Sturen en navigeren. Een perspectief op het verband tussen netwerksturing en de netwerkeffectiviteit van het Veiligheidshuis Breda

Transcriptie

1 Sturen en navigeren Een perspectief op het verband tussen netwerksturing en de netwerkeffectiviteit van het Veiligheidshuis Breda.

2

3 Sturen en navigeren Een perspectief op het verband tussen netwerksturing en de netwerkeffectiviteit van het Veiligheidshuis Breda Erasmus Universiteit Rotterdam Faculteit der Sociale Wetenschappen Opleiding: Master Bestuurskunde Auteur: M.S.S. Sabiran Datum: 14 mei 2012 Begeleider: Prof. Dr. E.H. Klijn Tweede beoordelaar: Prof. Dr. J.F.M. Koppenjan 1

4 2

5 Inhoud Voorwoord Inleiding Achtergrond Probleemanalyse Casusselectie Probleemstelling Theoretisch kader Literatuurverkenning Netwerken en complexiteit Kenmerken van netwerken Actoren Sturingsvormen Indicatoren voor effectiviteit van vormen van netwerksturing Netwerkprocessen Besluitvorming in netwerken Strategieën van actoren Netwerksturing De rol van de netwerkmanager of procesmanager Strategieën voor netwerksturing Netwerkeffectiviteit Leereffecten in het netwerk Maatschappelijke doelbereiking Samenvatting theoretisch kader Methodologisch kader Deelvragen Operationalisering Het netwerk van het Veiligheidshuis Breda Het netwerkproces en netwerkeffectiviteit Netwerksturing in het veiligheidshuis Meting van de centrale concepten Onderzoeksverantwoording Netwerkkenmerken van het Veiligheidshuis Breda Actoren in het netwerk Middelen van actoren Percepties van belangen en de doelen van het veiligheidshuis Vertrouwensniveau binnen het netwerk Vorm van netwerksturing Conclusie op basis van de netwerkkenmerken

6 5. Netwerkproces en uitkomsten van het Veiligheidshuis Breda Het beoogde netwerkproces Het netwerkproces in de praktijk Verloop van het netwerkproces Waardering van het netwerkproces Knelpunten in het netwerkproces Vertrouwen tussen actoren in het netwerkproces Interacties tussen actoren in het netwerkproces Uitkomsten van het netwerkproces Realisatiegegevens Veiligheidshuis Breda Criminaliteitsontwikkeling in de regio Netwerkeffecten: cognitief, strategisch en institutioneel leren Conclusie ten aanzien van het netwerkproces en de uitkomsten Netwerksturing in het Veiligheidshuis Breda Actief managen van het netwerk Strategieën voor netwerkmanagement Het verband tussen netwerksturing en netwerkeffectiviteit Conclusie: invloed netwerksturing op proces en uitkomsten Vergelijking van de netwerken Breda, Maas & Leijgraaf en Zeeland Vergelijking netwerkkenmerken Vergelijking netwerkproces en vertrouwen binnen het netwerk Het netwerkproces Vertrouwen binnen de netwerken Vergelijking netwerksturing en de uitkomsten van het netwerkproces Netwerksturing Uitkomsten van het netwerkproces Samenvatting steekproefvergelijking Analyse verband tussen netwerksturing en de netwerkeffectiviteit Conclusies vergelijking van de drie veiligheidshuizen Conclusies en aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen Slotbeschouwing Literatuur en bronnen Bijlagen

7 Voorwoord Dit rapport is het resultaat van een onderzoek naar het verband tussen netwerksturing en de netwerkeffectiviteit van het Veiligheidshuis Breda in het kader van de masteropleiding Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam. Het veiligheidshuis is een populair onderzoeksonderwerp voor menig onderzoeker. Het is dan ook begrijpelijk dat veiligheidshuizen terughoudend zijn om mee te werken aan elk onderzoek. Bij de voorbereiding bleek al dat instemming met het voorgenomen onderzoek een netwerkaangelegenheid is, omdat er niet één persoon is die netwerkleden kan opdragen om mee te werken. Dat vergt vertrouwen van personen in het netwerk en introductie van de onderzoeker in de betreffende netwerken. Kennismaking met ketenmanagers van veiligheidshuizen op de Landelijke netwerkdag Veiligheidshuizen 2011 was een eerste stap in die richting. Ik ben Ro Kartodirdjo (ketenmanager Veiligheidshuis Breda), Ingrid Peters (programmamanager Veiligheidshuizen, Openbaar Ministerie) en Amy Groeneveld (secretaris programma doorontwikkeling Veiligheidshuizen) dan ook zeer dankbaar dat zij mij in de gelegenheid hebben gesteld om op die dag kennis te maken met verschillende managers van veiligheidshuizen. Verder wil ik graag collega Willem Stapel hartelijk danken voor zijn uitstekende feedback op mijn conceptteksten. De ketenmanagers Ro Kartodirdjo, Annemieke de Winter en Bruno Vanassche en alle respondenten wil ik in het bijzonder bedanken dat zij dit onderzoek in hun veiligheidshuis mogelijk maakten. Ik hoop hiermee een goede bijdrage te leveren aan de doorontwikkeling van de Veiligheidshuizen Breda, Maas & Leijgraaf en Zeeland. Prof. Dr. Eric Hans Klijn ben ik erg dankbaar voor zijn professionele begeleiding bij de uitwerking van deze scriptie en ook Prof. Dr. Joop Koppenjan die als tweede beoordelaar feedback gaf op mijn werkstuk. Tot slot dank ik mijn gezin Pearl, Kevin en Daniel voor hun support in de afgelopen drie jaar. Mike Sabiran 5

8 1. Inleiding 1.1. Achtergrond Tussen 1996 en 2002 nam de geregistreerde criminaliteit in Nederland toe van circa 1,2 miljoen misdrijven tot ruim 1,4 miljoen misdrijven in Deze criminaliteitsontwikkeling kort voor de eeuwwisseling genereerde druk op de overheid om te komen met beleid, waarmee de overlast en criminaliteit effectief kon worden bestreden. De curve in de grafiek hieronder laat in de periode een daling naar 1,22 miljoen misdrijven zien (Geregistreerde criminaliteit, Centraal Bureau voor de Statistiek, 28 november 2011). Volgens de meest recente cijfers van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum daalde het aantal geregistreerde misdrijven in Nederland verder tot ruim 1,18 miljoen in 2010 (WODC, 2011: 85). Figuur 1.1 Geregistreerde criminaliteit (CBS-Statline, november 2011) In de strijd tegen de criminaliteit is voor verschillende organisaties in het openbaar bestuur een rol weggelegd. De samenwerking tussen organisaties die nodig zijn om de overlast en criminaliteit op lokaal niveau terug te dringen moest worden versterkt. Die gedachte vormde de basis voor het concept dat tegenwoordig het veiligheidshuis wordt genoemd. Veiligheidshuizen zijn samenwerkingsverbanden tussen gemeenten, politie, Openbaar Ministerie, Raad voor de Kinderbescherming, reclasseringsorganisaties en welzijnsorganisaties. Deze organisaties werken op één locatie (het veiligheidshuis) samen met als doel overlast, huiselijk geweld en criminaliteit terug te dringen. Zij richten zich op meerderjarige en jeugdige veelplegers, minderjarige delinquenten, daders van huiselijk geweld, ex-gedetineerden die nazorg behoeven en overlastgevende personen. Zij stemmen hun werkprocessen op elkaar af, zodat strafrecht en zorg elkaar aanvullen met als inzet gedragsverandering, recidivevermindering en verbetering van de kwaliteit van leven van delinquenten (Openbaar Ministerie, veiligheidshuizen, 16 januari 2012). Het veiligheidshuis is vanuit maatschappelijk oogpunt een interessant onderzoeksonderwerp, mede gelet op de Nederlandse criminaliteitsstatistieken. Er kan oeverloos worden gediscussieerd over de vraag of circa 1 miljoen misdrijven per jaar op een populatie van ruim 16,5 miljoen inwoners aan de hoge kant is. In de kern gaat het hier vanuit maatschappelijk oogpunt om een van de meest fundamentele behoeften van de mens, namelijk veiligheid (Maslow, 1970: 18). Veiligheidshuizen zijn voor de Nederlandse overheid belangrijke instrumenten om die veiligheid te kunnen waarborgen. Stand van de wetenschap ten aanzien van veiligheidshuizen In een onlangs uitgevoerde research-synthese is een inventarisatie gemaakt van studies uit de periode , die betrekking hebben op veiligheidshuizen. Dat leverde een groslijst op van ruim 59 onderzoeken naar veiligheidshuizen. Daarvan voldeden 18 aan de gestelde kwaliteitscriteria voor de metaevaluatie. Een groot deel van de studies was gericht op de effectiviteit of efficiency van veiligheidshuizen, maar blinkt volgens de meta-evaluatie niet uit in helder gebruik van termen. Dat maakt het lastig te bepalen of de onderzoeken gaan over effecten, successen, resultaten of meerwaarde van veiligheidshuizen (Rovers, 2011: 8-11). Als het gaat om de doelen van veiligheidshuizen wordt gesteld dat niet zozeer het meetbaar maken van doelen lastig is, maar eerder het bepalen van het effect van het veiligheidshuis op sommige van die doelen (Rovers, 2011: 74). Ten aanzien van de doelbereiking stellen Vianen et al. dat de meeste veiligheidshuizen hun doelen zodanig formuleren dat niet kan worden nagegaan in hoeverre die doelen ook worden gehaald (Vianen et al., 2008: ). Een algemeen beeld dat uit de meta-evaluatie naar voren komt is dat in de studies een overwegende focus op processen is en minder op resultaten. Ook wordt gewezen op de bescheiden wetenschappelijke kwaliteit van de meeste studies (Rovers, 2011: 80). 6

9 Verder wordt gesteld dat onderzoek waarin wordt geprobeerd algemene criminaliteitsontwikkelingen te koppelen aan inspanningen van veiligheidshuizen voortaan beter achterwege kan blijven. Dit omdat het causale verband tussen de criminaliteitsontwikkeling en de activiteiten in het veiligheidshuis lastig kan worden aangetoond. Onderzoeken naar hoe het specifieke cliëntengroepen vergaat, bieden meer perspectieven. In de meta-evaluatie wordt naar voren gebracht dat causale attributie van veiligheidhuizen ten aanzien van veiligheid of recidive lastig is. De toegevoegde waarde van zorg- en behandeltrajecten is in onderzoek naar veiligheidshuizen nog niet overtuigend aangetoond. Bovendien zullen de resultaten altijd gekleurd zijn door andere oorzaken, zoals het zogenaamde incapacitatie-effect (Rovers, 2011: 78-82). Dat laatste houdt in dat een ingesloten justitiabele gedurende zijn verblijf in de cel geen misdrijven in de vrije maatschappij kan plegen en daar dus niet recidiveert. Dat recidive-effect kan daarom niet zonder meer aan de inspanningen van veiligheidshuizen worden toegerekend. Wel komt naar voren dat veiligheidshuizen bijdragen aan het verbeteren van leefgebieden van hun cliënten, waardoor ook de recidive onder vooral veelplegers dientengevolge daalt. Verder is weinig bekend over criminaliteitsverminderende effecten van veiligheidshuizen (Rovers, 2011: 9). Niettemin blijft onderzoek naar veiligheidshuizen vanuit wetenschappelijk perspectief interessant. Een van de studies uit de meta-evaluatie was gericht op de bijdrage van interne en externe factoren aan de netwerkeffectiviteit van veiligheidshuizen 1. Daarbij is gebruik gemaakt van theoretische concepten van Provan en Milward (2001) en Provan en Kenis (2008). Daaruit kwam volgens de meta-evaluatie naar voren dat veiligheidshuizen die niet worden aangestuurd door een leidende organisatie (bijv. OM of gemeente), maar door een Netwerk Administratieve Organisatie effectief blijken (Rovers, 2011: 69-70). Het gaat hier echter om slechts één van de studies uit de meta-evaluatie. De meta-evaluatie legt zo een behoefte aan meer inzichten uit onderzoek naar de netwerkeffectiviteit van veiligheidshuizen bloot. Alvorens nader op het doel van dit onderzoek in te gaan, wordt hieronder eerst de ontstaansgeschiedenis van de veiligheidshuizen kort geschetst. Historisch perspectief veiligheidshuizen ( ) In 1997 startte Justitie vier pilots in Amsterdam, Enschede, Maastricht en Rotterdam, waarbij men experimenteerde met een nieuwe buurtgerichte werkwijze in zogenaamde kantoren van Justitie in de Buurt. Het doel van Justitie in de Buurt (JIB) was het vergroten van de objectieve veiligheid en de veiligheidsgevoelens in buurten met ernstige veiligheidsproblemen. In de daarop volgende periode tot 2003 werden 27 locaties Justitie in de Buurt opgericht (Slump, 2003:3). De oprichting van het Front Office Eindhoven als alternatief voor Justitie in de buurt, de oprichting van het Veiligheidshuis Tilburg en een evaluatieonderzoek gaven in 2003 aanleiding tot omvorming van het bestaande beleid in het concept JIB Nieuwe Stijl. In de daarop volgende jaren werd de reikwijdte van het concept JIB Nieuwe Stijl vergroot door steeds meer voormalige JIB-kantoren om te vormen tot veiligheidshuizen. Na de verkiezingen van 2007 kwamen de coalitiepartijen overeen dat het concept veiligheidshuizen landelijk moest worden uitgerold (Ministerie van Algemene Zaken, 2007: 71). De kabinetsdoelstelling was een landelijk dekkend netwerk van veiligheidshuizen per 2009 te realiseren (Vianen et al., 2008: 5). Twee jaar later opende de toenmalige minister van Justitie het laatste veiligheidshuis officieel (Minister Hirsch Ballin opent Veiligheidshuis Zaanstreek-Waterland, Zaans Stadsblad, 9 december 2009). Het landelijk netwerk bestaat in totaal uit 45 veiligheidshuizen. De ontwikkeling van veiligheidshuizen is in de tabel hieronder chronologisch weergegeven. Periode Ontwikkeling veiligheidshuizen tot Vier pilots Justitie in de Buurt in Amsterdam, Enschede, Maastricht, Rotterdam Oprichting van JIB-kantoren (en het eerste Veiligheidshuis in Tilburg) Omvorming van JIB-kantoren in veiligheidshuizen volgens het concept JIB Nieuwe Stijl Oprichting landelijk netwerk van 45 veiligheidshuizen (Kabinet Balkenende IV) Figuur 1.2 Historisch overzicht oprichting veiligheidshuizen Uit een door het Openbaar Ministerie uitgevoerde inventarisatie onder veiligheidshuizen blijkt dat er sprake is van een grote diversiteit binnen de veiligheidshuizen, bijvoorbeeld als het gaat om het verzorgingsgebied, de verbinding tussen repressie en zorg en de besturing van het veiligheidsnetwerk. Zo blijkt uit de inventarisatie dat er nog veiligheidshuizen zijn waarin zelfs de politie als partner ontbreekt. Het door veiligheidshuizen meest ervaren knelpunt is de beperkte verbinding tussen repressie en zorg vooral bij jeugd (Openbaar Ministerie, 2010:5-11). 1 Het betreft overigens een ongepubliceerde studie op basis van een enquête verricht bij 39 veiligheidshuizen. 7

10 1.2. Probleemanalyse De uitkomsten van de door het Openbaar Ministerie uitgevoerde inventarisatie onder veiligheidshuizen roepen de vraag op wat de samenstelling van organisaties in een veiligheidshuis betekent voor de effectiviteit van het netwerk. Dergelijk inzicht op basis van gestructureerd bestuurskundig onderzoek ontbreekt thans. In de kern zijn organisaties als de politie, het Openbaar Ministerie, gemeenten, Raad voor de Kinderbescherming en welzijnsorganisaties op elkaar aangewezen, willen zij gezamenlijk maatschappelijke doelen bereiken. Zo is een justitiabele met verslavingsproblemen na zijn of haar invrijheidstelling aangewezen op de reclassering of de verslavingszorg om de kans op recidive te verkleinen. De onderlinge afhankelijkheid tussen de betrokken organisaties kan worden getypeerd als networked interdependency. Bij networked interdependency is de volgtijdigheid zoek, vanwege de vooruit- en terugkoppeling van activiteiten, heen en weer geschuif van dossiers en informatie tussen organisaties (Bekkers, 2007: 259). Participatie in een netwerk is echter niet voor elke organisatie vanzelfsprekend, omdat zij in beginsel een eigen primaire taak en verantwoordelijkheid hebben. Het idee achter het concept veiligheidshuis is immers dat het netwerk als geheel een meerwaarde moet leveren. Maar wat als een aantal organisaties in het veiligheidshuis ontbreekt? Maakt het dan uit voor de effectiviteit van het netwerk? Dat bijvoorbeeld de politie niet in het veiligheidshuis zit hoeft niet te betekenen dat er niet wordt samengewerkt met de politie. Een organisatie kan in de praktijk - weliswaar op afstand nog altijd deel uitmaken van het samenwerkingsnetwerk. Of partijen fysiek in het veiligheidshuis zijn ondergebracht is daarom minder interessant, maar eerder de vraag hoe relevante partijen voor een geïntegreerde aanpak samen effectief kunnen opereren en welke invloed daarop kan worden uitgeoefend. Gaat het er in essentie niet juist om in hoeverre er wordt gestuurd op het verbinden van relevante partijen wanneer dat nodig is en om de invloed van die sturing op de effectiviteit van de samenwerking? Participatie is immers niet altijd vanzelfsprekend, dus is sturing op participatie door partijen die nodig zijn in de strijd tegen de criminaliteit voortdurend van belang. Gebeurt dat ook in het veiligheidshuis en zo ja op welke wijze wordt er in het netwerk gestuurd? Deze vragen maken het interessant om een veiligheidshuis te onderzoeken Casusselectie Gelet op het voorgaande is de samenstelling van het netwerk een belangrijk criterium bij de keuze van het onderzoeksobject. In 2009 stelde de toenmalige minister van Justitie het volgende: Het veiligheidshuis is hier de belichaming van: een netwerk waar verschillende organisaties samenwerken om jongeren en veelplegers op het rechte pad te houden. Hier worden verbindingen gemaakt tussen preventie, repressie, nazorg en zorg. En deze aanpak werkt (Projectdirectie Veiligheid begint bij Voorkomen, 2009: 7). De samenstelling van het netwerk waarbij niet alleen justitiepartners, maar ook zorgpartners worden verbonden is dus een belangrijke voorwaarde. Om die reden zijn voor de casusselectie de volgende criteria aangehouden: het moet gaan om een netwerk waarin zowel justitie- als zorgpartners participeren; het betreffende veiligheidshuis is bereid mee te werken aan dit onderzoek. De veiligheidshuizen Breda, Zeeland en Maas & Leijgraaf voldoen aan deze criteria en zijn daarom in dit onderzoek onder de loep genomen. Dit onderzoek is primair gericht op het Veiligheidshuis Breda. De veiligheidshuizen Maas & Leijgraaf en Zeeland worden als referentie-veiligheidshuizen meegenomen Probleemstelling Doelstelling Dit onderzoek heeft als doel inzicht te krijgen in de invloed die via netwerksturing wordt uitgeoefend op de samenstelling van het netwerk, het netwerkproces en de effectiviteit van het Veiligheidshuis Breda. De opgedane kennis moet bijdragen aan de doorontwikkeling van het concept veiligheidshuis. Vraagstelling Uit de hierboven geschetste doelstelling volgt de centrale vraagstelling voor dit onderzoek: Op welke wijze beïnvloedt netwerksturing van het Veiligheidshuis Breda de samenstelling, het netwerkproces en de effectiviteit van het netwerk? 8

11 2. Theoretisch kader 2.1. Literatuurverkenning Een veiligheidshuis kan worden beschouwd als een coördinerend instituut of coördinerend orgaan voor een netwerk van publieke en maatschappelijke organisaties. Een dergelijk netwerk wordt vaak gevormd rond complexe maatschappelijke vraagstukken zoals de criminaliteit. In dit hoofdstuk wordt, gegeven de centrale vraagstelling, een selectie van relevante wetenschappelijke concepten uiteengezet voor dit onderzoek. Daartoe is een conceptueel model uitgewerkt. Conceptueel model Het conceptueel model, zoals hieronder afgebeeld, vormt het kader waarmee het verschijnsel van het netwerk van de te onderzoeken veiligheidshuizen wordt beschouwd. Samenstelling netwerk netwerkproces Effectiviteit netwerk Netwerksturing Figuur 2.1 Conceptueel model Het model gaat ervan uit dat er een netwerk van organisaties rondom een complex probleem bestaat. De verschijningsvorm van het netwerk wordt op de eerste plaats bepaald door de samenstelling van het netwerk. Die samenstelling is bepalend voor de manier waarop het netwerk functioneert (netwerkproces) en is daarmee van invloed op de effectiviteit van het netwerk. Met behulp van netwerksturing kan enerzijds invloed worden uitgeoefend op de samenstelling en anderzijds op de effectiviteit van het netwerk. Dat kan door in te grijpen in de samenstelling, dan wel te interveniëren in (de inrichting van) het netwerkproces. Volgens dit conceptuele model is de effectiviteit van het netwerk niet alleen afhankelijk van de samenstelling van het netwerk, maar ook van de wijze waarop het netwerkproces wordt gestuurd. Samenstelling, netwerksturing, netwerkproces en effectiviteit van netwerken zijn daarom de centrale begrippen waar dit onderzoek op wordt gebaseerd. In de volgende paragrafen wordt voor deze kernbegrippen nader uiteengezet wat daar de wetenschappelijke literatuur over bekend is. Daartoe waren de volgende kennisvragen behulpzaam: Wat is in de wetenschap bekend over netwerken en complexiteit in netwerken? Wat zijn belangrijke kenmerken van netwerken en in hoeverre maakt samenstelling van het netwerk wat uit voor deze kenmerken? Wat is in de wetenschap bekend over hoe processen in netwerken verlopen (netwerkproces)? Welke wetenschappelijke opvattingen bestaan er ten aanzien van netwerksturing? Wat is in de wetenschap bekend over effectiviteit van netwerken? Op deze kennisvragen wordt in de paragrafen 2.2 tot en met 2.6 ingegaan. 9

12 2.2. Netwerken en complexiteit Deze paragraaf gaat in op theoretische concepten over netwerken en complexiteit in netwerken. Netwerken zijn vaak gevormd rond maatschappelijke vraagstukken die voor de overheid complexe beleidsproblemen vormen. Een beleidsprobleem wordt gedefinieerd als de discrepantie tussen een maatstaf en de voorstelling die men heeft over de bestaande situatie of over een te verwachten situatie (Hoogerwerf 1989, in Bekkers, 2007: 124). De maatstaf kan een norm, een beginsel of een doel zijn. Normen, beginsels of doelen zijn niet per definitie objectief. Die subjectiviteit ten aanzien van de maatstaf maakt het lastig om bijvoorbeeld in een netwerkomgeving een objectieve definitie van een beleidsprobleem te formuleren. De formulering en oplossing van een beleidsprobleem vindt daarom plaats in een (langdurig) proces van sociale interacties tussen de betrokken partijen in netwerken. Een netwerk kan worden gedefinieerd als: min of meer stabiele patronen van sociale relaties tussen wederzijds afhankelijke actoren, die gevormd worden rondom beleidsproblemen en/of clusters van middelen en die gevormd, onderhouden en veranderd worden door een serie van spelen (Koppenjan & Klijn, 2004: 69-70). Complexiteit Van complexe beleidsproblemen is sprake als de consensus over de maatstaven laag is en er weinig zekerheid is over wetenschappelijke kennis over de oorzaken en de oplossing van het probleem (Bekkers, 2007: ). Veiligheid is een speerpunt voor het huidige demissionaire Kabinet Rutte-Verhagen, terwijl de criminaliteitsstatistieken een sterke daling vertonen. Dit als reactie op de oproep van een deel van de samenleving dat nog altijd een gevoel van onveiligheid ervaart en minder waarde hecht aan de geregistreerde criminaliteit. Dat is immers niet hetzelfde als de werkelijke criminaliteit. Anderen gaan wel af op criminaliteitsstatistieken en zien geen reden om veiligheid op de agenda te plaatsen. De vraag of de criminaliteit een groot of urgent maatschappelijk probleem vormt, wordt dus verschillend beantwoord. Er is, kortom, geen consensus over de maatstaven. De meningen zijn eveneens verdeeld als het gaat om wetenschappelijke kennis over de bestrijding van de criminaliteit. Een deel van de samenleving roept via de volksvertegenwoordiging om harder en zwaarder straffen van daders als oplossing voor de criminaliteit. Veronderstelling daarbij is dat het relatief milde strafklimaat in Nederland juist criminaliteit in de hand werkt. Anderen zien weer geen oplossing in zwaardere straffen, omdat de straftoemeting in Nederland al voldoende proportioneel zou zijn. De redenering daarbij is dat zware repressieve justitiële interventies juist schadelijk kunnen zijn. Zo zou detentieschade juist het criminaliteitsprobleem kunnen verergeren. Kortom, er is ook geen consensus over de wetenschappelijke kennis ten aanzien van de oplossing van het probleem. Daarom kan criminaliteit worden gerekend tot de complexe beleidsproblemen. Onzekerheid Verschillen in percepties van beleidproblemen zijn niet de enige bepalende factor voor de complexiteit in netwerken. De complexiteit in netwerken komt volgens Koppenjan en Klijn voort uit het gegeven dat de betrokken partijen te maken krijgen met onzekerheid (Koppenjan & Klijn, 2004: 6-7). Zij onderscheiden drie typen onzekerheid in netwerken: Inhoudelijke onzekerheid Inhoudelijke onzekerheid betreft de beperkte beschikbaarheid van informatie over het probleem en de wijze waarop verschillende partijen de beschikbare informatie interpreteren. Door verschillen in de percepties van partijen neemt de inhoudelijke onzekerheid toe, waardoor de complexiteit in de zoektocht naar een oplossing voor het probleem toeneemt. Strategische onzekerheid De strategische onzekerheid wordt enerzijds bepaald door het aantal partijen en hun strategieën en anderzijds doordat de partijen hun strategieën in positieve of negatieve zin op elkaar afstemmen. Strategische zetten van de ene partij vormen een trigger voor de andere om zijn volgende strategische zetten aan te passen. Dit bemoeilijkt het gezamenlijk oplossen van problemen in een netwerk. Institutionele onzekerheid De institutionele onzekerheid is ingegeven door het feit dat actoren in netwerken vaak deel uitmaken van organisaties in een groter institutioneel geheel. Denk daarbij aan uitvoeringsorganisaties met een hoofdkantoor die samen onder een departement vallen. Daarmee maken zij deel uit van verschillende netwerken met sets aan taken, regels, taal en bevoegdheden. Die instituties zijn historisch gevormd, formeel verankerd in denkkaders en in informele zin diepgeworteld in de sociale interacties. Zij dragen bij aan de onzekerheid rond complexe problemen. Omdat dergelijke instituties zo diepgeworteld zijn, laten zij zich nauwelijks beïnvloeden (Koppenjan & Klijn, 2004: 6-7). 10

13 Hoe in netwerken met onzekerheden kan worden omgaan, wordt verderop in dit hoofdstuk behandeld. Eerst wordt in de volgende paragraaf ingegaan op kenmerken van netwerken Kenmerken van netwerken Dit hoofdstuk geeft antwoord op de tweede kennisvraag die aan het begin van dit hoofdstuk is gesteld. Hier wordt in beeld gebracht wat in de wetenschappelijke literatuur bekend is over belangrijke kenmerken van netwerken en wat de samenstelling van het netwerk betekent voor de netwerkkenmerken Actoren Netwerken bestaan volgens de definitie van Provan en Kenis uit drie of meer autonome organisaties. Organisaties worden vertegenwoordigd door personen. In netwerken kunnen echter ook personen participeren die niet een organisatie vertegenwoordigen. Daarbij valt te denken aan personen die een groep belanghebbenden rond een bepaald thema vertegenwoordigen. Bijvoorbeeld een bewonerscommissie die participeert in een netwerk rond een vraagstuk over ruimtelijke ordening. Dat maakt het lastig om vast te stellen of gaat het over de organisatie, een vertegenwoordiger van die organisatie of een groep individuen. Om die reden hanteren Koppenjan en Klijn het begrip actor in hun definitie van een netwerk. In netwerken kunnen actoren immers verschillende verschijningsvormen aannemen, namelijk individuen, groepen of organisaties (Koppenjan & Klijn, 2004: 45). Waar in dit onderzoek wordt gesproken over een actor in een netwerk, wordt bedoeld een handelende eenheid bestaande uit één of meer personen of een organisatie. Ook waar wordt gerefereerd aan een netwerklid, wordt bedoeld één van de actoren in het netwerk. Actoren in netwerken hebben hun eigen (organisatie)doelen, beschikken over bepaalde (specifieke) middelen en hebben eigen percepties ten aanzien van problemen, oplossingen en andere actoren. Met behulp van deze kenmerken van actoren kunnen verschillende belangen en afhankelijkheden in het netwerk in kaart worden gebracht. De verschillende kenmerken van actoren worden hieronder nader toegelicht. (Organisatie)doelen en netwerkdoelen Actoren in netwerken streven in beginsel hun eigen primaire doelen na en vertegenwoordigen daarmee ook een zeker eigen belang. Zo heeft het Openbaar Ministerie de opsporing en vervolging van verdachten van misdrijven en het houden van toezicht op een goede uitvoering van het vonnis van rechters als doelstelling geformuleerd (Openbaar Ministerie, Organisatie). Reclassering Nederland richt zich primair het voorkomen van criminaliteit en terugdringen van recidive (Reclassering Nederland, Jaarverslag 2010: 4). Voor Slachtofferhulp ligt de focus niet op de daders, maar op de slachtoffers en de organisatie heeft als doel het herstellen of verlichten van de geleden materiële en immateriële schade en het verbeteren van de rechtspositie van slachtoffers (Slachtofferhulp Nederland, Jaarverslag 2010: 5-7). Zorginstellingen als bijvoorbeeld GGZ Nederland bieden forensische zorg aan justitiabelen ter bevordering van de maatschappelijke veiligheid en ter voorkoming van recidive (GGZ Nederland, Jaarverslag 2010: 9). In netwerkverband zijn echter gezamenlijke netwerkdoelen nodig. Participatie in netwerken is immers niet zonder reden. In theorie worden netwerken gevormd door verschillende organisaties, die naast de eigen doelen ook bepaalde gezamenlijke doelen willen bereiken. Daar gaan ook Provan en Kenis vanuit. Zij beschouwen netwerken als: groepen van drie of meer legale autonome organisaties die samenwerken om niet alleen hun eigen doelen maar ook een gezamenlijk doel te bereiken (Provan & Kenis, 2007: 231). In netwerken is echter niet altijd sprake van vooraf geformuleerde netwerkdoelen, juist omdat gezamenlijke probleemformulering en de uitwerking van oplossingen nog moet plaatsvinden. Dit maakt dat netwerkdoelen in tijd kunnen veranderen. Het is dus van belang te onderkennen dat er niet altijd sprake hoeft te zijn van vooraf geformuleerde netwerkdoelen. Als die netwerkdoelen er al zijn is het belangrijk te onderkennen dat zij een dynamisch karakter hebben en dat de eigen organisatiedoelen daar niet mee overeen hoeven te komen. Middelen Middelen spelen een belangrijke rol in netwerken. Er zijn wederzijdse afhankelijkheden tussen actoren, omdat zij voor de realisatie van hun doelen afhankelijk zijn van materiële of immateriële middelen van andere actoren. Er kunnen vijf typen middelen worden onderscheiden (Koppenjan & Klijn, 2004: ): Financiële middelen; Productiemiddelen (personeel, materieel, ICT ); Competenties (waaronder de formele bevoegdheid tot het nemen van bepaalde beslissingen); Kennis (impliciete kennis in hoofden van mensen en expliciete kennis in bijvoorbeeld documenten); Legitimiteit (het vermogen van bepaalde actoren om bij het oplossen van complexe problemen legitimiteit aan besluiten toe te kennen). 11

14 Afhankelijkheden De mate waarin actoren van elkaar afhankelijk zijn wordt bepaald door het belang dat een actor toekent aan de middelen van anderen en de mogelijkheid tot vervanging van deze middelen. Vervanging van middelen is mogelijk door deze via andere actoren te betrekken. Complexe problemen vragen vaak om een combinatie van verschillende typen middelen, waar verschillende actoren over beschikken. In dergelijke situaties is er sprake van wederzijdse afhankelijkheden die niet gelijk verdeeld zijn over de verschillende actoren. Er is dan sprake van asymmetrische afhankelijkheden, omdat de ene partij meer afhankelijk is van een andere partij dan andersom. Actoren zijn zich vaak niet bewust van hun afhankelijkheden, waardoor zij hun eigen kracht kunnen overschatten. Het gedrag van de actor stemt daardoor niet overeen met de afhankelijkheid van anderen, met alle risico s van dien voor het behalen van de gestelde doelen (Koppenjan & Klijn, 2004: 47). De variatie in afhankelijkheden is in de tabel hieronder weergegeven. Vervangbaarheid middelen Hoog Belang middelen Groot Lage afhankelijkheid Hoge afhankelijkheid Klein Onafhankelijk Lage afhankelijkheid Figuur 2.2 Variatie van afhankelijkheden in netwerken (Koppenjan & Klijn, 2004: 47) De afhankelijkheid tussen actoren is hoog wanneer het belang van middelen groot is en de vervangbaarheid tegelijkertijd laag is. Is het middel gemakkelijk vervangbaar terwijl het belang van het middel groot is, dan is er sprake van een lage afhankelijkheid tussen actoren. Actoren zijn niet van elkaar afhankelijk in situaties waarbij het belang van het middel klein en de vervangbaarheid van het middel hoog is. Verder is er de combinatie van een klein belang en een lage vervangbaarheid van het middel. Die combinatie duidt op een lage afhankelijkheid tussen actoren. Percepties De percepties van actoren kunnen van invloed zijn op de mate waarin zij bereid zijn hun middelen al dan niet in te zetten om de beoogde netwerkdoelen te bereiken. Percepties zijn in dit verband beelden van actoren over verschillende aspecten in een netwerkproces, namelijk: Beelden over problemen Het gaat dan om beelden over het soort probleem, de urgentie en de betekenis die eraan wordt toegekend. Beelden over oplossingen Beelden die betrekking hebben op het soort oplossing, de voor- en nadelen die deze oplossingen met zich meebrengen en vooral welke oplossingen de verschillende actoren het meeste voordeel opleveren. Beelden van andere actoren Het beeld dat een actor heeft van andere actoren heeft betrekking op de doelen die betreffende actoren nastreven, hun middelen en hun strategieën. Beelden over ontwikkelingen in de omgeving Dit zijn beelden over de oorsprong en betekenis van ontwikkelingen in de omgeving (Koppenjan & Klijn, 2004: 48). Laag Percepties worden over het algemeen geleidelijk gevormd op basis van ervaringen die actoren in het netwerk opdoen. De opgedane ervaringen zorgen ervoor dat in de loop van de tijd bepaalde maatstaven en waarden worden geïnternaliseerd. Percepties kennen een zekere mate van stabiliteit, maar zijn voortdurend aan verandering onderhevig. Veranderingen treden bijvoorbeeld op in dreigende situaties in de omgeving die om vernieuwing of aanpassing vragen. Zowel de doelen als de strategieën van actoren zijn afgeleid van hun percepties. De doelen van actoren kunnen worden gezien als de nadere concretisering van de percepties of delen daarvan. Deze doelen zijn geformuleerd in meer operationele termen en impliceren keuzes. Het waarnemen van percepties is lastig, omdat deze slechts zelden expliciet tot uitdrukking worden gebracht in documenten. Zij bevinden zich vaak alleen in de hoofden van actoren (impliciet) en kunnen in de tijd veranderen. Kenmerkend voor percepties is dat zij enerzijds tot coalities van gelijkstemden en anderzijds tot onoverkomelijke obstakels kunnen leiden. De percepties, en vooral de verschillen in percepties, brengen een zekere mate van complexiteit mee in het netwerkproces. Die verschillen ontstaan omdat een actor een discrepantie tussen een bestaande en gewenste situatie ervaart. In processen waarin meerdere actoren moeten samenwerken aan een oplossing voor een probleem is het daarom belangrijk de percepties van actoren te verhelderen om miscommunicatie te voorkomen. Elke actor kijkt immers op een eigen manier tegen problemen aan. Pas als de betrokken actoren verschillen in hun denkkaders onderkennen, zullen ze in staat zijn om inhoudelijk relevante vragen ten aanzien van het probleem aan de orde te stellen. Dat vergroot de kans op het ontwikkelen van een gezamenlijk denkkader voor de interpretatie van beschikbare (wetenschappelijke) kennis over het probleem (Koppenjan & Klijn, 2004: 38). 12

15 Sturingsvormen Een ander belangrijk kenmerk van netwerken is de sturingsvorm. Bij netwerken wordt al gauw gedacht aan een samenwerkingverband tussen meerdere partijen, zonder een zekere (bewust gekozen) vorm van sturing. Volgens Kenis en Provan is er de algemene misvatting ten aanzien van netwerksturing of network governance, dat alleen het bestaan van een netwerk of het feit dat organisaties netwerken voldoende voorwaarden zijn om problemen op te lossen. De veronderstelling daarbij is dat sturing niet nodig is, omdat er horizontale afstemming tussen actoren plaatsvindt (Kenis & Provan, 2008: 300). Voor doelgerichte netwerken is het echter noodzakelijk dat actoren als collectief handelen, elkaar wederzijds ondersteunen en conflicten adresseren. Dat vergt een zekere vorm van sturing. Provan en Kenis onderscheiden drie ideaaltypische vormen, namelijk: het Zelfregulerend netwerk (Participant-governed network); het Leiderorganisatie netwerk (Lead Organization); de Netwerk Administratieve Organisatie (Network Administrative Organization). In de tabel hieronder worden deze drie vormen van netwerksturing met bijbehorende coördinatieprincipes gevisualiseerd, waarna een beschrijving van deze ideaaltypen volgt. Netwerk governance Visualisatie Zelfregulerend netwerk Leidersorganisatie netwerk Netwerk Administratieve Organisatie NAO Lead Organization Principe Geen administratieve organisatie, Participatie in netwerkmanagement door alle partijen in het netwerk. Bestuurlijke entiteit (tevens netwerkmanager), is een belangrijke netwerkpartij die ook een rol heeft in het primaire proces. Figuur 2.3 Drie vormen van netwerksturing (Kenis & Provan, 2008: 301) Een toegewezen aparte entiteit is gecreëerd om het netwerk te managen. De NAO heeft geen rol in het primaire proces. Zelfregulerend netwerk (Participant-governed network) De meest voorkomende vorm van netwerksturing is volgens Provan en Kenis het zelfregulerend netwerk ook wel participant governance genoemd. Een zelfregulerend netwerk kenmerkt zich door het ontbreken van een aparte besturingseenheid. Sturing kan zowel formeel als informeel plaatsvinden. Formeel bijvoorbeeld door middel van vergaderingen tussen formeel afgevaardigde vertegenwoordigers van deelnemende netwerkorganisaties. Informeel onder meer via ongecoördineerde continue afstemming tussen belanghebbenden gericht op realisatie van netwerkdoelen. Een belangrijke voorwaarde voor een goede toewijding tot het behalen van de netwerkdoelen is dat alle netwerkleden op gelijke basis in het netwerk participeren. Deze vorm valt en staat met de betrokkenheid en toewijding van alle netwerkleden of in ieder geval een significant deel van alle netwerkleden. De verschillende organisaties werken op een collectieve wijze samen en zijn samen verantwoordelijk voor de gemeenschappelijke activiteiten. Zij nemen dan ook gezamenlijk besluiten, maar vaak is het zo dat een deel van de actoren een aantal netwerkactiviteiten ontplooit. Ook onderhouden de netwerkleden externe contacten met subsidieverstrekkende instanties, overheid en klanten. Een belangrijk voordeel van dergelijke zelfregulerende netwerken is de hoge participatiegraad onder netwerkleden. Een nadeel is de inefficiëntie van deze vorm. Dit omdat er veel en met iedereen wordt gecommuniceerd, het bereiken van consensus lastig is en het netwerk heeft geen duidelijk gezicht naar de buitenwereld toe. Leidersorganisatie netwerk (Lead Organization) Een gebruikelijke vorm is het Leidersorganisatie netwerk, waarin de leden in een zekere mate een gemeenschappelijk doel, interactie en samenwerking hebben. Het belangrijke kenmerk van deze sturingsvorm is dat alle activiteiten en belangrijke besluiten worden gecoördineerd door één netwerklid, namelijk de organisatieleider. Dit netwerklid treedt op als organisatieleider, biedt administratieve hulp aan het netwerk en/of faciliteert de activiteiten zodanig dat het netwerk zijn doelen kan realiseren. In dit type netwerk staan legitimiteit van de organisatieleider en efficiency centraal. De organisatieleider is over het algemeen het gezicht naar de buitenwereld (vaak de subsidiërende instanties) toe en ontleent daar zijn legitimiteit aan. Doordat netwerksturing in hoge mate is gecentraliseerd kan een Leidersorganisatie netwerk efficiënter functioneren dan een zelfregulerend netwerk. 13

16 Het nadeel van het Leidersorganisatie netwerk is dat de organisatieleider een eigen agenda kan voeren en door netwerkleden als dominant wordt ervaren. Dit kan weerstand en wrok in het netwerk tot gevolg hebben. Een ander risico is dat netwerkleden hun oriëntatie op de netwerkdoelstellingen kwijtraken en zich meer gaan richten op de eigen organisatiedoelen, omdat veel netwerktaken bij de organisatieleider berusten. Het realiseren van de netwerkdoelen is dan in het geding. Netwerk Administratieve Organisatie (Network Administrative Organization) Typerend voor de Netwerk Administratieve Organisatie (NAO) is dat er een aparte entiteit is gecreëerd met als belangrijkste taak het managen van het netwerk en het coördineren van de netwerkactiviteiten. In tegenstelling tot het model van de Leidersorganisatie, heeft een NAO geen rol in het primaire proces. De NAO is uitsluitend opgericht om de taak als netwerkbestuurder te vervullen. Het netwerk wordt als het ware door de NAO van buitenaf gestuurd, met een sturingsbevoegdheid verstrekt door het netwerk. Een NAO kan een beperkte omvang hebben, bijvoorbeeld in de vorm van één persoon die fungeert als netwerkfacilitator. Een andere verschijningsvorm is die van een formele organisatie bestaande uit een bestuurder, een staf en een stuurgroep ( board ), waarin alle of een deel van de netwerkleden zijn vertegenwoordigd. De NAO wordt idealiter fysiek ondergebracht op een andere locatie dan het netwerk. Die afstand moet bijdragen aan de netwerklegitimiteit. Die afstand maakt het daarnaast mogelijk dat de NAO zich primair kan richten op unieke en complexe problemen op het niveau van het netwerk en dat de complexiteit van zelfsturing door het netwerk wordt gereduceerd. De stuurgroep richt zich op strategische vraagstukken op netwerkniveau en laat operationele beslissingen ten aanzien van het netwerk over aan de bestuurder van de NAO. Vaak wordt gekozen voor een Netwerk Administratieve Organisatie, nadat een netwerk zich al eenmaal heeft gevormd om de groei te bevorderen of om realisatie van netwerkdoelstellingen te stimuleren (Provan & Kenis, 2007: ). Hiervoor is inzicht gegeven in een drietal ideaaltypen sturingvormen in netwerken. Hoe de sturing in netwerken theorie kan worden ingevuld wordt verderop in dit theoretisch kader behandeld. Vooralsnog gaat het hier om belangrijke kernmerken van netwerken, waaronder genoemde sturingsvormen Indicatoren voor effectiviteit van vormen van netwerksturing Hoewel meer factoren kunnen bijdragen aan effectiviteit van netwerken wijzen Provan en Kenis op het belang van het nadenken over de vorm van netwerksturing. Dit omdat volgens deze auteurs de keuze voor een bepaalde sturingsvorm van invloed is op de effectiviteit van het netwerk. Elke vorm van netwerksturing vergt andere condities om effectief te kunnen zijn. Provan en Kenis hebben vier kenmerken of indicatoren geïdentificeerd die deze condities bepalen, namelijk vertrouwen, het aantal netwerkleden, netwerkdoelconsensus en netwerkcompetenties (Provan & Kenis, 2007: 237). Governance Vertrouwen Aantal netwerkleden Zelfregulerend netwerk Hoge dichtheid Klein aantal netwerkleden Hoog Netwerkdoel consensus Behoefte aan netwerkcompetenties Laag Leidersorganisatie netwerk Netwerk Administratieve Organisatie (NAO) Lage dichtheid, sterk geconcentreerd Gemiddelde dichtheid, NAO wordt gemonitord door netwerkleden Gemiddeld aantal netwerkleden Gemiddeld tot groot aantal netwerkleden Ondergemiddeld Bovengemiddeld Figuur 2.4 Indicatoren voor de effectiviteit van vormen netwerksturing (Provan & Kenis, 2007: 237) Gemiddeld Vertrouwen Volgens de theorie van Provan & Kenis geldt dat de mate waarin vertrouwen door het hele netwerk is verspreid cruciaal is voor de interacties. Zij spreken van vertrouwensdichtheid. Er is sprake van een hoge dichtheid van vertrouwen indien vertrouwen wijd verspreid is onder alle actoren in het netwerk. Vertrouwen kan echter ook beperkt zijn tot een aantal netwerkleden of een kliek. In dat geval is er sprake van een lage dichtheid van vertrouwen. Zelfregulerende netwerken zouden gebaat zijn bij een hoge dichtheid van vertrouwen om effectief te kunnen zijn. Is er geen hoge vertrouwensdichtheid dan ontbreekt een belangrijke basis voor samenwerking via zelfregulering onder de netwerkleden. In dergelijke situaties kan een netwerk nog wel effectief zijn, maar dan via een andere sturingsvorm, bijvoorbeeld een Leidersorganisatie netwerk of een Netwerk Administratieve Organisatie. Omdat een Leidersorganisatie netwerk voornamelijk bestaat uit duorelaties tussen twee netwerkleden, kan een dergelijk netwerk volstaan met een lage vertrouwensdichtheid. Vooral het vertrouwen tussen de netwerkleden enerzijds en de organisatieleider anderzijds is belangrijker (zie figuur 2.3). De organisatieleider moet er wel voor zorgen dat hij zijn positie Hoog 14

17 niet misbruikt om zijn eigen doelen te bereiken. Een NAO-netwerk kan volstaan met een gemiddeld niveau van vertrouwensdichtheid onder de netwerkleden. Zij monitoren immers vanuit bijvoorbeeld de stuurgroep als collectief de operationele coördinatieactiviteiten van de NAO (Provan & Kenis, 2007: ). Tot zover is geschetst hoe Provan en Kenis aankijken tegen vertrouwen in netwerken. Maar wat verstaat men onder vertrouwen? Het begrip vertrouwen nader beschouwd Actoren in netwerken zijn gelet op de ongelijkmatige verdeling van middelen (o.a. geld, kennis, expertise en informatie) van elkaar afhankelijk om te komen tot interessante en innovatieve producten en diensten. Die onderlinge afhankelijkheid maakt dat zij dan ook langetermijnrelaties met elkaar aangaan gericht op uitwisseling van die middelen en levering van innovatieve producten en diensten. Vertrouwen is daarom een belangrijke succesfactor voor effectieve samenwerking tussen actoren. Nooteboom, een vooraanstaand wetenschapper op het terrein van vertrouwen 2 beschouwt sturing en vertrouwen als elkaars substituten, maar ook als elkaars complementen. Hoe groter het vertrouwen des te minder sturing nodig is en andersom, maar geen van beiden is volledig dekkend. Daarom acht hij een combinatie van vertrouwen en (sturing via) contract nodig, daar waar vertrouwen zijn grenzen bereikt. Vertrouwen in mensen of organisaties noemt Nooteboom vertrouwen in gedrag dat niet statisch is en wordt gevormd door de relatie. Partners in relaties begrijpen elkaar steeds beter naarmate de relatie langer duurt, waardoor het vertrouwen toeneemt. Dat kan zelfs zover gaan dat men op een gegeven moment niet in staat is of niet bereid is te overwegen dat onbetrouwbaarheid tot de mogelijkheden behoort. Vertrouwen is niet alleen altruïstisch (uit menslievendheid of onbaatzuchtigheid) bepaald. Idealiter is er een rationele basis voor vertrouwen, omdat er anders sprake zou zijn van blind vertrouwen. Die rationele basis wordt gevoed door ervaringen met andere actoren die via hun gedrag verwachtingen voortdurend bevestigen. Vanzelfsprekend wordt die basis ook gevormd door gezamenlijke baten die het resultaat zijn van de samenwerking. Handelt een actor herhaaldelijk tegen de verwachtingen in, dan daalt het vertrouwen in hem of valt het vertrouwen uiteindelijk geheel weg. Dat is afhankelijk van de reputatie die deze actor in het verleden heeft opgebouwd. Handelt die actor een enkele keer tegen de verwachtingen in of komt hij gemaakte afspraken niet na, dan krijgt hij het voordeel van de twijfel. Oorzaken voor dat gedrag worden gezocht in externe of andere factoren, in plaats van dat handelen meteen te wijten aan het nastreven van eigen belang door de betreffende actor. Die grondhouding bevordert de vergevingsgezindheid in het netwerk, waardoor ook de samenwerking wordt bevorderd (Nooteboom, 2006: 8-15). Vertrouwen ontwikkelt zich via langdurige relaties. Het is niet bestand tegen herhaalde schending, maar als er eenmaal genoeg vertrouwen is vraagt het minder energie van de partijen die in een netwerk participeren. Zij hoeven zich immers steeds minder te bekommeren over eventuele slechte intenties van de andere actoren en hoe daarop te anticiperen. Uit empirisch wetenschappelijk onderzoek komt naar voren dat vertrouwen in netwerken een goede voorspeller is voor (het beeld dat actoren hebben van hun) prestaties in netwerken. Zowel voor wat actoren samen op inhoudelijk vlak kunnen bereiken als in het netwerkproces. Als partijen elkaar vertrouwen, zijn zij ook eerder geneigd om onderling kennis en informatie uit te wisselen. Dat stelt hen in staat om in netwerkverband samen steeds betere prestaties te leveren en te innoveren. Ook worden de interacties stabieler, omdat het gedrag van betrokken partijen steeds beter voorspelbaar wordt. Daardoor is er ook minder behoefte aan contracten tussen actoren. Vertrouwen wordt gelet op het voorgaande aangemerkt als een cruciale factor voor de samenwerking tussen actoren en voor de netwerkprestaties (Klijn, Edelenbos & Steijn, april 2010: ). Vertrouwen wordt in dit onderzoek beschouwd als de vrijwel stabiele perceptie van de goede intenties van andere actoren. In die stabiele perceptie ligt de verwachting besloten dat de andere actoren zullen afzien van opportunistisch gedrag, juist in onzekere situaties die opportunistisch gedrag uitlokken (Koppenjan & Klijn 2004: 82-84). Daarmee loopt de betreffende actor bewust het risico dat de ander misbruik kan maken van zijn vertrouwen en is daarom kwetsbaar. Deze visie op vertrouwen wordt ook bevestigd in de definitie die McEvely et al. hanteren, namelijk de bereidheid zichzelf kwetsbaar op te stellen gebaseerd op positieve verwachtingen ten aanzien van de intenties of gedrag van de ander (McEvily et al., 2003: 92). 2 Prof. Dr. B. Nooteboom heeft zes boeken en circa 200 artikelen over onder meer vertrouwen, leren in organisaties, innovatie en diffusie, transactiekosten en samenwerking tussen bedrijven gepubliceerd (Nooteboom, 2006: 8). 15

18 Aantal netwerkleden Het aantal potentiële relaties tussen netwerkleden neemt exponentieel toe naarmate het netwerk uit meer organisaties bestaat. Hoe groter het netwerk, des te complexer de sturing van het netwerk. Er bestaat geen heldere norm voor het ideale aantal organisaties passend bij een bepaalde sturingsvorm. Het is daarom niet verwonderlijk dat de theorie van Provan en Kenis ten aanzien van het aantal netwerkleden voor de verschillende sturingsvormen vragen oproept. Zij onderscheiden few number of participants, moderate number of participants en moderate to many number of participants. Letterlijk vertaald betekenen few number of participants en moderate number of participants een klein aantal participanten respectievelijk een matig aantal participanten. Dat duidt op een subtiel verschil tussen beide. De letterlijke betekenis van het begrip matig is: niet heel veel, niet heel erg of niet extreem. Daardoor wordt het niet duidelijker. Het lijkt erop dat Provan en Kenis met moderate doelen op een aantal tussen laag en hoog in. Om die reden is, waar van toepassing gekozen voor de vertaling gemiddeld waar de auteurs de aanduiding moderate hanteren. Volgens deze theorie is de kans op effectiviteit van een zelfregulerend netwerk het hoogst, zolang de omvang van het netwerk beperkt blijft tot maximaal 6 tot 8 organisaties. Dan is face-to-face -participatie tussen netwerkleden onderling nog mogelijk. Hoe meer organisaties een netwerk telt, des te minder efficiënt deze vorm van opereren wordt. Bij grotere netwerken met 10 of meer organisaties is de kans op effectiviteit groter indien netwerksturing meer gecentraliseerd is rond een makelaarsfunctie, zoals bij een Leidersorganisatie netwerk of het NAO-netwerk. Bij deze laatste vormen van netwerksturing kan de afstemming over besluiten volgens deze theorie beperkt blijven tot de belangrijke netwerkbesluiten. Interactie vindt plaats via een centrale netwerkorganisatie gericht op de coördinatie van netwerkactiviteiten. Directe interacties tussen netwerkleden zijn bij deze sturingsvormen minder noodzakelijk (Provan & Kenis, 2007: ). Dit laat zien dat uit de theorie van Provan en Kenis slechts op hoofdlijnen kan worden opgemaakt dat de behoefte aan de sturingsvorm een Leidersorganisatie netwerk of een NAO-netwerk toeneemt naarmate het aantal organisaties in het netwerk boven een zekere grens (indicatie 10 organisaties) uitkomt. Netwerkdoelconsensus In essentie stellen Provan en Kenis dat consensus over netwerkdoelen onder netwerkleden belangrijk is, maar dat de noodzaak voor netwerkdoelconsensus afhankelijk van de vorm van netwerksturing kan variëren. Netwerken kunnen ook effectief zijn met slechts moderate levels of goal consensus, letterlijk vertaald matige niveaus van doelconsensus (Provan en Kenis, 2007: 240). Evenals bij de voorgaande beschouwing ten aanzien van het aantal organisaties in een netwerk is ook hier de duiding van het ideale niveau van doelconsensus onduidelijk. Concreet kunnen moderately low levels of goal consensus en moderately high levels of goal consensus worden vertaald naar ondergemiddeld respectievelijk bovengemiddeld niveau van consensus over netwerkdoelen. Op hoofdlijnen komt uit deze theorie naar voren dat doelconsensus bij zelfregulerende netwerken hoog moet zijn om de kans op effectiviteit van de sturingsvorm te vergroten. Een hoge mate van doelconsensus stelt de organisaties in staat zowel de eigen doelen als de netwerkdoelen zonder significante conflicten te realiseren. Bij lagere niveaus van consensus over netwerkdoelen kunnen een Leidersorganisatie netwerk of een NAO-netwerk effectiever zijn. Een NAO-netwerk vergt als sturingsvorm meer consensus over netwerkdoelen dan een Leidersorganisatie netwerk, in ieder geval op strategisch niveau bij een subset van de netwerkleden, vaak leden van de board. Toewijding aan netwerkdoelen op operationeel niveau is over het algemeen wat lager in NAO-netwerken dan bij Leidersorganisatie netwerken (Provan en Kenis, 2007: 240). Behoefte aan netwerkcompetenties Netwerken vergen volgens Provan en Kenis specifieke netwerkcompetenties. Het gaat hen om de behoefte aan een breed scala aan vaardigheden of bevoegdheden om netwerkdoelen te kunnen realiseren. Voor elke sturingsvorm ligt deze behoefte anders. Als realisatie van netwerkdoelen veel interacties tussen actoren vergt, dan is de behoefte aan vaardigheden van netwerkleden gericht op netwerkcoördinatie groot. Netwerksturing zal immers gericht moeten zijn op het faciliteren van die interacties. Ook vaardigheden voor bijvoorbeeld conflicthantering of kwaliteitsbewaking worden door Provan en Kenis tot netwerkcompetenties gerekend. Bij zelfregulerende netwerken is de behoefte aan dergelijke netwerkcompetenties beperkt, juist omdat de netwerkleden zelf daartoe in staat zijn. Dat zijn netwerkcompetenties vanuit een interne focus op het netwerk. Naar buiten toe gaat het onder meer om competenties gericht op het zekerstellen van middelen ten behoeve van het netwerk, die netwerkactiviteiten mogelijk maken. Het gaat dan om vaardigheden of bevoegdheden gericht op bescherming van het netwerk tegen afhankelijkheden en onzekerheden van de buitenwereld, maar ook om het kunnen lobbyen ten gunste van het netwerk. Vanuit dat perspectief is een NAO-netwerk voor de externe omgeving een betere sturingsvorm dan een zelfregulerend netwerk. Immers, externe stakeholders of subsidiërende instanties hoeven zich dan niet te richten tot alle individuele netwerkleden, maar tot de Netwerk Administratieve Organisatie. Andersom geldt dat ook voor de netwerkleden. Bij deze sturingsvorm doet de NAO idealiter dienst als het centrale focuspunt voor de interne en externe omgeving. In een NAO-netwerk is de behoefte aan netwerkcompetenties dan ook groot. Bij een Leidersorganisatie netwerk ligt de behoefte aan netwerkcompetenties meer op een gemiddeld niveau (Provan en Kenis, 2007: 241). 16

19 Uit de beschouwing hiervoor wordt niet goed duidelijk onder welke exacte condities de verschillende vormen van netwerksturing het meest effectief kunnen zijn. Vooral het begrip netwerkcompetenties is in deze theorie dusdanig breed geformuleerd dat het onvoldoende houvast biedt voor operationalisering. Voor een belangrijk deel omvat de formulering ook middelen (zoals bevoegdheden) die eerder in dit hoofdstuk zijn beschreven. Daarom wordt de door Provan en Kenis beschreven indicator netwerkcompetenties verder buiten beschouwing gelaten. Op de competenties die nodig zijn om de interacties in het netwerk te coördineren en te faciliteren wordt verder in dit hoofdstuk wel ingegaan. Het gaat dan in het bijzonder om de rol van de netwerkmanager of procesmanager. De indicatoren voor de effectiviteit van netwerksturing die zich beter laten operationaliseren zijn vertrouwen, aantal netwerkleden en netwerkdoelconsensus. Wat op hoofdlijnen uit deze theorie blijkt is dat de dichtheid van vertrouwen in het netwerk, het aantal netwerkleden en de mate waarin zij overeenstemming hebben over te realiseren netwerkdoelen van belang zijn voor de effectiviteit van de sturingsvorm. Op grond van deze theorie neemt de behoefte aan een Leiderorganisatie netwerk of een NAO-netwerk toe, naarmate: de vertrouwensdichtheid in het netwerk afneemt; het aantal netwerkleden toeneemt; de consensus onder netwerkleden over de netwerkdoelen afneemt. Door in dergelijke situaties te kiezen voor een andere sturingsvorm dan zelfregulering neemt de kans op effectiviteit van het netwerk toe. Zelfregulering kan dan beter plaats maken voor een vorm met daarin een rol voor een netwerkmakelaar (Provan & Kenis, 2007: ) Netwerkprocessen In deze paragraaf wordt antwoord gegeven op de vraag wat in de wetenschap bekend is over het verloop van netwerkprocessen. De complexiteit van vraagstukken is vaak niet inhoudelijk bepaald, maar wordt veroorzaakt doordat actoren verschillende denkkaders (frames) hanteren en zo op verschillende probleemdefinities en oplossingen uitkomen. Volgens Koppenjan en Klijn is zicht op het ontwikkelen van een gemeenschappelijk frame pas mogelijk, als actoren eerst onderkennen dat die verschillen er zijn en vervolgens op zoek gaan naar inhoudelijke behandeling van het vraagstuk. Dat maakt het mogelijk gezamenlijk richting te geven aan het verzamelen informatie, de inzet van deskundigen en het gebruik van resultaten van wetenschappelijk onderzoek. Pas dan is een uitkomst van het netwerkproces in termen van een basis voor gezamenlijke acties gezaghebbend te noemen (Koppenjan & Klijn, 2004: 38). Hoe dit in zijn werk gaat wordt in de volgende paragraaf beschreven Besluitvorming in netwerken Actoren in een netwerk zijn op elkaar aangewezen om samen besluiten te nemen ten aanzien van complexe problemen. Besluitvorming in een netwerk waarin complexe problemen centraal staan verloopt via het zogenaamde beleidsspel. Het beleidsspel is een reeks van beslissingen genomen in meerdere arena s. Arena s zijn clusters van probleemeigenaren, eigenaren van oplossingen en beslissers. Arena s kunnen soms gelijktijdig plaatsvinden (Koppenjan & Klijn, 2004: 56). Beleidsspelen zijn complex, omdat een veelheid aan actoren gegeven hun eigen strategieën onvoorspelbaar gedrag kunnen vertonen. De complexiteit wordt vergroot, doordat die actoren vaak gelijktijdig participeren in meerdere arena s, maar vaak niet in alle arena s. Zo maken actoren in een veiligheidsnetwerk ook deel uit van arena s op verschillende aanpalende beleidsterreinen. Denk aan de politie die niet alleen participeert in arena s van de strafrechtsketen in het kader van de opsporing, maar ook in arena s op andere beleidsterreinen als die van Verkeer en Waterstaat in het kader van verkeershandhaving of op gemeentelijk niveau in het kader van de openbare orde. Dit laat zien dat besluiten in het kader van opsporing of veiligheid worden genomen in een bredere context. Ook de samenstelling van actoren binnen de verschillende arena s is aan verandering onderhevig. De ene actor verlaat op een bepaald moment het spel, terwijl andere (nieuwe) actoren op andere momenten toetreden. Dat draagt bij aan de complexiteit van het beleidsspel en maakt dat de uitkomsten gaandeweg het spel allerminst zeker zijn. Hierdoor krijgt het beleidspel een gefragmenteerd karakter, temeer omdat arena s verschillende besluitvormingsniveaus beslaan. Actoren kunnen daarom worden geconfronteerd met consequenties van onvoorziene besluiten genomen in andere arena s. 17

20 Het beleidspel rond een bepaald beleidsvraagstuk vindt dus plaats in een speelveld met verschillende arena s en wordt aangeduid als een game. Verschillende games rond verschillende vraagstukken kunnen ook onderling verbonden zijn via een gemeenschappelijke arena. Er is dan sprake van een verbondenheid van games ( coupling of games ). Het interessante daarvan is dat significante invloeden van kwesties in het ene spel, in een ander spel kunnen leiden tot nieuwe inzichten, waarmee impasses kunnen worden doorbroken. Ter illustratie is een besluitvormingsproces in netwerken in de figuur hieronder weergegeven. Arena 2 Arena 3 Arena 1 Arena 1 1 Arena 1 2 t 0 t 1 t 2 tijd Figuur 2.5 Policy games als een reeks van beslissingen in diverse arena s (Koppenjan & Klijn, 2004: 57) Actoren komen in het beleidsspel bij elkaar en stemmen af en discussiëren over te nemen besluiten, de zogenaamde strijd om beleid. Bij bestudering van de ontwikkeling van de besluitvorming in het beleidsspel kan gebruik worden gemaakt van het zogenaamde rondenmodel. Er is nooit sprake van één besluit maar van meerdere besluiten die verdeeld zijn over meerdere ronden. Dat heeft de volgende oorzaken: - Actoren hebben vaak slechts de mogelijkheid om te beslissen over deelaspecten van een te nemen besluit. - Ze hebben vaak een beperkt mandaat in een arena, waardoor zij voortdurend de afstemming met de eigen organisatie en/of met hun eigen politieke leiding moeten zoeken. Die stapsgewijze afstemming is nodig om de legitimiteit van te nemen besluiten te bewerkstelligen. - het innemen van posities ten aanzien van een complex vraagstuk is een incrementeel proces. De aard van het probleem, belangrijke stakeholders, mogelijke oplossingen worden voor de betrokken actoren geleidelijk aan helder naarmate zij samen verder in het beleidsspel geraken (Koppenjan & Klijn, 2004: 60). In het begin van het beleidspel is de situatie onoverzichtelijk en tasten actoren elkaar af op zoek naar onderhandelingsruimte voor te ondernemen stappen. Idealiter doen actoren via een reeks van stappen en deelbesluiten water bij de wijn en komen zo tot een gezamenlijke oplossing voor het probleem. Van een ronde is sprake als een besluit specifiek in tijd en plaats is af te bakenen. Concreet wordt de start van een ronde gemarkeerd door het moment waarop één van de partijen met een initiatief of beleidsintentie komt. Dat vormt de trigger voor andere partijen om deel te nemen aan het beleidsspel. In die ronde komen actoren samen en brengen hun eigen percepties en strategieën in. Als gevolg daarvan kunnen zich in het verloop van het beleidsspel impasses voordoen in de vorm van stagnatie of blokkade van het proces. Dit gebeurt wanneer actoren niet in het proces willen investeren of eruit willen stappen. Dergelijke gebeurtenissen kunnen de aanleiding vormen voor doorbraken, zoals de herformulering van het probleem of beëindiging van de beleidsdiscussie. Iedere ronde eindigt met een cruciale beslissing die de oplossing vormt voor de vraag die centraal staat in die beleidsronde en heeft daarmee consequenties voor het beleidsdoel. Dat kan een beslissing tot herdefiniëren van het probleem betreffen of aanpassing van eerder gestelde doelen, waardoor het spel een andere wending krijgt. In een ronde kunnen ook belangrijke beslissingen worden genomen, maar die hoeven niet per se een nieuwe ronde in te luiden. Wel als een besluit leidt tot herdefiniëring van het probleem of doel, want dan is er sprake van een cruciale beslissing. Een nieuwe ronde opent nieuwe perspectieven en gaat daarom vaak gepaard met een verandering in de samenstelling van actoren. Dit is van invloed op het beleidsspel, omdat andere actoren met hun eigen percepties en strategieën meedoen. Overigens kan het netwerkproces ook worden beïnvloed door exogene factoren als maatschappelijke, economische en politieke ontwikkelingen. Daardoor kunnen probleempercepties, doelen en strategische standpunten wezenlijk veranderen met alle gevolgen van dien voor het beleidsspel. Veranderingen in de omgeving kunnen zelfs leiden tot beëindiging van het beleidsspel. Het voortdurende geschuif van voor naar achteren in het proces geeft het beleidsspel een zigzaggend karakter (Koppenjan & Klijn, 2004: 60-61). 18

21 Uitkomsten van het beleidsspel De uitkomst van het beleidsspel in netwerken komt vaak niet overeen met de doelen die verschillende partijen zichzelf voorafgaand aan het spel hadden gesteld. Oplossingen ontwikkelen zich zoals hiervoor geschetst immers onder invloed van verschillende percepties, daarop gebaseerde strategieën en gebeurtenissen die zich voordoen in de verschillende ronden en arena s. Resultaten van het beleidsspel zijn niet alleen de feitelijke oplossingen aan het einde van het beleidsproces maar kunnen ook gedurende het proces tot stand komen. De uitkomsten van het beleidspel kunnen zich op drie niveaus voordoen, namelijk op inhoudelijk niveau, procesniveau of institutioneel niveau. 1. Inhoudelijk niveau Binnen de inhoudelijke uitkomsten zijn de volgende drie categorieën te onderscheiden: a. Non-decision making Actoren komen niet tot oplossingen voor het probleem. Dit wordt non-decision making genoemd. b. Onvoldoende gedragen deeloplossingen In de drang naar concrete acties kan men op basis van onvolledige informatie noodgedwongen maatregelen nemen die slechts een beperkt aantal netwerkleden tevreden stellen. Het gevolg hiervan is dat oplossingen ongecoördineerd en chaotisch blijven, waardoor de realisatie van doelstellingen in gedrang komt. Dit brengt ongewenste onvoorziene effecten met zich mee (belemmering/stagnatie). c. Integratie en doelvervlechting Actoren integreren hun oplossingen. Deze uitkomst kan verschillende vormen aannemen, waaronder compromissen en package deals waarbij partijen water bij de wijn doen. Van doelvervlechting is sprake als actoren hun eigen doelen niet hoeven bij te stellen maar proberen alle doelen gelijktijdig te verwezenlijken. Vaak is dat mogelijk na verbreding van de scope voor oplossingen. Zo ontstaat ruimte voor innovatie met doorgaans rijkere uitkomsten voor actoren dan zij aanvankelijk voor ogen hadden. 2. Procesniveau Uitkomsten op procesniveau gaan over het effect op relaties tussen betrokken organisaties. Zo kan de samenwerking tussen actoren intensiveren afhankelijk van het krediet dat zij bij elkaar opbouwen. De uitkomst bevindt zich ergens op een as met als extremen vijandigheid en samenwerking. 3. Institutioneel niveau Institutionele resultaten in een beleidsproces hebben betrekking op de voortdurende relaties tussen actoren. Netwerken worden gevormd door deze voortdurende relaties en de relaties binnen een netwerk kunnen veranderen onder invloed van het beleidsspel. Zo kunnen nieuwe actoren geleidelijk toetreden tot een netwerk. Er wordt dan gesproken over een netwerkformatie of netwerkverandering (Koppenjan & Klijn, 2004: 62-63) Strategieën van actoren Hiervoor is beschreven hoe netwerken in theorie functioneren en op welk niveau de uitkomsten van netwerkprocessen zich kunnen voordoen. In netwerkprocessen spelen strategieën van actoren een belangrijke rol. Die bepalen in welke mate actoren in staat zijn om samen resultaten te boeken. De strategie van een actor in een beleidsproces uit zich in zijn gedrag of zijn opstelling (zetten in het beleidsspel) met het oog op het door hem te bereiken doel. Een actor zal in een proces proberen invloed uit te oefenen om het gewenste doel te bereiken. Een strategie in een beleidsproces is te typeren als het gedrag waarmee een actor probeert invloed uit te oefenen of op zijn minst probeert te anticiperen op het gedrag van andere actoren, zodat zijn of haar doel kan worden gerealiseerd (Koppenjan & Klijn, 2004: 48-49). Eerder in dit hoofdstuk is beschreven hoe afhankelijkheden ontstaan onder invloed van de verdeling van middelen onder actoren en door verschillen in percepties van actoren. Percepties zijn ook van invloed op de strategieën die actoren hanteren. Koppenjan & Klijn refereren in dit verband aan Simon (1957), Lindblom (1958), Crozier & Friedberg (1980), March & Olsen (1989) en Ostrom (1990) waar het de bounded rationality van actoren betreft. Dat houdt in dat de realisatie van de eigen doelen leidend is voor de strategische handelingen van een actor, maar dat die doelen tegelijkertijd worden gevormd door percepties, beperkte informatie en irrationele elementen als sympathie, antipathie en loyaliteit ten opzichte van andere actoren (Koppenjan & Klijn, 2004 : 45-49). 19

22 Actoren kunnen volgens Koppenjan en Klijn de volgende strategieën hanteren: Go-alone strategie De strategie waarbij een actor met een oplossing voor een probleem komt en probeert deze te realiseren ondanks strategische afhankelijkheden. Deze strategie kan leiden tot weerstand bij andere actoren. Conflict strategie Deze strategie is bedoeld om oplossingen of beleidsmaatregelen tegen te houden of te voorkomen. Vermijdende strategie Actoren nemen een passieve houding aan of vermijden conflicten, omdat ze niet geïnteresseerd zijn of omdat ze kosten willen vermijden. Coöperatieve strategie Hier hebben de actoren inzicht in hun externe afhankelijkheden en doen er alles aan om andere partijen in hun plannen te betrekken om zodoende in het onderhandelingsproces tot een gewenst resultaat te komen. Faciliterende strategie Samenwerking wordt als noodzakelijk beschouwd om te komen tot goede oplossingen. Partijen worden samengebracht en conflicten worden opgelost. (Koppenjan& Klijn, 2004: 48-49) Omdat elke actor een eigen set van strategieën hanteert is de samenstelling van het netwerk van invloed op het functioneren van netwerken. De samenstelling van een netwerk bepaalt ook hoeveel onderlinge relaties er tussen organisaties in het netwerk zijn. Het aantal onderlinge relaties is weer van invloed op de complexiteit van sturing van het netwerk. Hoe meer organisaties deelnemen aan dat netwerk, hoe lastiger het is om het netwerk als geheel te sturen of te coördineren. Dit omdat een toename van het aantal organisaties in het netwerk gepaard gaat met een exponentiële groei van het aantal onderlinge relaties tussen die organisaties (Kenis & Provan, 2008: 238). Daar komt bij dat de verschillende actoren hun eigen strategieën hebben en onderling van invloed zijn op elkaars gedrag in dat netwerk. Strategieën van actoren zorgen voor strategische onzekerheid in het netwerk, omdat actoren op elkaar reageren en voortdurend hun strategieën aanpassen naar aanleiding van het gedrag van andere actoren. Daardoor veranderen zij met hun strategieën ook de wijze waarop het probleem wordt geformuleerd en opgelost (Koppenjan & Klijn, 2004: 7). In de vorige paragrafen is de complexiteit in netwerken beschreven. Hoe met die complexiteit in netwerken kan worden omgegaan is een vraag over netwerksturing. Daar gaat volgende paragraaf op in Netwerksturing Volgens het conceptuele kader wordt de effectiviteit van een netwerk mede bepaald door de wijze waarop het netwerk als geheel wordt gemanaged. In deze paragraaf wordt ingegaan op de kennisvraag: welke wetenschappelijke opvattingen bestaan er over netwerksturing en hoe werkt netwerksturing in theorie? Er zijn verschillende opvattingen over sturing in netwerken. Vanuit het ene perspectief staat de samenwerking om doelen te realiseren centraal en is een meer hiërarchische vorm van sturing niet aan de orde; de actoren participeren immers vrijwillig in dat netwerk en bepalen vooral samen hoe zij hun doelen realiseren ( network governance ). Er zijn ook benaderingen die meer in de richting van het daadwerkelijk managen van het netwerk als geheel neigen ( governance of networks ). Het is voor een netwerk van belang dat er middelen worden geworven en dat deze efficiënt en effectief worden besteed. Netwerksturing vereist daarom instituties, bevoegdheidsstructuren, samenwerking gericht op de allocatie van middelen en coördinatie en controle op gezamenlijke acties van organisaties in het netwerk als geheel (Provan & Kenis, 2007: 231). Daar waar Provan en Kenis spreken van network governance bedoelen zij dan ook governance of networks, zoals hier beschreven. Beide invalshoeken komen herkenbaar terug in de eerder beschreven vormen van netwerksturing. De opkomst van netwerken ging volgens Provan en Kenis gepaard met versterking van de opvatting dat hiërarchische sturing van een netwerk minder geschikt is, juist omdat het om samenwerkingsarrangementen gaat. Die samenwerkingsverbanden zijn over het algemeen gebaseerd op vrijwilligheid, terwijl sturing (governance) hiërarchie en controle impliceert (Provan & Kenis, 2007: 230). De Bruijn et al. bevestigen die opvatting met hun stelling in een netwerk heeft hiërarchische sturing weinig kans van slagen (De Bruijn et al., 2008: 25). Netwerken zijn namelijk geen goede omgeving voor een netwerkmanager als centrale top-down bestuurder, omdat dat weerstand bij relevante actoren oproept (Koppenjan & Klijn, 2004: 9-11). Hoe meer hiërarchie in een netwerk, des te sterker het verzet daartegen zal zijn. Dat is de achterliggende gedachte bij die stelling. 20

23 Tegenover een command and control -benadering staat een procesbenadering, die recht doet aan de wederzijdse afhankelijkheden in het netwerk. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat dit niet betekent dat er helemaal geen ruimte is voor command and control. Een hiërarchische managementstijl kan wel degelijk een positieve rol spelen in de procesbenadering. Voorop staat echter het besef dat netwerken een meer procesmatige benadering van besluitvorming afdwingen. In de praktijk wordt, als het gaat om network governance ook wel gesproken over soft control, omdat er vaak geen hiërarchische relatie tussen de organisaties in een netwerk bestaat. Over het algemeen hebben participanten in netwerken geen formele verantwoordelijkheden ten aanzien van doelen op netwerkniveau. Men moet het dan ook vaak stellen zonder de voordelen van hiërarchische sturing. Om toch als netwerk effectief te kunnen functioneren, zullen de actoren eerst hun verschillen in denkkaders moeten overbruggen om tot een gemeenschappelijk denkkader te komen. Daarnaast zijn ook collectieve acties van participanten in het netwerk en coördinatie en sturing van de interacties van belang voor de effectiviteit. Meier en O Toole toonden met hun werk Managerial Strategies and Behavior in Networks aan hoe belangrijk interacties tussen actoren en interactief management in een netwerk zijn voor de netwerkprestaties (Meier & O Toole, 2001: 33-34). Omdat in dit onderzoek actieve sturing op de realisatie van doelen van het netwerk als geheel centraal staat, wordt de volgende definitie van netwerksturing, netwerkmanagement of network governance aangehouden: Het gebruik van instituties, autoriteitsstructuren of vormen van samenwerking om middelen toe te wijzen, activiteiten te coördineren en te controleren in de maatschappij of de economie (Kenis & Provan, 2008: 300). Deze formulering laat ruimte voor het managen van eerdergenoemde onzekerheden in het netwerk, juist vanwege de focus die niet alleen inhoudelijk, maar strategisch en institutioneel is gericht De rol van de netwerkmanager of procesmanager Netwerksturing is idealiter gericht op de interacties bij de samenwerking en het bereiken van netwerkdoelen. De netwerkmanager of procesmanager stimuleert daarbij de interacties en vervult de rol van mediator of (volgens Provan en Kenis) de makelaar tussen actoren in het netwerk. Die rol vraagt om inzicht in en sturing op de samenstelling van het netwerk en een visie op een passender sturingsvorm voor het netwerk. Zoals eerder in dit hoofdstuk beschreven is de effectiviteit van de sturingsvorm afhankelijk van belangrijke kenmerken als het aantal netwerkleden, vertrouwen en consensus over netwerkdoelen. Een andere belangrijke uitdaging voor de netwerkmanager is om te gaan met onzekerheden in het netwerk. Actieve sturing op het netwerkproces, de inhoud en de instituties in dat netwerk is nodig om ervoor te zorgen dat het netwerk effectief kan functioneren. Een netwerkmanager zal actoren voor een bepaald initiatief moeten identificeren en een situatie moeten creëren, waarin zij geïnteresseerd en bereid zijn hun middelen te investeren. De netwerkmanager moet actoren activeren en waar nodig deactiveren in situaties waarin de betrokkenheid niet (meer) productief is (Klijn, Steijn & Edelenbos, 2010: 1069). Een netwerkmanager kan daarbij kiezen voor strategieën die gericht zijn op het netwerkproces (procesmanagementstrategieën) of voor strategieën die de instituties van het netwerk raken (institutioneel ontwerp). Bij procesmanagement worden de structuur en instituties van het netwerk als gegeven beschouwd en staat het faciliteren van de interacties en activiteiten van actoren centraal. Met institutioneel ontwerpstrategieën daarentegen wordt beoogd het netwerk te managen via veranderingen in de structuur van het netwerk, de spelregels, de posities van actoren of de verdeling van middelen (Klijn et al., maart 2010: 1065). Invulling geven aan procesmanagement is niet voorbehouden aan slechts één actor in het netwerk. De interacties in het beleidspel worden gemanaged door een door betrokken partijen aangewezen procesmanager. Deze rol kan worden vervuld door verschillende actoren in het netwerk, soms zelfs door meerdere actoren gelijktijdig (Koppenjan & Klijn, 2004: 11). Hoe de rol van procesmanagement kan worden vervuld is afhankelijk van het doel dat de procesmanager wil bereiken. Elk sturingsdoel vergt een zekere strategie voor netwerksturing. Het veiligheidshuis wordt in dit onderzoek beschouwd als een bestaand netwerk met een gegeven structuur, posities van actoren, verdeling van middelen en netwerkregels. Om die reden wordt met netwerksturing gedoeld op strategieën vanuit de procesmanagement benadering. In de volgende paragraaf wordt beschreven wat in de literatuur bekend is over strategieën voor netwerksturing. 21

24 Strategieën voor netwerksturing Eerder in dit hoofdstuk is beschreven dat sturing in een netwerk kan plaatsvinden door de inhoudelijke, strategische en de institutionele onzekerheid te managen. Dat is mogelijk met behulp van de procesmanagementstrategieën exploreren, verbinden, arrangeren en procesregels (Klijn et al., maart 2010: ). Deze strategieën worden hieronder toegelicht. Exploreren Exploreren is erop gericht om de inhoudelijke onzekerheden in het netwerk te managen. Afhankelijk van de situatie kan men op de volgende manieren invulling geven aan deze inhoudelijke strategie: Integratie en doelvervlechting bevorderen Dit kan via gezamenlijke probleemformulering, bepaling of verbreding van de scope en het bedenken van oplossingen door alle actoren in plaats van een vooraf bedachte probleemdefinitie en oplossing centraal te stellen. Partijen kunnen zo hun eigen percepties inbrengen en samen toewerken naar een gedeelde probleemdefinitie en een oplossing, die voor alle betrokken partijen in zekere mate een win-win uitkomst is. Verder kunnen alle partijen hun eigen doelen nastreven en tegelijkertijd op zoek gaan naar trade-offs tussen hun eigen doelen en percepties en die van andere actoren. Dit proces van multiple objectives kan worden gefaciliteerd door actoren meervoudige doelen te laten formuleren die gelijktijdig zullen worden nagestreefd, ook al lijken ze op het eerste gezicht strijdig. Inhoudelijke variëteit ontwikkelen Dit is het stimuleren van de zoektocht naar alternatieve probleemformuleringen en oplossingen in plaats van een fixatie op één probleemdefinitie en oplossing. Het stelt actoren in staat een beter beeld te krijgen van de voor- en nadelen van oplossingen van verschillende alternatieven. Niet alleen voor zichzelf, maar ook voor de andere actoren. Er is dan meer begrip voor de consequenties van een oplossing voor andere actoren. Asymmetrische aard van beleidsdiscussies doorbreken Actoren kunnen als gevolg van hun verschillende denkkaders ten aanzien van de maatschappelijke problemen in beleidsdiscussies raken. Niet zelden wordt langs elkaar heen gesproken, hetgeen wordt aangemerkt als de dialoge of the deaf (Koppenjan & Klijn, 2004: ). Door te reflecteren op verschillende probleemformuleringen kan worden gefaciliteerd dat actoren onderkennen dat de discussie asymmetrisch is vanwege hun verschillende denkkaders en dat zij toe zijn aan reframing van het probleem. Hoewel de percepties zullen blijven verschillen, ontstaan door reframing wel mogelijkheden om het gat tussen de verschillende denkkaders te verkleinen. Verder kan worden aangestuurd op het verkleinen van verschillen in taal. Ook het opstellen van nieuwe agenda s kan helpen om spanningsvelden door onverenigbare standpunten van actoren te verkleinen. Zo zou een kritische dwarskijker van buitenaf een alternatieve visie op de dominante probleemformulering en oplossing van het netwerk kunnen inbrengen. Cognitieve reflectie bevorderen Dit kan door de sociale omstandigheden rondom discussies te veranderen. Zo kunnen actoren worden gestimuleerd tot reflectie op hun eigen probleemformulering en oplossingen op basis van ideeën van anderen. Dat kunnen andere actoren, vertegenwoordigers van andere netwerken of partijen met een beperkt of ondergeschikt belang zijn. Dat komt dus neer op het creëren en verder bevorderen van sociale variatie. Dit is noodzakelijk indien actoren in een beleidspel worden buitengesloten, waardoor onwelkome boodschappen of argumenten dreigen te worden geëlimineerd. Door te zorgen dat er een rol is weggelegd voor een advocaat van de duivel, mediator of ondernemer kan cognitieve reflectie worden bevorderd. Inhoudelijke selectie organiseren Nadat partijen gezamenlijk naar probleemformulering, mogelijke oplossingen en doelen hebben toegewerkt, vormt de selectie van oplossingen en doelen de volgende uitdaging. Dat vergt organisatie van het selectieproces door actoren: - vooraf zelf de criteria voor selectie van oplossingen en doelen te laten formuleren; - te laten bepalen wie de keuze maakt; - te laten bepalen hoe de selectie zal plaatsvinden, op grond van welke beslisregels, welke bezwaarmogelijkheden gelden en hoe conflicten zullen worden gemanaged. Alleen al het bestaan van spelregels kan de rust in het netwerk bevorderen; - onderling te laten bepalen wanneer de selectie zal plaatsvinden, zodat de selectie ook in tijd goed uitpakt voor actoren en de organisaties waartoe zij behoren (Koppenjan & Klijn, 2004: ). 22

25 Verbinden en arrangeren Verbinden en arrangeren zijn strategieën gericht op het managen van de strategische onzekerheid in netwerken. Participatie in een netwerk op vrijwillige basis is geen vanzelfsprekende keuze voor actoren. Immers, participatie in een netwerk vergt investeringen in kosten, tijd, energie en blootstelling aan risico s verbonden aan netwerken. In beginsel zal een actor daarom vaak streven naar het veilig stellen van eigen belang. Het bevorderen van de transitie naar meer coöperatief gedrag onder actoren vraagt om het managen van het netwerkproces (Koppenjan & Klijn, 2004: ). Netwerkprocessen hebben in het algemeen als kenmerk een multi-issue agenda, waarbij actoren uiteindelijk over elke kwestie een gezamenlijk besluit moeten nemen. Het is van belang dat actoren een aantal herhaalde kansen krijgen om hun belangen te realiseren, zodat zij het vertrouwen hebben dat het proces integer is ontworpen en dat zij niet bij iedere beslissing volledig de strijd hoeven aan te gaan. Er is ruimte in verschillende stadia van het proces om invloed uit te oefenen (De Bruijn et al. 2002: 153). Dat vergt voortdurende aandacht voor verbinden en arrangeren. In essentie gaat het bij de verbindende strategie om het selectief activeren en deactiveren van actoren, mobiliseren van middelen, nieuwe sets van interacties initiëren, coalitievorming stimuleren, mediation, toewijzen van procesmanagers, obstakels voor coöperatief gedrag wegnemen en positieve prikkels voor coöperatief gedrag inbouwen. Arrangeren gaat vooral om het creëren van nieuwe ad hoc arrangementen zoals projectorganisaties, zodat de netwerkinteracties worden bevorderd (Klijn et al., maart 2010: 1069). Procesregels Het managen van institutionele onzekerheid is een stuk lastiger dan de inhoudelijke en verbindende strategieën en kan alleen worden bereikt door een fundamentele herziening van percepties (reframing), wijziging van netwerkregels of investering in vertrouwen. Dit is een fundamentele ingreep, omdat de spelregels als het ware de infrastructuur voor sociale interacties vormen. Daarbij zijn drie strategieën mogelijk, gericht op: - netwerkcompositie (actoren, posities, toegangsregels); - netwerkresultaten (beloningsregels, prestatienormen, evaluatie-eisen); - netwerkinteracties, waaronder interactieregels, gedragscodes, regels voor conflictoplossing, vorming van interactiearena s, certificering, regulering en wijziging van supervisie (Koppenjan & Klijn, 2004: ). Het verband tussen sturingsstrategieën en de netwerkresultaten Managementactiviteiten zijn zowel gericht op faciliteren van netwerkprocessen en inhoudelijke verbinding, als op het bevorderen van het vertrouwen. Uit wetenschappelijk empirisch onderzoek is gebleken dat niet alleen vertrouwen van invloed is op de prestaties van netwerken, maar dat ook sturingsstrategieën of managementstrategieën van invloed zijn op de netwerkresultaten. De betreffende survey wees uit dat managementstrategieën (in het bijzonder het aantal strategieën) een onafhankelijke invloed hebben op de (gepercipieerde) uitkomsten van het betreffende netwerk. De strategieën bleken zowel in de inhoudelijke uitkomsten als in de procesuitkomsten door te werken (Klijn et al., april 2010: 210) Netwerkeffectiviteit In deze paragraaf is uiteengezet wat in de wetenschap bekend is over effectiviteit van netwerken en hoe netwerkeffectiviteit kan worden vastgesteld. Om te bepalen of een organisatie effectief is is inzicht nodig in de doelen die de betreffende organisatie zichzelf vooraf heeft gesteld. Dat vormt het referentiekader voor de te meten uitkomsten na een zekere periode. Als het gaat om output prestaties worden in jaarverslagen realisatiecijfers afgezet tegen prestatiedoelen die men zich in het jaar voorafgaand aan het realisatiejaar heeft gesteld. Om de effectiviteit te bepalen is inzicht nodig in vooraf gestelde outcome doelen van de organisatie. Op basis van ex post evaluaties kan men, gegeven de vooraf gestelde doelen, onderzoek doen naar de effectiviteit van betreffende organisatie. Effectiviteit van netwerken afmeten aan vooraf gestelde doelen blijkt volgens de literatuur een stuk lastiger. Vooral omdat niet één actor zelfstandig de netwerkdoelen kan bepalen, maar daarvoor afhankelijk is van de andere actoren. Vaak zijn netwerkdoelen niet vooraf te bepalen, omdat partijen eerst in complexe besluitvormingsprocessen moeten bepalen welk probleem men samen denkt op te lossen. In de praktijk blijken netwerkdoelen daarom vaak vaag te worden geformuleerd. Bovendien blijken netwerkdoelen in tijd vaak aan verandering onderhevig. Dit fenomeen kan vanuit een negatieve invalshoek worden uitgelegd als doelverschuiving. Men kan dit fenomeen echter ook positief beschouwen, namelijk door het aan te merken als een belangrijk leereffect in een netwerkproces (Klijn et al., april 2004: 201). Immers, bijgestelde doelen komen voort uit de afweging van verschillende belangen en inzichten die men samen gedurende een zekere periode opdoet. Een proces van geven en nemen met als resultaat een bijgesteld netwerkdoel, waarin verschillende belangen zijn meegewogen. 23

26 Netwerkeffectiviteit wordt door Provan en Kenis gedefinieerd als: het bereiken van positieve resultaten op netwerkniveau, welke resultaten normaliter niet realiseerbaar zijn voor een zelfstandig opererende individuele actor (Provan en Kenis, 2008 : 230) Leereffecten in het netwerk De effectiviteit van netwerken kan op de eerste plaats worden afgemeten aan patronen die op termijn ontstaan, namelijk interactiepatronen en perceptiepatronen. Interactiepatronen Geleidelijk aan ontstaan vaste interactiepatronen tussen actoren, juist omdat de onderlinge afhankelijkheid hen dwingt tot samenwerking. De frequente interactie zorgt ervoor dat de interactiepatronen na verloop van tijd een zeker stabiel karakter krijgen. Frequente interactie is daarom een belangrijke voorwaarde voor actoren om invloed uit te kunnen oefenen, optimaal geïnformeerd te zijn en een rol te vervullen bij de realisatie van doelen. Dit leidt tot een vast patroon van contacten tussen actoren. Interactiepatronen hebben twee dimensies, namelijk: - de intensiteit van de interacties geeft aan welke actoren het meest frequent met elkaar afstemmen. - de variëteit van de contacten geeft aan hoeveel verschillende actoren onderling afstemmen. Op basis van deze twee dimensies kan worden vastgesteld welke actoren een centrale rol vervullen in het netwerk en welke zijdelings bij dat netwerk worden betrokken. Een keerzijde van interactiepatronen is dat een netwerk zich als een gesloten bolwerk kan gaan gedragen. Dat werkt belemmerend voor toetreding door nieuwe actoren, de inbreng van andere vernieuwende inzichten van buitenaf en voor de innovatie. Aan de andere kant blijft de stabiliteit intact, zolang interventies in het netwerk door actoren van buitenaf uitblijven (Koppenjan & Klijn, 2004: 70-71). Perceptiepatronen Actoren laten zich leiden door hun percepties. Frequente interactie leidt er ook toe dat actoren steeds vaker onderling hun percepties ten aanzien van onder andere problemen en oplossingen uitwisselen. Dat maakt dat percepties na verloop van tijd steeds minder uiteenlopen dan in het begin. Perceptiepatronen zijn beeldpatronen die actoren na verloop van tijd ontwikkelen. Een stabiel perceptiepatroon dat na verloop van tijd in een netwerk ontstaat is vertrouwen. Actoren zijn na verloop van tijd steeds beter op de hoogte van de intenties van de andere actoren (Koppenjan & Klijn, 2004: 70-71). Naast het afmeten van het netwerkresultaat aan patronen kan het netwerkresultaat worden aangemerkt als leren. Aan de hand van drie criteria worden drie typen netwerkresultaten onderscheiden. Uitgaande van inhoudelijke criteria is er sprake van cognitief leren, worden procescriteria gehanteerd dan is er sprake van strategisch leren en worden institutionele criteria aangehouden dan is institutioneel leren door het netwerk aan de orde. Cognitief leren Een netwerk leert cognitief als er een toename is van kennis en inzichten over de aard, oorzaken en effecten van het probleem, de mogelijke oplossingen en hun gevolgen. Het gaat dan niet over de hoeveelheid (wetenschappelijke) kennis, omdat dat juist meer onzekerheid in de hand kan werken. Het gaat om verdere gezamenlijke aanscherping van probleemdefinities en draagvlak voor oplossingen, die zoveel mogelijk tegemoet komen aan belangen van actoren. Cognitief leren houdt aldus gezamenlijke beeldvorming of doelvervlechting in. Gezamenlijke beeldvorming Daarvan is sprake indien gedeelde inzichten in de aard, oorzaken en effecten van het probleem, de mogelijke oplossingen en hun gevolgen voortkomen uit interacties en gezamenlijk in gang gezet (wetenschappelijk) onderzoek. De dimensies Consensus over de probleemdefinitie en oplossingen en overeenstemming over de wetenschappelijke validiteit van probleemformulering en oplossingen zijn bepalend voor de typering van het resultaat, zoals in het schema hieronder weergegeven. Consensus over de probleemdefinitie en oplossingen Overeenstemming over de wetenschappelijke validiteit van probleemformulering en oplossingen Ja Nee Ja Onderhandelde kennis Overtollige kennis Nee Onderhandelde onzin Ambiguïteit Figuur 2.6 Gezamenlijke beeldvorming als evaluatiecriterium voor netwerken (Koppenjan& Klijn, 2004: 126) 24

27 Bij onderhandelde kennis hebben partijen zowel overeenstemming over de probleemformulering en oplossingen als over de wetenschappelijke validiteit bereikt. Is er in geen van beide gevallen sprake van overeenstemming, dan blijft de ambiguïteit in het netwerk voortbestaan. Is er uitsluitend overeenstemming over de wetenschappelijke validiteit van probleemformulering en oplossingen, dan is er sprake van overtollige kennis. Het gevolg daarvan is juist dat de onzekerheid toeneemt. In het laatste geval is er wel overeenstemming over de probleemdefinitie en oplossingen, echter de partijen kunnen het maar niet eens worden over de wetenschappelijke validiteit ervan. In dat geval wordt de uitkomst getypeerd als onderhandelde onzin. De kans is groot dat de beoogde oplossingen in dit laatste geval niet zullen aansluiten bij de verwachtingen van actoren (Koppenjan & Klijn, 2004: 126). Doelvervlechting Een inhoudelijk resultaat van een andere orde is doelvervlechting. Of er sprake is van doelvervlechting wordt afgemeten langs de as van wederzijdse verrijking bij formulering van de oplossing enerzijds en tevredenheid onder actoren achteraf anderzijds. Dat ziet er als volgt uit: Wederzijdse verrijking bij formulering van de oplossing Tevredenheid onder actoren achteraf Ja Nee Ja Doelvervlechting Compromis Cognitief leren, maar Geen cognitief leren Nee onvoldoende en tegen hoge ineffectief en inefficiënt proces kosten Figuur 2.7 Doelvervlechting als evaluatiecriterium voor netwerken (Koppenjan & Klijn, 2004: 127) Zijn oplossingen tot stand gekomen via wederzijdse verrijking en zijn alle actoren achteraf tevreden, dan is er sprake van cognitief leren in termen van doelvervlechting. Doelvervlechting volgt uit wederzijdse verrijking via innovatieve oplossingen, waarbij actoren met uiteenlopende doelen toch kosten en negatieve effecten van de oplossingen weten te reduceren of te compenseren. Het bijzondere daarvan is dat meerdere doelen worden gerealiseerd, juist vanwege de innovatieve oplossingen die actoren samen bedenken. Mochten de doelen van een enkele actor niet kunnen worden gerealiseerd, kan de uitkomst alsnog waardevol zijn voor zover die actor voor de negatieve effecten van de oplossing wordt gecompenseerd. Is er achteraf wel sprake van tevredenheid onder actoren, maar zijn de oplossingen niet via wederzijdse verrijking tot stand gekomen dan spreekt men van een compromis. Is er echter sprake van ontevredenheid onder actoren, maar was men wel in staat een oplossing te bedenken via wederzijdse verrijking, dan heeft het netwerk wel cognitief geleerd maar onvoldoende en tegen hoge kosten. De uitkomst kan ook zijn dat het netwerk niet cognitief heeft geleerd, omdat er geen wederzijdse verrijking plaatsvond en er achteraf ook ontevredenheid heerst onder de actoren (Koppenjan & Klijn, 2004: 126). Strategisch leren Worden procescriteria gehanteerd dan kan het resultaat van het netwerkproces worden aangemerkt als strategisch leren. Daarvan is sprake als actoren zich in toenemende mate bewust worden van elkaars betrokkenheid en hun onderlinge afhankelijkheid. Daardoor zijn ze steeds beter in staat om te gaan met conflictsituaties, te onderhandelen en samen op zoek te gaan naar oplossingen. Dat komt de duur en de kwaliteit van het proces ten goede. Procesduur Tegenstellingen, belemmeringen en stagnaties prikkelen actoren tot beweging en tot het zoeken naar doorbraken. Doorbraken zijn indicatoren voor voortgang en strategisch leren. Doorbraken bereiken vergt tijd en inspanning en hangt samen met tijd die nodig is voor cognitief leren. Strategisch leren doet het netwerk door steeds sneller over belemmeringen heen te komen. Duren belemmeringen te lang dan volgt disfunctioneren van het netwerk en neemt de kans op cynisme en machteloosheid toe. Kortom, bij strategisch leren verminderen de belemmeringen en stagnaties in het proces, bereiken actoren sneller doorbraken, en hangt de duur van het proces samen met de mate waarin het netwerk cognitief leert. 25

28 Kwaliteit van het proces Strategisch leren in termen van proceskwaliteit omvat de mate waarin actoren in staat zijn de kosten voor interactie en de risico s van strategisch gedrag te beperken. Het gaat daarbij ook om de mate waarin zij elkaar vertrouwen en ondanks hun tegenstellingen en verschillen in percepties en doelen toch een modus vinden om in gesprek te blijven. Dit hangt af van: - de voorspelbaarheid van het gedrag van actoren; - de mate waarin rekening wordt gehouden met de belangen van actoren; - de manier waarop besluiten worden genomen; - of er spelregels zijn die ruimte bieden voor herziening van eerdere besluiten en tegenspraak; - hoe men omgaat met conflictsituaties; - of er netwerkmanagement en bemiddeling wordt toegepast; - de mate waarin actoren van buitenaf toegang krijgen tot het beleidspel; - hoe transparant het proces van probleemoplossing is; - de wijze waarop betrokkenheid van democratische platforms in het proces van probleemoplossing is georganiseerd (Koppenjan & Klijn, 2004: ). In essentie gaat het bij de proceskwaliteit dus om de mate waarin actoren elkaar leren kennen, spelregels voor interactie inbouwen, elkaar vertrouwen en kiezen voor op samenwerking en onderhandeling gerichte strategieën. Verder draagt de transparantie en democratische legitimatie van het proces van probleemoplossing bij aan de proceskwaliteit. Institutioneel leren Dit leereffect gaat over de mate waarin het netwerk evolueert. Van partijen die aanvankelijk weinig met elkaar van doen hebben tot een netwerk van relaties, waarin de ontwikkeling van vertrouwen, een gemeenschappelijk taal, regels en waarden zichtbaar is. Men werkt in een beginstadium vaak met ad hoc afspraken, maar op de lange duur ontstaat de behoefte aan wat meer structurele afspraken. Op dat moment is er sprake van institutioneel leren, omdat die afspraken zorgen voor beperking van de institutionele onzekerheid. De relaties tussen partijen worden versterkt, nieuwe relaties ontstaan, ze ontwikkelen organisatorische arrangementen, gedeelde waarden, taal en vertrouwen (Koppenjan & Klijn, 2004: ) Maatschappelijke doelbereiking Uiteindelijk is de samenwerking in (publieke) netwerken gericht op het bereiken van maatschappelijke effecten (outcome). In de inleiding is geschetst dat bijvoorbeeld het Openbaar Ministerie met de instelling van veiligheidshuizen het volgende maatschappelijk doel voor ogen heeft: recidivevermindering en verbetering van de kwaliteit van leven van delinquenten. Al het in de afgelopen jaren uitgevoerde wetenschappelijk onderzoek ten spijt blijkt het lastig om het verband tussen de criminaliteitsontwikkeling en de activiteiten in veiligheidshuizen aan te tonen. Daarmee is niet gezegd dat er helemaal geen verband bestaat tussen de prestaties van het veiligheidshuis en de criminaliteit. Bedoeld wordt dat meer factoren zijn die de criminaliteitsontwikkeling bepalen, waaronder sociale, economische, demografische factoren. Niet in de laatste plaats spelen de zogenaamde criminogene factoren, zoals geslacht, leeftijd, eerdere delicten, drug- en alcoholgebruik et cetera een belangrijke rol bij het plegen van delicten. In het veiligheidshuis kan men inspelen op de dynamische factoren als drug- en alcoholgebruik door delinquenten. Ook de straftoemeting is een factor die kan bijdragen aan het verkleinen van de kans op herhalingscriminaliteit. De partij die echt gaat over de straftoemeting is de Zittende Magistratuur (rechters) en die maakt geen deel uit van het netwerk van veiligheidshuizen. De onafhankelijkheid van de rechter moet immers geborgd zijn. Niettemin kan bijvoorbeeld snellere bestraffing bijdragen aan het verkleinen van het recidiverisico. De theorie achter het beleid van sneller straffen is dat het verband tussen daad en consequenties beter wordt begrepen door verdachten, waardoor de kans op herhaling afneemt (Van Noije & Wittebrood, 2008: 148). Op snellere bestraffing kunnen politie en het Openbaar Ministerie wel aansturen, bijvoorbeeld via afstemming in een veiligheidshuis. Dat roept de vraag op in welke mate de straftoemeting, de snellere bestraffing of legio andere factoren van invloed zijn op verlaging van het recidiverisico. Dat laat tegelijkertijd zien hoe lastig het is om het eventuele afzonderlijke effect van het veiligheidshuis op de criminaliteitsontwikkeling geïsoleerd in beeld te brengen. 26

29 2.7. Samenvatting theoretisch kader Alvorens over te gaan op de relevante deelvragen wordt het theoretisch kader uit de vorige paragrafen hieronder samengevat. Samenstelling netwerk De samenstelling van een netwerk kan worden bepaald op basis van drie belangrijke kenmerken, namelijk actoren, sturingsvorm en indicatoren voor de effectiviteit van vormen van netwerksturing. Een netwerk bestaat uit een zeker aantal actoren met ieder hun eigen middelen, percepties, belangen, eigen doelen en netwerkdoelen. De samenstelling van het netwerk leidt tot een zekere onderlinge afhankelijkheid tussen actoren, omdat niet één actor beschikt over alle middelen om de netwerkdoelen te bereiken. Verschillen in percepties van actoren genereren onzekerheid ten aanzien van de aard en inhoud van het probleem, maar ook ten aanzien van het gedrag van andere actoren. Netwerken kunnen ook worden ingedeeld naar type sturingsvorm. Daarbij worden drie ideaaltypen vormen van netwerksturing onderscheiden, namelijk zelfregulerende netwerken, Leidersorganisatie netwerken of een Netwerk Administratieve organisatie. Hoe effectief een sturingsvorm kan zijn, is afhankelijk van een aantal indicatoren. Het gaat daarbij om vertrouwen, het aantal netwerkleden en de mate van netwerkdoelconsensus onder actoren. Op hoofdlijnen geldt in theorie dat de dichtheid van vertrouwen in het netwerk, het aantal netwerkleden en de mate waarin zij overeenstemming hebben over te realiseren netwerkdoelen van invloed zijn op de effectiviteit van de sturingsvorm. Vertrouwen blijkt op grond van empirisch wetenschappelijk onderzoek een cruciale factor in netwerken, vanwege het verband tussen vertrouwen op de netwerkprestaties. Netwerkproces Het netwerkproces wordt getypeerd als een beleidsspel, waarin actoren in verschillende arena s en ronden tot gezamenlijke besluitvorming proberen te komen. Hoe een netwerk functioneert, hangt af van de mate waarin actoren in staat zijn om de inhoudelijke, strategische en institutionele onzekerheden te beperken. Door zoveel mogelijk de asymmetrische aard van beleidsdiscussies te doorbreken wordt voorkomen dat partijen langs elkaar heen praten. Door samen alternatieve probleemformuleringen te verkennen kan inhoudelijke variëteit worden bereikt, omdat actoren samen de voor- en nadelen van alternatieve probleemformuleringen kunnen wegen (exploratie). In de onderlinge interacties passen actoren verschillende actorstrategieën toe. Die kunnen variëren van een coöperatieve strategie, een faciliterende strategie, een vermijdende strategie, een go-alone strategie tot zelfs een conflictstrategie. Hoe het netwerkproces verloopt, is mede afhankelijk van afspraken en netwerkregels die actoren onderling zijn overeengekomen en de mate waarin zij zich aan die afspraken houden. Netwerksturing Het managen van een netwerk betreft actieve sturing van het netwerk door gebruik te maken van instituties, autoriteitsstructuren, vormen van samenwerking om middelen toe te wijzen en door activiteiten te coördineren en te controleren. De netwerkmanager of procesmanager heeft de taak de interacties in het netwerk te stimuleren, de rol van mediator of makelaar tussen actoren in het netwerk te vervullen en te zorgen dat het netwerk over de middelen beschikt om haar doelen te verwezenlijken. De rol van procesmanager kan door meerdere actoren in het netwerk worden vervuld. Het doel van netwerksturing is om de inhoudelijke, strategische en institutionele onzekerheid in netwerken waar mogelijk te reduceren, zodat het netwerk beter in staat is zijn doelen te realiseren. De netwerkmanager kan daarbij gebruik maken van vier strategieën, namelijk exploreren, verbinden, arrangeren en procesregels. Empirisch wetenschappelijk onderzoek wijst uit dat managementstrategieën een onafhankelijke invloed hebben op de (gepercipieerde) netwerkresultaten, zowel op de inhoudelijke uitkomsten als op de procesuitkomsten (Klijn et al., april 2010: 210). Netwerkeffectiviteit De resultaten van netwerken kunnen zich voordoen op het niveau van het netwerk. Het gaat dan om min of meer stabiele interactiepatronen en perceptiepatronen die zich onder invloed van actorstrategieën ontwikkelen. Verder worden op netwerkniveau ook cognitief leren, strategisch leren en institutioneel leren als netwerkresultaat aangemerkt. Bij netwerken die zich bezig houden met complexe maatschappelijke vraagstukken gaat het uiteindelijk om de vraag of het netwerk zijn outcome doelen realiseert. Bij een veiligheidshuis gaat het concreet om recidivevermindering onder cliënten en een betere levenskwaliteit van cliënten. De vraag is in hoeverre netwerksturing gericht is op het realiseren van deze netwerkdoelen. 27

30 3. Methodologisch kader 3.1. Deelvragen De te beantwoorden centrale vraag voor dit onderzoek is als volgt geformuleerd: Op welke wijze beïnvloedt netwerksturing van het Veiligheidshuis Breda de samenstelling, het netwerkproces en de effectiviteit van het netwerk? Om deze vraag te kunnen beantwoorden wordt dit onderzoek analoog aan de samenvatting van het theoretisch kader opgeknipt in de volgende vier deelonderzoeken: deelonderzoek 1 ziet toe op het in kaart brengen van de netwerksamenstelling van het Veiligheidshuis Breda aan de hand van eerder beschreven netwerkkenmerken; deelonderzoek 2 beschrijft het netwerkproces en de netwerkeffectiviteit; deelonderzoek 3 brengt in kaart hoe netwerksturing in het Veiligheidshuis Breda plaatsvindt en wat de invloed op de netwerkeffectiviteit; deelonderzoek 4 beschrijft in hoeverre de conclusies uit deelonderzoek 3 in Breda generaliseerbaar zijn door deze resultaten te vergelijken met het empirisch materiaal verzameld in het Veiligheidshuis Zeeland en het Veiligheidshuis Maas & Leijgraaf. Voor bovenstaande deelonderzoeken zijn de volgende vier respectievelijke deelvragen geformuleerd: 1. Hoe ziet het netwerk van het Veiligheidshuis Breda eruit? a. Hoeveel en welke actoren zitten in dat netwerk, over welke middelen beschikken zij en wat is hun onderlinge afhankelijkheid? b. Wat zijn de percepties van de actoren ten aanzien van hun belangen en doelen van dit veiligheidshuis? c. Wat is de mate van vertrouwen binnen het netwerk? d. Met welke ideaaltypische vorm van netwerksturing komt de sturingsvorm van het Veiligheidshuis Breda overeen? 2. Hoe zien het netwerkproces en de netwerkeffectiviteit van in het Veiligheidshuis Breda er uit? a. Hoe ziet het netwerkproces in het Veiligheidshuis Breda er idealiter uit? b. Hoe ziet het netwerkproces in het Veiligheidshuis Breda er in de praktijk uit? c. Wat zijn de uitkomsten van het netwerkproces en wat is de netwerkeffectiviteit van het Veiligheidshuis Breda? 3. Hoe vindt netwerksturing in het Veiligheidshuis Breda plaats en welke invloed heeft dat op de netwerkeffectiviteit? a. Hoe wordt het netwerk van het Veiligheidshuis Breda gemanaged? b. Welke strategieën voor netwerkmanagement worden in het Veiligheidshuis Breda toegepast? c. Welke netwerkresultaten realiseert het Veiligheidshuis Breda en zijn deze uitkomsten vanuit het perspectief van netwerksturing te verklaren? 4. Hoe vergelijkbaar is netwerksturing in het Veiligheidshuis Breda met netwerksturing in de veiligheidshuizen Maas & Leijgraaf en Zeeland en wat is het verband tussen netwerksturing op de netwerkeffectiviteit van deze drie veiligheidshuizen? a. In hoeverre zijn de veiligheidshuizen Breda, Maas & Leijgraaf en Zeeland vergelijkbaar op grond van de steekproef? b. Hoe worden de netwerken van de veiligheidshuizen Breda, Maas & Leijgraaf en Zeeland gemanaged? c. Welke strategieën voor netwerkmanagement worden in deze veiligheidshuizen toegepast? d. Welke netwerkresultaten realiseren de veiligheidshuizen en zijn deze uitkomsten vanuit het perspectief van netwerksturing te verklaren? 28

31 3.2. Operationalisering De volgende centrale concepten uit de deelvragen worden in deze paragraaf geoperationaliseerd: netwerk, netwerkproces en uitkomsten, netwerksturing en netwerkeffectiviteit Het netwerk van het Veiligheidshuis Breda Het netwerk van het Veiligheidshuis Breda wordt als volgt geoperationaliseerd. Concept Variabele Operationele definitie Actoren Een handelende eenheid bestaande uit één of meer personen of een organisatie, die in het veiligheidshuis in het netwerkproces participeert ongeacht of: - de organisatie het samenwerkingsconvenant van het Veiligheidshuis Breda heeft ondertekend; - de medewerkers van participerende organisaties fysiek op werkplekken in het veiligheidshuis zijn ondergebracht. - Middelen Middelen die het netwerk van het Veiligheidshuis Breda nodig heeft om invulling te geven aan de persoonsgerichte aanpak, te onderscheiden in competenties (bevoegdheden), kennis, legitimiteit, financiële middelen en productiemiddelen. - Afhankelijkheid De mate waarin middelen asymmetrisch zijn verdeeld over de actoren in het netwerk en tegelijkertijd een lage vervangbaarheid kennen (d.w.z. dat er geen andere actoren zijn die over dezelfde middelen beschikken). Netwerk - Percepties Percepties zijn beelden van actoren over problemen, oplossingen, doelen, andere actoren en ontwikkelingen in de omgeving. Perceptie: doelgerichtheid Doelgerichtheid is in dit onderzoek de mate waarin actoren bij de beschrijving van de reden waarom hun organisatie is aangesloten bij het Veiligheidshuis Breda en de doelen van het veiligheidshuis indicatoren benoemen die gericht zijn op input, proces, output en/of outcome. Vorm van netwerksturing De mate waarin het besturingsmodel van het Veiligheidshuis Breda overeenkomt met een of meer van de volgende ideaaltypische sturingsvormen: Zelfregulerend netwerk, Leidersorganisatie netwerk of de Netwerk Administratieve Organisatie. Indicatoren voor effectiviteit van vormen netwerksturing - Vertrouwensniveau De gemiddelde waardering van actoren voor het vertrouwen dat zij hebben voor in het netwerk betrokken politie- en Justitieorganisaties, gemeenten, zorgpartners en andere (maatschappelijke) organisaties. - Netwerkomvang Het totaal aantal actoren dat in het netwerk van het Veiligheidshuis Breda participeert. - Netwerkdoelconsensus De mate waarin actoren vinden dat andere actoren de door hen beschreven doelen van het veiligheidshuis onderschrijven. Tabel 3.1 Operationalisering netwerk Het netwerk van het Veiligheidshuis Breda wordt zoals in de tabel weergegeven in kaart gebracht aan de hand van de kenmerken actoren, vorm van netwerksturing en indicatoren voor effectiviteit van vormen netwerksturing. Beschrijving van het netwerk vindt voornamelijk kwalitatief plaats, met uitzondering van de variabelen netwerkomvang en vertrouwensniveau. Het voorgaande wordt uitgewerkt in hoofdstuk 4. Het netwerk van het Veiligheidshuis Breda wordt kwalitatief beschreven op basis van schriftelijke bronnen en interviews. Op de methodologische onderzoeksverantwoording wordt verderop in dit hoofdstuk nader ingegaan. 29

32 Het netwerkproces en netwerkeffectiviteit Eerst wordt het concept netwerkproces van het Veiligheidshuis Breda in kaart gebracht volgens de operationalisering geschetst in tabel 3.2. Vervolgens wordt beschreven hoe de uitkomsten van het netwerkproces en de netwerkeffectiviteit worden geoperationaliseerd (tabel 3.3). Netwerkproces Het netwerkproces van het veiligheidshuis wordt als volgt geoperationaliseerd. Concept Variabele Operationele definitie Netwerkproces Procesverloop De wijze waarop het netwerkproces in het Veiligheidshuis Breda in de praktijk verloopt. - Exploratie Actoren maken in het netwerkproces op adequate wijze gebruik van verschillende inzichten om te komen tot de beste aanpak voor de betreffende cliënt. - Coöperatie en faciliteren Actoren geven op adequate wijze invulling aan de besluitvorming en uitvoering van de persoonsgerichte aanpak van cliënten van het veiligheidshuis. - Conflictbeheersing Actoren slagen erin hun verschillen van mening en conflicten adequaat te beheersen. - Interacties in het proces Onderlinge contacten tussen betrokken partijen in de samenwerking. - Impasses Belemmerende situaties in de interacties tussen actoren bij de besluitvorming of uitvoering van de persoonsgerichte aanpak, welke situaties door actoren als hinderlijk worden ervaren. Knelpunten Knelpunten die actoren in het netwerkproces ervaren en die besluitvorming en/of uitvoering van de persoonsgerichte aanpak belemmeren. Niet-coöperatieve actorstrategieën Strategieën van actoren die in tegenstelling tot coöperatie en faciliteren niet constructief zijn in het netwerkproces. - Vermijdende strategie Strategisch gedrag van actoren waarbij niet actief wordt geparticipeerd in de invulling van de persoonsgerichte aanpak, bijvoorbeeld uit kostenoverwegingen of desinteresse. - Go alone strategie Strategisch gedrag van actoren, waarbij wordt geprobeerd hoe dan ook zelfstandig een eigen invulling te geven aan de persoonsgerichte aanpak. - Conflictstrategie Strategisch gedrag van actoren, waarbij wordt geprobeerd de door anderen beoogde invulling van de persoonsgerichte aanpak te belemmeren, bijvoorbeeld omdat het eigen organisatiebelang voorop staat. Tabel 3.2 Operationalisering netwerkproces Bij het in kaart brengen van het netwerkproces wordt eerst het ideaaltypische proces van het Veiligheidshuis Breda beschreven op basis schriftelijke bronnen en interviews. Dat houdt in het netwerkproces dat in het Veiligheidshuis Breda wordt beoogd en onder andere is vastgelegd in documenten die bij de oprichting van het veiligheidshuis en bij de inrichting van het bedrijfsproces zijn gehanteerd. Vervolgens wordt het verloop van het netwerkproces in het Veiligheidshuis Breda in de praktijk in kaart gebracht. Daarbij worden de kenmerken procesverloop, knelpunten en niet-coöperatieve actorstrategieën geoperationaliseerd. Dat vindt plaats op basis van de operationele definities weergegeven in bovenstaande tabel. In de analyse wordt de beschreven praktijksituatie afgezet tegen het netwerkproces dat het Veiligheidshuis Breda beoogt. 30

33 Uitkomsten van het netwerkproces en netwerkeffectiviteit Hieronder is de wijze waarop de uitkomsten van het netwerkproces en de netwerkeffectiviteit van het Veiligheidshuis Breda worden geoperationaliseerd weergegeven. Concept Variabele Operationele definitie Uitkomsten netwerkproces Interactiepatroon Een vrij stabiel patroon van de contactintensiteit en -variëteit tussen actoren dat na verloop van tijd ontstaat. - Contactintensiteit De frequentie waarmee actoren contacten onderhouden met andere actoren in het netwerk (via overleg, mail, netwerkbijeenkomsten, telefonisch of persoonlijk). - Contactvariëteit De mate waarin een actor - los van de frequentie - contacten onderhoudt met verschillende andere actoren in het netwerk. Vertrouwen in het netwerkproces Realisatiecijfers Maatschappelijke doelbereiking - Recidivevermindering onder cliënten - Verbetering levenskwaliteit cliënten Netwerkeffectiviteit In het netwerkproces bereikte situatie tussen actoren, waarbij: - afspraken worden nagekomen; - actoren elkaar het voordeel van de twijfel geven; - actoren rekening houden met elkaars belang; - geen misbruik wordt gemaakt van de bijdrage van andere partijen ten gunste van het eigen belang; - er vertrouwen is in de goede intenties van andere partijen. Het jaarlijks aantal door het veiligheidshuis ontwikkelde scenario s. Het beeld van actoren in het veiligheidshuis ten aanzien van het bereiken van de maatschappelijke doelen door het Veiligheidshuis Breda. Het beeld van actoren ten aanzien van het maatschappelijke effect in termen van recidivevermindering onder cliënten van het veiligheidshuis. Het beeld van actoren ten aanzien van het maatschappelijke effect in termen van verbetering van de levenskwaliteit van cliënten van het veiligheidshuis. Het bereiken van positieve resultaten door het netwerk, die normaliter niet realiseerbaar zijn voor een zelfstandig opererende individuele actor. - Cognitief leren In het netwerkproces: - worden vernieuwende ideeën over de inrichting van de persoonsgerichte aanpak ontwikkeld; - worden straf en zorg in voldoende mate verbonden; - hebben actoren een herkenbare inbreng in de inhoud van de persoonsgerichte aanpak van cliënten. - Strategisch leren Actoren kunnen steeds beter omgaan met conflictsituaties, zijn zich steeds beter bewust van elkaars betrokkenheid en onderlinge afhankelijkheid, vertrouwen elkaar en kiezen vooral voor op samenwerking en onderhandeling gerichte strategieën in een transparant en democratisch opgezet netwerkproces. - Institutioneel leren Het netwerk leert institutioneel als het evolueert, waarbij relaties tussen partijen worden versterkt, er nieuwe relaties ontstaan en waarbij zich organisatorische arrangementen, gedeelde waarden, taal en vertrouwen ontwikkelen. Tabel 3.3 Operationalisering uitkomsten van het netwerkproces De uitkomsten van het netwerkproces worden zoals in bovenstaande tabel weergegeven geoperationaliseerd met behulp van de variabelen interactiepatroon, vertrouwen in het netwerkproces, percepties van maatschappelijke doelbereiking en netwerkeffectiviteit. Daarbij wordt opgemerkt dat ook de criminaliteitsontwikkeling in de regio Breda in beeld wordt gebracht. De criminaliteitsontwikkeling is echter niet in de tabel opgenomen, omdat die ontwikkelingen niet zonder meer kunnen worden toegerekend aan de inspanningen van het Veiligheidshuis Breda. Het voorgaande wordt uitgewerkt in hoofdstuk 5. 31

34 Netwerksturing in het veiligheidshuis Netwerksturing in het veiligheidshuis wordt als volgt geoperationaliseerd. Concept Variabele Operationele definitie Netwerksturing Actief managen van het netwerk Actief zorgen dat in het netwerk van het veiligheidshuis: - een persoon is aangewezen die het proces managet; - de persoonsgerichte aanpak actief wordt gemanaged; - er voldoende menskracht wordt ingezet om de persoonsgerichte aanpak aan te sturen; - de relatie met het management van betrokken organisaties over het algemeen goed is verzorgd. Toepassing van strategieën voor netwerkmanagement - Exploreren Stimuleren van inhoudelijke verkenning door: - zoveel mogelijk verschillende opvattingen van partijen zichtbaar te maken en in de besluitvorming mee te nemen; - gemeenschappelijke uitgangspunten en informatiebehoeften als basis te nemen voor het verzamelen van informatie over welke persoongerichte aanpak het beste is voor de cliënt. - Verbinden Selectief activeren en deactiveren van actoren door: - in nieuwe fasen van de persoonsgerichte aanpak andere voor die fase relevante partijen op te zoeken, waarmee nieuwe verbindingen tot stand komen; - voldoende tijd te investeren in de communicatie tussen de betrokken partijen en als procesmanager oog te hebben voor relaties tussen partijen, waar die op zijn gebaseerd en hoe die relaties zich ontwikkelen. - Arrangeren Inrichten van nieuwe arrangementen (arena s) waarin samenwerking en netwerkinteracties worden bevorderd, zoals: - casusoverleggen of trajectberaden waarin expliciete afspraken zijn gemaakt over de vorm van samenwerking; - het betrekken van externe partijen die nieuwe ideeën en oplossingen kunnen aandragen. - Procesregels Inzetten van impliciete of expliciete regels die: - die de samenwerking bevorderen en behulpzaam zijn bij conflicthantering; - die actoren de mogelijkheid bieden om van afspraken en regels af te wijken en uit een casusoverleg te stappen ter bescherming van de eigen organisatiebelangen. Tabel 3.3 Operationalisering netwerksturing De definitie van netwerksturing in dit onderzoek is tweeledig, namelijk het actief managen van het netwerk en de toepassing van strategieën voor netwerkmanagement. In bovenstaande tabel is weergegeven hoe de voor netwerksturing relevante variabalen worden geoperationaliseerd. Voor het Veiligheidshuis Breda vindt die uitwerking plaats in hoofdstuk 6. Vervolgens vindt in hoofdstuk 7 een vergelijking plaats tussen de veiligheidshuizen Breda, Maas & Leijgraaf en Zeeland (deelonderzoek 4). 32

35 Meting van de centrale concepten De vorige subparagrafen gaven een overzicht van de centrale concepten en relevante variabelen voor dit onderzoek. Hieronder wordt concreet uiteengezet hoe deze concepten in dit onderzoek worden gemeten. Vertrouwen tussen partijen bij de samenwerking Helemaal eens Eens Noch eens, noch oneens Oneens Helemaal oneens Afspraken nakomen Elkaar het voordeel van de twijfel geven Rekening houden met belang van andere partijen Geen misbruik van bijdrage andere partijen ten gunste van het eigen belang Vertrouwen in de goede intenties van andere partijen Tabel 3.4 Operationalisering vertrouwen Managen van het netwerk Helemaal eens Eens Noch eens, noch oneens Oneens Helemaal oneens Er is een persoon aangewezen die het proces managet De persoonsgerichte aanpak wordt actief gemanaged Er is voldoende menskracht ingezet om de persoonsgerichte aanpak aan te sturen De relatie met het management van betrokken organisaties is over het algemeen goed verzorgd Tabel 3.5 Operationalisering netwerkmanagement Strategieën voor managen van het netwerkproces Helemaal eens Eens Noch eens, noch oneens Oneens Helemaal oneens Exploreren als strategie Er wordt geprobeerd om zoveel mogelijk verschillende opvattingen van partijen zichtbaar te maken en in de besluitvorming mee te nemen Gemeenschappelijke uitgangspunten en informatiebehoeften vormen de basis voor het verzamelen van informatie over welke persoongerichte aanpak het beste is voor de cliënt Verbinden als strategie In nieuwe fasen van de persoonsgerichte aanpak (bijvoorbeeld bij de overgang van straf naar zorg) worden andere voor die fase relevante partijen opgezocht, waarmee nieuwe verbindingen in het netwerk tot stand komen Er wordt voldoende tijd geïnvesteerd in de communicatie tussen de betrokken partijen Degene die het proces coördineert heeft oog voor relaties tussen partijen, waar die op zijn gebaseerd en hoe die relaties zich ontwikkelen Arrangeren als strategie Over de vorm van samenwerking via verschillende casusoverleggen of trajectberaden zijn expliciete afspraken gemaakt In het proces is er voldoende aandacht voor het betrekken van externe partijen die nieuwe ideeën en oplossingen kunnen aandragen Procesregels als strategie Er zijn in dit veiligheidshuis afspraken gemaakt waarin aandacht wordt besteed aan (regels) voor conflicthantering Er is wel ruimte ingebouwd voor partijen om waar nodig van die afspraken en regels af te wijken Het door partijen uit een casusoverleg of trajectberaad stappen om de eigen organisatiebelangen te beschermen wordt mogelijk gemaakt Tabel 3.6 Operationalisering strategieën voor netwerkmanagement 33

36 Procesverloop besluitvorming en uitvoering van de persoonsgerichte aanpak De betrokken partijen geven op adequate wijze invulling aan de besluitvorming en uitvoering van de persoonsgerichte aanpak van cliënten De betrokken partijen slagen erin om hun verschillen van mening en conflicten adequaat te beheersen Tijdens het besluitvormingsproces of bij de uitvoering van de persoonsgerichte aanpak zijn er impasses tussen partijen die u als hinderlijk ervaart De betrokken partijen maken op adequate wijze gebruik van verschillende inzichten om te komen tot de beste aanpak voor de betreffende cliënt De betrokken partijen hebben in de samenwerking voortdurend onderling contact Tabel 3.7 Helemaal eens Operationalisering verloop van het netwerkproces Eens Noch eens, noch oneens Oneens Helemaal oneens Niet-coöperatieve strategieën van actoren Nooit Af en toe Regelmatig Vaak Vrijwel altijd Conflictstrategie Go alone strategie Vermijdende strategie Tabel 3.8 Operationalisering niet-coöperatieve actorstrategieën Cognitief leren In de casusoverleggen worden vernieuwende ideeën over de inrichting van de persoonsgerichte aanpak ontwikkeld Bij de persoonsgerichte aanpak worden straf en zorg in voldoende mate verbonden De betrokken partijen hebben een herkenbare inbreng in de inhoud van de persoonsgerichte aanpak van cliënten Tabel 3.9 Operationalisering cognitief leren Helemaal eens Eens Noch eens, noch oneens Oneens Helemaal oneens Percepties ten aanzien van de maatschappelijke effectiviteit De persoonsgerichte aanpak die dit veiligheidshuis biedt aan cliënten draagt bij aan verlaging van de kans op herhalingscriminaliteit door deze personen Door straf te combineren met zorginterventies draagt dit veiligheidshuis bij aan verbetering van de levenskwaliteit van cliënten Helemaal eens Eens Tabel 3.10 Operationalisering percepties van maatschappelijke effectiviteit Noch eens, noch oneens Oneens Helemaal oneens Voor de meting van bovenstaande concepten is een enquête als methode ingezet. Een ander deel van de concepten (bijvoorbeeld actoren en sturingsvorm van het netwerk) is op basis van schriftelijke bronnen en interviews in kaart gebracht. De volgende paragraaf gaat nader in op de methodologische onderzoeksverantwoording. 34

37 3.3. Onderzoeksverantwoording Onderzoekmethode In dit onderzoek is gekozen voor een kwalitatieve onderzoeksmethode, omdat een interpretatieve benadering goed past bij het onderzoeksonderwerp. Van Thiel maakt onderscheid tussen twee wetenschapsopvattingen in bestuurskundig onderzoek, namelijk een empirisch-analytische en een interpretatieve opvatting. De empirisch-analytische opvatting gaat uit van een objectieve tastbare werkelijkheid, objectieve kennis en een voorspelbaar mensbeeld. De interpretatieve benadering daarentegen gaat ervan uit dat de realiteit subjectief is (percepties), dat kennis interpretatie is en van een voluntaristisch mensbeeld (Van Thiel, 2007: 37-43). Een belangrijk argument om te kiezen voor de interpretatieve benadering is dat het concept netwerk centraal staat, welk netwerk uiteindelijk uit personen bestaat. Volgens de interpretatieve benadering kunnen mensen die hetzelfde meemaken, achteraf toch een verschillende beleving van die gebeurtenis hebben. Ook zijn mensen in staat tot (zelf)reflectie en passen zij voortdurend hun gedrag door leerervaringen aan. Het verband tussen netwerksturing op de netwerkeffectiviteit In het conceptuele model voor dit onderzoek vormt netwerksturing de primaire onafhankelijke variabele. Door netwerksturing (OV 1) wordt invloed uitgeoefend op de netwerksamenstelling (AV 1), waarmee tevens invloed wordt uitgeoefend op de netwerkeffectiviteit (AV 2). In het laatste geval verandert de positie van netwerksamenstelling (OV 2) in de tweede onafhankelijke variabele die van invloed is op netwerkeffectiviteit (AV 2). Het verband tussen netwerksturing op de netwerkeffectiviteit vindt plaats door de toepassing van verschillende strategieën voor netwerkmanagement, zoals in de vorige paragraaf geschetst. Schematisch ziet het voorgaande er als volgt uit: AV 1/OV 2 AV 2 Samenstelling netwerk Functioneren van het netwerk Effectiviteit netwerk Netwerksturing OV 1 Figuur 3.11 Verband tussen netwerksturing en netwerkeffectiviteit Ter illustratie wordt in het voorbeeld hieronder ten aanzien van het veronderstelde verband tussen exploreren en vertrouwen en cognitief leren als volgt geoperationaliseerd: Kenmerk netwerksamenstelling Netwerkmanagement strategie Netwerkeffectiviteit Vertrouwen verondersteld verband tussen exploreren (OV1) op vertrouwen (AV1) verondersteld verband tussen vertrouwen (OV2) op cognitief leren (AV2) Cognitief leren verondersteld verband tussen exploreren (OV1) op cognitief leren (AV2) Exploreren Figuur 3.12 Operationalisering verband tussen netwerksturing en netwerkeffectiviteit De keerzijde van de interpretatieve benadering is dat het risico op dubbele hermeneutiek bestaat. Dat houdt in dat de onderzoeker interpretaties van mensen in het onderzoek interpreteert. De vraag is hoe geldig die kennis dan is (Van Thiel, 2007: 42). Om dit risico zoveel mogelijk te ondervangen is waar mogelijk gebruik gemaakt van door respondenten gevalideerde interviewverslagen en door respondenten ingevulde enquêtes. Hoe met het empirisch materiaal voor dit onderzoek is omgegaan wordt verder in deze paragraaf behandeld. 35

38 Onderzoeksstrategie Het doel van dit onderzoek is een beeld te krijgen van de mate waarin netwerksturing van invloed is op samenstelling van actoren in het netwerk en op de netwerkeffectiviteit van het Veiligheidshuis Breda. Dit doel vergt een gevalsstudie als onderzoeksstrategie, waarbij een of enkele gevallen (case) van het onderzoeksonderwerp in hun natuurlijke situatie worden onderzocht (Van Thiel, 2007: 97). Gevalsstudies betreffen een gering aantal situaties, welke uitgebreid worden bestudeerd. De natuurlijke situatie heeft betrekking op het veld waarin onderwerpen zich in de dagelijkse realiteit bevinden. Een evaluatie is er namelijk op gericht om na te gaan of via een bepaald beleid of arrangement de beoogde doelstellingen worden gerealiseerd (Van Thiel, 2007: 23-24). Onderzoeksobject Er kunnen volgens Provan en Kenis twee benaderingen in onderzoek van netwerken worden onderscheiden, namelijk de netwerkanalytische benadering en de benadering van het netwerk als sturingsvorm. De netwerkanalytische benadering richt zich op aspecten op microniveau in sociale netwerken. De individuen, hun relaties en egocentrische aspecten staan in deze benadering centraal. De onderzoeksobjecten zijn vooral de individuen en hun posities. Analyse en verklaringen hebben in deze benadering dan ook betrekking op de individuen en hun onderlinge relaties. Bij de benadering van een netwerk als sturingsvorm daarentegen, is het netwerk zelf het object van onderzoek (Provan & Kenis, 2007: 232). In dit onderzoek vormt het netwerk als sturingsvorm het onderzoeksobject. Verklaringen komen daarom niet voort uit analyse van persoonskenmerken en relaties tussen specifieke personen, maar hebben betrekking op de coördinatiemechanismen en de invloed daarvan op het functioneren en de effectiviteit van het netwerk. Onderzoeksaanpak Het meten van de effectiviteit van netwerken is lastig objectief te bepalen, omdat veel aspecten in netwerkprocessen voortdurend aan verandering onderhevig zijn. Zo kunnen netwerkdoelen veranderen, zoals in hoofdstuk 2 is beschreven. Dat geldt ook voor aspecten die vaak niet uit schriftelijke bronnen kunnen worden gehaald, zoals strategieën van actoren, het onderlinge vertrouwen tussen actoren, door wie het proces wordt gemanaged, hoe vaak actoren onderling contact hebben of hoe het netwerkproces in de praktijk verloopt. Gelet daarop is in dit onderzoek gekozen om een belangrijk aantal aspecten van het veiligheidshuis in kaart te brengen aan de hand van percepties van actoren. Actoren hebben immers in hun hoofden niet alleen een beeld van de huidige situatie, maar zij kunnen ook uit hun geheugen putten wat betreft de periode vanaf moment waarop zij bij het netwerk betrokken raakten. Een actor kan daarom een goed beeld schetsen van hoe andere actoren qua coöperatief gedrag zijn veranderd. In de onderzoeksaanpak staan daarom naast de documentstudie vooral de methoden interview en enquête centraal. Documentstudie Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van specifiek schriftelijke bronnen. In het bijzonder relevante beleidsdocumenten, agenda s en verslagen van de Stuurgroep en het Bestuur van het Veiligheidshuis Breda, eerdere evaluaties en een ketendossier. Voor alle schriftelijke bronnen van het Veiligheidshuis Breda is in de bronnenlijst de codering SvhB aangehouden, gevolgd door een uniek nummer en de naam van het document. Interviews Naast schriftelijke bronnen is een belangrijk deel van de informatie verkregen uit interviews in het Veiligheidshuis Breda. In verband met de praktische haalbaarheid van het onderzoek zijn alleen in het Veiligheidshuis Breda interviews gehouden. Het gebruik van interviews is voor dit onderzoek van wezenlijk belang, omdat percepties zich in de hoofden van actoren bevinden en slechts in beperkte mate in documenten terug te vinden zijn. De interviews hadden een semi-gestructureerd karakter, waarbij gebruik is gemaakt van een interviewhandleiding of topiclijst, die als bijlage bij dit rapport is opgenomen (zie bijlage H3-A). Een topiclijst bevat een aantal voorgeformuleerde vragen voor de interviews (Van Thiel, 2007: 107). Omdat veiligheidshuizen frequent worden benaderd voor onderzoek en verschillende beleidsinitiatieven vanuit de betrokken departementen, proberen ketenmanagers onnodige belasting van de personen die in het netwerk participeren zoveel mogelijk te voorkomen. Om die reden vond selectie van te interviewen personen plaats op aanwijzing van de ketenmanager van het Veiligheidshuis Breda. De ketenmanager is gevraagd uit verschillende organisaties een mix van personen te kiezen die als lid of voorzitter deelnemen aan casusoverleggen, zich bezig houden met coördinatie of faciliteren van het primaire proces of met omgevingsmanagement en besturing van het netwerk (bestuursleden of stuurgroepleden). 36

39 In verband met de praktische haalbaarheid van het onderzoek is gekozen om twee van de twaalf aangesloten gemeenten te benaderen. In totaal heeft de ketenmanager zestien personen uitgenodigd mee te werken aan het onderzoek. Daarvan hebben elf personen aangegeven bereid te zijn mee te werken. Die personen zijn ook daadwerkelijk geïnterviewd. Een twaalfde respondent is naderhand in de wandelgangen van het veiligheidshuis door onderzoeker gevraagd en bereid gevonden mee te werken aan de enquête en het interview. Op één na hebben alle respondenten op het concept verslag van het interview gereageerd en na verwerking van het commentaar een definitieve versie van het interviewverslag ontvangen. Voor de interviewverslagen is in de bronvermelding de codering IvhB aangehouden, gevolgd door de respondentcode. De lijst met de 12 geïnterviewde personen is in dit rapport opgenomen als bijlage H3-B. Enquête De enquête is uitgevoerd in het Veiligheidshuis Breda en daarnaast in het Veiligheidshuis Zeeland en het Veiligheidshuis Maas & Leijgraaf te Oss. Deze referentie -veiligheidshuizen zijn benaderd om empirisch materiaal te vergaren waarmee de uitkomsten van de enquête in Breda kunnen worden vergeleken. Voor de steekproefselectie is de betreffende ketenmanager gevraagd een zo representatief mogelijke verdeling van personen vanuit verschillende betrokken organisaties te kiezen, die als lid of voorzitter deelnemen aan casusoverleggen, zich bezig houden met coördinatie of faciliteren van het primaire proces of met omgevingsmanagement en besturing van het netwerk. Daarnaast is alle personen van het Veiligheidshuis Breda die hadden aangegeven beschikbaar te zijn voor een interview, gevraagd of ze ook de vragenlijst wilden invullen. Om te voorkomen dat respondenten dit bevooroordeeld zouden doen zijn zij verzocht de vragenlijst in te vullen voordat het interview plaatsvond. Daar hebben alle respondenten die zijn geïnterviewd gehoor aan gegeven. Verder is de vragenlijst door de ketenmanager Breda bij nog 24 andere personen uitgezet. In totaal is de vragenlijst in het Veiligheidshuis Breda aangeboden aan 38 personen. Daarvan hebben 21 personen de vragenlijst ingevuld, waarvan 1 gedeeltelijk. Dat brengt het responspercentage uit 53%, uitgaande van 20 volledig ingevulde vragenlijsten. De respons in Zeeland en Maas & Leijgraaf kwam uit op 12 respectievelijk 10 ingevulde vragenlijsten. Opgemerkt wordt dat het responspercentage Zeeland niet goed kon worden bepaald, omdat onderzoeker vooraf geen afspraken heeft gemaakt over het bijhouden van het totaal aantal respondenten dat de vragenlijst kreeg toegezonden. De verzending van de vragenlijst is via verschillende personen verlopen, waardoor achteraf niet kon worden achterhaald bij hoeveel personen de lijst in totaal is uitgezet. In samenspraak met de ketenmanager Zeeland is het totaal aantal deelnemers (45 personen) van casusoverleggen als indicator aangehouden. Daarmee komt het responspercentage in Zeeland uit op 27%. De absolute respons in Zeeland lag net iets hoger dan de in respons in Maas & Leijgraaf. Van de 31 personen die in Maas & Leijgraaf de vragenlijst ontvingen hebben 10 respondenten de vragenlijst volledig ingevuld (32% respons). In de bijlagen (H6-A en H7-A) van de laatste empirische hoofdstukken in deze rapportage zijn de datamatrices opgenomen met daarin eerdergenoemde responspercentages, de datum waarop de vragenlijst in de betreffende veiligheidshuizen is uitgezet en de verschillende rappeldata. De uitkomsten van de enquête zijn geanonimiseerd verwerkt, zodat de antwoorden en resultaten niet kunnen worden herleid tot individuele respondenten. De lijst met respondenten van de drie veiligheidshuizen is aan dit rapport toegevoegd als bijlage H3-C. De vragenlijst voor de uitgevoerde enquête in het Veiligheidshuis Breda is als bijlage (H3-D) aan dit rapport toegevoegd. Voor de overige twee veiligheidshuizen is exact dezelfde vragenlijst gehanteerd, maar dan onder vermelding van de naam van het betreffende veiligheidshuis. Kwaliteit van het onderzoek Voor het borgen van de kwaliteit van het onderzoek moet het valide en betrouwbaar zijn. Bij validiteit gaat het om de zekerheid dat de onderzoeker meet wat hij of zij wil meten. Voor de betrouwbaarheid van het onderzoek moet het herhaalbaar zijn voor andere onderzoekers volgens dezelfde methodiek en criteria en tot dezelfde uitkomsten leiden. Daarom is het van belang de centrale theoretische begrippen in dit onderzoek op een gestructureerde wijze meetbaar of waarneembaar te maken oftewel te operationaliseren (Van Thiel, 2007: 51). In de vorige paragraaf is die gestructureerde wijze waarop de theoretische begrippen zijn geoperationaliseerd uiteengezet (interne validiteit). Bij het operationaliseren is gebruik gemaakt van percepties van actoren. Om te borgen dat ook wordt gemeten wat wordt beoogd, is bij het operationaliseren meer dan één criterium gebruikt. De externe validiteit is geborgd door de uitkomsten in Breda af te zetten tegen de uitkomsten in de veiligheidshuizen Maas & Leijgraaf en Zeeland. 37

40 Integriteit van het onderzoeksmateriaal Met de onderzoeksverantwoording in dit hoofdstuk wordt de herhaalbaarheid van dit onderzoek geborgd. Hier wordt inzicht gegeven in de werkwijze en aanpak van de onderzoeker. Onderzoekers zullen echter ook de beschikking moeten hebben over het onderzoeksmateriaal, waar dit onderzoek op is gebaseerd. Om die reden is al het empirisch materiaal dat voor dit onderzoek is gebruikt op een dataschijf opgeslagen en aan de scriptiebegeleider beschikbaar gesteld. Alle door respondenten ingevulde vragenlijsten zijn op deze dataschijf naar respondentcode geordend en in een aparte map opgeslagen. Daarbij wordt opgemerkt dat er twee versies vragenlijsten zijn uitgezet, namelijk een versie 25 oktober en een versie november 2011 die inhoudelijk exact hetzelfde zijn. Het enige verschil tussen beide versies is dat in de oktoberversie achteraf een extra tabblad Scores is opgenomen, waarin alle antwoorden automatisch worden opgehaald. In de novemberversie zat dit tabblad reeds in het bestand dat naar de respondenten is verzonden. Verder zijn ook alle interviewverslagen op de dataschijf opgeslagen en gecodeerd met behulp van een respondentcode. Aan de afstudeerbegeleider is een sleutelbestand beschikbaar gesteld met daarin de namen en organisaties van respondenten en bijbehorende respondentcode. Analyse van de empirische data De integriteit van de empirische data is ook in de analysefase geborgd. Alle antwoorden van de respondenten zijn vanuit het werkblad Scores gekopieerd naar een datamatrix in het analysebestand ( Dataset en analyse enquete VH Breda.xlsx ). Daarbij wordt benadrukt dat de datamatrix onbewerkt blijft en uitsluitend wordt ingelezen op aparte werkbladen in het analysebestand. De vervolgbladen in het analysebestand verwijzen naar de gestelde vragen in de vragenlijst. Op de betreffende bladen is zowel de aan respondenten gestelde vraag opgenomen, als het totaal van door hen gegeven antwoorden. De uitkomsten zijn daarbij in tabellen en grafieken uiteengezet. Alle data zijn met behulp van respondentcodes geanonimiseerd verwerkt. Afbakening De volgende twee uitgangspunten dienen ter afbakening van dit onderzoek: Primaire focus op effectiviteit van het netwerk Dit onderzoek is er niet op gericht de doelmatigheid van de inspanningen in het Veiligheidshuis Breda te onderzoeken. Dat vergt naast een ander theoretisch kader een normatief kader over wat ten aanzien van veiligheid doelmatig is. Voor zover dat mogelijk is wordt in dit onderzoek wel nagegaan of er in het netwerkproces oog is voor doelmatigheid. De primaire focus ligt echter op de effectiviteit van het netwerk, hetgeen los staat van de vraag of de in dit netwerk ingezette middelen welbesteed zijn. Inhoudelijke professionaliteit als uitgangspunt Dit onderzoek is er niet op gericht de wetenschappelijke validiteit van de probleemformulering en oplossingen in dit veiligheidshuis te onderzoeken. Verondersteld wordt dat probleemformuleringen en oplossingen in de ontwikkelde persoonsgerichte aanpak gebaseerd zijn op wetenschappelijk valide modellen en erkende interventies. Bekend is dat vooral partijen die een adviserende rol vervullen, zoals de Raad voor de Kinderbescherming, het Nederlands Instituut voor Forensische psychiatrie en psychologie, Halt en de reclassering in hun adviezen waar van toepassing gebruik maken van erkende gedragsinterventies gericht op het verkleinen van het recidiverisico onder volwassenen en jongeren. De Raad voor de Kinderbescherming maakt gebruik van een landelijke menukaart gedragsinterventies als leerstraf, welke jaarlijks wordt bijgewerkt (Raad voor de Kinderbescherming, 2012). Het Openbaar Ministerie geeft in haar Aanwijzing effectieve afdoening strafzaken jeugdigen (2011A008), richtlijnen mee aan Officieren van Justitie en ketenpartners met betrekking tot de toepassing van effectieve gedragsinterventies in verschillende omstandigheden en platforms, waaronder het Justitieel Casus Overleg (Aanwijzing effectieve afdoening strafzaken jeugdigen, Openbaar Ministerie, 25 februari 2012). Verder wordt ook via het gemeenschappelijke kennisportaal voor veiligheidshuizen beschikbare wetenschappelijke gevalideerde kennis over mogelijkheden voor gedragsbeïnvloeding en interventies ontsloten. Partners in het veiligheidshuis kunnen op deze openbare bron terecht voor een landelijk overzicht en beschrijving van alle erkende en niet-erkende gedragsinterventies (Dadergerichte Aanpak Geweldplegers gedragsinterventies, veiligheidshuizen, 25 februari 2012). De inhoudelijke professionaliteit van betrokken actoren vormt aldus een uitgangspunt voor dit onderzoek. 38

41 4. Netwerkkenmerken van het Veiligheidshuis Breda In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het netwerk van het Veiligheidshuis Breda eruitziet. Allereerst worden de actoren in dit netwerk in kaart gebracht. Daarbij wordt ingegaan op hun middelen, afhankelijkheden en percepties. In de tweede paragraaf wordt het vertrouwensniveau binnen het netwerk in beeld gebracht. Vervolgens wordt bepaald met welke ideaaltypische vorm van netwerksturing de sturingvorm van het Veiligheidshuis Breda het meest overeenkomt Actoren in het netwerk Een actor wordt in dit onderzoek beschouwd als een handelende eenheid bestaande uit één of meer personen of een organisatie. De volgende actoren zijn aangesloten bij het netwerk van het Veiligheidshuis Breda: nr. Organisaties Convenantpartner 1 Bureau Jeugdzorg Noord-Brabant ( w.o. Jeugdreclassering) Ja 2 Dienst Justitiële Inrichtingen Nee Gemeenten 3 Aalburg Ja 4 Alphen-Chaam Ja 5 Baarle-Nassau Ja 6 Breda Ja 7 Drimmelen Ja 8 Etten-Leur Ja 9 Geertruidenberg Ja 10 Oosterhout Ja 11 Rucphen Ja 12 Werkendam Ja 13 Woudrichem Ja 14 Zundert Ja 15 GGZ-Breburg Ja 16 Halt Zuid-West Nederland Ja 17 Nederlands Instituut voor Forensische psychiatrie en psychologie (NIFP) Nee 18 Openbaar Ministerie Arrondissement Breda Ja 19 Politie Midden- en West Brabant Ja 20 Raad voor de Kinderbescherming Ja 21 Steunpunt Huiselijk Geweld (onderdeel van Stichting Valkenhorst) Ja 22 Stichting Reclassering Nederland Ja 23 Slachtofferhulp Nederland Nee 24 William Schrikker Groep Nee Overige (maatschappelijke) organisaties 25 t Dok Nee 26 Instituut voor Maatschappelijk Welzijn Breda e.o. Ja 27 Novadic Kentron Ja 28 MEE Nee 29 Stichting Maatschappelijke Opvang Breda Ja 30 Stichting Valkenhorst Ja 31 Surplus Welzijn Ja 32 Tender/Avicenna (Jeugd en opvoedhulp) Nee Tabel 4.1 Organisaties en instellingen in het netwerk van het Veiligheidshuis Breda Een belangrijk deel van de betrokken actoren heeft het zogenaamde samenwerkingsconvenant van het Veiligheidshuis Breda e.o. ondertekend (SvhB01). De convenantpartners hebben zich door het ondertekenen van het convenant Veiligheidshuis Breda e.o. geconformeerd aan de daarin opgenomen bepalingen. Daarmee krijgen zij onder meer toegang tot fysieke werkplekken en andere voorzieningen in het Veiligheidshuis Breda. Een deel van de convenantpartners heeft vanuit het veiligheidshuis toegang tot relevante netwerken en systemen van de eigen organisatie. Dit ter bevordering van de efficiency in de samenwerking tussen partijen (SvhB01 : 4). Een belangrijk deel van de aangesloten gemeenten heeft geen directe of actieve rol in het netwerkproces, maar laat zich bijvoorbeeld in het Bestuur vertegenwoordigen door drie gemeenten. Daar staat tegenover dat er ook organisaties zijn die geen convenantpartner zijn, zoals het Steunpunt Huiselijk Geweld, maar die wel actief deelnemen aan het netwerkproces van het Veiligheidshuis Breda. Elke in het netwerk betrokken organisatie wordt vertegenwoordigd door één of meer personen op operationeel en/of strategisch niveau. 39

42 Overigens is door verschillende respondenten aangegeven dat de Stichting Slachtofferhulp nog wel actor is in bepaalde casusoverleggen, maar dat deze organisatie zich steeds meer terugtrekt uit het netwerkverband. Verklaringen die actoren geven voor de terugtrekkende beweging zijn divers: - De sterke focus op de verdachten in het veiligheidshuis (IvhB28 : 1). Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat dit niet betekent dat er geen slachtofferfocus is in de casusoverleggen. Zo heeft men in het casusoverleg Huiselijk Geweld oog voor zowel de pleger van huiselijk geweld als voor de slachtoffers (IvhB29 : 2). - De noodzaak spaarzaam om te gaan met participatie in het netwerk door gebrek aan personeel. Het zou hier gaan om een organisatie met een beperkt bestand aan vast personeel, die het grotendeels moet hebben van de inzet van vrijwilligers die bereid zijn om slachtoffers bij te staan (IvhB38 : 2). De werkelijke reden is echter onbekend, omdat Slachtofferhulp ten tijde van dit onderzoek niet beschikbaar was voor een interview. Niettemin participeert deze organisatie nog wel in enkele casusoverleggen in het Veiligheidshuis Breda. Afgezien van het voorgaande zien we een netwerk van het Veiligheidshuis Breda dat uit 32 organisaties en instellingen bestaat, die deels volop en deels op afstand participeren in het netwerkproces. Daarbij wordt opgemerkt dat zes gemeenten zich begin 2011 hebben aangesloten bij het Veiligheidshuis Breda. Daarmee werd het netwerk niet alleen uitgebreid met gemeenten, maar ook met een veelvoud aan zorgpartners (IvhB25 : 1). De aansluiting van deze zes gemeenten kwam voort uit de beleidslijn van het ministerie van Veiligheid & Justitie om het netwerk van veiligheidshuizen landelijk dekkend te maken (IvhB29 : 2). Om vast te stellen hoeveel actoren het Veiligheidshuis Breda in termen van participerende personen het netwerk telt, wordt de netwerkstructuur als uitgangspunt genomen. Het Veiligheidshuis Breda heeft gekozen voor de volgende structuur: Bestuur Stuurgroep Organisatie VHB (ketenmanager + ondersteuning) Primair proces (casusoverleggen) Figuur 4.2 Structuur Veiligheidshuis Breda De organisatie van het Veiligheidshuis Breda bestaat uit de ketenmanager met ondersteunend personeel, die allen ook een rol vervullen in het primaire proces van de casusoverleggen. Daarnaast wordt de ketenmanager in de Ambtelijke Begeleidingscommissie bijgestaan door twee netwerkleden. Deze commissie verzorgt de voorbereiding van de overleggen van het Bestuur en de Stuurgroep. Tot het totaal aantal actoren worden de deelnemers van de casusoverleggen, het Bestuur, de Stuurgroep en de Ambtelijke Begeleidingscommissie van het Veiligheidshuis Breda gerekend. In bijlage H4-B is een geanonimiseerd overzicht van alle casusoverleggen opgenomen waarin het aantal door deze organisaties afgevaardigde personen (actoren) is getotaliseerd. Daaruit blijkt dat in de casusoverleggen in totaal ongeveer 115 deelnemers participeren 3. Daarbij wordt opgemerkt dat de gehanteerde schriftelijke bron voor het laatst eind 2010 is bijgewerkt en dat eventuele mutaties in de samenstelling naderhand niet zijn verwerkt (SvhB02). Dit aantal moet daarom als indicatief worden beschouwd. Bij het Bestuur, de Stuurgroep, de Ambtelijke Begeleidingscommissie gaat het in totaal om 22 personen, waarvan twee tevens deelnemen aan enkele casusoverleggen (SvhB03). Daarmee komt het totaal aantal actoren in termen van in het netwerk participerende personen uit op circa 135; een vrij groot netwerk. Vrij groot netwerk Het Veiligheidshuis Breda is een vrij groot netwerk van 32 organisaties, waarin circa 135 personen participeren. 3 Dit aantal is reeds gecorrigeerd voor personen die aan meerdere casusoverleggen deelnemen. 40

43 Middelen van actoren Per betrokken organisatie is hieronder kwalitatief in kaart gebracht over welke type middelen de verschillende beschikken. Benadrukt wordt dat een kwantitatief beeld van de beschikbare middelen in dit netwerk niet mogelijk is, omdat actoren niet apart registreren welke middelen zij inbrengen in het netwerkproces van het Veiligheidshuis Breda. Middelen Actor Financiële Productie Competenties Kennis Legitimiteit middelen middelen (bevoegdheden) Bureau Jeugdzorg/Jeugdreclassering Dienst Justitiële Inrichtingen t Dok Gemeenten GGZ-Breburg Halt NIFP Openbaar Ministerie Politie Raad voor de Kinderbescherming Steunpunt Huiselijk Geweld Stichting Reclassering Nederland Slachtofferhulp Nederland Instituut voor Maatschappelijk Welzijn Breda Novadic Kentron MEE Stichting Maatschappelijke Opvang Breda Stichting Valkenhorst Surplus Welzijn Tender/Avicenna (Jeugd en opvoedhulp) William Schrikker Groep Tabel 4.3 Middelen van actoren in het netwerk van het Veiligheidshuis Breda Daarbij wordt opgemerkt dat waar lege cellen staan niet betekent dat die actoren helemaal niet over betreffende middelen beschikken. Dit is een beeld van de verdeling van middelen die actoren van belang vinden voor dit netwerkproces, op grond van verschillende schriftelijke bronnen en interviews. Financiële middelen Voor de financiering is het Veiligheidshuis Breda vooral afhankelijk van gemeenten en het Openbaar Ministerie, zoals ook blijkt uit de begroting 2011 op bijlage H4-A. In het samenwerkingsconvenant zijn partijen overeengekomen dat de gemeenten Aalburg, Breda, Drimmelen, Geertruidenberg, Oosterhout, Werkendam en Woudrichem een bijdrage van 0,50 per inwoner aan het Veiligheidshuis Breda ter beschikking stellen. De gemeente Breda zet daarnaast provinciale middelen sociale veiligheid in en het Openbaar Ministerie stelt financiële middelen vanuit het Ministerie van Veiligheid en Justitie beschikbaar. Met ingang van 2011 levert elke convenantpartner een financiële bijdrage, zoals ook uit de begroting 2011 blijkt (zie bijlage H4-A). In het convenant zijn de contractpartners overeengekomen dat partijen voor de rest zelf zorgen voor de inzet van medewerkers en de kosten voor geautomatiseerde toegang tot systemen in de eigen organisatie vanuit het veiligheidshuis (SvhB01 : 4). Productiemiddelen In lijn met het convenant is het vooral aan de organisaties zelf om productiemiddelen in te zetten. Het gaat daarbij voornamelijk om inzet van personeel voor het netwerkproces en waar van toepassing ondersteunende middelen als automatiseringsvoorzieningen. De organisaties worden niet door het Veiligheidshuis Breda gecompenseerd voor de productiemiddelen die zij inzetten. In essentie staat elke organisatie voor zijn primaire taak en wordt daarvoor gefinancierd door de eigen moederorganisatie of departement. De productiemiddelen die zij in het netwerkproces inbrengen is daarom vooral beperkt tot de menskracht en tijd voor samenwerking en afstemming met andere partijen in het veiligheidshuis. Enkele partijen hebben daartoe permanent een of meer personen fysiek in het veiligheidshuis afgevaardigd, zoals de politie en het Openbaar Ministerie. Deze partijen participeren niet alleen in de casusoverleggen, maar maken ook regelmatig gebruik van de werkplekken en overige voorzieningen in het veiligheidshuis. 41

44 Andere actoren beperken de inzet van productiemiddelen tot participatie in de casusoverleggen en de uitvoering van de persoonsgerichte aanpak. Zo treedt het Steunpunt Huiselijk Geweld dagelijks op als voorzitter van het casusoverleg Huiselijk Geweld in het Veiligheidshuis Breda. Tegelijkertijd moet het Steunpunt Huiselijk Geweld elders in Breda wel bemand zijn. Permanente personele bezetting vanuit het Steunpunt in het veiligheidshuis naast participatie in het casusoverleg is daarom lastig. Niettemin stellen alle actoren capaciteit beschikbaar voor het netwerkproces. Hetzij voor actieve participatie in de casusoverleggen, hetzij voor de uitvoering van de persoonsgerichte aanpak dan wel voor periodieke afstemming op strategisch niveau. Competenties (bevoegdheden) Onder competentie wordt hier verstaan de formele bevoegdheid tot het nemen van bepaalde beslissingen. Een deel van de betrokken organisaties heeft specifieke formele bevoegdheden die van belang zijn in het netwerkproces. Zo hebben de politie en het Openbaar Ministerie opsporingsbevoegdheden, kan de Officier van Justitie de vervolging van verdachten in gang zetten. Het Openbaar Ministerie wordt aangewezen als de partij die in het netwerkproces gegeven zijn bevoegdheden, wat men noemt doorzettingsmacht kan inzetten om bepaalde besluiten er doorheen te krijgen. Bijvoorbeeld als het gaat om het wegnemen van juridische obstakels die netwerkproces belemmeren (IvhB30 : 2). In het kader van kader van veiligheid en openbare orde hebben naast het Openbaar Ministerie ook gemeenten bevoegdheden gekregen om een gebiedsverbod of groepsverbod op te leggen aan individuen en aan personen die in groepsverband de openbare orde verstoren. Verder kan niet alleen de rechterlijke macht een strafrechtelijk contactverbod aan een pleger van huiselijk geweld opleggen, maar heeft ook de burgemeester de bevoegdheid om in bepaalde situaties een bestuursrechtelijk preventief huisverbod als instrument in te zetten (IvhB34 : 1). De Raad voor de Kinderbescherming heeft bevoegdheden om op te treden ten behoeve van minderjarigen en in strafzaken van minderjarige verdachten onderzoek te doen naar de opvoedingssituatie van het kind. In het zogenaamde basisonderzoek wordt gekeken naar de oorzaken en wat er nodig is om de jongere weer op het rechte pad te krijgen. Het onderzoek van de Raad voor de Kinderbescherming bevat een advies aan de Officier van Justitie over een passende straf, waarbij rekening is gehouden met wat werkt om het kind weer op het rechte pad te krijgen (Feiten en Cijfers, strafzaken, Raad voor de Kinderbescherming, 5 februari 2012). De reclassering is naast adviseur voor de rechterlijke macht ook verantwoordelijk voor toezicht op de uitvoering van taakstraffen en het nakomen van aan justitiabelen opgelegde bijzondere voorwaarden. Deze organisatie heeft daarom ook de bevoegdheden om justitiabelen te houden aan die voorwaarden en ervoor te zorgen dat de opgelegde straf ten uitvoer wordt gelegd. Zoals de zogenaamde aanwijzingsbevoegdheid van de reclassering die uitgaat van de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Dat betekent dat de aanwijzingen van de reclassering proportioneel moeten zijn met het doel van de sanctie (Poort, 2009 : 21-30). De jeugdreclassering (ondergebracht bij Bureau Jeugdzorg) heeft in de wet op de jeugdzorg verschillende bevoegdheden meegekregen, zoals de vrijwillige begeleiding van een jeugdige na langdurige detentie (Regeling vrijwillige begeleiding jeugdreclassering, Overheid, 7 februari 2012). Halt heeft de bevoegdheid toe te zien op de uitvoering van een zogenaamde Halt-afdoening door jongeren. Het gaat dan om jongeren die zich schuldig hebben gemaakt aan feiten die zich lenen voor afdoening door een Halt-bureau, conform de aanwijzing Halt-afdoening (Halt, Wet- en regelgeving, 24 februari 2012). De Dienst Justitiële Inrichtingen heeft onder andere in de penitentiaire beginselenwet allerlei bevoegdheden gekregen gericht op de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen of de vrijheidsbenemende maatregel in Justitiële inrichtingen. Het voorgaande illustreert dat verschillende partijen specifieke bevoegdheden (competenties) op bepaalde momenten in het netwerkproces kunnen inbrengen. Legitimiteit Onder legitimiteit wordt in dit verband verstaan het vermogen van bepaalde actoren om bij het oplossen van complexe problemen legitimiteit aan besluiten toe te kennen. Een legitiem besluit betekent in letterlijke zin een goed te rechtvaardigen besluit. Het netwerk van het veiligheidshuis kan worden beschouwd als een samenwerkingsverband dat gericht is op het verbinden van straf en zorg. Daartoe nemen verschillende partijen in het proces besluiten die zij in het netwerk zoveel mogelijk proberen te rechtvaardigen. Het Openbaar Ministerie wordt door hun bevoegdheden door actoren gezien als de partij die de regie op straf dient te voeren en de Gemeente als de partij die de regie op zorg zou moeten voeren. Zij beschikken zoals hiervoor geschetst ook over specifieke bevoegdheden daartoe. 42

45 Deze twee actoren zijn in dit verband dus in de positie om bepaalde besluiten te nemen, welke aan legitimiteit winnen door de steun van andere actoren. Er zou anders sprake zijn van eenzijdige besluiten die zonder rechtvaardiging in netwerkverband tot stand zijn gekomen. Andersom winnen ook besluiten van andere actoren aan legitimiteit via de instemming door het Openbaar Ministerie of de gemeente. Zoals bij de uitvoering van de persoonsgerichte aanpak. Zo zou de reclassering gaandeweg kunnen besluiten tot een aangepaste invulling van de bijzondere voorwaarden van een voorwaardelijk veroordeelde justitiabele. Dit besluit kan in het netwerk aan legitimiteit winnen indien andere actoren in het casusoverleg bevestigen dat de voorgenomen invulling van de bijzondere voorwaarden goed is voor resocialisatie betrokkene. Kennis Met kennis wordt hier bedoeld impliciete kennis in hoofden van mensen en expliciete kennis in bijvoorbeeld documenten. In het veiligheidshuis wordt beoogd de kennis die verschillende actoren hebben onderling te wisselen en op grond daarvan besluiten te nemen. Iedere actor brengt specifieke kennis vanuit het eigen vakgebied in. Dat kan bijvoorbeeld gaan om kennis van het Nederlands Instituut voor Forensische psychiatrie en psychologie, vastgelegd in een advies, maar ook om kennis van één van de actoren over de beschikbaarheid van een opvangvoorziening of zorgaanbod in de regio. Om die reden is in de tabel niet bij slechts één of een selecte groep actoren aangegeven dat deze over kennis beschikt, maar bij elke actor. Het streven is immers om die verschillende kennisbronnen in de casusoverleggen bij elkaar te brengen. Afhankelijkheden Het voorgaande geeft een beeld van de verdeling van de verschillende type middelen in het netwerk. Hoe afhankelijk partijen onderling zijn, hangt in theorie af van het belang van een middel en de vervangbaarheid. De huidige verdeling van middelen in dit netwerk wordt als gegeven beschouwd, gelet op de afspraken in het samenwerkingsconvenant. Het is immers onwaarschijnlijk dat de overige partijen bijvoorbeeld de financiering van het veiligheidshuis zullen overnemen van de gemeenten en het Openbaar Ministerie. De competenties, legitimiteit en kennis zijn eveneens verdeeld op grond van wettelijke regelingen en bestaande structuren. De Officier van Justitie blijft de bevoegde partij die vervolging van verdachten in gang kan zetten. Er is geen andere actor in het netwerk die ook over deze bevoegdheid kan beschikken. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de bevoegdheden van de Raad voor de Kinderbescherming of de adviesfunctie die zij vervult. Afhankelijk van de fase waarin een zaak zich bevindt is inzet van het ene middel op dat moment weliswaar belangrijker dan de andere, maar elk middel is op enig moment in het netwerkproces van belang. Zo is de kennis van Bureau Jeugdzorg of de Raad voor de Kinderbescherming al in een vroeg stadium (aan het begin van het strafproces) van belang. Die kennis wordt verwerkt in adviezen aan het Openbaar Ministerie, welke partij vervolgens haar bevoegdheden inzet om in de strafzaak (al dan niet in lijn met de adviezen) een bepaalde straf te vorderen. De overige partijen kunnen vervolgens hun productiemiddelen, competenties en bevoegdheden inzetten om de door de rechter opgelegde straf ten uitvoer te leggen. Dat kan zijn de insluiting van de veroordeelde door de Dienst Justitiële Inrichtingen, toezicht op de tenuitvoerlegging van een taakstraf of een voorwaardelijke straf door de reclassering of jeugdreclassering en/of het bieden van hulp en begeleiding aan cliënten door verschillende maatschappelijke organisaties. Geen enkele actor is belangrijker dan de andere, maar actoren vullen elkaar in het netwerkproces rond de persoonsgerichte aanpak aan. Dit duidt op een grote onderlinge afhankelijkheid in het netwerk, afhankelijk van de fase waarin een casus zich bevindt. Het valt op dat de grote onderlinge afhankelijkheid ook door betrokken partijen wordt onderkend. Zij hebben elkaar nodig hebben om maatwerk te leveren waarin straf en zorg worden verbonden. Zo zou het Openbaar Ministerie van meerdere partijen afhankelijk zijn, omdat Justitie in zekere zin beperkt is. Zij kan weliswaar repressieve instrumenten inzetten, maar alleen straffen helpt echter niet (IvhB26 : 1). Uit interviews komt naar voren dat de afhankelijkheid tussen actoren op veel fronten tot uiting komt. De politie is nodig voor opsporingsactiviteiten en om vanuit het veiligheidshuis te zorgen dat afspraken die in de casusoverleggen zijn gemaakt binnen de organisatie worden uitgezet. Als het Openbaar Ministerie (voorwaardelijke) straffen in combinatie met zorginterventies vordert, moeten andere (zorg)partners die voorwaarden kunnen invullen. De burgemeester is voor informatie over incidenten afhankelijk van het veiligheidshuis, zodat burgers kunnen worden geïnformeerd over de maatregelen die het lokale bestuur op basis van inspanningen in het netwerk heeft genomen (IvhB25 : 2). De reclassering is afhankelijk van het Openbaar Ministerie bijvoorbeeld als het gaat om wijziging van de bijzondere voorwaarden van onder toezicht gestelde personen of bij retouren. Indien nodig kan de reclassering het Openbaar Ministerie vragen om één of meer bijzondere voorwaarden te wijzigen, zodat het pakket beter aansluit bij de doelstelling resocialisatie. Indien de voorwaardelijk veroordeelde cliënt echter weigert om mee te werken aan invulling van de bijzondere voorwaarden of zelfs helemaal niet komt opdagen, waardoor het toezicht niet eens kan worden gestart geeft de reclassering het toezicht terug aan het Openbaar Ministerie (IvhB34 : 1). De voorwaardelijk veroordeelde justitiabele mag dan alsnog de vrijheidstraf in de cel uitzitten, nadat het Openbaar Ministerie de tenuitvoerlegging daarvan heeft gevorderd. 43

46 Het voorgaande is een illustratie van het feit dat afhankelijkheid sterk wordt bepaald door de wijze waarop men tegen het vraagstuk en de oplossingen aankijkt. De conclusie dat er sprake is van een grote afhankelijkheid tussen actoren geldt immers alleen voor zover de integrale persoonsgerichte aanpak centraal staat. In wezen is elke gespecialiseerde organisatie in dit verband in de kern autonoom ten opzichte van de rest. Mocht bijvoorbeeld de integrale aanpak om welke reden dan ook plaats moeten maken voor een louter repressieve aanpak, dan vervalt deze conclusie. In ieder geval voor wat betreft de afhankelijkheid tussen justitiepartners en zorgpartners. In een dergelijke hypothetische situatie is er dan sprake van een lage afhankelijkheid. Grote afhankelijkheid tussen actoren De middelen van betrokken actoren zijn - afhankelijk van de fase waarin een casus zich bevindt - van groot belang, terwijl de vervangbaarheid over het algemeen laag is. Vaak beschikt slechts een specifieke actor over het middel dat men in een bepaalde fase van de persoongerichte aanpak nodig heeft. Het gaat hier immers om gespecialiseerde organisaties. Iedere actor is op enig moment in het netwerkproces nodig voor de inzet van financiële middelen, productiemiddelen, competenties, bevoegdheden, kennis of legitimiteit om een integraal afgestemde persoonsgerichte aanpak te kunnen realiseren. Partijen zijn daarom genoodzaakt af te stemmen over de timing van de inzet van middelen. Het grote belang en de lage vervangbaarheid van middelen duiden op een grote onderlinge afhankelijkheid tussen actoren in dit netwerk. Paradox Een belangrijke kanttekening bij deze conclusie is dat er alleen sprake is van een grote afhankelijkheid, zolang de integrale persoonsgerichte aanpak centraal staat. In wezen gaat het om gespecialiseerde organisaties die in hun taakuitoefening autonoom zijn. Mocht het beleid ten aanzien van de persoonsgerichte aanpak op enig moment drastisch omslaan in een voornamelijk repressieve aanpak, dan zal de integrale aanpak daar plaats voor moeten maken. Dit zal tot gevolg hebben dat organisaties die invulling kunnen geven aan die repressieve aanpak, zoals de politie en het Openbaar Ministerie minder afhankelijk zullen zijn van andere actoren. In een dergelijke hypothetische situatie is er sprake van een lage afhankelijkheid tussen de zogenaamde strafpartners enerzijds en de zorgpartners anderzijds. In dit verband is in het netwerk van het Veiligheidshuis een zekere tegenstrijdigheid (paradox) besloten. Staat repressie centraal dan is de afhankelijkheid laag, maar staat de integrale persoonsgerichte aanpak centraal dan is de afhankelijkheid tussen actoren groot. 44

47 Percepties van belangen en de doelen van het veiligheidshuis Een belangrijk deel van het materiaal uit dit onderzoek bestaat uit percepties van actoren ten aanzien van problemen, oplossingen, de onderlinge samenwerking of hun beeld van andere actoren. Daar gaan de volgende hoofdstukken op in. Deze subparagraaf is vooralsnog beperkt tot de percepties van actoren ten aanzien van de eigen belangen, doelen van dit netwerk en doelconsensus. Percepties geven door hun dynamische karakter een actueler beeld van de situatie dan schriftelijke bronnen. Doelstelling Veiligheidshuis Breda Om te beginnen is hieronder de kerntaak en doelstelling van het Veiligheidshuis Breda, zoals verwoord in het samenwerkingsconvenant weergegeven (SvhB01 : p2). Figuur 4.4 Kerntaak en doelstellingen Veiligheidshuis Breda (SvhB01 : 2) Dit is de taakopvatting van het netwerk van het Veiligheidshuis Breda en de doelen die men idealiter nastreeft, althans op papier. Wat opvalt is dat de doelen hooguit richtinggevend, maar niet meetbaar zijn geformuleerd. Dit komt overeen met het beeld uit een eerdere evaluatie dat doelen van veiligheidshuizen meestal niet voldoen aan SMART-criteria (Vianen et al., 2008 : ). Niettemin bieden de geformuleerde doelen houvast als referentiekader voor een ander belangrijk aspect in netwerken, namelijk de percepties van actoren. Een belangrijke vraag is immers hoe de percepties van betrokken actoren zich verhouden tot deze doelen. Stroken hun beelden over waartoe dit veiligheidshuis dient met hetgeen op papier staat? Om die vraag te beantwoorden zijn eerst de elementen uit de beschreven kerntaak en de doelen in onderstaande matrix onderverdeeld in vier categorieën (A t/m D). Dat geeft een beeld van de mate waarin de beschreven kerntaak en doelstellingen gericht zijn op de input-, proces-, output- dan wel outcomeindicatoren van het Veiligheidshuis Breda. Kerntaak A Input B Proces C Output D Outcome Met elkaar in een systematische aanpak Efficiënt 4 en effectief 5 Integraal afgestemde plannen op persoonsniveau Gebruik van alle betrouwbare en beschikbare informatie Zowel preventief als repressief Combineren van straf en (na)zorg Doelen Terugdringen van recidive en voorkomen van eerste delict Passende (na)zorg aan slachtoffer en dader Fungeren als informatieknooppunt Verdeling indicatoren in samenwerkingsconvenant 15% 31% 31% 23% Figuur 4.5 Indicatoren kerntaak en doelstellingen Veiligheidshuis Breda (SvhB01 : 2) 4 A en C Efficiency of doelmatigheid is de mate waarin gestelde doelen met zo min mogelijk middelen worden bereikt (Bovens et al., 2007 : 31). Efficiency is een ratio bij prestatiemeting en wordt uitgedrukt als de verhouding tussen de input en de geleverde output. Bijvoorbeeld kosten per behandelde patiënt of fte per opgeloste moord (Van de Walle, 2009 : 10-12). 5 C en D Effectiviteit of doeltreffendheid is eveneens een ratio bij prestatiemeting, maar dan als de verhouding tussen de outcome en de geleverde output (Van de Walle, 2009 : 10-12). Ter illustratie het aantal klachten over vuilafvoer ten opzichte van het aantal keer dat vuil is opgehaald. 45

48 Uit bovenstaande tabel blijkt dat de doelstelling van het Veiligheidshuis Breda voor circa 15% gericht is op inputindicatoren, voor 31% op procesindicatoren, voor 31% op outputindicatoren en voor 23% op outcomeindicatoren. Dit beeld dient vervolgens als referentiekader voor de analyse van percepties van actoren. Zoals in het theoretisch kader is geschetst zijn doelen van actoren een belangrijke drijfveer, maar worden deze doelen tegelijkertijd gevormd door hun percepties, waaronder hun beeld van andere actoren ( bounded rationality ). Daarom zijn respondenten niet alleen gevraagd het belangrijkste doel van het veiligheidshuis te beschrijven, maar ook aan te geven waarom het belangrijk is dat hun organisatie bij het Veiligheidshuis Breda is aangesloten. In bijlage H4-C zijn de percepties van actoren ten aanzien van belangen en doelen geanalyseerd. Zowel in de bijlage als in het methodologisch kader (hoofdstuk 3) is de opzet voor deze analyse toegelicht. Die analyse van de percepties van actoren leidt tot de volgende uitkomsten: Doelgerichtheid A Input B Proces C Output D Outcome Samenwerkingsconvenant 15% 31% 31% 23% Doelgerichtheid van actoren 19% 29% 12% 40% Figuur 4.6 Doelgerichtheid van actoren versus streven samenwerkingconvenant Veiligheidshuis Breda In de radardiagram hiernaast is grafisch weergegeven hoe de door respondenten genoemde indicatoren naar de vier prestatiegebieden zijn verdeeld. Dit laat grofweg zien dat het bereiken van maatschappelijke effecten (outcome) en de wijze waarop men samenwerkt (proces) in de percepties van respondenten dominant zijn. Secundair zijn het borgen van input en een focus op te leveren output. Dit beeld is in de radardiagram afgezet tegen de focus op de vier prestatiegebieden op basis van de doelstelling in het samenwerkingsconvenant. Vooral de focus op output wijkt sterk af van hetgeen men volgens het samenwerkingsconvenant van het Veiligheidshuis Breda voor ogen heeft. Een verklaring voor afwijking in de focus op output ten opzichte van het convenant is de sterke oriëntatie op de operationele uitvoering in het primaire proces. Output 12% Input 19% 29% Proces Samenwerkingsconvenant Percepties van actoren Outcome 40% Figuur 4.7 Focus op prestatiegebieden op basis van percepties t.o.v. samenwerkingsconvenant Uit de gevoerde gesprekken doemt het beeld op dat men over het algemeen niet zozeer gericht is op productievolumes en verantwoording over de outputprestaties. Het gaat vooral om de samenwerking, participatie in de casusoverleggen, casuïstiek op persoonsniveau en dingen op casusniveau voor elkaar krijgen. De afwijking in de focus op output bij de beschrijving van belangen en doelen door actoren, kan ook te maken hebben met de taakverdeling in het Veiligheidshuis Breda. Actoren hoeven zich in de praktijk niet te bekommeren om verantwoording, rapportages of jaarverslagen van het netwerk, omdat deze taken zijn belegd bij de ketenmanager en het ondersteunend personeel van het veiligheidshuis. Dat biedt partijen de ruimte zich te concentreren op de uitvoering in het primaire proces. Het voorgaande doet niets af aan het beeld van actoren ten aanzien van de consensus over doelen van het netwerk van het Veiligheidshuis Breda. Doelconsensus wordt aangemerkt als een indicator voor effectiviteit van verschillende vormen van netwerksturing (Provan & Kenis, 2007 : 237). Van alle respondenten geeft de meerderheid (58%) aan dat andere actoren de door hun beschreven doelen onderschrijven en een klein deel (8%) dat dit niet altijd het geval is. De rest van de respondenten (ruim een derde deel) geeft aan geen beeld te hebben van wat andere actoren vinden van door hen beschreven doelen. Het laatste houdt in dat van de groep die daar wel zicht op heeft, circa 88% verwacht dat andere actoren de beschreven doelen onderschrijven 6. 6 Berekeningswijze: Het percentage van alle bevraagde actoren die wel zicht hebben op doelconsensus bij andere actoren bedraagt 58% + 8% = 66%. Van die groep geeft (58% : 66% =) 88% aan dat er sprake is van doelconsensus bij andere actoren en (8% : 66%) = 12% dat er niet altijd sprake is van doelconsensus. 46

49 Uit de analyse van de percepties is niet gebleken dat er sprake is van strijdige doelen. Wel plaatsen enkele respondenten enkele kanttekeningen bij hun beeld over doelconsensus onder de actoren in dit netwerk. Op hoofdlijnen is de boodschap van respondenten dat er weliswaar een hoge mate van doelconsensus is, maar dat doelconsensus en samenwerking in het netwerk kunnen worden belemmerd door beperkingen in de eigen organisatie. Hieronder enkele citaten ter illustratie: Alle partners streven hetzelfde doel na ondanks de beperkingen in de eigen organisatie. Elke organisatie doet dat vanuit de eigen overtuiging en rol (IvhB37 : 1). In antwoord op de vraag over doelconsensus gaf een van de respondenten aan dat partijen genuanceerd zullen aankijken tegen het nastreven van een efficiënte bedrijfsvoering. De reden daartoe zou zijn: In essentie vergt participatie in het netwerk van het veiligheidshuis samenwerking. Die samenwerking is voor organisaties qua bedrijfsvoering contraproductief. Inzet in het veiligheidshuis is geen prestatieindicator in de financieringsmodellen van de betrokken organisaties (IvhB25 : 2). De betrokken partijen zijn niet altijd in staat om de eigen organisatiedoelen ondergeschikt te maken aan die van het veiligheidshuis. Het beeld is wel dat er een stijgende lijn is in de gezamenlijke aanpak en dat partijen steeds beter in staat zijn waar nodig de eigen organisatiedoelen wat los te laten. (IvhB28 : 1) Een netwerk met een sterke focus op proces en outcome en een hoge mate van doelconsensus onder actoren Het netwerk van het Veiligheidshuis Breda heeft zichzelf in het samenwerkingsconvenant doelen gesteld die vooral gericht zijn op proces en output. De door actoren beschreven doelen zijn vooral gericht op proces en outcome. Het streven van actoren op de output is betrekkelijk laag in vergelijking met schriftelijk vastgelegde ambities van dit veiligheidshuis. Dat hangt deels samen met de sterke oriëntatie van actoren op samenwerking, participatie in casusoverleggen en inhoudelijke afstemming op casusniveau. Het netwerk is dusdanig ingericht dat de oriëntatie op de output van het netwerk vooral is belegd bij de ketenmanager en het ondersteunend personeel. Dat biedt actoren de ruimte om zich te concentreren op de uitvoering in het primaire proces. Hoewel doelen niet erg meetbaar worden geformuleerd is in het Veiligheidshuis Breda een hoge mate van doelconsensus waarneembaar. Van de geïnterviewde respondenten stelt tweederde deel zicht te hebben op wat andere actoren vinden van door hen beschreven doelen. Van die respondenten verwacht het merendeel (88%) dat de andere actoren de door hen beschreven doelen onderschrijven. Wel merken actoren op dat doelconsensus en samenwerking in het netwerk kunnen worden belemmerd door beperkingen in de eigen organisatie Vertrouwensniveau binnen het netwerk In deze paragraaf wordt uiteengezet in welke mate er sprake is van vertrouwen binnen het netwerk. Op hoofdlijnen kunnen de actoren in dit netwerk worden ingedeeld in vier categorieën, namelijk politie en justitieorganisaties, gemeenten, zorginstellingen en overige betrokken (maatschappelijke) organisaties. De overweging voor het hanteren van deze indeling is tweeledig. In de eerste plaats, omdat deze aansluit op het onderscheid dat men doorgaans in het veiligheidsnetwerk maakt. De politie en justitieorganisaties worden in het algemeen aangeduid als zogenaamde justitiepartners en de zorginstellingen als de zogenaamde zorgpartners. Gemeenten hebben vaak een bijzondere positie als stakeholder met een regierol op (de overgang van straf naar) zorg. Verder is er de categorie overige (maatschappelijke) organisaties die vooral op het gebied van welzijn een rol vervullen in het veiligheidsnetwerk. In de tweede plaats is er de methodologische reden voor het hanteren van deze indeling, namelijk om het totale aantal items in de vragenlijst beperkt te houden. Respondenten hoefden zo slechts vier getallen in te vullen in plaats van 32. Op de vraag een cijfer aan iedere actor toe te kennen zouden respondenten bovendien eerder terughoudend kunnen reageren. 47

50 Het belangrijkste doel bij de operationalisering was overigens niet om een beeld te krijgen van de waardering van het vertrouwen per actor, maar een algemeen beeld van het vertrouwensniveau binnen het netwerk. In het kader van de representativiteit van de steekproef werd beoogd vanuit elke organisatiecategorie vragenlijsten te ontvangen. Dit was ook het geval zoals de verdeling van de response op de enquête hieronder laat zien. Verdeling respondenten naar organisatiecategorieën VH Breda 30% 15% 25% 30% Politie of Justitieorganisatie Zorginstelling Gemeente Andere (maatschappelijke) organisaties Figuur 4.8 Verdeling response naar organisatiecategorieën (vraag 1 enquête) Allereerst wordt het gemiddelde vertrouwensniveau in het Veiligheidshuis Breda onder de loep genomen. Respondenten is gevraagd het vertrouwen dat zij hebben in netwerkpartners van verschillende organisatiecategorieën te waarderen met een cijfer tussen 1 en 10. Uit de enquête komt het volgende beeld naar voren. Vertrouwensniveau Politie of Justitieorganisaties Zorginstellingen Gemeenten Andere (maatschappelijke) organisaties Totaal gemiddeld vertrouwensniveau Gemiddeld 7,2 6,9 7,0 6,6 6,9 Minimum 5,0 4,0 5,0 5,0 Maximum 8,0 8,0 9,0 8, Politie of Justitieorganisaties Vertrouwensniveau (VH Breda) Zorginstellingen Gemeenten Andere (maatschappelijke) organisaties Figuur 4.9 Vertrouwensniveau in het netwerk van het Veiligheidshuis Breda (vraag 5 enquête) Het gemiddelde vertrouwensniveau in Breda komt afgerond uit op een 7. Overigens heeft slechts één van de twintig respondenten een vier ingevuld en drie respondenten een vijf. Voor de rest hebben respondenten een score van 6 of hoger ingevuld. De overwegend positieve waardering van het vertrouwensniveau wordt overigens bevestigd door respondenten die zijn geïnterviewd. Enkele citaten uit die interviews ter illustratie: Zij streven niet allemaal hetzelfde doel na, maar vullen elkaar aan en versterken elkaar, schakelen en bundelen krachten. Dat doen zij erg goed en vertrouwen elkaar. (IvhB25 : 1). het gevoel dat er een grote mate van vertrouwen is tussen de leden van het casusoverleg... (IvhB38 :2). Een hoog vertrouwensniveau binnen het netwerk en vertrouwensgroei in de afgelopen jaren We zien in het Veiligheidshuis Breda een netwerk met een hoog vertrouwensniveau onder actoren. Het vertrouwensniveau bedraagt gemiddeld een 7 op een schaal van een tot tien. 48

51 In dit hoofdstuk is de focus vooralsnog beperkt tot het kenmerk vertrouwen, in het bijzonder het vertrouwensniveau binnen het netwerk van het Veiligheidshuis Breda. In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de rol van vertrouwen in het netwerkproces Vorm van netwerksturing Deze paragraaf heeft tot doel te bepalen welke sturingsvorm in het netwerk van het Veiligheidshuis Breda hanteert. In de analyse die hieronder volgt wordt toegelicht in welke mate de door het Veiligheidshuis Breda gekozen sturingsvorm voldoet aan de kenmerken van de ideaaltypische sturingvormen van een Zelfregulerend netwerk, een Leidersorganisatie netwerk en de Netwerk Administratieve Organisatie (Provan & Kenis, 2007 : ). Vorm van netwerksturing VHB toelichting Zelfregulerend netwerk Een aparte besturingseenheid ontbreekt. Nee Het netwerk van het Veiligheidshuis Breda heeft wel een aparte besturingseenheid bestaande uit een Bestuur, een Stuurgroep en de organisatie van het veiligheidshuis. Wel kunnen de casusoverleggen op primair procesniveau in principe worden beschouwd als (kleine) zelfregulerende netwerken, omdat daarbinnen een aparte besturingseenheid ontbreekt. Sturing kan zowel formeel (vergaderingen tussen formeel afgevaardigde vertegenwoordigers van deelnemende organisaties) als informeel (via ongecoördineerde continue afstemming tussen belanghebbenden gericht op realisatie van netwerkdoelen) plaatsvinden. Ja Zowel de vergaderingen van het bestuur, de Stuurgroep als de casusoverleggen voldoen aan het criterium formeel. Daarbuiten is er voortdurend sprake van ongecoördineerde afstemming tussen actoren (informeel). Netwerkleden participeren op gelijke basis. Ja Er zijn weliswaar verschillen in bevoegdheden, maar er bestaat geen hiërarchische structuur tussen netwerkleden onderling. Netwerkleden zijn samen verantwoordelijk voor Ja Uitgangspunt in het samenwerkingsconvenant (SvhB01) gemeenschappelijke activiteiten Netwerkleden nemen gezamenlijke besluiten. Ja In essentie is het concept van het veiligheidshuis gebaseerd op het principe van gezamenlijke afstemming en besluitvorming. Leidersorganisatie netwerk Alle activiteiten en belangrijke besluiten worden gecoördineerd door één netwerklid. Deels De centrale actor in het Veiligheidshuis Breda is de ketenmanager. Coördinatie van activiteiten en belangrijke besluiten vindt echter door meerdere netwerkleden plaats. Activiteiten op netwerkniveau en strategische beslissingen die het netwerk als geheel raken worden gecoördineerd door de ketenmanager samen de Ambtelijke Begeleidingscommissie. Op het niveau van de casusoverleggen worden activiteiten en belangrijke besluiten door de voorzitter (een van de netwerkleden) gecoördineerd. Het coördinerend netwerklid treedt op als organisatieleider en participeert in het primaire proces. Het coördinerend netwerklid biedt administratieve hulp aan het netwerk en/of faciliteert de activiteiten zodanig dat het netwerk zijn doelstellingen kan bereiken. Het coördinerend netwerklid is het gezicht naar de buitenwereld (vaak de subsidiërende instanties). Ja Ja Ja Zowel de ketenmanager als voor de voorzitters van de casusoverleggen participeren in het primaire proces. De ketenmanager en het ondersteunend personeel zorgen samen voor de administratieve ondersteuning en het faciliteren van het primaire proces in het veiligheidshuis. De ketenmanager van het Veiligheidshuis Breda is het gezicht naar de buitenwereld. 49

52 Netwerk Administratieve Organisatie (NAO) Er is een aparte entiteit met als belangrijkste taak het managen van het netwerk en coördinatie van de netwerkactiviteiten. Een verschijningsvorm van een NAO is die van een formele organisatie bestaande uit een bestuurder, een staf en een stuurgroep ( board ), waarin alle of een deel van de netwerkleden zijn vertegenwoordigd. De NAO vervult geen rol in het primaire proces. De NAO is uitsluitend opgericht om de taak als netwerkbestuurder te vervullen. Zij bestuurt het netwerk als het ware van buitenaf met een sturingsbevoegdheid verstrekt door het netwerk. Deels Het Bestuur en de Stuurgroep van het Veiligheidshuis Breda kunnen samen met de ketenmanager en staf als aparte entiteit worden beschouwd. Daarbij wordt opgemerkt dat voor het managen van het netwerk en coördinatie van de netwerkactiviteiten de ketenmanager en voorzitters van de casusoverleggen een cruciale rol vervullen. De voorzitters van de casusoverleggen maken formeel echter geen deel uit van de aparte entiteit. Ja Er is een Bestuur en een Stuurgroep ( board ), waarin de netwerkleden zijn vertegenwoordigd, een bestuurder (ketenmanager) en een staf (ondersteuning en Ambtelijke Begeleidingscommissie). Nee Zowel de ketenmanager als de ondersteuning participeren in het primaire proces. De Stuurgroep stuurt niet alleen op (financiële) kaders, maar ook op inhoudelijke onderwerpen uit het primaire proces (IvhB28 : 1). Deels De netwerkbestuurder van het Veiligheidshuis Breda bestuurt het netwerk zowel van buitenaf op afstand (Bestuur en Stuurgroep) als van binnenuit (ketenmanager en staf). De Stuurgroep richt zich op strategische vraagstukken op netwerkniveau en laat operationele beslissingen het netwerk betreffend over aan de bestuurder van de NAO. Ja Ja, de operationele beslissingen het netwerk betreffend (bedrijfsvoering van het veiligheidshuis) worden door de ketenmanager genomen. De NAO is idealiter fysiek elders ondergebracht om zich primair te kunnen richten op unieke en complexe problemen op het niveau van het netwerk. De complexiteit van zelfsturing wordt door het netwerk zelf gereduceerd. Deels Het Bestuur en de Stuurgroep zijn op afstand ondergebracht, maar de bestuurder is met ondersteuning fysiek ondergebracht in het veiligheidshuis. Ja Het idee is dat de subnetwerken in het veiligheidshuis in de casusoverleggen als zelfsturende netwerken van professionals functioneren. Tabel 4.10 Analyse sturingsvorm Veiligheidshuis Breda Uit de analyse blijkt dat de sturingsvorm van het Veiligheidshuis Breda kenmerken van alle drie ideaaltypische sturingvormen vertoont. Zij heeft geheel in lijn met een NAO een formele organisatie bestaande uit een bestuurder, een staf en een stuurgroep, waarin alle of een deel van de netwerkleden zijn vertegenwoordigd. Er zijn echter twee wezenlijke verschillen tussen de sturingsvorm van het Veiligheidshuis Breda en de ideaaltypische NAO: - zowel de Stuurgroep als de ketenmanager houden zich bezig met inhoudelijke onderwerpen uit het primaire proces en vervullen aldus mede een rol in het primaire proces. De ketenmanager en de ondersteuning participeren tevens in het primaire proces; - de bestuurder en staf (ketenmanager en de ondersteuning) zijn niet op afstand, maar fysiek in het veiligheidshuis ondergebracht. De overeenkomst met zelfregulerende netwerken is vooral zichtbaar in het primaire proces. De groepen actoren die zijn geformeerd rond de casusoverleggen kunnen worden beschouwd als (kleinere) zelfregulerende netwerken. In tegenstelling tot een ideaaltypisch zelfregulerend netwerk is er echter geen sprake van het ontbreken van een aparte besturingsentiteit. Die aparte entiteit is er in het Veiligheidshuis Breda namelijk wel, maar dan op strategisch niveau. De coördinatierol voor activiteiten en belangrijke besluiten is ondergebracht bij het bestuur, de Stuurgroep, de bestuurder en de staf (ketenmanager, ondersteuning en Ambtelijke begeleidingscommissie). Het Veiligheidshuis Breda vertoont qua sturingsvorm, zoals ook uit de analyse blijkt veel overeenkomsten met die van een Leidersorganisatie netwerk. Dit met uitzondering van het criterium dat alle belangrijke activiteiten en besluiten worden gecoördineerd door één netwerklid. De rol van organisatieleider wordt in Breda niet alleen vervuld door de ketenmanager, maar door de ketenmanager en de voorzitters van de casusoverleggen. 50

53 Een hybride sturingsvorm Op strategisch niveau zien we een formele structuur die lijkt op dat van een Netwerk Administratieve Organisatie met een Bestuur en Stuurgroep als aparte besturingsentiteit op strategisch niveau die het netwerk op afstand van buitenaf bestuurt. Op operationeel niveau zien we het primaire proces van de casusoverleggen, waarin vooral zelfregulerende subnetwerken zijn ingericht. De netwerkleden in deze subnetwerken participeren op gelijke basis, zijn samen verantwoordelijk voor gemeenschappelijke activiteiten en het nemen van gezamenlijke besluiten. Tussen het strategische en operationele niveau is er een ketenmanager met staf, overeenkomstig de ideaaltypische organisatieleider in een Leidersorganisatie netwerk. Deze organisatieleider coördineert activiteiten en strategische beslissingen op netwerkniveau, ondersteunt en faciliteert het primaire proces. Geheel overeenkomstig een Leidersorganisatie netwerk participeren de ketenmanager en de ondersteuning tevens in het primaire proces. In de figuur hieronder is de beschreven hybride sturingvorm van het Veiligheidshuis Breda grafisch afgebeeld. Besturingsentiteit op afstand Conform een NAO geen rol in het primaire proces, maar strategisch en van buitenaf besturend. Bestuur + Stuurgroep Organisatie Veiligheidshuis Breda (ketenmanager + staf) Primair proces (casusoverleggen) Organisatieleider Conform een Leiderorganisatie netwerk een ketenmanager met staf die als organisatieleider het primaire proces ondersteunen en faciliteren. De ketenmanager coördineert activiteiten op netwerkniveau en strategische beslissingen. Geheel conform deze sturingsvorm participeren ketenmanager en ondersteuning ook in het primaire proces. Zelfregulerende (sub)netwerken Subnetwerken die het primaire proces van het Veiligheidshuis vormgeven in de verschillende casusoverleggen. Netwerkleden participeren op gelijke basis (geen onderlinge hiërarchische structuur), zijn samen verantwoordelijk voor gemeenschappelijke activiteiten en nemen gezamenlijke besluiten. Figuur 4.11 Illustratie hybride sturingsvorm Veiligheidshuis Breda Deze hybride vorm van het Veiligheidshuis Breda heeft in theorie de volgende voordelen: - De fysieke afstand tussen Bestuur en Stuurgroep enerzijds en de rest van het netwerk anderzijds draagt in theorie bij aan de netwerklegitimiteit en deze besturingsentiteit kan zich richten op unieke en complexe problemen op het niveau van het netwerk en op strategische vraagstukken; - De organisatieleider coördineert idealiter activiteiten op netwerkniveau en strategische beslissingen die het netwerk als geheel raken. De ketenmanager is gepositioneerd als een verbindende schakel tussen het operationele niveau en het strategisch niveau. Deze organisatieleider is daarmee voortdurend op de hoogte van wat zich op beide niveaus afspeelt en kan daar samen met de ondersteuning en de Ambtelijke Begeleidingscommissie op inspelen; - Een belangrijk nadeel van een Leiderorganisatie netwerk is dat de organisatieleider een eigen agenda kan voeren en door netwerkleden als dominant kan worden ervaren, met weerstand en wrok in het netwerk tot gevolg. De kans op het voeren van een eigen agenda wordt juist door deze hybride sturingsvorm verkleind. Met de keuze voor een Bestuur en de Stuurgroep op strategisch niveau en voor voorzitters van de casusoverleggen op operationeel niveau wordt voorkomen dat de organisatieleider (in dit netwerk de ketenmanager) een eigen agenda kan voeren. Zowel voorzitters als leden van de casusoverleggen hebben immers een eigen directe lijn naar leden van de Stuurgroep. Deze ongecoördineerde contacten tussen stuurgroepleden en deelnemers van casusoverleggen zijn in de figuur weergegeven als een gestippelde pijl. Deze hybride sturingsvorm bevat dus een belangrijk controlemechanisme tegen het voeren van een eigen agenda door de organisatieleider. - Door subnetwerken in te richten die regelmatig bij elkaar komen in casusoverleggen maakt het Veiligheidshuis Breda gebruik van het belangrijkste voordeel van de zelfregulerende sturingsvorm, namelijk de hoge participatiegraad. 51

54 Betekenis van de netwerkkenmerken voor de effectiviteit van de sturingsvorm Hoe het netwerkproces verloopt en hoe netwerksturing in de praktijk plaatsvindt wordt in de volgende hoofdstukken behandeld. Dit hoofdstuk gaat in op de betekenis van de netwerkkenmerken (omvang, doelconsensus en vertrouwen) voor de effectiviteit van de sturingsvorm van het Veiligheidshuis Breda. In theorie is elk van de drie genoemde ideaaltypische vormen van netwerksturing met het oog op effectiviteit gebaat bij een zekere omvang van het netwerk, de mate van doelconsensus en vertrouwen binnen het netwerk. In het algemeen neemt de behoefte aan een Leiderorganisatie netwerk of een Netwerk Administratieve Organisatie toe, naarmate de vertrouwensdichtheid in het netwerk afneemt, het aantal netwerkleden toeneemt of doelconsensus onder netwerkleden afneemt. De kans op effectiviteit van de sturingsvorm neemt in een dergelijke situatie toe indien wordt gekozen voor een andere sturingsvorm dan zelfregulering (Provan & Kenis, 2007 : 237). Omvang Het netwerk van het Veiligheidshuis Breda is een vrij groot netwerk bestaande uit meer dan 30 organisaties en circa 135 actoren. Een netwerk van een dergelijke omvang rechtvaardigt (zoals in hoofdstuk 2 toegelicht) een andere sturingsvorm dan een ideaaltypisch zelfregulerend netwerk. Netwerken van 10 of meer netwerkleden hebben in theorie een grotere kans op effectiviteit als zij een Leidersorganisatie netwerk of Netwerk Administratieve Organisatie als sturingsvorm hebben. Directe afstemming tussen netwerkleden is dan minder noodzakelijk, omdat de interactie voornamelijk plaatsvindt via de organisatieleider of NAO. In het Veiligheidshuis Breda wordt op operationeel niveau gewerkt met subnetwerken die zich richten op specifieke doelgroepen. Deze subnetwerken komen in de casusoverleggen bijeen en hebben een zelfregulerende sturingsvorm. Zelfregulering is op dit niveau essentieel, juist omdat de ontwikkeling van de persoonsgerichte aanpak directe interactie tussen netwerkleden vergt. In dit veiligheidshuis hebben: - vier van de elf casusoverleggen een omvang van minder dan 10 netwerkleden; - drie casusoverleggen een omvang van netwerkleden; - vier een omvang van 20 tot wel 31 netwerkleden (zie bijlage H4-B). Dit illustreert dat het Veiligheidshuis Breda ondanks de omvang van het netwerk in staat is subnetwerken te formeren, die zich (deels) beter lenen voor een zelfregulerende sturingsvorm. Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat zelfregulerende netwerken inefficiëntie als keerzijde hebben, omdat er veel en met iedereen wordt gecommuniceerd en het bereiken van consensus lastig is. Overigens is de omvang van een subnetwerk voor het veiligheidshuis geen bepalend criterium, maar eerder de vraag welke partijen een rol vervullen in de persoonsgerichte aanpak van de betreffende doelgroep. Het Openbaar Ministerie heeft geen rol in het Preventief Casus Overleg, waarin de politie, Jeugdzorg, leerplichtambtenaren en de welzijnsorganisatie Surplus participeren. Indien van toepassing vindt vanuit dit casusoverleg doorverwijzing plaats naar een casusoverleg waarin het Openbaar Ministerie wel partij is (IvhB33 : 3). Zo wordt geprobeerd de omvang van subnetwerken zoveel mogelijk te beperken tot de voor de aanpak van die specifieke doelgroep noodzakelijke partijen. Gelet op het voorgaande kan worden gesteld dat het Veiligheidshuis Breda zich volgens de theorie van Provan & Kenis qua omvang niet leent voor de sturingsvorm van een zelfregulerend netwerk. Bij grotere netwerken neemt de kans op effectiviteit toe als netwerksturing meer gecentraliseerd is rond een makelaarsfunctie, zoals bij een Leidersorganisatie netwerk of een NAO netwerk (Provan & Kenis, 2007 : ). In theorie blijft de omvang van dit netwerk ongunstig voor de effectiviteit van netwerksturing. Doelconsensus Netwerken zijn in theorie gebaat bij een zekere mate van doelconsensus onder de netwerkleden. Vooral zelfregulerende netwerken moeten het hebben van een hoge mate van doelconsensus onder de netwerkleden, omdat daarmee het risico op conflictsituaties kan worden beperkt. Zoals eerder in dit hoofdstuk is geschetst, is er binnen het netwerk van het Veiligheidshuis Breda sprake van een hoge mate van doelconsensus. Dat is een gunstige indicator voor de effectiviteit van dit netwerk ongeacht de sturingsvorm. Vertrouwen Vertrouwen is essentieel in netwerken. Provan en Kenis spreken van vertrouwensdichtheid, waarmee wordt bedoeld dat het vertrouwen wijd verspreid is onder de actoren in het netwerk (Provan & Kenis, 2007: ). Eerder in dit hoofdstuk is het vertrouwenniveau binnen dit netwerk door respondenten gewaardeerd met gemiddeld een 7 op een schaal van één tot tien. Daarmee is ook het vertrouwenniveau een gunstige indicator voor effectiviteit van de netwerksturing in het Veiligheidshuis Breda. 52

55 Een hybride sturingsvorm met voordelen en risico s De vorm van netwerksturing van dit Veiligheidshuis Breda heeft kenmerken van zowel een Zelfregulerend netwerk, een Leiderorganisatie netwerk als een Netwerk Administratieve Organisatie (NAO). Deze hybride sturingvorm heeft een aparte besturingsentiteit op strategisch niveau (Bestuur en Stuurgroep), vergelijkbaar met een NAO. Op operationeel niveau zijn er subnetwerken die in casusoverleggen het primaire proces van het Veiligheidshuis vormgeven. Dit zijn zelfregulerende netwerken, juist vanwege de noodzakelijke interactie tussen de netwerkleden. Tussen de besturingsentiteit en de subnetwerken is er een ketenmanager met staf, overeenkomstig de organisatieleider van een Leidersorganisatie netwerk. Zij ondersteunen, faciliteren en participeren in het primaire proces, hetgeen kenmerkend is voor een Leidersorganisatie netwerk. Voordelen De voordelen van deze hybride vorm van het Veiligheidshuis Breda zijn als volgt: - Netwerklegitimiteit door een strategisch gepositioneerde besturingsentiteit op afstand, die het netwerk van buitenaf bestuurt gericht op unieke en complexe problemen op netwerkniveau; - Verbindende schakel tussen externe besturingsentiteit en het primaire proces De organisatieleider (ketenmanager en staf) vormt de verbindende schakel tussen het operationele en het strategisch niveau. Deze organisatieleider is daarmee in positie om voortdurend op de hoogte te kunnen zijn van wat zich op beide niveaus afspeelt en kan daar samen met de ondersteuning en de Ambtelijke Begeleidingscommissie op inspelen; - Controlemechanismen tegen het voeren van een eigen agenda door de organisatieleider Het risico bestaat dat een organisatieleider een eigen agenda voert en door netwerkleden als dominant wordt ervaren, met weerstand en wrok in het netwerk tot gevolg. Dat risico wordt verkleind juist door deze hybride sturingsvorm. Netwerkleden in het primaire proces hebben een eigen directe lijn naar hun vertegenwoordigers in de Stuurgroep. De controlemechanismen tegen het voeren van een eigen agenda door de organisatieleider zijn in deze hybride sturingsvorm ingebouwd; - Benutting van de hoge participatiegraad van zelfsturende netwerken Door in het primaire proces subnetwerken in te richten maakt het Veiligheidshuis Breda gebruik van dit belangrijkste voordeel de zelfregulerende sturingsvorm. Indicatoren voor de effectiviteit van netwerksturing De grote omvang van het netwerk vormt op zichzelf al een risico voor de effectiviteit van netwerksturing. Doordat het Veiligheidshuis Breda voor het primaire proces deels gebruik maakt van kleinere zelfregulerende subnetwerken wordt dit risico beperkt. Desondanks zijn er vooral subnetwerken met meer dan 10 leden tot ruim 30 leden, hetgeen de kans op effectiviteit van de sturing verkleint. De omvang van het netwerk blijft daarom een ongunstige indicator voor de effectiviteit van netwerksturing. Daar staat tegenover dat het hoge vertrouwensniveau en de hoge mate van doelconsensus binnen het netwerk van het Veiligheidshuis Breda (ongeacht de sturingsvorm) gunstige indicatoren zijn voor de effectiviteit van netwerksturing. 53

56 4.4. Conclusie op basis van de netwerkkenmerken Dit hoofdstuk had tot doel in beeld te brengen hoe het netwerk van het Veiligheidshuis Breda eruit ziet. Dit is gedaan aan de hand van drie belangrijke netwerkkenmerken, namelijk de actoren, sturingsvorm en indicatoren voor effectiviteit van sturingsvormen van netwerken (vertrouwen, omvang, doelconsensus). Omvang van het netwerk, afhankelijkheid tussen actoren en sturingsvorm Het Veiligheidshuis Breda is een vrij groot netwerk bestaande uit 32 organisaties en circa 135 participerende personen, met een grote onderlinge afhankelijkheid tussen de betrokken actoren. De middelen van de actoren zijn - afhankelijk van de fase waarin een casus zich bevindt - van groot belang, terwijl de vervangbaarheid over het algemeen laag is. Vaak beschikt slechts een specifieke actor over het middel dat in een bepaalde fase van de persoongerichte aanpak nodig is. Het gaat immers om gespecialiseerde organisaties. Iedere actor is op enig moment in het netwerkproces nodig voor de inzet van financiële middelen, productiemiddelen, competenties, bevoegdheden, kennis of legitimiteit om een integraal afgestemde persoonsgerichte aanpak te kunnen realiseren. Het grote belang en de lage vervangbaarheid van middelen duiden op een grote onderlinge afhankelijkheid tussen actoren in dit netwerk. De omvang van dit netwerk is in theorie ongunstig voor de kans op effectieve netwerksturing via een zelfregulerende sturingsvorm. In dat verband speelt het Veiligheidshuis Breda met haar hybride sturingsvorm in op die ongunstige uitgangspositie. Met deze hybride vorm is voorzien in een besturingsentiteit op afstand hetgeen gunstig is voor de netwerklegitimiteit, een organisatieleider als verbindende schakel met het primaire proces en controlemechanismen die voorkomen dat de organisatieleider een eigen agenda kan voeren. Met de subnetwerken in het primaire proces wordt een belangrijk voordeel van zelfregulerende netwerken benut, namelijk de hoge participatiegraad. Doelconsensus Het netwerk van het Veiligheidshuis Breda heeft zichzelf in het samenwerkingsconvenant doelen gesteld die vooral gericht zijn op proces en output. Actoren in het netwerk van het Veiligheidshuis Breda vertonen bij de beschrijving van hun belangen en doelen van het Veiligheidshuis een sterke focus op proces en outcome. In vergelijking met de doelstelling in het samenwerkingsconvenant is de focus op output onder actoren relatief laag. Dat hangt samen met de sterke oriëntatie van actoren op samenwerking, participatie in casusoverleggen en inhoudelijke afstemming op casusniveau. Het netwerk is dusdanig ingericht dat de oriëntatie op de output van het netwerk vooral is belegd bij de ketenmanager en het ondersteunend personeel. Dat biedt actoren de ruimte om zich te concentreren op de uitvoering in het primaire proces. Hoewel doelen niet erg meetbaar worden geformuleerd is in het Veiligheidshuis Breda een hoge mate van doelconsensus waarneembaar. Van de geïnterviewde respondenten stelt tweederde deel zicht te hebben op wat andere actoren vinden van door hen beschreven doelen. Van die respondenten verwacht het merendeel (88%) dat de andere actoren de door hen beschreven doelen onderschrijven. De grote mate van doelconsensus onder actoren is gunstig is voor de uitgangspositie van het netwerk. Vertrouwen binnen het netwerk Respondenten duiden op een hoog vertrouwensniveau binnen het netwerk (gemiddeld 7 op een schaal van 1 tot 10). Paradox Terzijde wordt opgemerkt dat in het netwerk van het veiligheidshuis een zekere tegenstrijdigheid is besloten. De grote onderlinge afhankelijkheid tussen actoren is vooral ingegeven door het centraal stellen van de integrale persoonsgerichte aanpak. Zou bijvoorbeeld alleen repressie centraal staan, dan zou er sprake zijn van een lage afhankelijkheid tussen actoren. Dit omdat in het netwerk gespecialiseerde organisaties participeren, die in de kern autonoom zijn in hun taakuitoefening. In welke mate dit veiligheidshuis qua netwerksturing en functioneren ook daadwerkelijk effectief is moet uit de volgende hoofdstukken blijken. Tot zover lag de focus vooral op de samenstelling van het netwerk, percepties van actoren ten aanzien van hun belangen en doelen van het veiligheidshuis en op de vorm van netwerksturing die men in het Veiligheidshuis Breda heeft gekozen. Het volgende hoofdstuk zal vooral ingaan op het netwerk van het Veiligheidshuis Breda idealiter en in de praktijk functioneert. 54

57 5. Netwerkproces en uitkomsten van het Veiligheidshuis Breda In dit hoofdstuk wordt in beeld gebracht hoe het netwerk van het Veiligheidshuis Breda idealiter en in de praktijk functioneert en tot welke uitkomsten het netwerkproces leidt. Eerst wordt het netwerkproces van het Veiligheidshuis Breda beschreven, zoals in procesmodellen en andere schriftelijke bronnen vastgelegd. Vervolgens wordt het netwerkproces in de praktijk in beschreven, waarbij het procesverloop, waardering van het netwerkproces door actoren, vertrouwen tussen actoren en hun interacties in het netwerkproces in beeld worden gebracht. Daarna wordt stilgestaan bij de jaarlijkse realisatiegegevens van het Veiligheidshuis Breda, de criminaliteitsontwikkeling in de betreffende regio en netwerkeffecten in termen van cognitief leren, strategisch leren en institutioneel leren Het beoogde netwerkproces Er bestaat geen algehele beschrijving van het netwerkproces in het Veiligheidshuis Breda. Dit komt omdat het proces dat men voorstaat slechts ten dele op basis van een vooraf ontworpen blauwdruk tot stand is gekomen. De werkwijze die men in het veiligheidshuis voorstaat is voor een deel het resultaat van wat in de praktijk is ontstaan. Door bij de oprichting gebruik te maken van ervaringen en modellen van andere veiligheidshuizen (in het bijzonder Tilburg) is een netwerkpraktijk ontstaan, die aansluit bij de mogelijkheden van de betrokken organisaties en bij de overlast- en criminaliteitsituatie in deze regio. Het beoogde netwerkproces van het Veiligheidshuis Breda wordt daarom beschreven op basis van de initiële procesmodellen uit 2006, ander beschikbaar schriftelijk materiaal, gesprekken met de ketenmanager en de eigen observatie van de onderzoeker ten aanzien van de procesinrichting in het veiligheidshuis. Alvorens in te gaan op het netwerkproces is het van belang een beeld te hebben van de verschillende fasen in de strafrechtsketen 7. Het verbinden van straf en zorg in de persoonsgerichte aanpak kan afhankelijk van de casus betrekking hebben op het gehele proces in de strafrechtsketen of op delen daarvan. De verschillende fasen in het proces van de strafrechtsketen zijn hieronder schematisch weergegeven. Figuur 5.1 Proces strafrechtsketen (SvhB04 : 3) Het Veiligheidshuis Breda hanteert in zijn visiedocument Samenwerken aan veilig Breda het credo: Korte metten met lange lijnen! Vóór Zorg en NáZorg (SvhB04 : 1). Dit vanuit het besef dat in iedere fase verschillende actoren in en rond de strafrechtsketen een rol moeten vervullen, zodat er een sluitende ketenaanpak ontstaat. Daarover moet worden afgestemd wil men al in een vroeg stadium van dit ketenproces tot een keuze voor een passende persoonsgerichte interventie komen. Het credo van het Veiligheidshuis Breda appelleert daarom aan het gevoel van actoren om: - de institutionele verkokering en bureaucratie te doorbreken (Korte metten met lange lijnen!); - niet alleen in te zetten op strafinterventies, maar juist ook op preventief maatwerk door te investeren in zorg en welzijn. Dit ter voorkoming van first-offenderschap (Vóór Zorg) en recidive (NáZorg). Het resultaat van het beoogde netwerkproces noemt men in het Veiligheidshuis Breda een scenario. Dat is een op de persoon toegesneden maatwerkpakket van straf en/of zorg. In het gebouw van het Veiligheidshuis Breda zijn kantoor- en vergaderfaciliteiten ingericht waar betrokken actoren gebruik van kunnen maken. Een deel van de werkplekken in het veiligheidshuis wordt gebruikt door de ketenmanager en zijn ondersteuning. Die vormen samen de spil in de ondersteuning van het netwerkproces in het veiligheidshuis. 7 De strafrechtsketen in enge zin beslaat de fase van de opsporing tot en met executiefase. Een verdachte van een strafbaar feit stroomt in de opsporingsfase de keten in en verlaat in het uiterste geval na de strafuitvoering (executie) de strafrechtsketen. Op dat moment vervalt de justitiële titel. Dat kan ook tussentijds, bijvoorbeeld in de opsporingfase in geval van een politiesepot of in de vervolgingsfase indien de Officier van justitie afziet van vervolging op beleidsgronden (beleidssepot) dan wel in verband met de haalbaarheid van verdere vervolging oftewel een technisch sepot (WODC, 2011 : 35). De persoon is dan verdachte af en vervalt de justitiële titel. 55

58 De afstemming en besluitvorming over de casussen die het netwerkproces instromen vindt idealiter plaats in de zogenaamde casusoverleggen. Deze arena s zijn gericht op een eigen specifieke doelgroep, zoals veelplegers, daders en slachtoffers van huiselijk geweld, risicojongeren, minderjarige verdachten et cetera. Op hoofdlijnen is het netwerkproces in het Veiligheidshuis Breda vrij generiek voor alle casusoverleggen en het ziet er schematisch als volgt uit: aanmelding casussen intake en registratie casussen Intake agendering casussen Casusoverleggen scenario s Uitvoering scenario s verwerking afspraken, besluiten, tussen- en eindrapportages in het ketendossier terugkoppeling tussenrapportages en eindrapportage management rapportages Primair proces in het Veiligheidshuis Uitvoering buiten het Veiligheidshuis Figuur 5.2 Het netwerkproces Veiligheidshuis Breda op hoofdlijnen Vooropgesteld wordt dat volgens het besturingsmodel van het Veiligheidshuis Breda het primaire proces, zoals in bovenstaand schema weergegeven centraal staat. Het is idealiter aan het Bestuur en de Stuurgroep om ervoor te zorgen dat dit netwerkproces onder de meest gunstige condities kan functioneren. Zoals een van de respondenten stelt, moet de focus voor degenen die zich bezighouden met het managen van het netwerk liggen op het wegnemen van obstakels voor de persoonsgerichte aanpak (IvhB30 : 2). Daarom wordt bij de beschrijving van het primaire proces ook nadrukkelijk gekeken naar de eisen die vanuit het primaire proces worden gesteld aan de rolinvulling op strategisch niveau. Het schema illustreert dat het netwerkproces in het veiligheidshuis vooral de intake en behandeling van casussen omvat. Het resultaat van de casusoverleggen (scenario s) kan vervolgens in uitvoering worden genomen. De uitvoering vindt volgens dit concept buiten het veiligheidshuis plaats in de natuurlijke omgeving waarin de verschillende aangesloten organisaties reeds functioneren. Het gaat immers om de invulling van de eigen primaire taken van de verschillende organisaties. Voorbeelden hiervan zijn het toezien op uitvoering van een taakstraf (reclassering) of de opvang van een dakloze justitiabele in een al dan niet beschermde setting (Stichting Maatschappelijke Opvang), begeleiding van betrokkene op bepaalde leefgebieden door een instelling voor maatschappelijk werk. Intake De ketenmanager en de ondersteuning dragen in dit concept zorg voor de intake, registratie van casussen die worden aangemeld (vooral door de politie) en voor de agendering daarvan in de betreffende casusoverleggen. De toedeling van casussen in verschillende casusoverleggen vindt plaats op basis van het type zaak. Gaat het om huiselijk geweld, dan is het een de zaak voor het Casusoverleg Huiselijk Geweld. Ook wordt nagegaan of verdachte voorkomt op de lijst van (zeer actieve) veelplegers, zodat de zaak kan worden ingebracht in het Casusoverleg Veelplegers. Het hoeft echter niet altijd te gaan om een strafrechtelijk verdachte, maar het kan bijvoorbeeld ook gaan om een jongere die laveloos op straat is aangetroffen. Een dergelijke casus wordt dan ingebracht in het Preventief Casus Overleg. Zo zorgen de ketenmanager en ondersteuning vaak in afstemming met de politie en de parketsecretaris van het Openbaar Ministerie voor agendering van casussen in het doorvoor bestemde casusoverleg. Zij zorgen er ook voor dat leden van de casusoverleggen tijdig de agenda en relevante stukken ontvangen en dat er in het veiligheidshuis een zaal beschikbaar is. 56

59 Volgens het procesmodel van het Veiligheidshuis Breda wordt in het netwerkproces gebruik gemaakt van een checklist. Het doel van de checklist is als volgt omschreven: Te bereiken dat het dossier formeel onderdeel is geworden van VHB en de cliëntgegevens voor alle partners beschikbaar zijn en betrouwbaar zijn. Door middel van de checklist blijft het dossier binnen VHB traceerbaar (SvhB05 : 9). Elk casusoverleg heeft in beginsel een eigen frequentie, vaak is dat wekelijks. Het Casusoverleg Huiselijk Geweld ziet men om voor de hand liggende redenen echter graag dagelijks plaatsvinden. Voor de beoogde frequentie per casusoverleg wordt verwezen naar bijlage H4-B. Behandeling in casusoverleggen Het cruciale onderdeel van het primaire proces is de behandeling van casussen in het casusoverleg. Over nieuwe zaken moeten partijen gezamenlijk tot een passende persoonsgerichte aanpak of passend scenario komen. Hoe meer informatie men heeft over betrokkene des te beter men die gezamenlijke afweging kan maken. Is die informatie ontoereikend, dan kunnen afspraken worden gemaakt over het vergaren van relevante informatie. Na gezamenlijke afweging vindt in het casusoverleg besluitvorming plaats over het te kiezen scenario en welke actor wordt aangewezen om de regie te voeren over de uitvoering daarvan. Voor reeds lopende casussen wordt door de betreffende procesmanager in het casusoverleg teruggekoppeld over de voortgang met behulp van tussenrapportages en eindrapportages. De in het casusoverleg genomen besluiten en terugkoppelingen worden door de ondersteuning verwerkt in het betreffende ketendossier en in relevante registratiesystemen. Informatie die partijen inbrengen en onderlinge afspraken worden eveneens vastgelegd, zodat in de daaropvolgende overleggen kan worden gerappelleerd. Zo kan het volgens de procesmodellen gaan om een verzoek om voorlichtingsrapportage van de reclassering of van Novadic Kentron ten behoeve van de Rechterlijke Macht (SvhB06 : 5). Op die manier ontstaat in het proces op casusniveau een integraal chronologisch beeld van hoe het de betreffende cliënt vergaat en welke activiteiten het netwerk heeft ondernomen of gaat ondernemen. Indachtig het credo van het Veiligheidshuis Breda wordt in de casusoverleggen gestreefd naar gezamenlijke beeldvorming en gezamenlijke besluitvorming over de beste persoonsgerichte aanpak in de betreffende casus. Tegelijkertijd dient men ook de termijnen te bewaken die in het strafrecht van toepassing zijn, zoals de beschikbare termijn tot de zitting. De uitkomst van het netwerkproces is over het algemeen een scenario, met uitzondering van die casusoverleggen die een screenend karakter hebben, zoals het Preventief Casus Overleg. In dat laatste geval is vaak een afdoening buiten het strafrecht aan de orde en volgt na screening een op de betreffende persoon (en/of gezinsleden) toegesneden persoonsgerichte aanpak. Het doel van het scenario is als volgt verwoord: Te bereiken dat het in het casusoverleg afgesproken scenario is vastgelegd en duidelijk is voor de betrokken uitvoerende partner in Veiligheidshuis Breda (SvhB05 : 10). Uitvoering scenario Het resultaat van de casusoverleggen (scenario of buitengerechtelijke persoonsgerichte aanpak) is volgens het procesontwerp geen product dat vervolgens over de schutting wordt gegooid in de richting van de uitvoeringsorganisaties. De ideaaltypische geïntegreerde aanpak omvat namelijk het monitoren van de uitvoering, waarmee rekening is gehouden in de procesmodellen. De uitvoering van het scenario of de persoonsgerichte aanpak vindt daarom onder regie van de zogenaamde procesmanager plaats, welke rol kan worden vervuld door één van de netwerkleden. Indien de afdoening uitsluitend een strafinterventie behelst, voert het Openbaar Ministerie de regie. Bij een scenario waarin men een voorwaardelijke sanctie met bijzondere voorwaarden voorstaat, zal het Openbaar Ministerie dit eerst in de vordering moeten opnemen, vervolgens zal de toezichthoudende instantie (bijv. reclassering) ervoor moeten zorgen dat de veroordeelde zich ook aan de opgelegde bijzondere voorwaarden houdt. Ook zorgpartners kunnen afhankelijk van het scenario de rol van procesmanager vervullen. In het procesmodel is voorzien dat elke aangewezen procesmanager in het casusoverleg via tussenrapportages en een eindrapportage terugkoppelt over de voortgang van de uitvoering van het scenario. Het doel van de tussenrapportage is als volgt geformuleerd: Te bereiken dat de tussenresultaten van het begeleidingsproces van een cliënt zijn vastgelegd ten behoeve van de monitoring van het bedrijfsproces (SvhB05 : 11). Het doel van de eindrapportage is als volgt geformuleerd: Te bereiken dat de resultaten van het scenario van een cliënt zijn vastgelegd (SvhB05 : 12). 57

60 Het Veiligheidshuis Breda is overigens ook ingericht voor het houden van de zogenaamde TOM-zittingen. Hiervan wordt gebruik gemaakt voor zover dit in het casusoverleg de meest voor de hand liggende wijze van afdoening blijkt te zijn. TOM staat voor Taakstraf Officiers Model, welke strafrechtelijke afdoening door de Officier van Justitie wordt voorgesteld aan verdachten van kleine vergrijpen. Die verdachten kunnen verdere strafvervolging voorkomen door een werk- of leerstraf die de Officier van Justitie voorstelt te accepteren. Doet de verdachte dat niet, dan gaat de Officier van Justitie alsnog over tot dagvaarding en moet verdachte voor de rechter verschijnen. Een integraal beeld op casusniveau en managementinformatie Een integraal beeld van betrokkene op casusniveau is volgens het procesmodel essentieel voor het netwerkproces. Daartoe moet alle beschikbare relevante informatie via het intakeproces en uit de uitvoering in het casusoverleg worden ingebracht. Zo kan het integrale beeld van betreffende cliënt voortdurend worden geactualiseerd. Door het netwerkproces op die manier in te richten worden betrokken partijen in staat gesteld om gezamenlijke beslissingen te nemen op grond van actuele informatie en de voortgang op casusniveau te monitoren en waar nodig gezamenlijk te besluiten tot (eventuele aanvullende) acties. Op geaggregeerd niveau kunnen ook managementrapportages ten behoeve van de Stuurgroep van het Veiligheidshuis Breda worden gegenereerd (jaarverslagen). Het doel van de managementrapportage is als volgt geformuleerd: Te bereiken dat de ketenbeheerder de Stuurgroep heeft geïnformeerd over de resultaten en het procesverloop van het veiligheidshuis (SvhB05: 13). In zijn visie heeft het Veiligheidshuis Breda de kerntaak als volgt verwoord: In het veiligheidshuis zorgen de partners met elkaar voor het opstellen van een goed persoonsgericht scenario en voor een doeltreffende en daadkrachtige uitvoering ervan (SvhB04 : 11). Om hieraan invulling te kunnen geven wordt van alle betrokken actoren inzet gevraagd. Het gaat dan niet alleen om de inzet van capaciteit, expertise en andere middelen, maar vanuit netwerkperspectief ook om een positieve coöperatieve en faciliterende grondhouding van actoren in de samenwerking. Althans, dat is zoals men het graag ziet in het Veiligheidshuis Breda. Regels voor omgangsvormen en conflicthantering in het netwerk zijn er niet, met uitzondering van één regel in het samenwerkingsconvenant (svhb01 : 3): Hieruit blijkt dat het concept van het Veiligheidshuis Breda vooral gebaseerd is op zelfregulering in het primaire proces. Van partijen wordt verwacht dat zij er samen uitkomen bij meningsverschillen of conflicten, om te voorkomen dat de werkrelaties in het netwerk niet worden verstoord of bemoeilijkt. Dreigt dat wel te gebeuren dan kan men een beroep doen op deze regel in het convenant en is een rol weggelegd voor de ketenmanager om te interveniëren. Tot zover de beschrijving van het ideaaltypische proces in het Veiligheidshuis Breda op hoofdlijnen. De volgende paragraaf gaat in op hoe de praktijk zich verhoudt tot het hiervoor beschreven ideaaltypische netwerkproces Het netwerkproces in de praktijk Het netwerkproces dat we in de praktijk van het Veiligheidshuis Breda aantreffen, wordt in deze paragraaf langs de lat van het ideaaltypische procesmodel gelegd. Eerst wordt het primaire proces in de praktijk aan de hand van een concrete casus beschreven en geanalyseerd. Vervolgens wordt in beeld gebracht hoe actoren in het Veiligheidshuis Breda het netwerkproces waarderen en met welke strategieën van andere actoren zij te maken krijgen. Daarna wordt ingegaan op knelpunten die men in het netwerkproces ervaart. Zoals reeds in hoofdstuk 4 aangekondigd wordt stilgestaan bij de rol van vertrouwen tussen actoren in het netwerkproces. Daarna worden de netwerkresultaten en de waardering daarvan door actoren in beeld gebracht. 58

61 Verloop van het netwerkproces Hoe het netwerkproces in de praktijk verloopt, is in dit onderzoek voornamelijk op basis van percepties in kaart gebracht. Een rondgang in het veiligheidshuis laat zien dat het netwerkproces ook daadwerkelijk is ingericht volgens het schema in figuur 5.2. Het verloop van het netwerkproces in de praktijk wordt in deze paragraaf gereconstrueerd op basis van een concrete casus. Het gaat in dit geval om de instroom van een casus betreffende een zekere Johan D., zaak die instroomt nadat betrokkene is aangehouden voor een misdrijf. In de beschrijving zijn alleen de namen van betrokkene en zijn vriendin gefingeerd. Alle overige dossierinformatie is één op één overgenomen uit het ketendossier. Intake Het proces in het Veiligheidshuis Breda begint bij de intake van casussen door de ondersteuning van de ketenmanager. De ondersteuning is er zichtbaar op gericht de casusoverleggen zoveel mogelijk te faciliteren, het secretariaat te voeren en administratief bij te staan. Op de ondersteuningskamer is vaak genoeg de hectiek voorafgaand aan de casusoverleggen goed zichtbaar. De casus Johan D. is in het intakeproces door de ondersteuning ingeschreven en relevante informatie over betrokkene is verzameld. Daarbij is gebleken dat er voor deze persoon al een ketendossier bestaat. Het blijkt een bekende te zijn die ook op de lijst van zeer actieve veelplegers voorkomt. De zaak wordt ingepland voor behandeling in het Veelplegersoverleg. De ondersteuning speelt in de praktijk zichtbaar een belangrijke rol in het intakeproces en overigens ook bij de verdere ondersteuning van het primaire proces. Uit de gesprekken zijn geen signalen naar voren gekomen over knelpunten ten aanzien van de ondersteuning. Integendeel, er wordt met lof gesproken over de ondersteuning van het primaire proces. Zo is terugkoppeling van de beslissing van de rechter-commissaris bij de voorgeleiding door de rechterlijke macht niet altijd vanzelfsprekend. Dat heeft tot gevolg dat de door de rechter-commissaris heengezonden verdachte ineens bij de betreffende organisatie op de stoep staat. Gelukkig krijgt de organisatie deze informatie uiteindelijk wel, omdat de ondersteuning in het veiligheidshuis vaak het initiatief neemt om de status van de verdachte alsnog te achterhalen (IvhB37 : 2). Betreffende respondent benadrukte aan het eind van het interview nog het van belang te achten dat de professionele ondersteuning door de secretaresse gegarandeerd blijft (IvhB37 : 3). Het casusoverleg en terugkoppeling van de uitvoering Alvorens in te gaan op de beleving van respondenten ten aanzien van het netwerkproces, wordt aan de hand van deze concrete casus geschetst wat aan de orde komt bij behandeling in het casusoverleg. Informatieverzameling en -uitwisseling Inzet van middelen in het netwerkproces door actoren gaat vooral om personele capaciteit en het leveren van relevante informatie over betrokkene vanuit de participerende organisaties. Een deel van de informatie wordt zoals eerder geschetst via de ondersteuning (Intake) aangeleverd en voor een ander deel wordt informatie later in het proces door actoren in het casusoverleg ingebracht. In het geval van Johan D. vormt zijn aanhouding voor een bedrijfsinbraak in 2011, autodiefstal een jaar eerder en signalering op de Zeer Actieve Veelplegerslijst aanleiding voor agendering van zijn zaak in het Casusoverleg Veelplegers. Voor de netwerkpartners is de eerste uitdaging om het ketendossier van Johan D. te actualiseren. Wat is bij de verschillende actoren bekend over zijn huidige strafechtelijke, financiële, woon- of inkomensstatus? Partijen in het casusoverleg proberen gezamenlijk het integrale beeld op verschillende leefgebieden zo actueel mogelijk te krijgen. De gemeente zorgt voor statusinformatie omtrent zijn inkomensgegevens, in dit geval beëindiging van zijn uitkering. De Stichting Maatschappelijk Opvang brengt informatie in over zijn opvang en dagbesteding en de Justitiële partners over zijn strafrechtelijk verleden (in dit geval 52 processen verbaal en openstaande strafrechtelijke vorderingen). In het ketendossier leggen partijen ook van de woonstatus een chronologisch overzicht vast. Zo blijkt Johan D. een rijke woonhistorie te hebben van verblijf in penitentiaire inrichtingen en de daklozenopvang. Zo gaan actoren elk item in het ketendossier na voor een chronologisch beeld van de situatie van betrokkene op verschillende leefgebieden. In het casusoverleg vindt dan afstemming plaats over zijn situatie en verkenning van mogelijkheden die kunnen bijdragen aan verbetering van die situatie. Het gaat om afstemming over welke organisatie beslissingen ten aanzien van betrokkene (recent) heeft genomen of voornemens is te nemen. Elke vervolgbeslissing kan immers gevolgen hebben voor een bepaald leefgebied, bijvoorbeeld zijn inkomenspositie. Zo is zijn uitkering enkele dagen voor zijn laatst gepleegde delict stopgezet, heeft hij een aantal boetes bij het CJIB openstaan en vermoedelijk ook nog een openstaande schuld van

62 Het opleggen van een geldboete is in geval van Johan D. weinig zinvol, omdat betrokkene daardoor alleen nog verder in de financiële problemen raakt met alle gevolgen van dien. Besluitvorming in de arena Uitvoeringsinformatie van relevante partijen en informatie over eerder genomen beslissingen wordt in het casusoverleg gewisseld en door regievoerende actoren teruggekoppeld. Hiermee wordt het ketendossier van Johan D. actueel gehouden en is men in staat vast te stellen hoe het betrokkene vergaat op verschillende leefgebieden. Vervolgens is het de kunst om in een dergelijke arena te komen tot weging van de beschikbare informatie en een besluit met betrekking tot de keuze van het scenario. Daar kunnen actoren verschillende opvattingen over hebben. De ene actor kan gelet op het integrale persoonsbeeld een voornamelijk repressief scenario voor ogen hebben, terwijl andere actoren nog mogelijkheden zien in een combinatie van repressie en zorg. Die verschillende inzichten kunnen in het netwerkproces leiden tot de zogenaamde strijd om beleid zoals in het theoretisch kader beschreven. Uiteindelijk proberen partijen hoe dan ook die verschillende inzichten mee te wegen om tot het uiteindelijke resultaat te komen. In deze casus blijkt Johan D. niet alleen trekken van een persoonlijkheidsstoornis te vertonen, maar qua recidiverisico is het duidelijk dat Johan D. tot de zeer actieve veelplegers moet worden gerekend. Iemand die al eerder een Inrichting voor Stelselmatige Daders (ISD) van binnen heeft gezien. Bovendien blijkt hij chronisch verslaafd aan coke, kan absoluut niet met geld omgaan, geeft excessief uit (SvhB07 : 5). Na inhoudelijke overweging stellen actoren vast dat Johan D. niet tot de groep veelplegers gemotiveerd voor zorg en begeleiding wordt gerekend. Actoren concluderen dat afstraffen voor Johan D. het meest passende scenario is. Dit dossier illustreert hoe actoren via dit netwerkproces gezamenlijk komen tot een: - geactualiseerd integraal beeld van betrokkene; - scenario: persoonsgerichte aanpak (straf, zorg of een combinatie) na gezamenlijke afweging in het casusoverleg, zij het dat in deze casus het alleen om een strafscenario gaat. De belangrijkste gegevens van de cliënt worden, zoals hieronder weergegeven samengevat op het voorblad van het ketendossier, inclusief de conclusie en de beslissing ten aanzien van het gekozen scenario. Ketendossier Johan D.* Scenario 28 November 2011: Scenario voor de zaak is : Afstraffen Personalia: Aanleiding: Dagbesteding/ Opleiding: Justitiële info: Financiën: Woonsituatie: Johan D. en overige NAW-gegevens ter identificatie* Inbraak bedrijf ( ), diefstal auto ( ), aanhouding gesignaleerde ( ), vermeld op Zeer actieve veelplegerslijst. Geen, heeft MTS gevolgd, agrarische school enz, overal verwijderd Heeft 52 PV s. Aantal CJIB boetes staan nog open uitkering beëindigd nu een daklozenuitkering in behandeling. Heeft waarschijnlijk schuld Dakloos Relaties: Heeft een knipperlichtrelatie met Xantippe Y* Geestelijke en lichamelijke gesteldheid/gedrag: Chronisch Verslaafd aan Coke. Heeft trekken van persoonlijkheidsstoornis Maatregelen in het verleden: Conclusie: Scenario: Ex- ISD-er Betrokkene behoort niet tot de doelgroep gemotiveerde veelplegers. 28 November 2011: Scenario voor de zaak is: Afstraffen (* gefingeerde informatie in cursief gedrukte bordeaux tekst) Figuur 5.3 Voorblad ketendossier Veiligheidshuis Breda (SvhB07) 60

63 Wat zegt deze casus over het netwerkproces vanuit een netwerkperspectief? Vanuit een inhoudelijke invalshoek illustreert deze casus dat actoren die op de verschillende leefgebieden iets met deze persoon van doen hebben ook daadwerkelijk op zoek gaan naar wat voor deze persoon de beste aanpak is. Zij analyseren op basis van een integraal samengesteld beeld het probleem en besluiten in gezamenlijkheid wat de beste oplossing is (exploratie). Dat kan alleen indien zij ook gezamenlijk zorgen voor de benodigde informatie over betrokkene en tot een afweging komen. Dat vergt een coöperatieve en faciliterende opstelling door betrokken actoren in het netwerkproces. Hoewel dat niet expliciet uit de casus blijkt, lijken actoren op casusniveau oog te hebben voor efficiency (doelmatigheid) en doeltreffendheid van interventies (effectiviteit). Doelmatig, omdat zo wordt voorkomen dat in dit geval onnodig (dure) zorginterventies worden ingezet. Doeltreffend, omdat een andere interventie dan straf volgens de betrokken professionals geen toegevoegde waarde zal bieden in termen van recidivevermindering. Door deze zeer actieve veelpleger van de straat te houden wordt de samenleving in ieder geval voor de duur van de te vorderen straf tegen hem beschermd. Althans, voor zover de Officier van Justitie ter zitting een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf vordert en de rechter daar ook in meegaat. Die kans is groter, juist omdat de Officier van Justitie door het netwerkproces in staat is ter zitting een integraal beeld te schetsen van betrokkene om vervolgens een passende straf te vorderen. Vermelding van dergelijke gevallen op de lijst van zeer actieve veelplegers stelt het netwerk in staat betrokkene te blijven monitoren. exploratie coöperatie en faciliteren (mogelijk) oog voor doelmatigheid en effectiviteit Hiermee is zeker niet gezegd dat er in het netwerkproces over de hele linie oog is voor doelmatigheid en effectiviteit. Dit is immers slechts één casus (n=1) ter illustratie van netwerkaspecten die in de praktijk te zien zijn. Bovendien zullen we verder in dit hoofdstuk zien dat niet alles van een leien dakje gaat en dat de paradox die aan het eind van het vorige hoofdstuk werd gesignaleerd partijen wel degelijk parten kan spelen. De beschrijving van het netwerkproces aan de hand van een casus laat zien dat actoren in het Veiligheidshuis Breda in het netwerkproces in staat zijn tot coöperatief en faciliterend gedrag en gezamenlijk ontwikkelen van scenario s (exploratie). Daarnaast lijken actoren in het netwerkproces, zij het impliciet, oog te hebben voor doelmatigheid en effectiviteit. Op de vraag hoe betrokken actoren het netwerkproces in dit verband zelf waarderen wordt hierna ingegaan Waardering van het netwerkproces In dit onderzoek is zowel via de enquête als in de interviews nagegaan hoe de betrokken actoren in het Veiligheidshuis Breda het netwerkproces waarderen. De uitgevoerde enquête 8 leidde tot het volgende beeld: Procesverloop besluitvorming en uitvoering van de persoonsgerichte aanpak (VH Breda) (Helemaal) eens Neutraal (Helemaal) oneens De betrokken partijen geven op adequate wijze invulling aan de besluitvorming en uitvoering van de persoonsgerichte aanpak van cliënten De betrokken partijen slagen erin om hun verschillen van mening en conflicten adequaat te beheersen Tijdens het besluitvormingsproces of bij de uitvoering van de persoonsgerichte aanpak zijn er impasses tussen partijen die u als hinderlijk ervaart De betrokken partijen maken op adequate wijze gebruik van verschillende inzichten om te komen tot de beste aanpak voor de betreffende cliënt 70% 25% 5% 60% 35% 5% 40% 30% 30% 80% 20% 0% De betrokken partijen hebben in de samenwerking voortdurend onderling contact 55% 45% 0% Figuur 5.4 Scoretabel stellingen verloop netwerkproces Veiligheidshuis Breda (vraag 10 enquête) 8 Waar in dit hoofdstuk (Helemaal) eens wordt gehanteerd zijn de enquêteresultaten Helemaal eens en Eens bij elkaar opgeteld. Zo staat ook (Zeer) eens voor het totaal van Zeer eens en Eens. Zo geldt dat ook voor (Zeer) negatief als het totaal van de scores Helemaal oneens en Oneens dan wel (Zeer) oneens. 61

64 De groen gemarkeerde cellen in de tabel geven aan dat respondenten (zeer) positief zijn over de: adequate wijze waarop invulling wordt gegeven aan de besluitvorming en uitvoering van de persoonsgerichte aanpak van cliënten (coöperatie en faciliteren); mate waarin zij erin slagen hun verschillen van mening en conflicten adequaat te beheersen (conflictbeheersing); adequate wijze gebruik van verschillende inzichten om te komen tot de beste aanpak voor de betreffende cliënt (exploratie); voortdurende onderlinge contacten tussen betrokken partijen in de samenwerking (interacties in het proces). Wat echter opvalt is dat een belangrijk deel van de van respondenten aangeeft dat er ook sprake is van impasses tijdens het besluitvormingsproces of bij de uitvoering van de persoonsgerichte aanpak die als hinderlijk worden ervaren (asymmetrie in de discussie, dialoge of the deaf ). Impasses bij de uitvoering houden verband met de mate waarin de netwerkleden die zijn aangewezen als casuscoördinatoren door hun omgeving in staat worden gesteld ook invulling te geven aan het beoogde scenario. Een casuscoördinator is namelijk aangewezen op de medewerking van de eigen organisatie en andere actoren die niet (direct) aan het casusoverleg deelnemen. Op knelpunten in het netwerkproces wordt verder in dit hoofdstuk ingegaan. De waardering van het netwerkproces door respondenten op basis van het gemiddelde 9 van bovenstaande scores levert het volgende beeld op: Procesverloop besluitvorming en uitvoering van de persoonsgerichte aanpak (VH Breda) 31% Waardering verloop netwerkproces verdeling respondenten (Zeer) positief 59% (Zeer) negatief 10% 10% 59% (Zeer) positief (Zeer) negatief Neutraal Neutraal 31% 100% Figuur 5.5 Waardering van het verloop van het netwerkproces door actoren In de enquête is ook gevraagd naar niet-coöperatieve strategieën van actoren in het netwerkproces. Die komen volgens respondenten ook voor, zij het in beperkte mate. Niet-cooperatieve strategieën van actoren (VH Breda) 80% 70% 60% 50% 40% 30% Vermijdende strategie Go alone strategie Conflictstrategie 20% 10% 0% Nooit Af en toe Regelmatig Vaak Vrijwel altijd Figuur 5.6 Niet-coöperatieve strategieën van actoren in het netwerkproces (vraag 9 enquête) Uit de grafiek blijkt dat actoren in het netwerkproces niet voortdurend last ondervinden van niet-coöperatieve strategieën van andere actoren. 9 Voor elk item uit de scorematrix is de wegingsfactor gelijk gehouden. 62

65 Vermijdende strategie Nogal wat respondenten (ruim 60%) bevestigen dat actoren in het netwerkproces af en toe strategisch gedrag vertonen waarbij niet actief wordt geparticipeerd in de invulling van de persoonsgerichte aanpak, bijvoorbeeld uit kostenoverwegingen of desinteresse. Go alone strategie Verder geeft bijna 60% van de respondenten aan dat andere actoren af en toe strategisch gedrag vertonen, waarbij wordt geprobeerd hoe dan ook zelfstandig een eigen invulling te geven aan de persoonsgerichte aanpak (go alone strategie). Dit wordt ook in de interviews bevestigd, zoals ook uit de volgende citaten blijkt: In het veiligheidshuis hebben partijen elkaar gevonden, maar daarbuiten gaat daar nog een hele wereld achter schuil. Dezelfde partijen nemen elders beslissingen, waarvan men zich kan afvragen of dat wel gunstig uitpakt voor het doel dat partijen nastreven (IvhB36 : 1). hoewel er altijd verschil zal zijn tussen justitiepartners en zorgpartners als het gaat om de manier van opereren. Justitiepartners opereren voornamelijk vanuit de gegeven bevoegdheden, het eigen primaat en vanuit een leidende rol als het gaat om de vraag hoe dingen moeten gebeuren. Zorgpartners echter bewegen vanuit een intrinsieke motivatie om de situatie op lokaal niveau te verbeteren (IvhB29 : 2). Conflictstrategie Ongeveer een derde van de respondenten ziet af en toe bij andere actoren strategisch gedrag, waarbij wordt geprobeerd de door anderen beoogde invulling van de persoonsgerichte aanpak te belemmeren, bijvoorbeeld omdat het eigen organisatiebelang voorop staat (conflictstrategie). Het beeld van een goede samenwerking in het primaire proces blijkt ook uit de interviews (zie bijlage H5-A). Daaruit valt op te maken dat geen enkele respondent de samenwerking een slechte beoordeling geeft. Van de respondenten is 42% is neutraal en de meerderheid (58%) is overwegend positief over de samenwerking. Af en toe niet-coöperatieve actorstrategieën in het netwerkproces Het sturingsconcept van het Veiligheidshuis Breda is vooral gebaseerd is op zelfregulering in het primaire proces. De uitkomsten van de enquête bevestigen dat het verloop van het netwerkproces niet geheel vrij is van spanningen als gevolg van niet-coöperatief gedrag van actoren. Volgens de meeste respondenten komen vermijdende, go alone en conflictstrategieën van actoren af en toe voor. Gebleken is dat in het netwerkproces impasses bij de besluitvorming over of bij de uitvoering van de persoonsgerichte aanpak die als hinderlijk worden ervaren voorkomen. Het algemene beeld is echter dat respondenten ondanks onderlinge verschillen (zeer) content zijn met de wijze waarop actoren in dit Veiligheidshuis gezamenlijk invulling geven aan de persoonsgerichte aanpak Knelpunten in het netwerkproces In het verlengde van het voorgaande is nagegaan tegen welke knelpunten actoren in het Veiligheidshuis Breda aanlopen in het netwerkproces. Uit de analyse in bijlage H5-A bleek dat het gros van de respondenten de samenwerking weliswaar positief waardeert, maar dat een deel daar wel kritische kanttekeningen bij plaatst. Daarom is aan de respondenten ook de vraag voorgelegd wat zij als belangrijkste knelpunten in het netwerkproces zien. De belangrijkste knelpunten doen zich voor op drie terreinen: Instituties en financiële kaders Volgens respondenten werkt de privacyregelgeving soms beperkend voor de persoonsgerichte aanpak. Zo heeft het Openbaar Ministerie recent een aangepaste privacyrichtlijn voor veiligheidshuizen uitgevaardigd. Aanleiding daartoe was een onderzoek van het College Bescherming Persoonsgegevens in het Veiligheidshuis Bergen op Zoom (IvhB25 : 3). De OM-richtlijn had tot gevolg dat bureau Halt en de leerplichtambtenaar niet meer mogen participeren in het Justitieel Casus Overleg. Het Veiligheidshuis Breda zag zich daarom genoodzaakt een apart Leerplicht Casus Overleg in het leven te roepen. Dit is een extra arrangement naast het reeds bestaande Justitieel Casus Overleg. Dat is volgens respondenten minder efficiënt. Niettemin staat voor respondenten naleving van de regelgeving voorop (IvhB30 : 2). arrangeren 63

66 Volgens verschillende respondenten zorgen financiële kaders van organisaties ervoor dat de mogelijkheid voor interacties buiten de casusoverleggen om onvoldoende wordt benut. Daardoor blijven werkplekken in het veiligheidshuis regelmatig onbenut. Bij een deel van de actoren bestaat behoefte aan meer interactie in het veiligheidshuis, vooral met andere actoren die er slechts komen om de casusoverleggen bij te wonen. Het gaat dan onder andere om het Steunpunt Huiselijk Geweld, Slachtofferhulp, DJI, Jongerenwerk, die participatie in het netwerk om welke reden dan ook beperken tot deelname aan het casusoverleg. De prioriteit ligt vaak bij de uitvoering van de primaire taak en dat is voor bijvoorbeeld jongerenwerk op straat. Daar waar financiële kaders echt een belemmering vormen voor de uitvoering van de persoonsgerichte aanpak, wordt volgens respondenten opgeschaald naar de Stuurgroep. Financiële kaders van organisaties zijn over het algemeen echter een gegeven waar partijen niet omheen kunnen. Spanningen bij de samenwerking in het Scenario Overleg Jeugd De samenwerking in het Scenario Overleg Jeugd (SOJ) is alles behalve vrij van spanningen tussen actoren. Recent was er volgens actoren sprake van een conflictueuze situatie in het SOJ, omdat het Openbaar Ministerie in een specifieke casus ter zitting een andere straf zou hebben gevorderd, dan het scenario uit het casusoverleg. Over de exacte toedracht verschillen de beelden. Het gevolg was dat een aantal actoren die tijd en energie hebben geïnvesteerd om te komen tot een advies ter zitting compleet zouden zijn verrast door de omslag van het Openbaar Ministerie. Respondenten wijzen er tegelijkertijd op dat het Openbaar Ministerie daarin nog altijd onafhankelijk is en stellen die positie niet ter discussie. Zij vinden evenwel dat indien de Officier van Justitie voornemens is af te wijken van het advies dit teruggekoppeld moet worden aan de leden van het SOJ. Belangrijker is dat de spanningen in het SOJ zich niet beperken tot deze ene casus. Enkele jaren geleden zou het ook zijn misgegaan in het SOJ, volgens sommigen als gevolg van de dominantie van het Openbaar Ministerie. Het meest recente incident in het SOJ is opgeschaald naar de Stuurgroep. Inmiddels zijn er afspraken gemaakt over de evaluatie van dat incident door tussenkomst van twee stuurgroepleden. Tegelijkertijd merken respondenten op dat zij er zelf uiteindelijk wel uitkomen, hetgeen ook blijkt uit het volgende citaten uit interviewverslagen: Als de dominantie van het OM voortdurend doorslaggevend zou zijn in de besluitvorming, zouden andere partijen afhaken. Dat zou neerkomen op OM-besluiten en daar heb je geen andere partners voor nodig. Bovendien is de input van de andere organisaties essentieel voor het Openbaar Ministerie. Respondent is ervan overtuigd dat partijen er ondanks verschillen in benadering erin slagen te komen tot de juiste weging, omdat het veiligheidshuis anders allang zou zijn geklapt (IvhB29 : 2). Het lukt ons tegenwoordig vrij goed om in het SOJ onze belangen te integreren en goede afspraken te maken. Wat blijft is dat de houding van het Openbaar Ministerie dominant blijft. Wij hebben de formele afspraak gemaakt dat als er geen unaniem besluit uit het casusoverleg volgt, alle verschillende meningen en adviezen van partijen aan de rechter worden voorgelegd. Van deze afspraak wordt nu bijna geen gebruik meer gemaakt (IvhB35 : 1). Sturing op strategisch niveau Respondenten signaleren een gebrek aan daadkracht en besluitvaardigheid van de Stuurgroep, vooral bij de overgang van straf naar zorg. Tegelijkertijd wordt opgemerkt dat het op strategisch niveau het lastiger is om afspraken na te komen, omdat stuurgroepleden kunnen worden overruled door hogere echelons in de eigen organisatie of departementen (IvhB29 : 2). De Stuurgroep is recent in samenstelling gewijzigd om daadkrachtiger en besluitvaardiger te kunnen opereren (IvhB30 : 2). go alone en/of conflict strategie (in de percepties) ad hoc arrangement vertrouwen in elkaar en in zelfregulering procesregels arrangeren De informatievoorziening vanuit het strategische niveau naar het primaire proces is volgens respondenten onvoldoende geregeld (IvhB37: 2). Zij signaleren dat het er door de wildgroei aan overleggen niet overzichtelijker op wordt en missen een duidelijke visie op het netwerk. Het gaat dan om een sterke coördinatie en visie op de essentie van het casusoverleg. Een focus op de lastige complexe zaken in plaats van zoveel mogelijk overleg over de bulk (IvhB34 : 2). Een ander kiest voor de duiding een onoverzichtelijk woud aan overleggen en personen (IvhB26 : 2). 64

67 Knelpunten bij de samenwerking worden volgens respondenten in de praktijk zoveel mogelijk op primair procesniveau opgelost. Indien dat niet lukt wordt tevens opgeschaald naar de Stuurgroep. Ten aanzien van de spanningen in het SOJ is inderdaad ook het strategische niveau opgezocht. Echter, respondenten geven tegelijkertijd aan dat zij er zelf uiteindelijk wel uitkomen. Respondenten geven zelfs in conflictsituaties als bij het SOJ de voorkeur aan zelfregulering. In deze situatie is, zoals hierboven bleek, tevens gekozen voor procesregels als strategie door concrete afspraken te maken over wat te doen indien wordt afgeweken van het scenario uit het casusoverleg. De rol van vertrouwen bij de samenwerking komt hier duidelijk tot uiting. Wat opvalt is de vergevingsgezindheid bij actoren in dit verband, ook al handelt een actor wel eens tegen de verwachtingen in door in hun beleving een go alone strategie of een conflictstrategie te hanteren. Dit bevestigt het hoge vertrouwensniveau binnen het netwerk, dat zich volgens Nooteboom ontwikkelt via langdurige relaties. Als er eenmaal genoeg vertrouwen is vraagt het minder energie van de partijen die in een netwerk participeren (Nooteboom, 2006: 8-15). Een respondent verwoordde dit als volgt: Partijen zijn namelijk gecommitteerd om er samen uit te komen, ook al worden afspraken meermalen niet nagekomen. De kracht van de samenwerking in de casusoverleggen heeft als valkuil het betrekkingenniveau. Het is juist moeilijk geworden voor partijen om in dergelijke gevallen een zakelijke houding aan te nemen. Een goede samenwerking is mede afhankelijk van de persoonlijke relaties en informele interacties en het vermijden van een te zakelijke opstelling (IvhB29 : 3). Knelpunten in het netwerkproces Er komen in de praktijk van het Veiligheidshuis Breda verschillende actorstrategieën en uitingen van procesmanagementstrategieën naar voren als het gaat om de vraag hoe wordt omgegaan met knelpunten in het netwerkproces. Financiële kaders van organisaties die een belemmering voor netwerkparticipatie kunnen vormen of voor de uitvoering van de persoonsgerichte aanpak zijn vaak een gegeven. Dit geldt ook voor veranderingen in de regelgeving die de inrichting van het netwerkproces direct raken, zoals de nieuwe OM-richtlijn ten aanzien van de privacyregelgeving. Die richtlijn leidde tot aanpassing van het netwerkproces, doordat er een apart Leerplicht Casus Overleg in het leven is geroepen (arrangement). Bij spanningen in de samenwerking zoals in het Scenario Overleg Jeugd valt op dat de voorkeur van actoren blijft uitgaan naar zelfregulering. Bijzonder is de vergevingsgezindheid onder actoren, hetgeen het hoge vertrouwensniveau binnen het netwerk bevestigt. Zelfs als er sprake is van go alone- of conflictstrategieën van andere actoren. In het geval van het SOJ is tevens opgeschaald naar de Stuurgroep, waarbij werd gekozen voor een ad hoc arrangement bestaande uit twee stuurgroepleden die de evaluatie van het meest recente incident als taak meekregen. Ook de recente herinrichting van de Stuurgroep kan worden aangemerkt als een gewijzigd arrangement. Het voorgaande illustreert hoe belangrijk vertrouwen is in het netwerkproces. Vertrouwen is echter niet bestand tegen voortdurende schending. Omdat respondenten aangeven dat het hier niet om slechts een incident gaat, verdient het SOJ bijzondere aandacht van de netwerkmanager. Dit roept de vraag op hoe het is gesteld met het vertrouwen tussen actoren bij de samenwerking in brede zin en hoe dat vertrouwen zich ontwikkelt. Daarop wordt hierna ingegaan. 65

68 Vertrouwen tussen actoren in het netwerkproces In hoofdstuk 4 is het vertrouwensniveau binnen het netwerk en de ontwikkeling van dat vertrouwen in de afgelopen jaren in beeld gebracht. In de tabel hieronder is in beeld gebracht op welke wijze dat vertrouwen volgens respondenten een rol speelt bij de samenwerking in het netwerkproces. Vertrouwen tussen partijen bij de samenwerking (VH Breda) (Helemaal) eens Neutraal (Helemaal) oneens Afspraken nakomen 85% 10% 5% Elkaar het voordeel van de twijfel geven 50% 35% 15% Rekening houden met belang van andere partijen 55% 25% 20% Geen misbruik van bijdrage andere partijen ten gunste van het eigen belang 90% 10% 0% Vertrouwen in de goede intenties van andere partijen 95% 5% 0% Figuur 5.7 Vertrouwen tussen actoren bij de samenwerking (vraag 6 enquête) Uit de tabel blijkt weliswaar dat er niet altijd rekening wordt gehouden met het belang van andere partijen, maar dat het onderlinge vertrouwen tussen actoren verder overwegend groot is. De groen gemarkeerde cellen in de tabel geven aan dat respondenten (zeer) positief zijn over de gedragingen van andere actoren bij de samenwerking in het netwerkproces die het onderlinge vertrouwen raken. Dit blijkt ook uit het volgende citaat: Qua proces is er voldoende vertrouwen dat partijen zich aan gemaakte afspraken houden. Er is een goede vertrouwenssfeer, men kent elkaars competenties en beperkingen. (IvhB34 : 3). De waardering van respondenten voor het onderlinge vertrouwen bij de samenwerking op basis van het gemiddelde 10 van bovenstaande scores levert het volgende beeld op: Vertrouwen tussen partijen bij de samenwerking (VH Breda) Vertrouwen tussen partijen bij de samenwerking verdeling respondenten (Zeer) positief 75% 8% 17% 75% (Zeer) positief (Zeer) negatief Neutraal (Zeer) negatief 8% Neutraal 17% 100% Figuur 5.8 Waardering onderling vertrouwen bij de samenwerking in het netwerkproces De cirkeldiagram hierboven duidt op een grote mate van onderling vertrouwen tussen actoren bij de samenwerking in het netwerkproces. 10 Voor elk item uit de scorematrix (figuur 5.8) is de wegingsfactor gelijk gehouden. 66

69 Ontwikkeling van vertrouwen Vertrouwen is niet statisch. Het is een dynamisch kenmerk van netwerken dat zich in de tijd in positieve of negatieve zin kan ontwikkelen. Hoe heeft het vertrouwen zich de afgelopen jaren in het in het Veiligheidshuis Breda ontwikkeld? Is het gelijk gebleven of is het (sterk) toe- dan wel afgenomen? De reacties op deze vraag geven het volgende beeld: Ontwikkeling van vertrouwen binnen het netwerk VH Breda 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Sterk afgenomen 0% 0% 35% 65% 0% Afgenomen Gelijk gebleven Toegenomen Sterk toegenomen Figuur 5.9 Ontwikkeling van vertrouwensniveau in het netwerk van het Veiligheidshuis Breda De grafiek laat zien dat volgens 65% van de respondenten het vertrouwen binnen het netwerk van het Veiligheidshuis Breda de afgelopen jaren is toegenomen. Ruim een derde van de respondenten vindt dat het vertrouwen gelijk is gebleven. Wat opvalt is dat geen enkele respondent aangeeft dat het vertrouwen in de afgelopen jaren is afgenomen. Op grond van het voorgaande wordt geconcludeerd dat het vertrouwen binnen het netwerk van het Veiligheidshuis Breda de afgelopen jaren over het algemeen is toegenomen en in ieder geval gelijk is gebleven. Een (zeer) hoog en toegenomen vertrouwensniveau bij de samenwerking in netwerkproces Een grote meerderheid van de respondenten (75%) bevestigt dat er sprake is van een (zeer) hoog vertrouwensniveau bij de onderlinge samenwerking in het netwerkproces. Het gaat dan in het bijzonder om het nakomen van afspraken, elkaar het voordeel van de twijfel geven, rekening houden met belang van anderen, geen misbruik maken van de bijdrage van andere partijen ten gunste van het eigen belang en vertrouwen in de goede intenties van andere partijen. Ongeveer tweederde van de respondenten geeft aan dat het vertrouwen binnen het netwerk de afgelopen jaren is toegenomen. De rest van de respondenten geeft aan dat het vertrouwen de afgelopen jaren in ieder geval gelijk is gebleven Interacties tussen actoren in het netwerkproces De gedachte achter het concept van het veiligheidshuis is dat het contact tussen verschillende organisaties wordt gestimuleerd om de integrale aanpak van het criminaliteitsprobleem te bevorderen. Om die reden richt het Veiligheidshuis Breda de werkprocessen het liefst zodanig in, dat de verschillende casusoverleggen met een zekere frequentie plaatsvinden. Daarnaast dient het veiligheidshuis als een centrale ontmoetingsplek voor informele contacten. Door ook de informele contacten te stimuleren kunnen de banden en de vertrouwensrelaties tussen actoren worden bevorderd. Dit zou in de praktijk moeten leiden tot een zogenaamd interactiepatroon, in theorie ook een uitkomst van netwerkprocessen (Koppenjan & Klijn, 2004: 70-71). Door frequente interactie krijgen interactiepatronen na verloop van tijd een zeker stabiel karakter. De frequente interactie is namelijk een belangrijke voorwaarde voor actoren om invloed uit te kunnen oefenen, optimaal geïnformeerd te zijn en een rol te vervullen bij de realisatie van doelen. 67

70 Hoe het interactiepatroon van het netwerk van het Veiligheidshuis Breda er in de praktijk uit ziet blijkt uit de figuur hieronder, waarin de resultaten van de uitgevoerde enquête zijn weergegeven. Interactiepatroon (VH Breda) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Minstens 1x per week Minstens 1x per maand Minstens 1x per kwartaal Minstens 1x per half jaar Nooit Niet van toepassing Figuur 5.10 Interactiepatroon tussen actoren in het netwerkproces (vraag 11 enquête) Respondenten is gevraagd per organisatie aan te geven hoe vaak zij contacten onderhouden met de andere actoren van in het netwerk participerende organisaties, hetzij via overleg, mail, netwerkbijeenkomsten, telefonisch of persoonlijk. De strips aan de bovenkant van de staven geven aan hoeveel procent van de respondenten aangeeft dat contact met de actor vermeld op de x-as niet van toepassing is. Bij Jongerenwerk geldt dat bijvoorbeeld voor de helft van de respondenten. De mate waarin een staaf (donker)groen kleurt geeft aan welke actoren het meest frequent afstemmen (intensiteit). Zo heeft 70% van de respondenten aangegeven minstens wekelijks contact te hebben met de politie en nog eens 15% maandelijks. Het NIFP daarentegen heeft in dit netwerkproces geen hoge contactintensiteit. Voor de rest is de contactfrequentie laag, namelijk eens per kwartaal of eens per jaar (blauwe staafdelen). Aan de hand van de score op de y-as kan per organisatie worden vastgesteld met hoeveel verschillende actoren - los van de frequentie - überhaupt wordt afgestemd (variëteit). Zo heeft de politie in dit proces met ruim 85% van de in het netwerk betrokken actoren überhaupt contact (donkergroen en lichtgroen). Vrijwel alle partijen vervullen gelet op de mate waarin de staven in de figuur groen kleuren een centrale rol in het netwerkproces. Dat geldt vooral voor de politie, OM, GGD/GGZ, Steunpunt Huiselijk Geweld, Reclassering, BJZ/Jeugdreclassering, gemeente en (andere) maatschappelijke organisaties. Die hebben niet alleen een hoge contactfrequentie, maar ook een bovengemiddelde contactvariatie (zie grijze stippellijn in de figuur). Het NIFP (Nederlands Instituut voor Forensische psychiatrie en psychologie) kan gelet op dit interactiepatroon worden aangemerkt als actor die geen centrale rol vervult, maar zijdelings in het netwerkproces is betrokken. Overigens is daarmee niets gezegd over het belang van organisaties die zijdelings zijn betrokken. Het contactpatroon van het NIFP houdt vooral in dat een hoogfrequent beroep op deze zeer specialistische functie kennelijk niet nodig is. Men heeft daarom in het Veiligheidshuis Breda gekozen voor een variabele contactfrequentie in het veiligheidshuis via het overleg Forensisch Psychiatrisch Netwerk. De hoge contactfrequentie geldt zelfs voor Slachtofferhulp, waarvan eerder werd gesignaleerd dat deze organisatie een terugtrekkende beweging uit het veiligheidshuis maakt. Het contactpatroon laat wel een lage contactvariatie van Slachtofferhulp zien. Dit betekent dat Slachtofferhulp slechts met een beperkt aantal actoren contacten onderhoudt. 68

71 Het contactpatroon van het netwerk laat zien dat er in de praktijk sprake is van een (zeer) hoge contactfrequentie tussen vrijwel alle actoren in het Veiligheidshuis Breda. Hoge contactfrequentie in het netwerkproces Het interactiepatroon van dit netwerk laat zien dat er in de praktijk sprake is van een (zeer) hoge onderlinge contactfrequentie tussen actoren in het netwerk. Ook is in het interactiepatroon een grote contactvariatie tussen actoren in het netwerkproces waarneembaar. Vrijwel elke organisatie heeft minstens eenmaal per week contact met andere actoren in het netwerkproces van het Veiligheidshuis Breda. Het interactiepatroon van dit netwerk laat zien dat de meeste participerende organisaties in een zekere mate een centrale rol vervullen in het netwerk Uitkomsten van het netwerkproces Realisatiegegevens Veiligheidshuis Breda Voor de resultaten van dit netwerk worden hieronder eerst de jaarlijkse realisatiecijfers van het Veiligheidshuis Breda onder de loep genomen. Daarbij wordt vooropgesteld dat lang niet alle strafzaken in deze regio via het veiligheidshuis worden afgedaan. Het Arrondissementsparket Breda van het Openbaar Ministerie behandelt de strafzaken in dit arrondissement. Een deel van die strafzaken verloopt via het Veiligheidshuis Breda. Casusoverleg Scenario s in 2008 Scenario s in 2009 Veelplegersoverleg inclusief zeer actieve veelplegers Casusoverleg Huiselijk Geweld - - pilot in 2011 gestart Scenario Overleg Jeugd Breda harde kern jeugd en carrièremakers Preventief Casus Overleg Forensisch Psychiatrisch Netwerk n.b. n.b. ISD (Inrichting voor Stelselmatige Daders 4 9 betreft instroomcijfers Mass Veiligheidshuis n.b. 13 JCO en LCO Breda JCO en LCO Oosterhout - - gestart na uitbreiding netwerk in 2011 Scenario Overleg jeugd Oosterhout - - gestart na uitbreiding netwerk in 2011 Bestuurlijke Informatievoorziening pilot in 2011 gestart - - Justitiabelen Totaal Figuur 5.11 Realisatiecijfers Veiligheidshuis Breda (Bron: Jaarverantwoording 2009 Jaarplan 2010 VHB) Dit Veiligheidshuis richt zich met haar activiteiten op ongeveer een kwart van de circa strafzaken die bij het Arrondissementsparket Breda op jaarbasis instromen (Strafrechtsketenmonitor, 8 maart 2012). Het gaat weliswaar om een fractie van het totaal aantal strafzaken in het arrondissement, maar wel om lastige groepen strafrechtsklanten. Doelgroepen als veelplegers leveren een belangrijke bijdrage aan de criminaliteit in de regio. Overigens zijn de realisatiecijfers van dit veiligheidshuis over de afgelopen twee jaar (nog) niet bekend. Aan de jaarverantwoording en het jaarplan 2012 wordt momenteel de laatste hand gelegd. 69

72 Criminaliteitsontwikkeling in de regio Zoals in het theoretisch kader uiteengezet is een evaluatie van het veiligheidshuis op zijn maatschappelijke effecten langs deze onderzoeksmethode weinig zinvol. Een onderzoeksopzet waarin recidivegedrag van cliënten van het veiligheidshuis wordt gevolgd vraagt een meer geëigende methode. Een dergelijke ex post evaluatie vergt tevens een theoretische basis vanuit een criminologische invalshoek. Dat gezegd hebbende blijft de interessante vraag overeind wat de criminaliteitsstatistieken met betrekking tot de regio van het Veiligheidshuis Breda laten zien. Immers, maatschappelijke effecten van het veiligheidshuis zullen volgens het concept van het veiligheidshuis uitblijven als het netwerk niet in staat is om adequaat invulling te geven aan de integrale aanpak van overlast en criminaliteit in de regio. Misdaadstatistieken In de volgende grafiek is te zien hoe de criminaliteitscijfers van de regio Breda zich sinds de oprichting van het veiligheidshuis hebben ontwikkeld. Bij de analyse van politiestatistieken 11 met betrekking tot deze regio is onderscheid gemaakt tussen de misdaadcijfers van Breda, de vóór 2011 aangesloten gemeenten (Alphen- Chaam, Baarle-Nassau, Etten-Leur, Rucphen en Zundert) respectievelijk de zeer recent aangesloten gemeenten (Aalburg, Drimmelen, Geertruidenberg, Oosterhout, Werkendam en Woudrichem). Hierna gemeente Breda, convenantgemeenten pré 2011 respectievelijk convenantgemeenten 2011 e.v. Misdaadcijfers gemeenten Veiligheidshuis Breda Gemeente Breda Convenantgemeenten pré 2011 Convenantgemeenten 2011 e.v Figuur 5.12 Misdaadcijfers gemeenten Veiligheidshuis Breda (bron: Politie Midden- en West Brabant) Sinds de oprichting van het Veiligheidshuis Breda in 2006 vertonen de criminaliteitsstatistieken in de gemeente Breda een daling tot 2010, gevolgd door een stijging in De misdaadcijfers van andere gemeenten daarentegen laten geen significante ontwikkelingen zien. Dat geldt zowel voor de convenantgemeenten pré 2011, als voor de convenantgemeenten 2011 e.v. De criminaliteit in deze regio zal ongetwijfeld op enigerlei wijze worden beïnvloed door de activiteiten van het Veiligheidshuis Breda, maar ontwikkelt zich ook onder invloed van allerlei andere factoren (criminogene factoren van wetsovertreders, demografische factoren et cetera). Het geïsoleerd in kaart brengen van de effecten van inspanningen in het veiligheidshuis op de criminaliteit is om die reden niet mogelijk. Van ontwikkelingen op het gebied van de levenskwaliteit van cliënten van het veiligheidshuis zijn geen statistieken beschikbaar. Wel is op het deelterrein van Justitieel casemanagement door de afdeling SSC onderzoek en informatie van de gemeente Breda onderzoek verricht naar de aanpak van justitieel casemanagement in Breda en Den Bosch. Justitieel casemanagers zijn medewerkers van Novadic Kentron, die veelplegers intensief begeleiden vanuit de veiligheidshuizen (Gemeente Breda, 2010 : 5). In Breda gaf dat onderzoek echter geen betrouwbare resultaten als gevolg van de korte looptijd van de periode na afsluiting van het justitieel casemanagement Zie bijlage H5-B waarin de jaarcijfers per delicttype van de politie Midden- en West Brabant zijn getotaliseerd voor betreffende gemeenten (Misdaadcijfers per gemeente, Politie Midden- en West Brabant, 14 maart 2012). Daarbij wordt opgemerkt dat in dit onderzoek niet duidelijk is geworden op welke primaire gegevensbron deze politiestatistieken zijn gebaseerd. Daarom is ook onduidelijk of de statistieken meldingen van misdrijven, verdachten, geregistreerde processen-verbaal of andere registratie-eenheden betreffen. 12 In dat onderzoek is nagegaan in welke mate de gemiddelde opgelegde straf (werkstraf, onvoorwaardelijke of voorwaardelijke gevangenisstraf) bij cliënten tijdens en na de afsluiting van Justitieel casemanagement toe- of afnam. In Breda liep Justitieel casemanagement echter niet lang genoeg voor dat onderzoek (Gemeente Breda, 2010 : 5). 70

73 Beleidstheorie veiligheidshuizen In zijn meta-evaluatie beschrijft Rovers een reconstructie van de beleidstheorie die ten grondslag ligt aan de veiligheidshuizen. Daarin leidt het instrument samenwerking in het veiligheidshuis tot drie (opeenvolgende) resultaatsgebieden, namelijk betere uitvoering van interventies, betere opbrengsten van interventies en positieve maatschappelijke effecten (Rovers, 2011 : 25). Dit onderzoek naar het verband tussen netwerksturing en netwerkeffectiviteit ziet toe op het in kaart brengen van de percepties van actoren in het veiligheidshuis ten aanzien van de samenwerking in het veiligheidshuis en het resultaatsgebied betere uitvoering van interventies in het bijzonder. Daarnaast is respondenten gevraagd wat zij als professional kunnen zeggen over de effectiviteit van hun inspanningen op daders en slachtoffers van misdrijven vanuit dit veiligheidshuis (de laatste twee resultaatsgebieden uit de hiervoor beschreven beleidstheorie). Over de hele linie geven respondenten aan dat er geen monitor is op basis waarvan men uitspraken kan doen over de effectiviteit van het Veiligheidshuis Breda. Zij geven tegelijkertijd aan wel een beeld te hebben van de effectiviteit van het netwerk, juist omdat zij daar op casusniveau zicht op hebben. De percepties van actoren ten aanzien van de maatschappelijke effecten Volgens de geraadpleegde respondenten is er zeker sprake van maatschappelijke effectiviteit van het veiligheidshuis. Tegelijkertijd merkt men op dat dit niet hard kan worden gemaakt vanwege het ontbreken van een daartoe geschikte monitor. Respondenten geven echter aan op casusniveau voldoende zicht te hebben om zich een beeld te vormen van de effectiviteit van de inspanningen in het veiligheidshuis. In de figuur hieronder is weergegeven hoe respondenten zelf aankijken tegen de maatschappelijke effecten in termen van recidivevermindering en verbetering van de levenskwaliteit van cliënten. De persoonsgerichte aanpak die dit veiligheidshuis biedt aan cliënten draagt bij aan verlaging van de kans op herhalingscriminaliteit door deze personen 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Zeer zeker Zeker Neutraal Zeker niet Zeer zeker niet Figuur 5.13 Verlaging van de kans op recidive door het Veiligheidshuis Breda (vraag 12d enquête) Door straf te combineren met zorginterventies draagt dit veiligheidshuis bij aan verbetering van de levenskwaliteit van cliënten 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Zeer zeker Zeker Neutraal Zeker niet Zeer zeker niet Figuur 5.14 Verbetering van levenskwaliteit van cliënten door het Veiligheidshuis Breda (vraag 12e enquête) Bovenstaande grafieken laten zien dat respondenten (zeer) positief zijn ten aanzien van de bijdrage van de inspanningen in het netwerk aan verlaging van de kans op recidive en verbetering van de levenskwaliteit van cliënten. 71

74 De gemiddelde 13 uitkomst op beide gebieden (recidive en levenskwaliteit) zie er als volgt uit: Recidivevermindering en verbetering levenskwaliteit clienten Recidivevermindering en verbetering levenskwaliteit clienten verdeling respondenten 3% 25% 73% (Zeer) positief (Zeer) negatief Neutraal (Zeer) positief 73% (Zeer) negatief 3% Neutraal 25% 100% Figuur 5.15 Recidivevermindering en verbetering van levenskwaliteit van cliënten Veiligheidshuis Breda Dalende misdaadcijfers in Breda, maar maatschappelijke effectiviteit onbekend Actoren in het netwerk hebben een (zeer) positieve indruk van het maatschappelijke effect van de inspanningen in het Veiligheidshuis. Dat beeld van actoren strookt met de daling van de criminaliteit in de gemeente Breda. Althans voor wat betreft de periode Die correlatie tussen de misdaadstatistieken en de percepties van actoren kan echter ook louter toeval zijn. De percepties van actoren stroken immers niet met de stijging van de misdaadcijfers in de gemeente Breda in Bovendien vertonen de misdaadstatistieken van andere bij het Veiligheidshuis aangesloten gemeenten in de periode een vrij stabiel karakter. De effectiviteit van het Veiligheidshuis Breda wordt niet gemonitord. Het netwerk is (nog) niet in staat om op basis van objectief empirisch materiaal aan te geven hoe het verschillende cliëntenpopulaties vergaat na toepassing van de persoonsgerichte aanpak door het Veiligheidshuis. Het in kaart brengen van de maatschappelijke effectiviteit blijkt voor het veiligheidshuis nog een brug te ver. Een belangrijke voorwaarde voor maatschappelijke effectiviteit is echter dat de betrokken partijen in staat zijn in de samenwerking positieve resultaten te boeken. Hoe en in welke mate het netwerk positieve resultaten boekt wordt hierna beschreven Netwerkeffecten: cognitief, strategisch en institutioneel leren In deze paragraaf wordt de netwerkeffectiviteit van het Veiligheidshuis Breda in kaart gebracht. Onder netwerkeffectiviteit wordt hier verstaan het bereiken van positieve resultaten op netwerkniveau, welke resultaten normaliter niet realiseerbaar zijn voor een zelfstandig opererende individuele actor (Provan en Kenis, 2008 : 230). Voor het in beeld brengen van de netwerkeffecten van het Veiligheidshuis Breda wordt gebruik gemaakt van de netwerktheorie van Koppenjan en Klijn (2004). Er kunnen drie type effecten worden onderscheiden, namelijk strategisch leren, institutioneel leren en cognitief leren. 13 Voor zowel recidivevermindering als verbetering van de levenskwaliteit van cliënten is de wegingsfactor gelijk gehouden. 72

75 Strategisch leren Bij strategisch leren wordt vanuit procesperspectief naar de resultaten van het netwerk gekeken. De mate waarin het Veiligheidshuis Breda strategisch leert bleek al eerder in dit hoofdstuk. Over het algemeen kunnen actoren steeds beter omgaan met conflictsituaties, hetgeen (afgezien van de problemen bij het SOJ) ook naar voren komt in dit onderzoek. Actoren in dit veiligheidshuis lijken een balans te hebben gevonden, waarin zij steeds zich beter bewust zijn van elkaars betrokkenheid en van hun onderlinge afhankelijkheid. Niet alleen bij de besluitvorming, maar ook bij de uitvoering van de persoonsgerichte aanpak. Zo geeft een van respondenten aan dat de samenwerking tussen Novadic Kentron, SMO en de Reclassering goed is verweven. Het gaat daarbij over de kunst van het geven en nemen en dingen voor elkaar regelen. In de ene situatie regelt de ene actor op verzoek van anderen een bed voor een cliënt en andersom zorgt een andere partij snel voor een indicatiebesluit, waar men anders een doorlooptijd van 6 weken hanteert. Dat is samen effectief opereren door de bureaucratie te omzeilen op die momenten dat het nodig is, bijvoorbeeld als een cliënt ineens op de stoep staat. Partijen kennen elkaars beperkingen en de bereidwilligheid goed. We weten goed van elkaar dat ieder binnen de eigen organisatie een strijd moet voeren (IvhB37 : 3). Ook kan worden geconcludeerd dat de proceskwaliteit in dit netwerk is toegenomen, omdat actoren in het Veiligheidshuis Breda elkaar vertrouwen, vooral kiezen voor op samenwerking en onderhandeling gerichte strategieën. Doorgaans via (impliciete) spelregels voor interactie. Het netwerkproces is transparant en democratisch opgezet. Belangrijke besluiten ten aanzien van de persoonsgerichte aanpak worden gezamenlijk genomen in de casusoverleggen. Indien daar buiten de casusoverleggen van wordt afgeweken vindt in de regel terugkoppeling in het casusoverleg plaats. Cognitief leren Vanuit een inhoudelijke invalshoek leert een netwerk cognitief indien er een toename is van kennis en inzichten over de aard, oorzaken en effecten van het probleem, de mogelijke oplossingen en hun gevolgen. Het gaat bij cognitief leren om gezamenlijke aanscherping van probleemdefinities en draagvlak voor oplossingen, die zoveel mogelijk tegemoet komen aan belangen van actoren (gezamenlijke beeldvorming en doelvervlechting). Dat het netwerk in staat is tot gezamenlijke beeldvorming werd deels al geïllustreerd met behulp van de casus Johan D. De mate waarin het netwerk cognitief leert is in het Veiligheidshuis Breda gemeten aan de hand van drie criteria, namelijk de mate waarin actoren vinden dat: - vernieuwende ideeën over de inrichting van de persoonsgerichte aanpak worden ontwikkeld; - bij de persoonsgerichte aanpak straf en zorg voldoende worden verbonden; - betrokken partijen vinden dat zij een herkenbare inbreng hebben in de inhoud van de persoonsgerichte aanpak van cliënten. De resultaten van die meting zijn in de tabel hieronder weergegeven: Cognitief leren (Helemaal) eens Neutraal (Helemaal) oneens In de casusoverleggen worden vernieuwende ideeën over de inrichting van de persoonsgerichte aanpak ontwikkeld (VH Breda) Bij de persoonsgerichte aanpak worden straf en zorg in voldoende mate verbonden (VH Breda) De betrokken partijen hebben een herkenbare inbreng in de inhoud van de persoonsgerichte aanpak van cliënten (VH Breda) 55% 35% 10% 55% 20% 25% 85% 10% 5% Figuur 5.16 Cognitief leren Veiligheidshuis Breda (vraag 12a t/m 12c enquête) 73

76 Op basis van deze uitkomsten is de gemiddelde waardering voor cognitief leren in het netwerk onder respondenten bepaald 14. Zoals uit de figuur hieronder blijkt vindt een meerderheid (65%) van de respondenten dat het netwerk cognitief leert. Cognitief leren Cognitief leren verdeling respondenten 13% 22% 65% (Zeer) positief (Zeer) negatief Neutraal (Zeer) positief 65% (Zeer) negatief 13% Neutraal 22% 100% Figuur 5.17 Cognitief leren Veiligheidshuis Breda Institutioneel leren Volgens de theorie van Koppenjan en Klijn leert een netwerk institutioneel als zij evolueert (netwerkformatie. Dat houdt in dat de relaties tussen partijen worden versterkt, nieuwe relaties ontstaan, ze organisatorische arrangementen, gedeelde waarden, taal en vertrouwen ontwikkelen (Koppenjan & Klijn, 2004: ). Respondenten bevestigen dat actoren in het Veiligheidshuis Breda gedeelde waarden en een gemeenschappelijke taal ontwikkelen. Dat is goed zichtbaar bij de interacties met de eigen organisatie, stelt een van de respondenten: Deelnemers in het veiligheidshuis nemen toch de taal en waarden van de groep over en merken dat vooral als zij dingen voor mekaar willen krijgen in de eigen organisatie. Vanuit de eigen organisatie is niettemin sprake van voldoende draagvlak voor de deelnemers in het veiligheidshuis. Als het goed gaat maar ook als het slecht gaat (IvhB35 : 2). In het theoretisch kader is gesteld dat de instituties als een gegeven worden beschouwd. Dat wil echter niet zeggen dat het netwerk van het Veiligheidshuis Breda statisch is. Zeker niet als het gaat om het ontwikkelen van organisatorische arrangementen. De casusoverleggen kunnen vanuit een netwerkperspectief worden beschouwd als arrangementen gericht op het verbinden van relevante actoren in het netwerkproces. Het netwerk van het Veiligheidshuis Breda lijkt zich voortdurend aan te passen aan veranderende omstandigheden (netwerkformatie). De recente uitbreidingen van het netwerk met een aantal andere gemeenten zijn van invloed geweest op de arrangementen in het Veiligheidshuis Breda, zoals de inrichting van aparte arena s, waaronder het Justitieel Casus Overleg Oosterhout, Leerplicht Casus Overleg Oosterhout en het Scenario Overleg Jeugd Oosterhout. Wat volgens actoren wel een uitdaging blijft is de relatie met de eigen organisatie. Daarom is het volgens respondenten belangrijk is dat men elkaar in het veiligheidshuis goed kent en dat men ook bekend is met de (on)mogelijkheden van participerende personen en hun organisaties. De actoren in het veiligheidshuis zijn vaak de meer ervaren personen die de weg binnen de eigen organisatie goed te kennen om dingen voor elkaar te krijgen. Het is dan zaak niet te denken in beperkingen, maar bewust zijn van wat er nodig is en daarvoor gaan binnen de eigen organisatie. Per casus wordt bekeken welke actor verdere doorgang kan forceren, bijvoorbeeld politie, zorgpartners of maatschappelijk werk (IvhB32 : 1). De arrangementen die vandaag de dag in het Veiligheidshuis Breda worden aangetroffen zijn het resultaat van wijzigingen die in de loop van de tijd sinds de oprichting van het netwerk in 2006 zijn doorgevoerd. Ter illustratie is op de volgende pagina grafisch weergegeven hoe het netwerk in de loop van de jaren is geëvolueerd als het gaat om organisatorische arrangementen. Omdat er geen volledig zicht is op alle veranderingen in tussenliggende jaren, is in dit overzicht vooral de nadruk gelegd op de beginsituatie (2006) en de toestand eind Voor de volledigheid wordt opgemerkt in dat in het overzicht geen onderscheid is gemaakt in de aparte arrangementen voor Breda en Oosterhout. Om die reden is bij het Justitieel Casus Overleg, Leerplicht Casus Overleg en het Scenario Overleg Jeugd aangegeven dat deze tweemaal (2x) voorkomt. 14 Voor elk item uit de scorematrix is de wegingsfactor gelijk gehouden. 74

77 Figuur 5.18 Evolutie van organisatorische arrangementen Veiligheidshuis Breda 75

78 5.4. Conclusie ten aanzien van het netwerkproces en de uitkomsten Dit hoofdstuk had tot doel in beeld te brengen hoe het netwerkproces van het Veiligheidshuis Breda er idealiter en in de praktijk uit ziet. De beschrijving van het netwerkproces is gedaan aan de hand van bij de oprichting van het Veiligheidshuis Breda gehanteerde procesmodellen, de eigen observaties van onderzoeker en een concrete casus (ketendossier). Vervolgens is met behulp van percepties van actoren in beeld gebracht hoe het netwerkproces in de praktijk verloopt, welke knelpunten zij ervaren, hoe zij het netwerkproces waarderen, wat de rol is van het onderlinge vertrouwen in de samenwerking en welk interactiepatroon dit netwerk heeft. Voor de uitkomsten is eerst in beeld gebracht welke output het Veiligheidshuis Breda levert en hoe de criminaliteit zich in die regio heeft ontwikkeld sinds de oprichting van het veiligheidshuis in De effectiviteit van het netwerk is in beeld gebracht vanuit drie invalshoeken: strategisch leren, cognitief leren en institutioneel leren. Het netwerkproces verloopt zoals wordt beoogd maar niet zonder knelpunten Actoren in het Veiligheidshuis Breda blijken in staat tot inhoudelijke verkenning van problemen en oplossingen in de vorm van scenario s (exploratie) en tot coöperatief en faciliterend gedrag in het netwerkproces. Tegelijkertijd lijkt er in het netwerkproces ook oog voor doelmatigheid en effectiviteit. Dat gebeurt niet expliciet, maar zoals uit de behandelde casus blijkt wordt niet onnodig gekozen voor zorg indien een strafrechtsklant onvoldoende gemotiveerd is om zijn gedrag aan te passen. In het algemeen zijn actoren (zeer) tevreden over de adequate wijze waarop gezamenlijk invulling wordt gegeven aan de persoonsgerichte aanpak. De invulling in de praktijk sluit aan op het beoogde netwerkproces. Een belangrijke uitdaging blijft de relatie tussen actoren en de eigen organisatie, waarvan de kaders belemmering voor de persoonsgerichte aanpak kunnen vormen. Daarom bepalen actoren in het netwerkproces ook regelmatig wie in bepaalde situaties de aangewezen partij is om een doorbraak te forceren. Het sturingsconcept van het Veiligheidshuis Breda is vooral gebaseerd op zelfregulering in het primaire proces. Het netwerkproces echter niet geheel vrij van spanningen, vanwege niet-coöperatief gedrag van actoren. Af en toe ervaren actoren vermijdende, go alone en conflictstrategieën van andere actoren in het netwerkproces. Niettemin is de vergevingsgezindheid in het netwerk groot en geven respondenten aan er altijd wel samen uit te komen. In het netwerkproces zijn verschillende uitingen van strategieën voor netwerksturing zichtbaar. Het gaat dan om verdere netwerkformatie (nieuwe of gewijzigde arrangementen) als reactie op knelpunten in het netwerkproces of exogene ontwikkelingen, zoals de recente herinrichting van de Stuurgroep. Het netwerk maakt ook gebruik van ad hoc arrangementen, zoals het team van stuurgroepleden dat de opdracht kreeg om de conflicten in het SOJ te evalueren. Er is een (zeer) hoog vertrouwensniveau en vertrouwensgroei bij de onderlinge samenwerking in het netwerkproces, hetgeen ook bijdraagt aan de interacties. Het interactiepatroon van het netwerk laat zien dat er sprake is van een hoge contactfrequentie en een grote contactvariatie tussen actoren in het netwerkproces. De meeste organisaties vervullen in een zekere mate een centrale rol netwerkproces. Dalende misdaadcijfers in Breda, maar maatschappelijke effectiviteit onbekend Actoren in het netwerk hebben een positieve verwachting van het maatschappelijke effect van de inspanningen in het Veiligheidshuis. Dat beeld van actoren strookt met de daling van de criminaliteit in de gemeente Breda tussen 2007 en Die correlatie tussen de misdaadstatistieken en de percepties van actoren kan louter toeval zijn. Het misdaadcijfer van Breda is in 2011 immers gestegen en de misdaadstatistieken van de overige aangesloten gemeenten vertonen een vrij stabiel karakter. De maatschappelijke effectiviteit van het Veiligheidshuis Breda wordt niet gemonitord. Het netwerk is daarom (nog) niet in staat om op basis van objectief empirisch materiaal zichtbaar te maken hoe het cliëntenpopulaties vergaat na toepassing van de persoonsgerichte aanpak door het Veiligheidshuis. Als het gaat om netwerkeffectiviteit blijkt het Veiligheidshuis Breda op grond van dit onderzoek wel in staat tot strategisch leren, cognitief leren en institutioneel leren. 76

79 Wat opvalt is hoe het openbaar bestuur zichzelf in sterke mate outcomedoelen stelt, maar in de praktijk minder in staat is te organiseren dat realisatie van die outcomedoelen ook daadwerkelijk worden gemeten. Vanzelfsprekend zal er altijd discussie zijn over de juiste methode om dat te meten, landelijke uniformiteit et cetera. Deze observatie roept de volgende metafoor op: We roeien in dit uitstekende vaartuig goed samen en hebben het gevoel de juiste kant op te varen. Zeker weten doen we dat echter niet, omdat er (nog) geen navigatiesysteem is. Dit roept de vraag op waar de netwerksturing van het Veiligheidshuis Breda op is gericht. Hoe netwerksturing in het Veiligheidshuis Breda in de praktijk vorm krijgt wordt in het volgende hoofdstuk behandeld. 77

80 6. Netwerksturing in het Veiligheidshuis Breda In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe het netwerk van het Veiligheidshuis Breda wordt gemanaged en welke strategieën voor netwerkmanagement worden toegepast. Eerst wordt ingegaan op het wat rond netwerksturing, waarbij onder actoren wordt getoetst in hoeverre zij aspecten die voor actieve netwerksturing van belang zijn in de praktijk terug zien. Vervolgens wordt ingegaan op het hoe van netwerksturing, namelijk de vraag welke type strategieën voor netwerkmanagement in het netwerkproces worden toegepast. Daarna worden de uitkomsten van het netwerkproces die in het vorige hoofdstuk zijn beschreven vanuit het perspectief van netwerksturing verklaard. Het doel is om te bepalen of er in het Veiligheidshuis Breda inderdaad sprake is van een verband tussen netwerksturing en netwerkeffectiviteit. Tot slot volgt de conclusie op basis van de hier opgedane inzichten. In de bijlagen 6A tot en met 6G zijn de matrix met de empirische data en analyses te vinden die in dit hoofdstuk worden behandeld Actief managen van het netwerk Met netwerksturing of netwerkmanagement wordt in dit onderzoek gedoeld op actieve sturing van het netwerk door gebruik te maken van instituties, autoriteitsstructuren en vormen van samenwerking om middelen toe te wijzen, activiteiten te coördineren en te controleren. Netwerkmanagement kan op verschillende niveaus plaatsvinden, namelijk op strategisch niveau (o.a. stuurgroep), tactisch niveau (o.a. casusoverleg, scenario-overleg) of operationeel niveau (multidisciplinair overleg). De primaire taak van de netwerkmanager of procesmanager is het stimuleren van de interacties in het netwerk, vervullen van de rol van mediator of makelaar tussen actoren in het netwerk en zorgen dat het netwerk over de middelen beschikt om haar doelen te realiseren. De rol van procesmanager is niet voorbehouden aan één persoon, maar kan door meerdere actoren in het netwerk worden vervuld. Zo zijn er naast de ketenmanager de voorzitters van de casusoverleggen en zoals in het vorige hoofdstuk beschreven procesmanagers die ervoor zorgen dat de scenario s ook daadwerkelijk worden gerealiseerd. Aan respondenten is een aantal stellingen voorgelegd, waarmee kan worden bepaald in welke mate het netwerk van het Veiligheidshuis Breda wordt gemanaged. De resultaten zijn hieronder weergegeven 15. Managen van het netwerk (VH Breda) (Helemaal) eens Neutraal (Helemaal) oneens Er is een persoon aangewezen die het proces managet 80% 20% 0% De persoonsgerichte aanpak wordt actief gemanaged 75% 25% 0% Er is voldoende menskracht ingezet om de persoonsgerichte aanpak aan te sturen De relatie met het management van betrokken organisaties is over het algemeen goed verzorgd 40% 30% 30% 35% 60% 5% Figuur 6.1 Scorematrix netwerkmanagement Veiligheidshuis Breda (vraag 7 enquête) Respondenten bevestigen vooral dat er een persoon is aangewezen die het proces aanstuurt en dat de persoonsgerichte aanpak actief wordt gemanaged (80% respectievelijk 75%). Over de inzet van voldoende menskracht om de persoonsgerichte aanpak aan te sturen zijn respondenten echter minder overtuigd. Slechts 40% geeft aan dat dit wel het geval is. Ook als het gaat om het verzorgen van de relatie met het management van de betrokken organisaties is maar een beperkt deel van de respondenten tevreden (35%). Deze lage score op dat punt houdt ook verband met een van de knelpunten beschreven in het vorige hoofdstuk, namelijk dat kaders van de betrokken organisaties volgens respondenten een beperking vormen voor de persoonsgerichte aanpak. 15 Waar in dit hoofdstuk (helemaal) eens wordt gehanteerd zijn de enquêteresultaten helemaal eens en eens bij elkaar opgeteld. Dit geldt ook voor (zeer) eens als totaal van zeer eens en eens. Zo geldt dat ook voor (zeer) negatief als het totaal van de scores Helemaal oneens en Oneens dan wel (zeer) oneens. De gedetailleerde resultaten van de enquête zijn opgenomen in bijlage H6-A. 78

81 Het totaalbeeld ten aanzien van netwerkmanagement op basis van de gemiddelde scores van de items in de vorige tabel komt uit op 58%, zoals hieronder weergegeven. Managen van het netwerk (VH Breda) Managen van het netwerk (VH Breda) verdeling respondenten (Zeer) positief 58% 34% 9% 58% (Zeer) positief (Zeer) negatief Neutraal (Zeer) negatief 9% Neutraal 34% 100% Figuur 6.2 Netwerkmanagement Veiligheidshuis Breda Deze gemiddelde waardering van actoren voor netwerkmanagement komt vooral doordat respondenten minder tevreden zijn over de inzet van menskracht om de persoonsgerichte aanpak aan te sturen en over de mate waarin de relatie met het management van de betrokken organisaties wordt onderhouden. Vooral respondenten die in het primaire proces participeren geven aan dat de Stuurgroep daar op strategisch niveau meer in zou moeten betekenen. Dit wordt volgens meerdere respondenten ook door de Stuurgroep erkend. Om die reden is recent besloten tot de herinrichting van de Stuurgroep, zodat leden met voldoende mandaat op strategisch niveau in positie worden gebracht. Niettemin blijven institutionele en financiële beperkingen ook op strategisch niveau een grote uitdaging voor dit netwerk. Daar invloed op uitoefenen is volgens een van de respondenten des te lastiger gelet op het huidige klimaat van bezuinigingen (IvhB25 : 3). Actieve netwerksturing In het Veiligheidshuis Breda wordt de persoonsgerichte aanpak actief gemanaged door daartoe aangewezen personen in het netwerkproces. Minder overtuigd zijn respondenten van de inzet van voldoende menskracht voor de aansturing van de persoonsgerichte aanpak en van het onderhouden van de relatie met het management van de betrokken organisaties. Managen van de omgevingsfactoren van het netwerk is één, maar de vraag is hoe het netwerk zelf wordt aangestuurd. De volgende paragraaf gaat daarom in op strategieën voor netwerkmanagement die in de dagelijkse praktijk van het Veiligheidshuis Breda herkenbaar zijn Strategieën voor netwerkmanagement Netwerksturing is er in theorie op gericht om de inhoudelijke, strategische en institutionele onzekerheid waar mogelijk te reduceren, zodat het netwerk zijn doelen kan realiseren (Koppenjan & Klijn, 2004: 6-7). De netwerkmanager kan daarbij gebruik maken van vier managementstrategieën, door te zorgen dat: actoren bereid worden gevonden in het netwerk te participeren, aan andere relevante actoren worden gekoppeld en bereid zijn om tijd en middelen in het netwerkproces te investeren. Sturing is gericht op het selectief activeren en deactiveren van actoren, mobiliseren van middelen, toewijzen van procesmanagers, wegnemen van obstakels voor coöperatief gedrag en het inbouwen positieve prikkels voor coöperatief gedrag (verbinden); er nieuwe arrangementen (arena s) worden ingericht waarin samenwerking mogelijk is en waarin de netwerkinteracties worden bevorderd (arrangeren); actoren worden gestimuleerd om samen op zoek te gaan naar inhoudelijke oplossingen (passende scenario s) voor problemen en tegelijkertijd in staat worden gesteld hun eigen doelen (primaire taak) te realiseren (exploreren); in het netwerk impliciete of expliciete regels worden gehanteerd die de samenwerking bevorderen en die behulpzaam zijn bij conflicthantering (procesregels). Hierna wordt beschreven of deze managementstrategieën volgens actoren in het netwerkproces worden toegepast. 79