzigen van de organisatiestructuur van het agentschap; 2. De organisatie van de operationele processen met het oog op de realisatie van de afgesproken doelstellingen; 3. De uitvoering van het personeelsbeleid; 4. Het aanwenden van de ter beschikking gestelde middelen voor: o De werking van het agentschap; o De uitvoering van de doelstellingen en taken van het agentschap; o Het sluiten van contracten ter verwezenlijking van de opdrachten van het agentschap; 5. De interne controle binnen het intern verzelfstandigd agentschap. In dit deel wordt ingegaan op autonomie als randvoorwaarde. Hierbij wordt ten eerste ingegaan op autonomie inzake middelenmanagement en beleidsautonomie. Vervolgens wordt aangegeven welke de rol van een gemeenschapscommissaris en andere vormen van ex ante toezicht in een context van beheersovereenkomsten nog kan zijn. Tenslotte wordt ingegaan op de relatie tussen de wettelijke agentschapsvorm, de mate van autonomie en de modaliteiten van sturing via beheersovereenkomsten. Per agentschapsvorm wordt stilgestaan bij enkele specifieke kenmerken van de sturingsrelatie tussen het agentschap en de overheid AUTONOMIE INZAKE MIDDELENMANAGEMENT Suggestie (h) Het verlenen van autonomie inzake middelenmanagement aan agentschappen inzake financiën, personeel en organisatie is een noodzakelijke voorwaarde om een beheersovereenkomst effectief te maken. Voldoende autonomie inzake middelenmanagement stelt agentschappen in staat om proactief en innovatief te handelen. De mate van autonomie inzake middelenmanagement van de agentschappen zal uiteindelijk bepaald worden door de volgende zaken: Regels inzake financieel management, begrotingsuitvoering en financiële transacties in het kaderdecreet, comptabiliteitsdecreet, eventuele oprichtingsdecreet voor een IVA met rechtspersoonlijkheid en een publiekrechtelijke EVA, het algemeen delegatiebesluit en het eventuele specifiek delegatiebesluit voor de IVA s met of zonder rechtspersoonlijkheid. Regels inzake personeelsmanagement via raamstatuut, eventuele oprichtingsdecreet voor een IVA met rechtspersoonlijkheid en een publiekrechtelijke EVA, het algemeen delegatiebesluit en het eventuele specifiek delegatiebesluit voor de IVA s met of zonder rechtspersoonlijkheid. Andere regels inzake middelenmanagement die overheidsbreed worden opgelegd of die binnen een bepaald ministerie worden opgelegd. Zeker wat betreft de bijkomende eisen die door ministers aan hun eigen agentschappen worden K. Verhoest & A. Legrain 5

8 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen opgelegd is voorzichtigheid geboden omwille van het gevaar van cumulerende beperkingen. Er zijn naast deze formele regels ook nog een aantal randvoorwaarden die de beslissingsruimte van de agentschappen inzake middelenmanagement verder kunnen beperken: De mate van gedwongen winkelnering van managementondersteunende dienstverlening bij de MOD s: bij gedwongen winkelnering kan het agentschap niet de prijs en kwaliteit van verschillende aanbieders tegen elkaar afwegen. Dit neemt echter niet weg dat de overgang van gedwongen naar vrije winkelnering een voorzichtig, goed overwogen en gradueel proces moet zijn. De omvang, stabiliteit en zekerheid van de financiële dotatie De mate van ex post sturing op vlak van middelenmanagement: Het agentschap houdt in zijn eigenlijke beslissingen inzake middelenmanagement rekening met de doelstellingen en resultaatsnormen die het worden opgelegd via de beheersovereenkomst, het managementcontract of andere kanalen. Het is dan ook van belang dat dergelijke doelstellingen en resultaatsnormen (bv. de managementcode), gericht op middelenmanagement niet te gedetailleerd zijn, eerder beperkt in aantal en duidelijk outputgeoriënteerd moeten zijn 2. De mate van rapporteringsvereisten inzake het gebruik van de autonomie m.b.t. middelenmanagement: in de delegatiebesluiten 3 wordt een regelmatige ex post rapportering voorzien inzake de beslissingen die genomen worden door de intern verzelfstandigde agentschappen 4. Het is van belang dat de inhoud van een dergelijke rapportering eerder beperkt is, niet tot op detailniveau gaat en geen te grote frequentie kent. Wat is de relatie van deze rapportering t.a.v. de rapportering van het agentschap over de uitvoering van de beheersovereenkomst (staan ze naast elkaar of vallen ze samen)? Het is aan te bevelen dat deze rapportering samenvalt met de tussentijdse rapportering in het kader van de beheersovereenkomst. De attitude van de minister inzake het rechtstreeks ingrijpen op gedelegeerde bevoegdheden: in delegatiebesluiten t.a.v. intern verzelfstandigde agentschappen wordt de mogelijkheid voorzien voor het uitzonderlijk tussenkomen van de minister in bepaalde gevallen. Uiteraard is op dit vlak uiterste terughoudendheid aan te bevelen. De mate waarin de middelenministeries (vnl. Financiën en Begroting) toezicht houden op de aanwending van de middelen door de agentschappen: In principe gebeurt in de filosofie van de BBB-hervorming het ex post toezicht op de aanwending van de middelen door de functioneel bevoegde minister (ondersteund door zijn departement), waarna deze de informatie verstrekt aan de middelenministeries. In zoverre de middelenministeries zelf nog rechtstreeks toezicht (uiteraard ex post) houden op de aanwending van de middelen door de agentschappen, is het van belang dat dit ex post toezicht en zeker de bijsturing van het agentschap in nauw overleg en afstemming gebeurt met of via de functioneel bevoegde minister. 2 zie de conclusies van het rapport van Hondeghem, Vandenabeele en Depré, zie het delegatiebesluit t.a.v. het hoofd van de intern verzelfstandigde agentschappen, zoals vastgesteld door de Vlaamse Regering. 4 Bij de extern verzelfstandigde agentschappen kan de raad van bestuur een dergelijke rapporteringsvereiste t.a.v. het dagelijks management van het agentschap. 6 Spoor HRM & Veranderingsmanagement

9 Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement Suggestie (c) Suggestie (d) De mate van autonomie inzake middelenmanagement zal worden bepaald door verschillende niveaus van regelgeving (bv. kaderdecreet bestuurlijk beleid, comptabiliteitsdecreet, raamstatuut, oprichtingsdecreet, algemeen delegatiebesluit, specifiek delegatiebesluit). Ook een aantal beperkende of stimulerende randvoorwaarden hebben onrechtstreeks een invloed op de autonomie van agentschappen om met hun middelen om te gaan (bv. uitgebreidheid van de managementscode, gedwongen of vrije winkelnering bij de MOD s). Het is belangrijk dat al deze regelgeving en randvoorwaarden gezamenlijk en naar hun consistentie beschouwd worden om zo een beeld te krijgen van de uiteindelijke autonomie inzake middelenmanagement van de individuele agentschappen. Een bepaalde centrale actor zou de taak moeten toegewezen krijgen om deze consistentie te bewaken. Beslissingsbevoegdheden inzake middelenmanagement worden aan het agentschap(shoofd) toegekend via regelgeving, oprichtingswetgeving en delegatiebesluiten, en niet via de beheersovereenkomst (omwille van de rechtszekerheid). Uit eigen en internationaal onderzoek blijkt er (misschien na verloop van tijd) in vele gevallen een zeker verschil te bestaan tussen de autonomie die formeel vastgelegd is in regelgeving (oprichtingsdecreten, delegatiebesluiten en specifieke regelgeving inzake financiën en personeel). Dit heeft onder meer te maken met veranderende inzichten of onvoldoende uitgebouwde competenties bij de sturende overheid of een proactief gedrag bij agentschappen. Een te grote differentiatie tussen de feitelijke mate van autonomie inzake middelenmanagement enerzijds en de mate die formeel in regelgeving is vastgelegd anderzijds creëert onduidelijkheid en wantrouwen. Suggestie (e) Een te groot verschil tussen formele en feitelijke mate van autonomie in hoofde van de agentschappen wordt vermeden door auditvoorzieningen, door een regelmatige doorlichting van de structuren en competenties in het departement (bv. werking van de cel agentschappen) en door een regelmatige evaluatie van de verleende autonomie in het licht van de veranderde omgevingsomstandigheden (zie ook handleiding 2, hoofdstuk 5 methoden en technieken bij opvolging en evaluatie) BELEIDSMATIGE AUTONOMIE In eigen onderzoek onderscheiden wij naast autonomie inzake middelenmanagement ook autonomie op beleidsmatig vlak. Hierbij onderscheiden we ruwweg drie niveaus: De mate waarin de actor de na te streven doelstellingen en de te behalen maatschappelijke effecten, alsook de doelgroepen kan bepalen; De mate waarin de actor de instrumenten voor het uitvoeren van het beleid kan bepalen, alsook de te leveren prestaties (kwantiteit en of kwaliteit); De mate waarin de actor zelf de concrete uitvoeringsprocessen, activiteiten en gedragslijnen en procedures bepaalt die doorlopen moeten worden om de gevraagde outputs te leveren. De bepaling van de beleidsdoelstellingen, de na te streven beleidseffecten en de beleidsinstrumenten is in de filosofie van beter bestuurlijk beleid een expliciet onderdeel van de beleidsbepaling door de politiek. De kwantiteit en kwaliteit van de te leveren outputs is voorwerp van onderhandeling en gezamenlijke beslissing tussen minister en agentschap in het K. Verhoest & A. Legrain 7

10 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen kader van de opmaak van de beheersovereenkomst. Dit houdt in dat de autonomie van het agentschap zich vooral situeert op het derde niveau inzake de organisatie van de uitvoeringsprocessen e.d.m. Belangrijk is dat ook deze uitvoeringsprocessen en procedures in uitzonderlijke gevallen mee kunnen worden bepaald van hoger hand door regelgeving en besluiten, richtlijnen (bv. procedures voor belastingsinning). Dit gebeurt meestal om de rechtsgelijkheid en gelijke behandeling van burgers te garanderen. Het spreekt voor zich dat de overheid bij het bepalen van regelgeving of beslissingen terdege rekening houdt met de operationele autonomie van een agentschap op het vlak van uitvoeringsprocessen en procedures en deze enkel beperkt in uitzonderlijke gevallen en in het licht van het algemeen belang. M.b.t. agentschappen die als regulator op een markt optreden of onafhankelijke uitspraken moeten doen op basis van hun expertise is het belangrijk dat bij het opmaken van bv. een beheersovereenkomst hun inhoudelijke autonomie ten opzichte van de overheid voldoende gevrijwaard blijft. 8 Spoor HRM & Veranderingsmanagement

11 Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement HOOFDSTUK 2. COÖRDINATIE VAN DEPARTEMENT EN AGENTSCHAPPEN Op basis van internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat landen die op grote schaal verzelfstandigde agentschappen oprichten en deze via contracten aansturen, zich genoodzaakt zien om additionele en aangepaste instrumenten voor de coördinatie van de activiteiten van deze verschillende agentschappen onderling en met de kernadministratie af te stemmen. Dergelijke coördinatieinstrumenten vermijden dat de één-op-één outputgerichte aansturing van verschillende agentschappen via de beheersovereenkomsten resulteren in overlap, lancunes of tegengestelde na te streven doelstellingen. Meer bepaald dient men in de context van verzelfstandiging instrumenten in te voeren om voldoende coördinatie te voorzien op de volgende vlakken: Een afstemming van de activiteiten van het kerndepartement en de agentschappen van een bepaald beleidsdomein in het algemeen en de afstemming tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering in het bijzonder; Een afstemming van de aansturing van agentschappen op beleidsmatig en beheersmatig vlak; Een afstemming van de activiteiten van verschillende agentschappen van hetzelfde en van aanpalende beleidsdomeinen door de coördinatie van hun aansturing of door onderlinge coördinatie van die agentschappen (b.v. door ketenbeheer). In een tweedelig internationaal onderzoek werden de volgende instrumenten in de praktijk gevonden{bouckaert, Verhoest, et al #19615}{Verhoest, Legrain, et al #19846} (zie tabel 4). Tabel 1 Mogelijke inzetbare coördinatie-instrumenten Instrumenten Beschrijving Managementinstrumenten Strategisch Een gedisciplineerde inspanning om fundamentele beslissingen en acties te management produceren die bepalen wat een organisatie is, wat zij doet en waarom zij het doet Financieel overheidsmanagement Interorganizational learning De handelingen van de systemen en processen die ontwikkeld werden voor de voorbereiding en implementatie van het budget; het onderhoud van een boekhoudsysteem dat financiële beslissingen, cashflows en transacties opneemt en de controle van alle registraties en aspecten van het boekhoudkundige systeem. Managementtechnieken die als bedoeling hebben gemeenschappelijke kennis, routines en gewoonten te scheppen tussen verschillende organisaties. Hiërarchische structuren Deconcentratie/ decentralisatie (Herschikking van bevoegdheden 1) Afstoting / privatisezring (Herschikking van bevoegdheden 2) Coördinerende functie Deconcentratie omvat de verzelfstandiging van uitvoeringstaken en decentralisatie verwijst naar de verzelfstandiging van beleidsontwikkeling met eigen verantwoordelijkheid voor de uitgevoerde taken Privatisering betreft de transfer van het aandeelhouderschap van een publieke organisatie van de publieke naar de privé-sector en daaruit haar diensten doen onderwerpen aan het gewone economische en bedrijfsrecht Persoon en/of organisatie bevoegd om de effectieve uitvoering van de centrale beslissingen te coördineren en te controleren K. Verhoest & A. Legrain 9

12 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen (Herschikking van bevoegdheidslijnen 1) Organisationele herindeling (Herschikking van bevoegdheidslijnen 2) Marktstructuren Interne markt Quasi-markt Voucher-markt Externe markt Overleg Gemeenschappelijke sturing Informatieuitwisseling Partnerschaporganisatie De organisationele herindeling verwijst naar alle hervormingen die de structurele organisatie van een cluster probeert te veranderen door ledenorganisatie in verschillende onafhankelijke entiteiten te splitsen of door verschillende organisaties samen te voegen of door takenpakketten te verschuiven. Samengevat, de notie van interne markt verwijst naar de creatie van een systeem waarin interne functies hun diensten naar buiten uit kunnen verhandelen en waarin interne functies de mogelijkheid krijgen diensten van buiten uit aan te kopen. Quasi-markt is een markt waarin overheidsdiensten in concurrentie treden tegenover privé-aanbieders voor het veroveren van een privé-vraag. Het verschil met een gewone markt is dat de individuele vragen door de Staat geaggregeerd worden in een of verschillende (privé of publieke) organisaties op het niveau van een regio (of op basis van een ander indelingscriterium) en die belast zijn met de aankoop van diensten en producten voor de bij hen geregistreerde consumenten. Deze organisaties zijn afhankelijk van de Staat voor financiering. Voucher zijn papieren met een monetaire waarde die door de regering gegeven worden aan consumenten van een specifiek product die hen toelaten dit product bij specifieke producenten aan te kopen in ruil voor de voucher.. Bij een vouchermarkt wordt de vraag niet meer geaggregeerd maar de individuele vraag wordt rechtstreeks gesubsidieerd door middel van vouchers. De markt is de vrijwillige interactie tussen consumenten en producenten waarin de eerst probeert zoveel mogelijk aan te kopen met zijn beperkte budget en waarin de tweede naar het hoogste profijt zoekt. Deze interactie zou normaal tot verzadiging van de beiden moeten leiden.. Bij een externe markt wordt de vraag noch geaggregeerd noch gesubsidieerd: de interactiemogelijkheden van de koper hangen volledig van zijn eigen financiële capaciteit af. Informatie-uitwisseling verwijst naar samenwerkingsregeling tussen organisaties om informatie en gegevens op een frequente en systematische wijze en gedurende een lange termijn met elkaar uit te wisselen. Het aan elkaar overdragen van berichten, waarbij meningen van de deelnemers over en weer kunnen veranderen onder invloed van deze berichten. ( ). Overleg ( ) [is] niets minder ( ) dan gedachte-uitwisseling tussen twee groepen, die elkaar als geestelijk gelijkwaardig beschouwen, in debat en discussie, in meningen wederzijds toetsen. en die proberen hun activiteiten tussen elkaar af te stemmen. Een gestructureerd proces van onderlinge besluitvorming waarin beslissingen van twee of meer organisaties tegelijkertijd genomen worden met een zekere graad van afstemming tussen elkaar. Een entiteit die door twee of meer van elkaar gescheiden organisaties (de partners), waarin iedere partner voor minder dan 100% van de activa van de nieuwe entiteit zorgt en waarin iedere partner (buiten zijn investeerderrol) actief deelneemt aan de besluitvorming van de partnerschaporganisatie. In het rapport Over samenwerking en afstemming: instrumenten voor een optimale beleidsen beheerscoördinatie in de publieke sector {Verhoest, Legrain, et al #19846} worden de succes- en faalfactoren van deze instrumenten aangegeven. Voor wat betreft Beter Bestuurlijk Beleid zet de nota Instrumenten en mechanismen voor afstemming van beleidsvoering (zie de bakens voor een afdoende coördinatie in een verzelfstandigd overheidslandschap. 10 Spoor HRM & Veranderingsmanagement

13 Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement Suggestie (f) Ook de aanwezigheid van voldoende coördinatie-instrumenten is noodzakelijk om de afstemming tussen de activiteiten van de kernadministratie en de agentschappen enerzijds, en de agentschappen onderling anderzijds, te verzekeren 5. Instrumenten als het strategisch management (het opmaken, doorvertalen en opvolgen van strategische plannen), overlegen collegiale sturingsorganen (b.v. de beleidsraad en de managementgroep) en culturele coördinatie (door vorming, rotatie en frequente interactie) spelen hier een belangrijke rol. M.b.t. de coördinatie van de aansturing van agentschappen binnen beleidsdomeinen en tussen beleidsdomeinen is een belangrijke rol weggelegd voor coördinerende en ondersteunende cellen per departement en op departementsoverschrijdend niveau (bv. ondersteunende cel inzake beheersovereenkomsten). Een minimale waarborg is het voorzien in een screening van de inhoud van de verschillende beheersovereenkomsten en managementcontracten van de verschillende agentschappen op onderlinge overlappingen, lancunes en inconsistenties (via de beleidsraad en de cel voor beheersovereenkomsten binnen Bestuurszaken). We gaan dieper in op twee problematieken: De taakverdeling en afstemming van beleidsvoorbereiding en uitvoering tussen departement en agentschap; en De coördinatie van de beheersmatige en beleidsmatige aansturing van het agentschap door de overheid COÖRDINATIE VAN BELEIDSVOORBEREIDING EN -UITVOERING De departementen hebben beleidsondersteuning als primaire verantwoordelijkheid. Niettemin is het belangrijk de agentschappen bij de beleidsondersteuning te betrekken, teneinde onder meer de uitvoerbaarheid van het ontwikkelde beleid te optimaliseren. Beleidsondersteuning wordt opgevat als het ondersteunen van de minister bij het uitwerken en evalueren van beleid en bij de aansturing en opvolging van de beleidsuitvoering. Omwille van hun expertise en ervaring in hun eigen beleidsveld en in het ganse beleidsdomein is het van belang dat agentschappen inputs kunnen leveren bij het uitwerken en evalueren van beleidsopties. Suggestie (g) Op het vlak van de structurering van de sturingsrelatie is er nood aan duidelijke taakverdelingen en interacties. Een volledige scheiding van beleid en uitvoering is niet mogelijk, wel een toewijzen van de primaire verantwoordelijkheden voor beleidsontwikkeling en uitvoering. Vanuit haar primaire verantwoordelijkheid als beleidsuitvoerder en vanuit haar kennis van de uitvoeringspraktijk, haar beleidsdomein en doelgroepen speelt het agentschap wel een adviserende en informatieaanleverende rol in de beleidsontwikkeling (voor een precieze omschrijving zie kaderdecreet Bestuurlijk Beleid art. 4 en memorie van toelichting). Expliciete interactie-instrumenten moeten worden ontwikkeld om de beleidsuitvoerende expertise van de agentschappen optimaal in het beleidsvoorbereidingsproces in te schakelen (bv. beleids- of uitvoeringstoetsen, programmamanagement, ad hoc beleidsvoorbereidende werkgroepen, managementsgroep). De voorziene beleidsraad per beleidsdomein zal het primaire forum zijn voor deze uitwisseling. Beleidsgerichte analyses, inputs en suggesties vanwege het agentschap vormen een vast onderdeel van de documenten van de contractcyclus (onderhandelingsdocumenten, meerjarenplan, ondernemingsplannen, rapporteringen) en een vast agendapunt op de interactiemomenten in deze cyclus. 5 Verhoest K., Legrain A., Bouckaert G. (2003). Over samenwerking en afstemming: coördinatie van beleid en beheer binnen de publieke sector. Gent: Academia Press. DWTC ism Instituut voor de Overheid. K. Verhoest & A. Legrain 11

14 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen Suggestie (h) Door de invulling van de beleidsondersteunende rol van het departement en een agentschap zoals voorzien in het kaderdecreet BB (art. 4 en memorie van toelichting) is een suboptimale verdeling van de beleidsondersteunende capaciteit te vermijden. Bij een dergelijk onevenwicht verliest de beheersovereenkomst zijn potentieel als centraal sturingsmechanisme, zoals blijkt uit buitenlands onderzoek. Immers, dan verliest de aansturende overheid zijn capaciteit tot tegensprekelijk debat en tot een onafhankelijke beoordeling van de beheersovereenkomst en de invulling ervan. Twee vragen werpen zich op: Hoe dient de taakverdeling tussen departement en agentschap op het vlak van beleidsondersteuning te zijn, en wat is de invloed van die taakverdeling op het gebruik van beheersovereenkomsten als centraal sturingsinstrument? Via welke koppelingsarrangementen kan de afstemming van beleidsondersteuning en beleidsuitvoering gebeuren? Deze vragen worden uitgewerkt in De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandig overheidslandschap 6. Voor meer duiding en uitleg, gelieve de aanbevelingen van het onderzoeksrapport te raadplegen. Dit rapport is beschikbaar op de website van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen COÖRDINATIE VAN DE STURING OP HET VLAK VAN DE BELEIDSUITVOERING EN STURING OP HET VLAK VAN MIDDELENMANAGEMENT In de praktijk kan een onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds de beleidsinhoudelijke sturing door de overheid van het agentschap op het vlak van beleidsuitvoering en anderzijds de sturing door de overheid van het agentschap op het vlak van het middelenmanagement (b.v. normen inzake personeelsmanagement). Aangezien beide sturingswijzen gevolgen kunnen hebben op de werking en de prestaties van het agentschap is het van belang dat de sturing inzake beleidsuitvoering en inzake middelenmanagement voldoende afgestemd verlopen. Deze integratie wordt door twee factoren beïnvloed, namelijk de manier waarop de sturing inzake middelenmanagement van het agentschap georganiseerd wordt en de wil van de voogdij-administraties en diensten om hun sturing te integreren. Er zijn twee systemen mogelijk om de sturing op het vlak van middelenmanagement te organiseren. Het eerste alternatief is dat de middelenministeries volledig bevoegd worden voor de rechtstreekse sturing/controle op het middelenmanagement van de agentschappen. De middelenministeries worden dus volwaardige gesprekpartners naast het beleidsdepartement en de functionele minister. Dergelijk systeem laat een grotere orthodoxie qua middelenmanagement toe maar wordt meestal ervaren als een inperking van de autonomie van het beleidsdepartement en van het agentschap en geeft vaak aanleiding tot te detaillistische inputsturing vanuit het middelenministerie. Dit is Spoor HRM & Veranderingsmanagement

15 Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement uitdrukkelijk niet de optie van Beter Bestuurlijk Beleid (maar was wel in grote lijnen het geval onder de wet van 16 maart 1954). Figuur 1 De sturing van de beheersministeries Departement Departement Beheersministeries Beheersministeries Agentschap Agentschap Inputsturing door beleidsdepartement Inputsturing door Departement van Financiën Het tweede alternatief houdt in dat de middelenministeries (Financiën, Personeel, ICT, Facility, etc) een algemeen toezicht op het beheer van gealloceerde inputs van het beleidsdomein houden en de functioneel bevoegde minister daarvoor aansprakelijk stellen. Het is dus aan de functioneel bevoegde minister (ondersteund door zijn departement) om de IVA s en EVA s goed aan te sturen op het vlak van middelenmanagement. Dit is de optie genomen door Beter Bestuurlijk Beleid. De voordelen van een dergelijk systeem zijn dat de integratie van sturing door de overheid inzake beleidsuitvoering enerzijds en inzake middelenmanagement anderzijds vergemakkelijkt wordt (maar niet verzekerd! 7 ), dat de autonomie van het agentschap beter gerespecteerd wordt en dat de inputsturing zich focust op de grote lijnen en niet op details. In een dergelijk model wordt de afstemming tussen sturing inzake beleidsuitvoering enerzijds en inzake middelenmanagement anderzijds verzekerd door onder meer: o De koppeling van de organisatiedoelstellingen/resultaatsnormen inzake beleidsuitvoering en de organisatiedoelstellingen/resultaatsnormen inzake middelenmanagement via de beheersovereenkomst (of het managementcontract), en een zekere mate van integratie van de rapportering, de opvolging en de evaluatie ervan; o Structurele afstemming van de interventies vanuit de beheersdiensten en de beleidsdiensten van het departement van de functioneel bevoegde minister. Dit gebeurt optimaal door de cel agentschappen, die o.i. best de (ondersteuning van) de aansturing, opvolging en evaluatie van de agentschappen coördineert en ondersteund. Systematisch overleg tussen de sturende diensten dienen georganiseerd te worden voor alle stappen van het contractcyclus (voorbereiding, onderhandelingen, monitoring en evaluatie) om hun posities t.a.v. het agentschap af te stemmen (zie ook handleiding 1). Er zijn in het algemeen dus vier soorten inputsturing mogelijk. Tabel 2 Soorten inputsturing 7 Het voorbeeld van de Franse ministeries toont aan dat een dergelijk systeem geen systematische waarborg is voor geïntegreerde beleids- en beheerssturing. K. Verhoest & A. Legrain 13

16 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen Input-sturing door functioneel bevoegde minister (en zijn departement) Input-sturing door middelen-ministeries Integratie (1) (2) Geen integratie (3) (4) Het moet vermeden worden dat agentschappen in een situatie van naast elkaar bestaande, niet geïntegreerde en soms conflicterende (resultaatsgerichte) sturing door verschillende ministers terecht komen, zoals de Britse agencies midden de jaren negentig. De figuur 3 toont de complexe sturingslijnen waar de agencies mee te maken kregen 8. Figuur 2 Complexte sturingslijnen voor de Britse agencies Office Of Public Service HM Treasury Charter Standards PES PLANS Minister/ Department Efficiency Plans Framework Document KPIs Agency Business Corporate Plans Suggestie (i) Sturing door de overheid t.a.v. een agentschap inzake middelenmanagement enerzijds en inzake beleidsuitvoering anderzijds dienen afgestemd te verlopen. Afstemming dient gezocht te worden tussen de middelenministeries en de functioneel bevoegde minister en tussen de beleids- en beheersdiensten binnen het departement van de functioneel bevoegde minister. Wat betreft die laatste afstemming speelt een coördinerende cel (de cel agentschappen ) in het departement van de functioneel bevoegde minister een belangrijke rol. 8 Talbot C., Ministries and agencies. Control, performance and accountability, CIPFA, London 1996, p Spoor HRM & Veranderingsmanagement

17 Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement HOOFDSTUK 3. ALGEMENE PRINCIPES EN GEDRAGSREGELS BIJ RELATIEBEHEER Het onderhouden van betrouwbare, resultaatgerichte en professionele interacties tussen het agentschap en de sturende overheid is van uiterst belang om de beheersovereenkomst als sturingsinstrument optimaal te kunnen gebruiken. We beginnen met een beknopte duiding van wat vertrouwen is en hoe vertrouwen evolueert in een contractsituatie VERTROUWEN Contracten en samenwerking tussen organisaties impliceren kosten om de transactie af te sluiten en af te handelen. Die transactiekosten omvatten kosten voor informatie, onderhandelingen en overleg, juridische begeleiding en afdwinging, bemiddeling, monitoring en evaluatie. De totstandkoming en de aanwezigheid van vertrouwen tussen de partners vermijdt dat deze transactiekosten hoog oplopen en de eventuele winst in efficiëntie en effectiviteit zouden teniet doen. De overheid die contractmanagement als centraal sturingsmechanisme gebruikt moet dan ook de groei van een dergelijk vertrouwen bevorderen via institutionele maatregelen, maar ook via procedurele en gedragsmatige maatregelen. Er moeten institutionele waarborgen worden voorzien zodat politieke bewindvoerders, departementen en agentschappen met vertrouwen kunnen samenwerken. Eerst en vooral is een duidelijk wettelijk kader nodig dat, rekening houdend met het hogere recht, de juridische krijtlijnen voor het contractmanagement uittekent. In Vlaanderen is met het decreet betreffende bestuurlijk beleid een belangrijke stap op dat vlak gezet. Verder dienen zoveel mogelijk stappen in de voorbereiding en afhandeling van een contract gestandaardiseerd en ondersteund te worden. Het belang van een horizontale cel die basisprocedures uitdenkt en ondersteuning biedt kan daarom niet onderschat worden. Het is belangrijk dat dergelijke ondersteunende eenheden over voldoende personele en financiële middelen beschikken. Ook door geschikte contractuele procedures en gepast gedrag kan het vertrouwen tussen de partners worden bevorderd. In dat verband wordt in de wetenschappelijk literatuur rond vertrouwen gewezen op drie vormen van vertrouwen tussen contractpartners, die uit elkaar volgen. De laagste vorm van vertrouwen tussen de overheid en agentschappen is gebaseerd op afschrikking: de ene partij vertrouwt dat de andere partij zijn verbintenissen zal nakomen omdat de ene partij een stok achter de deur geeft in de vorm van strenge sancties en eventueel het verbreken van het samenwerkingsverband. Noodzakelijk om deze minimale mate van vertrouwen te creëren zijn de volgende contractelementen: de aanwezigheid van een éénduidig contract of afspraak met éénduidige te bereiken resultaatsnormen; duidelijke sancties en verbrekingsvoorwaarden; voorwaarden voor continue concurrentie teneinde een externe druk te creëren voor continue innovatie en kwaliteit. Bij deze minimale vorm van vertrouwen, kan men ervan uitgaan dat de andere partij hooguit de letter van het contract zal volgen, maar ook niet meer. Het vertrouwen is in een dergelijke relatie heel snel onherstelbaar beschadigd. Echter, contractmanagement legt veel nadruk op samenwerking tussen beide partners. Daarom volstaat een minimale mate van vertrouwen, gebaseerd op afschrikking, niet. Men K. Verhoest & A. Legrain 15

18 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen moet bij contractmanagement streven naar een hogere vorm van vertrouwen: m.n. vertrouwen gebaseerd op toenemende kennis van de andere partij. Men vertrouwt de andere partij omdat men die partij beter en beter leert kennen en de andere partij voorspelbaar wordt in zijn gedragingen. Dit kennis-gebaseerd vertrouwen kan men via beheersovereenkomsten laten ontwikkelen door een aantal voorzieningen. Eerst en vooral is de monitoring en de constante evaluatie van de relatie en van de andere partij belangrijk om zoveel mogelijk informatie over zijn gedrag in te winnen; Bovendien zijn duidelijke procedures inzake overleg, wijziging van het contract en bemiddeling bij geschillen belangrijk. Dergelijke procedures laten toe de relatie continu af te stemmen op de ontwikkelingen in de omgeving en bij beide partners; Frequent contact, openheid en fair gedrag zijn evenzeer belangrijk; Tenslotte is er nood aan een wederzijdse continuïteit van personen en structuren bij beide partners. In dezelfde zin moet een zeker organisatorisch geheugen worden voorzien, gezien beide partners gedurende de lange termijn relatie moeten leren van elkaar. Als er kennisgebaseerd vertrouwen is, dan handelen beide partners naar de geest van het contract maar is men voldoende flexibel om op bijkomende of korte termijn vragen van de andere partij in te gaan. Als beide partners lang genoeg samen werken en voldoende over elkaars gedrag hebben geleerd, is de ontwikkeling van de hoogste vorm van vertrouwen mogelijk: m.n. het vertrouwen dat de andere partij dezelfde doelen nastreeft als de eigen partij. Bij dergelijk vertrouwen kan men er van op aan dat de andere partij bij spoed of bij een noodgeval zal doen wat ze kan om de ene partij bij te staan. Hierbij handelt men ook buiten de grenzen van de oorspronkelijke afspraak in het voordeel van de andere partij. Dergelijk vertrouwen is heel sterk en duurzaam, maar is enkel mogelijk nadat eerst het afschrikkinggebaseerd vertrouwen en vervolgens kennisgebaseerd vertrouwen is gegroeid. Een aantal principes en regels die als leidraad voor het gedrag van beide partijen tot toenemend vertrouwen gelden, worden in dit deel verder besproken en kunnen gegroepeerd worden onder de volgende noemers: Formalisering in de vorm van vaste afspraken en contactpunten, en interactie; Samenwerkingsgericht gedrag; Wederzijdse informatie-uitwisseling en transparantie tussen het agentschap en het departement als basishouding; Sturing als gradueel gegeven FORMALISERING EN INTERACTIE Ten eerste steunt vertrouwen op een zekere formalisering van de rollen van de diverse actoren in het sturingspel via taakscheiding. De beheersovereenkomst definieert duidelijk de taken, rechten en plichten van de diverse actoren, waarbij iedere actor weet wat hij van de andere actor mag verwachten in de verschillende sturingfasen. Dit geldt niet enkel voor de inhoudelijke wederzijdse engagementen inzake doelstellingen, indicatoren en additionele verbintenissen. Maar ook de verschillende taakverdelingen en procedures m.b.t. de sturingscyclus zijn geregeld, waarbij duidelijk wordt wie wat doet bij de planning, normering, uitvoering, meting, opvolging enzoverder. Formele procedures kunnen opgesteld worden om de betrokken organisaties gerust te stellen. 16 Spoor HRM & Veranderingsmanagement

19 Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement Belangrijk is dan ook dat deze toewezen rollen en taken expliciet worden opgenomen door de betrokken actoren. Uit onderzoek blijkt dat door het feit dat de Vlaamse overheid in de jaren negentig in vele gevallen achterwege bleef bij de opvolging, evaluatie en audit van beheersovereenkomsten de sturingsverhoudingen bemoeilijkten en vertrouwen verhinderd werd (Verhoest 2002). Suggestie (j) De verschillende rollen en taken van de betrokken actoren dienen duidelijk en klaar omschreven te worden in de beheersovereenkomst (taakscheiding) én ook effectief te worden ingevuld. De partijen moeten weten wat ze van elkaar kunnen verwachten. Een dergelijke formalisering heeft, zeker bij een prille relatie, de vorm van vaste afspraken en vaste contactpunten. Ze wordt ondersteund door een zekere continuïteit van personen en structuren en een organisatorisch geheugen. Een formalisering mag echter niet leiden tot een juridisering van de sturingsrelatie. De beheersovereenkomst mag niet (en kan tot nader order niet) worden gepercipieerd als een instrument die toelaat om verbintenissen via juridische weg af te dwingen, maar moet vooral beschouwd worden als een instrument voor een effectief relatiemanagement tussen de sturende overheid en het verzelfstandigde agentschap. Vaste afspraken is het eerste element van een betere formalisering. In de overige handleidingen wordt ingegaan op de afspraken binnen de contractcyclus. Breder dienen iedere interactie en gemeenschappelijke activiteit voorafgegaan te worden met goede afspraken over de manier hoe die interacties zullen verlopen. Het gaat voornamelijk om afspraken rond : Uitwisseling van informatie; Taakverdeling; Verantwoordelijkheden; Risico s. Een tweede element is het voorzien in duidelijke, liefst vaste contactpunten, zeker in een beginnende relatie met een beperkte kennis over de andere actor. Deze contactpunten zijn personen of structuren in het departement of in het agentschap die als eerstelijnscontact fungeren. Vragen en bemerkingen van de andere partij over zaken rond de beheersovereenkomsten komen doorgaans bij het contactpunt terecht, dat dan op zijn beurt zorgt voor een dispatching intern in de organisatie. Deze vaste contactpunten kunnen de volgende vormen aannemen: Bij het departement de cel agentschappen, die alle sturing inzake de agentschappen coordineert; Bij het agentschap het topmanagement of de cel coördinatie. Belangrijk hierbij is dat de persoon die optreedt als vast aanspreekpunt t.a.v. de andere partij een voldoende hoge hiërarchische rang heeft. Door een gedwongen communicatie met een persoon die geacht wordt over te weinig gezag en macht te beschikken binnen de organisatie van de partner, ontstaat de indruk dat de andere partner weinig belang hecht aan de relatie. Naarmate de relatie verder evolueert, kunnen ook vaste contactpunten onstaan tussen lagere niveaus van beide organisaties om meer technische en punctuele zaken te bespreken. De formalisering vindt ook zijn uitdrukking in het waarborgen van een zekere continuïteit van de personen (ministers, agentschapshoofden, departementshoofden) en structuren die als contactpunten voor beide partners dienen. Uit de praktijk blijkt dat wederzijds vertrouwen K. Verhoest & A. Legrain 17

20 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen sterk samenhangt met personen en structuren die langere tijd met elkaar kunnen omgaan en de wederzijdse kennis die ze daarbij opdoen. Aangezien bovendien de sturing door contractmanagement een lange termijn karakter krijgt is het belangrijk dat de organisaties de voorbije ervaringen met de andere partner kunnen overzien. De continuïteit van personen en structuren is ook belangrijk voor de afzonderlijke partners, omdat een frequente wisseling van personen en structuren de eigen kennis en lange termijn visie kunnen hypothekeren. Een dergelijke continuïteit van personen kan mogelijks worden bemoeilijkt bij een eventuele evolutie naar de legislatuurgebonden aanstelling van de beheersorganen van agentschappen en van topfuncties in de agentschappen en de kerndepartementen, naast de reeds aanwezige legislatuurgebondenheid van de politieke bewindvoerders. De kans bestaat dat bij een dergelijk gebrek aan topfiguren de continuïteit van de relatie, van de kennis en de lange termijnvisie zich zal verplaatsen naar het sub-topniveau in de administratie en in de agentschappen. In het kader van continuïteit is het ook belangrijk dat de partners ook een soort van organisatorisch geheugen vormgeven. Hierbij denken we aan de zorgvuldige archivering van alle documenten die met de beheersovereenkomst te maken hebben, gaande van voorbereidings- tot evaluatiedocumenten. Een dergelijke archivering is de rol van de ondersteunende cel agentschappen binnen het beleidsdepartement (cfr. stafdienst binnen belidsdomein - visienota beheersovereenkomsten 2001/2002). Een prestatiemeetsysteem moet het mogelijk maken een lange termijnoverzicht te geven van de verwezenlijkte resultaten in het kader van de beheersovereenkomst. Dit organisatorisch geheugen moet de wederzijdse partners in staat stellen om optimaal te leren uit hun gezamenlijke voorgeschiedenis, teneinde de relatie te optimaliseren. Suggestie (k) Ten tweede mag die contractualisering en formalisering van de sturingsrelatie niet leiden tot een verarming van de interacties tussen de sturende overheid en het verzelfstandigde agentschap. Die interacties zijn de formele overlegmomenten, aangevuld met interacties met een ad hoc en informeel karakter. Een dergelijke verarming kan optreden als de interacties beperkt worden tot de onderhandeling, het afsluiten, het opvolgen en het evalueren van de beheersovereenkomst op een checklistachtige manier. Deze formele interactiemomenten in het kader van het contractmanagement dienen ruimer gezien te worden als mogelijkheden tot dialoog en uitwisseling over de inhoud en de functionaliteit van het gevoerde en te voeren beleid door de overheid enerzijds en de geschiktheid van de uitvoering door het agentschap anderzijds. Naast deze officiële momenten is het noodzakelijk ook voldoende ad hoc overleg en samenwerking mogelijk te maken bij de beleidsontwikkeling in het algemeen en bij de uitwerking van belangrijke beleidsprojecten in het bijzonder. Dit kan via regelmatige bijeenkomsten, stapsgewijze samenwerking en het opstellen van een gemeenschappelijke agenda. In meer gevorderde relaties kunnen informele contacten verder een sfeer van vertrouwen versterken. Voorbeelden In nagenoeg alle interviews met agentschapshoofden en aansturende overheden bleek het enorme nut van vrij intensieve contacten, waarbij naast formele contactmomenten er ook veel informeel contact met de minister was. 18 Spoor HRM & Veranderingsmanagement

21 Handleiding Beheersovereenkomsten: Deel 3 Randvoorwaarden voor een effectief contractmanagement Bij sommige VOI s zijn er geen regelmatige formele overlegmomenten en ligt er heel veel nadruk op de informele contacten. De voorziene creatie van beleidsraden rond de functioneel bevoegde ministers, managementgroepen en projectwerking bieden een goede uitvalsbasis voor een dergelijk overleg en samenwerking, als de agentschappen erin vertegenwoordigd zijn. Deze elementen leiden op hun beurt tot andere fenomenen die het vertrouwen tussen partners kunnen verhogen: Positief cascade-effect: als één van de partners effectief vertrouwen verleent aan de andere dan is het hoogwaarschijnlijk dat als de andere partner effectief belang hecht aan afstemming en samenwerking, hij ook de andere partner zal vertrouwen (geef vertrouwen aan vertrouwen); De kennis van de organisaties en van hun intenties t.a.v. samenwerking worden aan de andere partijen tijdig meegedeeld; Gemeenschappelijke doelstellingen: een samenwerking heeft zijn eigen doelstellingen en agenda. De integratie van de verschillende planningssystemen kwam reeds aan bod in handleiding SAMENWERKINGSGERICHT GEDRAG Typerend voor de relatie tussen de sturende overheid en het agentschap zijn de wederzijdse interdependentie en het lange termijn perspectief van de onderlinge relaties. Naast beide partners spelen ook andere actoren een rol (parlement, gebruikers, belangengroepen zie ook verder). Bovendien kunnen beide partners elkaar slechts tot op zekere hoogte kennen. Ze blijven deels gesloten. Deze kenmerken van de onderlinge relatie wijzen er op dat de relatie een netwerkkarakter heeft. Voor samenwerking in een netwerk gelden specifieke gedragsregels. Het kaderdecreet legt een belangrijke nadruk op netwerking en samenwerking tussen departement en het agentschap. Er moet gestreefd worden naar een partnerschap. De centrale leidraad moet de gelijkwaardigheid zijn tussen beide actoren. Iedere partner moet daarenboven het principe van samenwerking als basis voor de relaties tussen het departement en het agentschap aanvaarden. Aandacht moet besteed worden aan het ontwikkelen van een nieuwe mentaliteit in de interorganisationele activiteiten. Voor een goede interactie tussen het departement en het agentschap is het aangewezen de volgende principes in acht te nemen: Wederkerigheid van voordelen en risico s : alle organisaties halen voordelen (op middenlange termijn) uit de relatie en delen anderzijds risico s; Duidelijkheid : de procedures worden aanvaard door alle partners. Procedures bevorderen ook verzoening en consensus in plaats van conflicten; Doelgerichtheid en constructiviteit : de tussenkomsten van de organisaties en van hun afgevaardigden dienen een constructieve discussie en debat mogelijk te maken. Er ontwikkelt zich een vrije dialoog tussen de partners die gebaseerd is op argumentatie en tegenargumentatie : zinloze ideologische gesprekken worden vermeden; K. Verhoest & A. Legrain 19

22 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen Consensusgerichtheid : de partners dienen altijd te streven om tot een algemene consensus te komen omtrent de te nemen beslissingen. Als het niet mogelijk is dan mag de besluitvorming niet geblokkeerd worden door een te groot formalisme; Eerlijkheid en fair play : partners nemen aan de interactie deel ten einde een gemeenschappelijke oplossing te vinden. Verborgen agenda s (bijvoorbeeld om niet tot een akkoord te komen) brengen mogelijk het bestaan van een partnerschap in gevaar; Openheid en transparantie: onderwerpen en problemen worden niet eenzijdig verbannen van de agenda en de weigering van gespreksonderwerpen wordt besproken en gerechtvaardigd. Een zo groot mogelijke transparantie tussen de partners inzake de interne en externe processen (uitvoering, planning, rapportering) wordt nagestreefd; Vrij van macht en geen hiërarchische positie: alle partners worden op gelijke voet beschouwd en behandeld. Er wordt ook gestreefd naar een situatie met kleine verschillen in persoonlijke status en macht van de afgevaardigden. Te invloedrijke afgevaardigden kunnen leiden tot een onevenwichtig en onwederkerig overlegproces. Het is bovendien van belang dat de relaties tussen het agentschap en het departement gebaseerd worden op argumentatie en niet op een machtsgevecht. Het is dus van belang dat de machtigste partner niet van zijn positie profiteert Vanuit de netwerkliteratuur en de praktijkervaringen worden een aantal specifieke regels vooropgesteld die gelden in een relatie waarbinnen de gelijkwaardigheid niet volledig en niet vanzelfsprekend is, zoals tussen een sturende overheid en het agentschap: terughoudendheid van machtigste actor Tegenvoorbeeld In het verleden is het reeds voorgevallen dat één van de overheidspartijen (b.v. de minister van Begroting en Financiën) op het einde van de onderhandelingen de eerder gemaakte afspraken doorkruiste met een unilaterale beslissing. Zo kan een eenzijdige beperking of bevriezing van de middelen voorziene formules om de dotatie te berekenen onderuit halen. Een constante uit die ervaringen is dat een dergelijk gedrag bij het agentschap en soms ook bij de andere betrokken overheidspartijen kwaad bloed zet en de verdere relatie zwaar onder druk zet. geen openlijk genot van winst Tegenvoorbeeld Agentschappen die te openlijk aangaven dat ze zo zwaar op de onderhandelingen hebben gewogen, dat ze bij wijze van spreken zelf de pen hebben vastgehouden, werden soms bij een volgende onderhandeling geconfronteerd met een wantrouwige overheidspartner, die het informatie-evenwicht met alle middelen trachtte terug te dringen. strategisch gedrag indien inhoudelijke verrechtvaardiging Voorbeeld Een agentschap kan bijvoorbeeld bij de onderhandelingen van de beheersovereenkomst een op handen zijnde technologische vernieuwing verzwijgen die het bereiken van de in de beheersovereenkomst 20 Spoor HRM & Veranderingsmanagement