Evaluatie bedrijventerreinenvisies. Instrument voor werklocatieplanning

Transcriptie

1 Evaluatie bedrijventerreinenvisies Instrument voor werklocatieplanning

2 Zoetermeer, 6 maart 2015 De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Panteia. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Panteia. Panteia aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden. The responsibility for the contents of this report lies with Panteia. Quoting numbers or text in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part of this publication may be copied and/or published in any form or by any means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of Panteia. Panteia does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.

3 Inhoudsopgave 1 Inleiding 5 2 Provinciale beleid Ambities en hoofdlijnen van het provinciale beleid 6 3 Bedrijventerreinenvisies Het instrument in de praktijk Aansluiting op het provinciale beleid 10 4 Bijdrage vitale werklocaties (kwalitatief) Toegevoegde waarde Inzet van besturingsfilosofie van de provincie Herstructurering Sturing op oud voor nieuw Regionale invulling en afstemming Sectorale sturing Herstructureringsmaatschappij Overijssel Kennisdeling Verduurzaming Monitoring 22 5 Plannen en realisaties Prognoses uit Bedrijvigheid in Overijssel (2008) Inschatting vanuit de bedrijventerreinenvisies (2009/2010) Realisaties in de periode Confrontatie prognose, visies en realisatie 26 6 Bijdrage vitale werklocaties (kwantitatief) 27 7 Werklocaties nieuwe stijl (aanbevelingen) 29 Bijlagen 33 Bijlage 1 Onderzoeksverantwoording 33 3

4

5 1 Inleiding Aanleiding Op 3 juli 2009 is de Omgevingsvisie Overijssel door Provinciale Staten vastgesteld. Hierin is de lange termijn visie van de provincie op de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving geschetst. De visie geeft aan wat de ambities zijn en hoe deze gerealiseerd kunnen worden. In de Omgevingsvisie heeft de provincie ook haar ambities op het gebied van Vitale werklocaties geformuleerd. Het doel is dat er in Overijssel voldoende vitale, werklocaties zijn die aansluiten bij de voortdurende veranderende wensen en eisen van het bedrijfsleven. Zij wil goed bereikbare werklocaties, passend bij de gevestigde bedrijvigheid en met een duurzaam karakter. Dit houdt in dat de werklocaties met het bedrijfsleven mee moeten ontwikkelen en verouderde werklocaties een vorm van herstructurering moeten ondergaan. Kenmerkend voor dit beleid en het bijbehorende instrumentarium zijn de integrale aanpak door ruimte, economie en leefbaarheid aan elkaar te knopen én de coalitie-aanpak door samen met publieke, private en maatschappelijke partners de complexe uitdagingen aan te gaan. Eén van die uitdagingen is om het aanbod van en de vraag naar werklocaties in Overijssel beter op elkaar te laten aansluiten. Hiervoor wordt het instrument Bedrijventerreinvisie ingezet. Alle gemeenten die een nieuw bedrijventerrein willen ontwikkelen en daarvoor een bestemmingsplan moeten aanpassen, hebben een dergelijke bedrijventerreinenvisie nodig. Hieraan dient GS haar instemming te hebben verleend door middel van een brief met nadere afspraken. In de omgevingsvisie en instemmingsbrieven is opgenomen, dat er in 2015 een evaluatie van de bedrijventerreinenvisies zal plaatsvinden. Hierbij wordt onder andere gekeken of de planontwikkeling en geraamde ruimtebehoefte nog met elkaar in evenwicht zijn of bijgesteld moeten worden. De provincie wil namelijk in 2015 met de gemeenten een proces doorlopen om te komen tot nieuwe afspraken over de werklocaties in de komende jaren. Daarvoor is het onder meer van belang om te weten hoe het instrument van de gemeentelijke bedrijventerreinenvisies in de praktijk heeft gewerkt en in hoeverre het heeft bijgedragen aan een betere afstemming tussen vraag en aanbod. Evaluatieonderzoek Provincie Overijssel heeft eind 2014 de evaluatie van de bedrijventerreinenvisies door Panteia laten uitvoeren. Hierbij is ook bezien in hoeverre de prognoses uit 2008 (de start van het traject) zich verhouden tot de realisaties in de periode Dit rapport bevat de bevindingen van het evaluatieonderzoek. Leeswijzer Dit rapport vangt in hoofdstuk 2 aan met een beknopte beschrijving van het provinciale beleid ten aanzien van vitale werklocaties. Daarna wordt in hoofdstuk 3 het instrument bedrijventerreinenevisies geschetst, waarbij de werking in de praktijk van de gemeenten centraal staat. Hoofdstuk 4 gaat in op de (kwalitatieve) bijdrage van de bedrijventerreinenvisies aan vitale werklocaties in Overijssel. In hoofdstuk 5 vindt een confrontatie plaats tussen de prognoses van de ruimtebehoefte uit 2008, inschattingen van de ruimtebehoefte uit de bedrijventerreinenvisies ( ) en de realisaties in de periode plaats. Hoofdstuk 6 toont vervolgens de kwantitatieve bijdrage van de bedrijventerreinenvisies aan vitale werklocaties. Het rapport sluit in hoofdstuk 7 af met aanbevelingen richting provincie. 5

6 2 Provinciale beleid 2.1 Ambities en hoofdlijnen van het provinciale beleid Omgevingsvisie Op 3 juli 2009 is de Omgevingsvisie Overijssel door Provinciale Staten vastgesteld 1. De Omgevingsvisie schetst de provinciale visie op de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving in Overijssel. De horizon is De visie geeft aan wat de ambities en doelstellingen van de provincie zijn en hoe deze gerealiseerd kunnen worden. De fysieke leefomgeving staat in dienst van de sociaaleconomische ontwikkeling van Overijssel. Dit betekent dat er ruimte wordt gemaakt voor de ontwikkeling van werkgelegenheid en dat hoogwaardige woonmilieus tot stand komen. De provincie grijpt deze zaken aan om de ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid te versterken. De provincie Overijssel heeft als ambitie om samen met partners een vitale samenleving tot ontplooiing te laten komen in een mooi en vitaal landschap. Een samenleving waarin alle Overijsselaars zich thuis voelen en participeren, Met bloeiende steden en dorpen als motoren voor cultuur en werkgelegenheid, ingebed in een landschap waarin wonen, natuur, landbouw en water elkaar versterken. De omgevingsvisie presenteert en agendeert de provinciale beleidskeuzes en uitvoeringstrategie op het hele ruimtelijk-fysieke domein. Meer dan voorheen worden verschillende beleidsonderwerpen op elkaar afgestemd. Hiermee zal meer maatschappelijke rendement geboekt worden. Dit gebeurt door: complexe maatschappelijke uitdagingen integraal en samen aan te pakken met publiek, private en maatschappelijke partners in vitale coalities, decentrale afwegingsruimte bieden aan bestuurlijke partners waardoor lokaal maatwerk mogelijk is, bestuurlijke en ambtelijke drukte door eenvoudige en heldere regels te beperken. Vanuit deze bestuursfilosofie bepaalt de provincie haar keuze voor de in te zetten instrumenten Vitale werklocaties In de Omgevingsvisie Overijssel heeft de provincie ook haar ambities op het gebied van vitale werklocaties geformuleerd. Het doel van de provincie is dat er in Overijssel voldoende vitale, werklocaties zijn die aansluiten bij de voortdurende veranderende wensen en eisen van het bedrijfsleven. Zij wil werklocaties die fysiek en virtueel goed bereikbaar zijn, passen bij de gevestigde bedrijvigheid en met een duurzaam gebruik van grond en energie. Dit houdt in dat het aanbod van werklocaties met de continu veranderende samenstelling van het bedrijfsleven mee zal moeten gaan. Dit houdt ook in dat verouderde werklocaties een opknapbeurt of complete herstructurering nodig zullen hebben om vitaal te blijven of zijn. Vitale werklocaties dragen bij aan een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor bedrijven en hun werknemers, evenals een goed woningaanbod, een aantrekkelijk landschap, goede culturele en recreatieve voorzieningen, voldoende en goed opgeleid personeel, een goede bereikbaarheid en de aanwezigheid van kennisinstellingen en andere bedrijven. Deze economische kant wil de provincie uitbouwen, samen met investeringen vanuit het bedrijfsleven. Hiertoe voert de provincie het programma Overijssel werkt! uit, waarbij ingezet wordt op een regionale kenniseconomie en (een clustering en netwerkvorming van) de kennisintensieve maakindustrie in 1 De Omgevingsverordening Overijssel 2009 vormt het juridische kader van dit beleid. 6

7 hightech-systemen en -materialen, nanotechnologie en ICT. Het MKB krijgt hierin een vooraanstaande rol. Grote clusterversterkende bedrijven zijn welkom, maar vormen geen doelgroep van actieve bedrijvenacquisitie. In de omgevingsvisie vormen de vitale werklocaties een integraal onderdeel van de het beleidsthema Economie en vestigingsklimaat. In het kader van deze evaluatie is vooral de paragraaf vitale werklocatie in de stedelijke omgeving ( 5.2.1) van belang. De provinciale heeft hierin haar ambitie en hoofdlijn van het beleid als volgt geformuleerd: Ambitie: Vitale werklocaties die aansluiten bij de vraag van ondernemers Hoofdlijn van beleid: Regionale markt voor bedrijventerreinen primair bedienen vanuit de stedelijke netwerken, buiten stedelijke netwerken onder voorwaarden ruimte aan de eigen groei van lokaal gewortelde bedrijven, bijzondere positie voor streekcentra; toepassen SER - ladder, inzet op herstructurering, bovenlokale/regionale afstemming werklocaties, specialisatie en clustering vooral van kennisintensieve maakindustrie. Werklocaties zijn zeer divers en in de praktijk zijn veel termen en definities hiervan in omloop. Deze evaluatie sluit aan op de definities van Interprovinciaal Bedrijventerreinen Informatie Systeem (IBIS). Zie kader. Werklocaties: zijn bedrijventerreinen, zeehaventerreinen en gemengde economische zones, die in hun oorspronkelijke opzet groter zijn dan één hectare bruto en grond voor uitgifte beschikbaar hebben, of op termijn krijgen, of volledig uitgegeven zijn. Een werklocatie is een terrein dat vanwege zijn bestemming bestemd en geschikt is voor gebruik door handel, nijverheid, commerciële en niet-commerciële dienstverlening en industrie. Hiermee vallen niet alleen de traditionele bedrijventerreinen, maar ook (delen van) werklocaties die gedeeltelijk bestemd zijn en geschikt zijn voor kantoren eronder. 1 Economische zones zijn werklocaties van minimaal 1 hectare, bestemd en geschikt voor commerciële en niet commerciële dienstverlening. Het gaat om sterk gemengde werkmilieus, waar commerciële en nietcommerciële dienstverlening met vaak ook enige handel, nijverheid en industrie is geconcentreerd. Zeehaventerreinen zijn werklocaties waarvan een deel van de kavels een laad - en/of loskade heeft en langs diep vaarwater ligt, dat toegankelijk is voor grote zeeschepen Bedrijventerreinenvisies Sinds de vaststelling van de Omgevingsvisie is er een nieuw beleidsinstrument geïntroduceerd: de bedrijventerreinenvisie 2. Overijsselse gemeenten die een nieuw bedrijventerrein willen ontwikkelen en daarvoor een bestemmingsplan moeten aanpassen hebben voor de onderbouwing daarvan een dergelijke visie nodig, tenzij andere recente beleidskaders aanwezig zijn die als goed alternatief dienen. De provincie heeft met dit beleidsinstrument een betere koppeling gelegd tussen de vraag naar en het aanbod van werklocaties, waarbij expliciet rekening wordt gehouden met harde plancapaciteit, pijplijnplannen, ruimtewinst door herstructurering en de programmering in de tijd. Dit is ingegeven door het feit dat in 2009 gesignaleerd werd dat de capaciteit aan harde plannen en pijplijnplannen (inclusief ruimtewinst door herstructurering) de geprognosticeerde ruimtebehoefte dekte. Een deel van de pijplijnplannen zou niet of pas na 2020 nodig zijn. Daarnaast bleek een uiteenlopende capaciteit per regio en gemeente met soms tekorten en soms overschotten. 2 Een bedrijventerreinenvisie is een gemeentelijk beleidsdocument waarin staat hoe de bedrijfsterreinenprogrammering binnen de gemeente zal worden ingevuld en dat tot stand komt in onderlinge afstemming met buurgemeenten (uit: Omgevingsverordening Overijssel 2009). 7

8 Een strakkere regie vanuit de provincie was dus gewenst. Met de inwerkingtreding van de omgevingsvisie per 1 juli 2009 zijn alle zachte plannen geschrapt en moesten nieuwe plannen onderbouwd worden met de bedrijventerreinenvisie. De provincie heeft met het instrument bedrijventerreinenvisie ook nadrukkelijk een koppeling gelegd tussen herstructurering van bestaande bedrijventerreinen en de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen. Kort gezegd komt dit erop neer, dat gemeenten pas nieuw terrein kunnen ontwikkelen als er ook wordt geherstructureerd. Om de druk op herstructurering nog meer op te voeren heeft de provincie bovendien een herstructureringssubsidie beschikbaar gesteld. Om voor die subsidie in aanmerking te komen is een door de buurgemeenten en Gedeputeerde Staten ingestemde bedrijventerreinenvisie vereist. De bedrijventerreinenvisies dienen tevens als instrument om de onderlinge afstemming en samenwerking tussen de verschillende partners in Overijssel te bevorderen. In hoofdstuk 2 wordt hier onder meer op ingegaan, wanneer de werking van de bedrijventerreinenvisies in de praktijk wordt belicht Het provinciale beleid beschouwd De vernieuwing Met het provinciale beleid vitale werklocaties en het instrument bedrijventerreinenvisie kiest de provincie Overijssel voor een integrale benadering. De bedrijventerreinen zijn niet langer meer het domein van de ruimtelijke ordening sec, maar ook het domein van de economie en leefomgeving. Met deze benadering verwacht de provincie beter in te kunnen spelen op de dynamiek van de samenleving en de veranderende verhoudingen in vraag en aanbod. Bij de visieontwikkeling op bedrijventerreinen en -locaties gaat het in Overijssel om het combineren en verbinden: van ruimte en economie (beleid), van nieuw en oud (terreinen), van groot en klein (bedrijven) en van zelf doen en samen doen (uitvoering/beheer). Het feit dat verder gekeken wordt dan de traditionele bedrijventerreinen is vanuit de huidige praktijk gezien logisch. De tijd van dozen bouwen langs de snelweg is immers voorbij. De leegstand is groot en structureel geworden, en treft vooral de verouderde (binnenstedelijke) bedrijventerreinen, kantoorlocaties en PDV/GDV-locaties. Transformatie neemt steeds vaker de plaats in van nieuwbouw. Kantoren worden studentenwoningen, agrarische bedrijven worden zorg- en recreatiebedrijven, productiebedrijven worden innovatiefabrieken van zzpers, et cetera. Ook de opkomst van het tijdelijke gebruik van onbenutte bedrijventerreinen (zonne-energie, natuur) en de geleidelijke ontwikkeling van werklocaties (spontane stad, ontwikkelplanologie) getuigen van een toenemende diversiteit. Deze economische dynamiek slaat neer in de ruimte. Het aanbod van werklocaties is veel gevarieerder geworden dan voorheen. Dit laatste geldt ook voor de vraag naar werklocaties. Die vraag varieert sterk naar regio en is afhankelijk van: de aard en omvang van de aanwezige bedrijvenclusters of netwerken, de afzetmarkt, de beroepsbevolking, de aanwezigheid van een sectoraal speerpuntenbeleid en de grootteklasse van de bedrijven. Ook de grotere verwevenheid tussen bedrijven (ketenvorming), kenniscentra en overheden maakt dat de integrale aanpak van beleidsonderwerpen steeds meer terrein wint. 8 Zoals iedereen merkt is er de laatste jaren veel veranderd om ons heen. Enerzijds is de dynamiek groter geworden: alles moet sneller, flexibeler en efficiënter. Anderzijds is de roep om duurzaam ontwikkelen en bouwen luider dan ooit. In dit kader moet de toenemende aandacht voor energietransitie genoemd worden (benutten van nieuwe energiebronnen, ondergrond, dubbelgebruik in de vorm van zonnepanelen et cetera). Dit staat wel eens op gespannen voet met elkaar en is een uitdaging die vooral in gezamenlijkheid wordt aangegaan. Triple-helix, pps, verbonden partijen, kennisallianties, parkmanagement, ondernemersfonds en burgerparticipatie zijn daar bijvoorbeeld een uiting van. In het Overijsselse beleid komt dit terug in de samenwerking tussen provincie en gemeenten en de bedrijventerreinenvisies als lijm daartussen.

9 De vernieuwing (vervolg) Last but not least : De vernieuwing van het beleid zit vooral in de opdracht van Provinciale Staten om provinciale doorzettingsmacht te organiseren op het terugdringen van overprogrammering van bedrijventerreinen. Een gevolg van reprogrammeren kan zijn dat bestemde maar niet benutte capaciteit aan bedrijventerreinen geschrapt wordt. 9

10 3 Bedrijventerreinenvisies 3.1 Het instrument in de praktijk Van de 25 Overijsselse gemeenten hebben ondertussen 17 afzonderlijke gemeenten en Netwerkstad Twente, waarin 5 gemeenten samenwerken, een bedrijventerreinenvisie opgesteld, waarmee door de provincie is ingestemd. Twee gemeenten beschikten al over een recente structuurvisie (Zwolle, Dalfsen), die voldeed aan de vereisten en wensen. Er is daarnaast één gemeente (Ommen) met een omgevingsplan. De provincie heeft een aantal voorwaarden gesteld aan de bedrijventerreinenvisies. Zo moet behalve de cijfermatige onderbouwing van ruimtevraag en plancapaciteit ook de samenhang tussen ruimte en economie naar voren komen en de herstructurering een zwaar accent krijgen. Verder zijn zaken als duurzaamheid, ruimtelijk kwaliteit en efficiënt ruimtegebruik vaste onderdelen. Naast deze vereisten is aandacht voor actuele thema s, tot uiting komend in bijvoorbeeld regionale samenwerking, transformatie en de relatie tussen onderwijs en bedrijfsleven, gewenst. Alle elementen in de visies hebben tot doel bij te dragen aan een beter vestigingsklimaat in Overijssel. Zie schema. Samenhangende visie op de Basis economische ontwikkeling Betekenis ervan voor de allocatie van bedrijvigheid en afstemming met buurgemeenten Inzicht in actuele data bedrijventerreinen Realistische behoefteraming en uitgifteprotocol Realistische aanpak en prioritering van de herstructurering Aandacht voor bijvoorbeeld: Samenwerking met gemeenten (accommodatie, ontwikkeling, speerpunten) Matching onderwijs arbeidsmarkt Innovatie, spin-off en clustering Transformatie Samenwerking publiek-privaat Et cetera Plus Aandacht voor duurzaamheid, ruimtelijke kwaliteit en efficiënt ruimtegebruik 3.2 Aansluiting op het provinciale beleid De vraag is in hoeverre de gemeentelijke bedrijventerreinenvisies aansluiten op hetgeen de provincie met haar beleid vitale werklocaties beoogt. Hebben gemeenten aan de voorwaarden voldaan en hebben hun visies de vereiste inhoud? Zijn gemeenten in hun visies tegemoet gekomen aan de gewenste aandachtspunten van de provincie? Hoe zijn de bedrijventerreinenvisies door de provincie ontvangen? Voor het beantwoorden van deze vragen zijn alle bedrijventerreinenvisies op hun inhoud doorgelicht en de bijbehorende instemmingsbrieven van de provincie Overijssel doorgenomen. Hieronder zijn de bevindingen uit deze dwarsdoorsnede feitelijk beschreven Vereiste inhoud (Basis) Samenhangende visie op de economische ontwikkeling De bedrijventerreinenvisies variëren sterk wat betreft inhoud en reikwijdte van de geschetste samenhangende visie op de economische ontwikkeling van 10

11 de gemeente. Het valt op dat veel kleinere gemeenten zich beperken tot een beschrijving van de feiten en ontwikkelingen van de (beroeps-)bevolking, werkgelegenheid, bedrijfsvestigingen, sectorale productiestructuur en opleidingsniveau. De grotere gemeenten, netwerksteden en streekcentra geven daarentegen blijk van een integrale visie. Zij brengen naast de genoemde economische aspecten ook zaken als woonklimaat, innovatie, onderwijs, kwaliteit, bereikbaarheid en regionale samenwerking in beeld. Inzicht in actuele data bedrijventerreinen De meeste gemeenten geven in hun bedrijventerreinenvisies bruto en netto aantallen hectares bedrijfsruimte aan en splitsen deze uit naar de verschillende locaties. Soms wordt hier een relatie gelegd met bepaalde sectoren. Realistische behoefteraming en uitgifteprotocol De behoefteramingen zijn veelal onderbouwd door een extrapolatie van de historische uitgifte. Ook worden resultaten uit verschillende ramingsmodellen en bandbreedten gepresenteerd. Regelmatig is rekening gehouden met ruimtelijke inbreiding van kleinschalige bedrijven en ruimtewinst door herstructurering van bestaande terreinen. Soms is in de visie ruimte voor woonwerkkavels opgenomen of een onderscheid in natte en droge bedrijventerreinen gemaakt. Met een vervangingsvraag wordt wel of niet rekening gehouden. Er is niet altijd sprake van een uitgifteprotocol. Realistische aanpak en prioritering van de herstructurering In een aantal gemeentelijke visies wordt gewezen naar masterplannen revitalisering en verbeterplannen voor specifieke bedrijventerreinen. Een aantal gemeenten volgt de aanpak van de provincie om de kwaliteit van de werklocaties vast te stellen en te verbeteren. Die aanpak betreft de toepassing van het Kwaliteitsscoresysteem, waarna - samen met het georganiseerde lokale bedrijfsleven - een herstructureringsplan wordt opgesteld en uitgevoerd. In het kader van de herstructurering worden in de visies relaties gelegd met meervoudig ruimtegebruik, functiemenging en kwaliteit. Sommige gemeenten geven aan de transformatie van vrijkomende agrarische bebouwing te ondersteunen of de landschapskwaliteiten te behouden door concentratie van bedrijven (via herstructurering) en het tegengaan van versnippering. Aandacht voor duurzaamheid In alle visies wordt aandacht geschonken aan duurzaamheid, zij het op een zeer verschillend niveau. Gemeenten die nog niet zo ver zijn met dit thema, geven aan dat ze een algemeen klimaat- of duurzaamheidsprogramma hebben, eisen stellen aan de beeldkwaliteit en landschappelijke inpassing van de bedrijventerreinen en/of parkmanagement hebben ingevoerd. Een aantal gemeenten laat een energiescan of duurzaamheidsscan uitvoeren en/of kijkt naar de mogelijkheden tot het scheiden van afvalstromen, het opwekken van duurzame energie en waterbuffering op bedrijventerreinen. Gemeenten die al verder zijn op het gebied van verduurzaming, werken aan duurzame of energie-neutrale bedrijventerreinen en pakken innovatieve trajecten samen met het bedrijfsleven op. 11

12 Aandacht voor ruimtelijke kwaliteit De ruimtelijke kwaliteit wordt in de bedrijventerreinenvisies van de gemeenten hoofdzakelijk geborgd door beeldkwaliteitsplannen, kwaliteitsscans en parkmanagement. Aandacht voor efficiënt ruimtegebruik In de meeste visies wordt aandacht geschonken aan efficiënt ruimtegebruik. Een aantal gemeenten verwijst naar het uitgifteprotocol en de toepassing van de SERladder. Een aantal andere gemeenten benoemt het meervoudig ruimtegebruik, de ruimtewinst of haar VAB-beleid. In sommige visies komt de term efficiënt ruimtegebruik niet voor Gewenste inhoud (Plus) Samenwerking In de bedrijventerreinenvisies worden vaak de gemeenten genoemd, waarmee de visie is afgestemd en die hun instemming hebben gegeven. Daarnaast zijn er ook visies waarin de overlegstructuur en ambities van de regionale samenwerkingsverbanden en netwerksteden, waarin zij actief zijn (Regio Twente, Regio IJssel, Regio Zwolle), beschreven zijn. Alleen de netwerksteden en streekcentra worden concreter en inhoudelijker als het om de regionale samenwerking gaat. Dan komen zaken zoals segmentering van bedrijventerreinen, opleidingscentra, transformatie, grondprijsniveaus en gezamenlijke lobby voor infrastructuur aan de orde. Matching onderwijs-arbeidsmarkt In ongeveer de helft van de visies is niets opgenomen over de aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt. Een beperkt aantal gemeenten heeft dit uitgewerkt, waarbij gewezen wordt op een specifieke ambitie en ontwikkelproject samen met een in de gemeente aanwezige onderwijsinstelling. Innovatie, spin-offs en clustering In de bedrijventerreinenvisies wordt de link naar innovatie, spin -offs en clustering van specifieke bedrijvigheid sporadisch aangetroffen. In die gevallen is een koppeling gelegd met de ontwikkeling van een specifiek bedrijventerrein of innovatiecentrum. Transformatie Sommige gemeenten hebben geen transformatieopgave. Andere gemeenten willen traditionele (binnenstedelijke) bedrijven terreinen en spoorzones transformeren naar werklandschappen, woonwerklocaties, woongebieden of (ingebreide) multifunctionele gebieden. In Twente wordt in dit kader gewezen op transformatieprocessen in de maakindustrie die steeds kennisintensiever en specialistischer wordt Provinciale instemmingsbrieven In het algemeen ademen de instemmingsbrieven een positieve grondhouding van de provincie ten aanzien van de plannen, aanpak en activiteiten van de gemeenten. Er worden complimenten uitgereikt en daarnaast wordt een aantal verwachtingen en adviezen meegegeven. Deze aanmerkingen zijn te comprimeren tot vier punten. Op al deze punten verwacht de provincie van de betreffende gemeenten in de praktijk meer aandacht, uitwerking of accentlegging. De punten zijn: 1. Matching Dit betreft de kwantitatieve onderbouwing van de benodigde plancapaciteit, de berekening van de ruimtebehoefte, de strategische reserves die aangehouden 12

13 worden, het werken met gronduitgifteprotocollen en het omgaan met onzekerheidsfactoren. Ook bleken de zachte plannen een discussiepunt Herstructurering Het ambitieniveau van de gemeente en uitwerking ervan met betrekking tot herstructurering, efficiënt ruimtegebruik en toepassing van de SER-ladder. 3. Monitoring Het monitoren van ontwikkelingen ten aanzien van uitgifte en beschikbaarheid van percelen en bedrijfsruimten op bestaande terreinen en leegstand. 4. Duurzame kwaliteit De aandacht voor kwaliteit en duurzaamheid, de doelen en uitwerking van deze twee thema s, het accentueren van het behoud van unieke landschappelijke waarden en het uitvoeren van energiescans. Tot slot heeft de provincie sommige gemeenten nog gewezen op kansen voor bepaalde type bedrijven en terreinen (bijvoorbeeld binnenhavens en watergebonden bedrijvigheid) die niet of in haar ogen onvoldoende in de visie tot uiting komen De bedrijventerreinenvisies beschouwd De bedrijventerreinenvisies voldoen aan de vereisten die de provincie heeft gesteld. Dit is grotendeels toe te schrijven aan het totstandkomingsproces, waarbij gemeenten en provincie nauw hebben samengewerkt. De provincie had een leidraad ontwikkeld voor het opstellen van de visie en op ambtelijk niveau zijn de gemeenten door haar ondersteund met advies en feedback op de conceptversie. Veel gemeenten hadden ook externe expertise ingehuurd voor het opstellen van de visie. Wat minder goed terug te vinden is in de bedrijventerreinenvisies is de integrale benadering. De ontwikkeling, herstructurering en uitgifte van bedrijventerreinen wordt wel in verband gebracht met de economische ontwikkelingen, maar dit gebeurt vrij eenzijdig en niet door alle gemeenten. Vaak blijft het steken bij de koppeling met de ontwikkeling van de beroepsbevolking, werkgelegenheid en productiestructuur. De ruimtelijke invalshoek en de vertaalslag naar aantallen hectares overheersen. De netwerksteden en grotere gemeenten gaan vaak wel een stapje verder door relaties te leggen met wonen, kennis, innovatie, bereikbaarheid en kwaliteit. Een tweede punt wat minder goed uit de verf komt in de bedrijventerreinenvisies, is duurzaamheid. Een groot deel van de gemeenten vertaalt dit in parkmanagement, heeft alleen een algemeen kader voor duurzaamheid (en niet specifiek voor bedrijventerreinen of ondernemingen) of spreekt alleen over voorgenomen onderzoeken naar de kansen op dit terrein. 3 De zachte plannen zijn uiteindelijk door de provincie geschrapt. Dit zijn plannen die niet in een geldend bestemmingsplan zijn opgenomen en die ook niet een ontwerp-bestemmingsplan zijn opgenomen dat de instemming heeft van de provincie. 13

14 4 Bijdrage vitale werklocaties (kwalitatief) Dit hoofdstuk gaat in op de bijdrage van de bedrijventerreinenvisies aan vitale werklocaties in Overijssel. Het betreft een kwalitatieve analyse van informatie die gebaseerd is op de in het kader van de evaluatie gehouden expertinterviews met medewerkers van provincie, netwerksteden en stedendriehoek, streekcentra en kleine gemeenten Toegevoegde waarde Vertegenwoordigers van provincie, netwerksteden, streekcentra en kleine gemeenten zien de toegevoegde waarde van de gemeentelijke bedrijventerreinenvisies als volgt: Het ontwikkelen en inzetten van bedrijventerreinenvisies heeft bijgedragen aan een gestructureerde aanpak van de planning van bedrijventerreinen. De discussie over het creëren van een overaanbod en de gevolgen ervan voor de gemeente en de regio is op gang gekomen en gevoerd. Bedrijventerreinenvisies zijn op de bestuurlijke agenda terecht gekomen. Parallel aan de ontwikkeling van de visies is bovendien een overleg opgezet tussen EZ-ambtenaren bij de provincie en hun collega s bij de Overijsselse gemeenten, dat los van de bilaterale overleggen plaatsvindt en waarin inhoudelijke thema s worden uitgediept. Als prognose-instrument werken de visies goed, maar als programmeringsinstrument niet. De financiële en economische crisis heeft voor dit laatste een stokje gestoken. De toegevoegde waarde van de bedrijventerreinenvisies zit ook in de aandacht voor herstructurering en het verkrijgen van de provinciale subsidie voor herstructurering. Zonder deze subsidie hadden de gemeenten minder bedrijventerreinen kunnen aanpakken of voor een beperktere of soberder uitvoering moeten gaan. Cofinanciering wordt als een onmisbaar element beschouwd. De winst vertaalt zich hier vaak in de infrastructuur, het groen, de uitstraling en de ruimtewinst (bijvoorbeeld door een hogere bebouwing). Het ontwikkelen en inzetten van bedrijventerreinenvisies heeft beperkt bijdrage aan vitale werklocaties geleverd zoals die van tevoren verwacht werd, namelijk het voorkomen van een overaanbod en de aanpak van verouderde terreinen. Enerzijds omdat veel gemeenten zelf al beleid hadden ontwikkeld en ten uitvoer brachten, waarmee de meerwaarde van de visie ten opzichte hiervan beperkt was. Anderzijds omdat de markt voor bedrijfsruimte zich na 2009 vanzelf in de gewenste richting ging bewegen. In het proces tot vaststelling van de bedrijventerreinenvisies zijn wel zachte plannen geschrapt. In het tekstkader wordt een en ander verduidelijkt: 4, en aangevuld en geverifieerd met de resultaten uit de doorlichting van de bedrijventerreinenvisies. 14

15 In de netwerksteden Zwolle/Kampen, Netwerkstad Twente en Stedendriehoek waren de gemeenten al met elkaar bezig om gezamenlijke structuurvisies te ontwikkelen of hadden deze al ontwikkeld op het moment dat de bedrijventerreinenvisies vanuit de provincie als instrument werd gelanceerd. Het instrument bood daar op die structuurvisies niet veel toegevoegde waarde. Sommige gemeenten zien de bedrijventerreinenvisie als een verplicht nummer en als een optelsom van het gemeentelijke beleid. De uitgifte was vaak al geborgd en de hectares afgestemd met de provincie. Ze zouden het naar eigen zeggen zonder de bedrijventerreinenvisie niet anders gedaan hebben. Door de financiële en economische crisis is er een heel andere situatie ontstaan dan in de periode voor Het provinciale beleid is hierdoor gedwarsboomd. De behoefte aan bedrijfslocaties is vanaf 2009 gedaald. De vraag is veel meer een vervangingsvraag geworden en veel minder een uitbreidingsvraag. Het boeken van ruimtewinst door bedrijven te plaatsen op bestaande terreinen lukt daardoor heel goed. Daarnaast is het voor MKB-bedrijven moeilijk geworden om nieuwbouw te financieren; een uitbreiding op de bestaande locatie is vaak eenvoudiger te realiseren. Herstructurering is hierdoor sneller in beeld dan voorheen. Gemeenten hebben zich in de loop van de periode ingesteld op een kleine(re) vraag en hebben zachte plannen on hold gezet. Ook is door de lage dynamiek in de markt de belangstelling van de gemeenten voor nieuwe ontwikkellocaties weggeëbd, zeker als dit niet gepaard gaat met een enorme impuls voor de werkgelegenheid. Ook zijn gemeenten andere prioriteiten gaan stellen dan bedrijventerreinen als gevolg van de decentralisaties op het sociale domein. 4.2 Inzet van besturingsfilosofie van de provincie De provincie hecht in haar beleidsprocessen zoals gezegd grote waarde aan een integrale aanpak in gezamenlijkheid met gemeenten, private partijen en maatschappelijke organisaties. Zij wil de gemeenten bovendien voldoende ruimte geven om op eigen gezag te handelen. De vraag is of deze besturingsfilosofie bij het beleid vitale werklocaties tot uitdrukking is gekomen en ook gewaardeerd wordt. Hieronder volgt een kijk van de gemeenten hierop: Gedurende de introductie van de bedrijventerreinenvisies als beleidsinstrument zijn er overlegmomenten geweest, waarbij er een goede interactie was tussen provincie en gemeenten en de gemeenten onderling. Ook is er toen intensief samengewerkt tussen de provincie en individuele gemeenten bij het opstellen van de visies. Na verloop van tijd verminderde de frequentie van deze overleggen en contacten en vielen gemeenten terug op hun eigen structuurvisies en beleidsprocessen. In die periode heeft een deel van de gemeenten ingezet op regelmatig overleg met de lokale ondernemersverenigingen en andere betrokken partners. Kenniscentra zijn niet rechtstreeks betrokken bij het opstellen van de bedrijventerreinenvisies geweest. Zij zijn vaak wel indirect betrokken via de ondernemersverenigingen of zelf betrokken bij de uitvoering van specifieke projecten. Gemeenten vinden dat zij van de provincie voldoende ruimte hebben gekregen hun eigen beleid uit te voeren, maar geven aan dat zij de kaders of de inhoud op hoofdlijnen hebben gemist. Sommige gemeenten werken liever met inhoudelijke voorschriften dan met procesafspraken. De provincie heeft juist niet op inhoud willen sturen, maar uitsluitend op processen. Voor gemeenten biedt deze lijn te weinig houvast; zij willen duidelijkheid en dat betekent veelal een harde streefwaarde of maximum. Gemeenten hopen in de toekomst op meer continuïteit in de contacten met de provincie en collega-gemeenten. De tijd van langetermijnplanning is voorbij en de 15

16 dynamiek in de markt rechtvaardigt frequenter contact en jaarlijkse updates van prognoses, plannen, uitvoeringsprocessen en resultaten. Daarnaast wordt aangegeven dat er nu door de gemeenten en provincie is geïnvesteerd in herstructurering van bestaande bedrijventerreinen, maar dat die herstructureringen ook moeten leiden tot adequaat onderhoud. Door dit laatste renderen de geleverde inspanningen ook op langere termijn. Het waarborgen van de kwaliteit van de bedrijventerreinen pleit ook voor een continuerende bestuurlijke samenwerking. Kortom, gemeenten onderschrijven de besturingsfilosofie van de provincie. De geboden vrijheid wordt gewaardeerd en benut. Soms is er te veel vrijheid en is er behoefte aan een duidelijk gestelde lijn. De waardering geldt ook voor de geboden infrastructuur voor communicatie en samenwerking, maar op dit punt is de discontinuïteit als een minpunt ervaren. 4.3 Herstructurering Herstructurering is één van de hoofdkenmerken van het provinciale beleid vitale werklocaties en doelen waartoe de bedrijventerreinenvisies moeten leiden. De provincie heeft naast de visies waarin gestuurd wordt op het gebruik van de SERladder, meer instrumenten hiervoor ingezet: de subsidie, het Kwaliteitsscoresysteem (KSS) en de Herstructureringsmaatschappij Bedrijventerreinen Overijssel (HMO). Voordat ingegaan wordt op het gebruik en oordeel over deze instrumenten, wordt eerst fenomeen herstructurering in Overijssel geschetst aan de hand van de omvang, typering en fasering Omvang, typering en fasering van de herstructurering in Overijssel In het Meerjarenprogramma Vitale Bedrijvigheid (2010) van de provincie Overijssel zijn 49 bedrijventerreinen aangemerkt voor herstructurering. Deze terreinen beslaan een netto oppervlakte van hectaren. Daarvóór (vanaf 2007) waren al 9 herstructureringstrajecten in gang gezet. Deze terreinen besloegen een netto oppervlakte van 498 hectaren. De 58 herstructureringsterreinen beslaan daarmee een oppervlakte van ongeveer een derde van de totale oppervlakte aan bedrijventerreinen. Een groot deel van de geformuleerde herstructureringsopgave is inmiddels gerealiseerd: van de hectaren is inmiddels voor 963 hectaren de herstructurering gestart of reeds afgerond (74% van de totale opgave). Deze resultaten de zijn echter niet in de cijfers over het aantal te herstructureren bedrijventerreinen terug te zien, omdat de gemeenten een groeiende opgave zien als gevolg van verouderende bedrijventerreinen. Mogelijk dat door bedrijfsbeëindigingen als gevolg van de economische crisis er meer gaten vallen op andere bedrijventerreinen en hierdoor de herstructureringsopgave groter is dan aanvankelijk was vastgesteld. 5 Zo waren in 2014 volgens IBIS nog 55 bedrijventerreinen met herstructureringsplannen met een gezamenlijke bruto oppervlakte van ha (netto ha). Daarnaast waren 30 terreinen die door de gemeenten als verouderd worden aangemerkt, maar waarvoor nog geen plan bestaat. In onderstaand schema is het aantal, in IBIS geregistreerde, verouderde bedrijventerreinen in 2009 en 2014 weergegeven. Meestal gaat het hier om een technische of ruimtelijke veroudering. Opvallend is het toegenomen aantal 5 In IBIS worden bedrijventerreinen als verouderd geregistreerd volgens opgave en het oordeel van de gemeenten zelf. 16

17 bedrijventerreinen (2014 vergeleken met 2009) dat als economisch verouderd geregistreerd is. Aantal verouderde bedrijventerreinen (bron: IBIS-registratie) N-Overijssel ZW-Overijssel 2 4 Twente Overijssel Achtergrond van de veroudering (bron: IBIS-registratie) Technische veroudering Economische veroudering Maatschappelijke veroudering 6 3 Ruimtelijke veroudering Onbekend 0 10 Er zijn vijf typen van herstructurering, te weten: A. Facelift, B. Revitalisering, C. Zware revitalisering, D. Herprofilering en E. Transformatie. De kenmerken van deze typen herstructurering zijn weergegeven in onderstaande matrix. A Facelift B Revitalisering C Zware revitalisering D Herprofilering E Transformatie Ingreep in openbare ruimte / gebouwen x x x x x Ingreep in infrastructuur x x x x Ingreep in private ruimte x x x x Bodemsanering, sloop van opstallen etc. x x x Functieverandering (wel werkfunctie) Functieverandering (echt andere functies) (deel) bedrijven onttrokken aan voorraad Ingreep in openbare ruimte / gebouwen x x x x x x x x In Noord-Overijssel ligt de nadruk op een facelift van de bedrijventerreinen, terwijl in Zuidwest-Overijssel en Twente de nadruk ligt op herprofilering van de bedrijventerreinen. Zware revitalisering komt weinig voor en gebeurt alleen in Twente. Transformatie komt helemaal niet uit de gegevens van IBIS naar voren. Zie onderstaande figuur. 17

18 figuur 1 Verdeling van bedrijventerreinen naar type herstructurering, totaal en per regio (in %; het aantal bedrijventerreinen is erachter vermeld) Overijssel 32% 27% 4% 35% 55 Twente 24% 28% 6% 40% 33 A Facelift B Revitalisering C Zware revitalisering Zuidwest-Overijssel 0% 25% 0% 75% 2 D Herprofilering Noord-Overijssel 48% 26% 0% 23% 20 0% 20% 40% 60% 80% 100% Bron: Panteia op basis van IBIS Van de 85 bedrijventerreinen die in 2014 als verouderd zijn aangemerkt, bevindt 33% zich in de uitvoeringsfase. Ongeveer 15% zit nog in de planfase. Hierin worden knelpunten benoemd en daarbij behorende oplossingsrichtingen aangegeven, wat uitmondt in een plan van aanpak. Van 35% van de verouderde bedrijventerreinen is nog geen plan van aanpak beschikbaar. Zie onderstaand figuur. figuur 2 Fase van herstructurering Overijssel 15% 2% 6% 6% 2% 33% 35% 85 A plan van aanpak/startnotitie B masterplan Twente 26% 4% 8% 2% 8% 18% 34% 50 C revitaliserings-/projectplan aanwezig D financieringsfase met accodering Zuidwest-Overijssel 25% 25% 50% 4 E voorbereidingsfase uitvoering F uitvoeringsfase Noord-Overijssel 3% 3% 58% 35% 31 aanpak ontbreekt 0% 20% 40% 60% 80% 100% Bron: Panteia op basis van IBIS De al genoemde HMO is in 2009 opgericht om een versnelling te geven aan de herstructurering van de zwaar verouderde bedrijventerreinen in de provincie. Samen met private partijen heeft de HMO 56 hectaren te herstructureren zwaar verouderde kavels in bewerking genomen. Dit heeft een vliegwieleffect van nog eens 261 hectaren private kavels erom heen. De HMO heeft 14,5 miljoen geïnvesteerd en private partijen 87,8 miljoen. 18

19 Uit onderzoek van I&O Research in 2014 onder tien projecten van de HMO is voorts gebleken dat de 10 casussen 390 blijvende fte heeft opgeleverd, waarvan 120 fte nieuwe banen en 270 fte verplaatsingswerkgelegenheid. Daarnaast heeft het nog 270 tijdelijke fte opgeleverd. 4.4 Sturing op oud voor nieuw De provinciale instrumenten worden in het algemeen goed gebruikt en gewaardeerd door de geïnterviewde partners. Gebruik SER-ladder De SER-ladder wordt vrijwel altijd toegepast. Dat doen gemeenten min of meer automatisch als zij hun processen op het terrein van bedrijventerreinen, vestigingsvoorwaarden en dergelijke op orde hebben. Tot dit laatste zijn de gemeenten wel verplicht om aantrekkelijk te blijven voor het bedrijfsleven. Kwaliteitsscoresysteem (KSS) Het Kwaliteitsscoresysteem is een voorwaarde om voor herstructureringssubsidie in aanmerking te komen. De betrokken gemeenten vinden het KSS goed toepasbaar, eenduidig en uitlegbaar. De meerwaarde van het KSS zit vooral in het vaststellen van de nul-situatie op basis waarvan de revitaliseringsopgave geformuleerd kan worden. Dit is een opstart naar een bredere discussie met het lokale bedrijfsleven: de ondernemersverenigingen. Doordat beide input leveren aan het KSS worden onderlinge verschillen en overeenkomsten namelijk zichtbaar en kan er gewerkt worden aan een breed draagvlak voor vervolgacties. Het KSS wordt ook als een bruikbaar groeimodel gezien: het sterrensysteem stimuleert, motiveert en geeft de weg naar een volgende ster aan. Bovendien wordt er na afloop van de herstructurering opnieuw de situatie vastgesteld door middel van een scan. Herstructureringsmaatschappij Bedrijventerreinen Overijssel (HMO) De HMO kan rekenen op een brede waardering. Het is een goed instrument gebleken om herstructurering te bevorderen. De kennis van de locatie- en vastgoedmarkt, de mediator rol en de projectmatige praktische aanpak worden door de gemeenten als positieve punten naar voren gebracht. De wens tot intensivering en continuïteit van de communicatie met de HMO is aanwezig, maar de betrokken gemeenten beseffen ook dat dit juist door de projectmatige aanpak van HMO niet voor de hand ligt. Herstructureringssubsidie Een duidelijke winnaar - als het gaat om bijdragen aan vitale werklocaties - is de additionele herstructureringssubsidie van de provincie Overijssel. Het subsidie-instrument blijkt heel goed gewerkt te hebben. Als deze mogelijkheid er bij een aantal gemeenten niet was geweest, waren de herstructureringsplannen op een later moment of zelfs helemaal niet van de grond gekomen. Ook de betrokkenheid van de provincie (door de subsidieverstrekking) bij de uitvoering van die plannen scoort zeer hoog als gewenste opbrengst. Een aantal geïnterviewde partners geeft aan dat nieuwbouw alleen nog maar nodig is als het om grootschaligheid gaat. In de afgelopen jaren is immers de uitbreidingsvraag weggevallen en de vervangingsvraag overgebleven. Het draait nu om doorschuiven en borgen van de kwaliteit. Hiermee is en blijft herstructurering ook in de toekomst hoofdzaak. 19

20 4.5 Regionale invulling en afstemming Stedelijke netwerken Het bedienen van de regionale markt voor bedrijfsruimte vanuit de stedelijke netwerken blijkt goed te lukken. De betreffende gemeenten opereren dicht tegen de vraag aan en bedienen via korte lijnen vooral het lokale bedrijfsleven. Daarnaast willen gemeenten gezamenlijk werken aan een goed vestigingsklimaat zodat de regio aantrekkelijk is voor bedrijven die werkgelegenheid brengen. Dat laatste is op dit moment een topprioriteit van veel gemeenten. Bedrijven hebben door de ruimte die nu beschikbaar is op de bedrijventerreinen meestal meer keuzes. Dit betekent dat de aanbieder (het stedelijk netwerk) moet meebewegen met de eisen van die ondernemers. Het netwerkcluster heeft belang bij het ter wille zijn van die bedrijven, want anders kan zij de zo gewenste werkgelegenheid mislopen. De samenwerking van gemeenten binnen netwerken heeft tot gevolg dat de betrokken gemeenten elkaars sterke en zwakke punten goed in beeld hebben. Als een ondernemer in de ene gemeente betere vestigingsmogelijkheden heeft dan in de andere, dan kiest het bedrijf (op basis van zijn eigen criteria) en wordt de keuze door de netwerkpartners geaccepteerd. Het bedrijf is immers gewonnen of behouden voor de regio. De markt is dus leidend als het gaat om vestigingsplaatsen en lange termijnplanningen zijn dan ondergeschikt. Hier staat het economische belang boven het planologische belang Regionale instemming Gemeenten zijn door provincie aangestuurd om hun buurgemeenten met de bedrijventerreinenvisies te laten instemmen. De provincie wilde een schriftelijk bewijs zien hiervan zien; een informerende brief zonder antwoord was niet voldoende. Alleen onder bepaalde voorwaarden is vervangende instemming van GS te verkrijgen. Gemeenten hebben aan deze eis voldaan, waarbij aangetekend wordt dat buurgemeenten elkaars bedrijventerreinenvisies gemakkelijk goedkeuren (vanwege het eigen belang). De instemming is een discussiepunt gebleken. Gemeenten kunnen immers een niet welgevallige bedrijventerreinenvisie van een buurgemeente bestuursrechtelijk niet afkeuren. Het is aan de provincie om deze regierol op te pakken, aldus de gemeenten. De instemmingsprocedure heeft aan de ene kant als voordeel dat de provincie zich niet als mediator hoeft op te stellen tussen conflicterende belangen. Aan de andere kant kan de vaag gesteld worden of dit altijd tot de meest optimale ruimtelijke en economische oplossing leidt. Sommige gemeenten geven aan dat zij nauwelijks een economische relatie met de (door de provincie aangereikte) buurgemeenten hebben, maar wel met gemeenten die bijvoorbeeld buiten de provinciegrens liggen. De regeling in de Omgevingsverordening voorziet wel in de afstemming met de laatstgenoemde gemeenten, maar de eis van instemming is lichter geformuleerd. De provincie Overijssel kan die buurgemeenten immers niet aansturen. Bij de regionale afstemming gaat het vooral om de kwantiteit aan bedrijventerreinen. Gemeenten in Twente signalen dat dit te beperkt is. Er moet niet méér van hetzelfde ontwikkeld worden. Het gaat immers om het totale aanbod en wat dan onderscheidend is ten opzichte van de aanwezige terreinen: het kennispark, milieu/hygiëne-park en duurzaamheidspark. Deze terreinen trekken bepaalde bedrijven aan, bedrijven met overeenkomstige productieprocessen, kavelgrootte en andere kenmerken. Het gaat dan om kwaliteit en niet meer om aantallen (en sectoren). 20

21 Gemeenten zoeken nu in toenemende mate zelf de samenwerking op. De gevolgen van de financiële en economische crisis zijn op gemeentelijk niveau immers goed merkbaar en iedereen weet ondertussen dat samen meer te bereiken is dan alleen. Gemeenten beseffen dat inkomsten genereren met gronduitgifte in deze tijd geen goed werkend business model meer is. De druk die het economische tij veroorzaakt komt de samenwerking en regionale afstemming ten goede. 4.6 Sectorale sturing Herstructureringsmaatschappij Overijssel De provincie zet met de omgevingsvisie in op een aantal specifieke sectoren. Zo is de kennisintensieve maakindustrie als overkoepelende sector op de eerste plaats gezet. Bedrijven die actief zijn met hightech systemen, nanotechnologie en ICT verdienen een voorkeursbehandeling. In de praktijk blijkt deze provinciale beleidskeuze niet door de gemeenten te worden ingevuld. Netwerksteden, streekcentra en kleine gemeenten sturen op (actuele) vestigingsplaatswensen van ondernemers en niet op de inrichting van specifieke terreinen voor geselecteerde sectoren. Het vullen van terreinen met bedrijven in bepaalde sectoren is lastig, omdat ondernemers zich immers niet laten dwingen, zeker niet als sprake is van een ruime markt. De bedrijventerreinenvisies dragen dan ook beperkt bij aan de economische speerpunten van de provincie Kennisdeling Gemeenten hebben in het begin van het proces de kennisdeling met de provincie en collega-gemeenten positief gewaardeerd. Het wegzakken van de continuïteit hierin wordt zoals gezegd betreurd. Vanuit de provincie gezien is deze gang van zaken overigens wel te begrijpen. Het team dat de bedrijventerreinenvisies beoordeelde en de herstructureringssubsidies toekende, is na beëindiging van die taak opgeheven. In mankracht om de communicatie structureel te maken en uit te bouwen was niet voorzien. Het opheffen van het beoordelingsteam is te plaatsen tegen de achtergrond van de sturingsfilosofie van de provincie: geef bestuurlijke partners de ruimte om op eigen gezag te handelen. Een blijvend begeleiden van gemeenten past hier niet bij. De provincie heeft de gemeenten juist vrijheid willen geven en niet de indruk willen wekken dat zij op de bestuurlijke stoel van de gemeenten wilde zitten. In de ogen van gemeenten heeft de provincie drie belangrijke sturingsinstrumenten: het ruimtelijke ordeningsinstrumentarium, het subsidie-instrument en de kennisbank. Het beleid vitale werklocaties heeft een sterk ruimtelijke invalshoek en dat botst nogal eens met de sterk economische invalshoek van de gemeenten. Het subsidieinstrument is zo sterk als het vastgestelde subsidiebudget en houdt dus op een gegeven moment op. Dan resteert de kennisbank nog als derde mogelijkheid om (bij) te sturen. De provincie Overijssel bevindt zich nu in dit stadium, aldus de geïnterviewde partners. Het gaat er dus om elkaars kennis en ervaringen structureel te delen en daarmee vooruit te komen. Hierbij moeten de twee invalshoeken: Ruimtelijke Ordening en Economie, geïntegreerd leiden tot een gezond en gewaardeerd 6 De enige uitzondering hierop wordt gevormd door regionale XL-locaties. Daarvoor worden ook acquisitieinspanningen verricht (vooral door bestuurders). Op deze terreinen worden alleen grote bedrijven toegelaten. 21

22 vestigingsklimaat voor bedrijven. Met het hervatten van de kennisdeling is een voor alle partijen aanwezig belang gediend. 4.8 Verduurzaming De doorlichting van de bedrijventerreinenvisies laat zien dat het thema duurzaamheid onderbelicht is gebleven. Dit wordt bevestigd door de geïnterviewde vertegenwoordigers van provincie en gemeenten. Duurzaamheid wordt door hen bezien vanuit twee invalshoeken. Eén daarvan is het zorgdragen voor de kwaliteit van de (geherstructureerde) bedrijventerreinen. Duurzaamheid wordt hier geplaatst in een tijdsdimensie en monitoring is dan een essentieel instrument. De andere invalshoek betreft het zorgdragen voor schone of groene productiemethoden, logistiek, energie en milieu. De praktische invulling van deze duurzaamheidsaspecten was tot nu toe volledig aan het bedrijfsleven zelf. Het ontwikkelen van energieneutrale bedrijventerreinen, al of niet via herstructurering, is (nog) afhankelijk van ondernemers die als voorbeeld of trekker kunnen dienen. Zie voorbeeld in tekstkader. Voorbeeld Kenniscentrum Saxion is betrokken bij de gebiedsuitbreiding in het kader van de ontwikkeling van het duurzame bedrijventerrein Stekelenburg. Dit is ingegeven door Unipro, een toonaangevend duurzaam opererend bedrijf. Voor de gebiedsontwikkeling heeft de gemeente een duurzaamheidssubsidie van de provincie ontvangen. Deze investeringen in duurzaamheid stond nog niet in de bedrijventerreinenvisie, maar de nieuwe college heeft duurzaamheid hoog op de agenda gezet. Bron: Interviews i.h.k.v. Evaluatie Bedrijventerreinenvisies 4.9 Monitoring Er is tussentijds niet gemonitord en bijgestuurd. Dit wordt nu als een groot gemis van de bedrijventerreinenvisies ervaren. Bij het vaststellen van de Omgevingsvisie Overijssel met 2030 als horizon erkende de provincie de onzekerheden die een dergelijke ontwikkelingsvisie in zich bergt. Voor de behoefte aan bedrijventerreinen is toen afgesproken een midterm review in 2015 (lees: deze evaluatie) in te lassen. Vooral vanuit de gemeenten komt nu het signaal dat zij aangelopen zijn tegen de dynamiek van de praktijk versus de statische afspraken in het kader van de bedrijventerreinenvisies. Zie voorbeelden in tekstkaders. Het afgesproken tijdpad van 5 jaar voor de evaluatie is volgens de gemeenten te ruim genomen. Hierbij wordt overigens meteen gewezen om de zeer bijzondere omstandigheden: iedereen erkent dat niemand de duur, intensiteit en gevolgen van de financiële en economische crisis zo had kunnen inschatten als de werkelijkheid heeft laten zien. In een dergelijke economische situatie kunnen gemeenten ook lastig plannen maken, omdat zij onvoldoende zicht hebben op de actuele situatie van de bedrijven (in problemen? financiële reserves? type overname?). Zij kunnen bijvoorbeeld plotseling met gaten in de bezetting van bedrijventerreinen geconfronteerd worden. Een frequentere monitoring zoals ook in de woningbouw gebeurt, is gewenst. Dan kan eerder bijgestuurd worden en meer flexibiliteit in het instrument gebracht worden. Hiermee verwachten gemeenten een betere aansluiting van vraag en aanbod op de markt voor werklocaties te realiseren. 22

23 5 Plannen en realisaties In 2008 is het onderzoek Bedrijvigheid in Overijssel over de vraag naar bedrijventerreinen in 2020 en 2040 uitgevoerd. Vervolgens hebben de gemeenten in hun Bedrijfsterreinenvisie voor de periode neergelegd bij de provincie. Hierin is een inschatting gemaakt van de vraag naar bedrijventerreinen tot 2020 of De plannen waren in belangrijke mate gebaseerd op het toekomstbeeld dat het CPB in 2005 had neergelegd in de lange termijn studie Vier vergezichten op Nederland. Hier werd een toekomstbeeld geschetst voor de periode en langs vier scenario s: 1. Regional Economy (RE) 2. Strong Europe (SE) 3. Transatlantic Market (TM) 4. Global Economy (GE) De scenario s zijn opgesteld vanuit de uitgangspunten sterk nationaal versus sterk internationaal en een sterke publieke sector versus de nadruk op de private sector. Regional Economy (nadruk op nationaal en publiek) geeft de laagste groei en Global Economy (internationaal en privaat) de hoogste. Strong Europe (internationaal en publiek) en Transatlatic Market (nationaal en privaat) zijn middenscenario s. Deze lange termijnverkenning dateert van vóór de crisis. In het scenario Regional Economy werd voor de periode voor heel Nederland uitgegaan van een gemiddelde werkgelegenheidskrimp van 0,3% per jaar. In Strong Europe is sprake van een groei met 0,2% per jaar, in Transatlantic Market een groei met 0,3% per jaar en in Global Economy een werkgelegenheidsgroei met 0,7% per jaar. Bij de prognoses van de bedrijventerreinen is de provincie in 2008 uitgegaan van het scenario Transatlantic Market. 7 De landelijke resultaten zijn vertaald naar de vraag naar bedrijventerreinen in Overijssel. Ook bij de bedrijventerreinenvisies van de gemeenten uit 2009/2010 vormde dit scenario het uitgangspunt. We zitten nu halverwege de periode en de vraag is hoe de prognoses uit 2008 en 2010 zich verhouden tot de realisaties tot nu toe. Om te kunnen vergelijken zijn de prognoses tot 2020 teruggelegd tot de periode Prognoses uit Bedrijvigheid in Overijssel (2008) Ontwikkeling van de vraag naar bedrijventerreinen: Bij het scenario Transatlantic Market is de ontwikkeling van de vraag naar bedrijventerreinen voor de periode geschat op in totaal 655 hectare. Hiervan is 162 ha in Noord-Overijssel, 72 ha in Zuidwest-Overijssel en 422 ha in Twente. Het betreft hier de vraag naar netto oppervlaktes. Ter vergelijking, in het scenario Regional Economy is de geschatte ontwikkeling van de vraag in Overijssel negatief: een krimp met 95 ha, terwijl bij Global Economy de vraag toeneemt met ha. Bij Strong Europe tenslotte is de ontwikkeling van de vraag geschat op 443 ha. De bijgaande grafiek geeft voor Overijssel een beeld per scenario. 7 Dit ontwikkelingsperspectief werd in 2007 door de ministeries van EZ en VROM gekozen als basis voor de afspraken die met de provincies zouden worden gemaakt over de bedrijventerreinenplanning. Zie RPB (2007), Naar een optimaler ruimtegebruik door bedrijventerreinen. Een verkenning van enkele beleidsopties 23

24 figuur 3 Prognose van de ontwikkeling van de vraag naar bedrijventerreinen Twente Zuidwest-Overijssel Noord-Overijssel RE SE TM GE Bron: Panteia op basis van 'Bedrijvigheid in Overijssel' 5.2 Inschatting vanuit de bedrijventerreinenvisies (2009/2010) In 2009 is door de provincie aan de gemeenten gevraagd een bedrijventerreinenvisie op te stellen met als uitgangspunt het Transatlantic Market scenario van het CPB. De meeste gemeenten hebben een trendanalyse uitgevoerd op basis van het verleden, en/of hebben een inschatting gemaakt op basis van de methode van de Bedrijfslocatiemonitor van het CPB uit Hierop zijn door een aantal gemeenten correcties uitgevoerd in verband met een noodzakelijk geachte strategische voorraad (bijvoorbeeld in geval van Usseler Es in Netwerkstad Twente) en inbreiding als gevolg van herstructurering (5 tot 10% van de netto-oppervlakte herstructureringsterreinen). De looptijd van de visies ligt tussen de 10 en 15 jaar. Toegespitst op de periode komen de visies gezamenlijk voor Overijssel op een vraagontwikkeling van circa 760 hectare 8, verdeeld over 306 ha voor Noord-Overijssel, 144 ha voor Zuidwest-Overijssel en 311 ha voor Twente. Ondanks de crisis die inmiddels was uitgebroken en het schrappen van de zachte plannen, ligt deze prognose nog iets boven die uit het onderzoek Bedrijvigheid in Overijssel. Dit geldt met name voor de gemeenten in Noord- en Zuidwest-Overijssel. 5.3 Realisaties in de periode De IBIS-database geeft een beeld van de realisaties. Hiervoor is gekeken naar de ontwikkeling van de bruto-omvang, de netto-omvang, de netto-uitgeefbare omvang, de uitgegeven grond en de netto uitgegeven grond, gecorrigeerd voor inbreiding, teruggegeven grond en transitie en terstond en niet-terstond uitgeefbare grond. 8 Berekend vanuit de gemiddelde behoefte per jaar. 24

25 De bruto oppervlakte aan bedrijventerreinen is in de periode met ruim 10% toegenomen (vooral in Twente en Zuidwest-Overijssel). De netto oppervlakte is met bijna 9% gestegen. Het verschil kan duiden op een toegenomen aandeel terrein dat in gebruik is als infrastructuur en groen. De netto oppervlakte die reeds in gebruik is, nam in de periode met 4% toe. De achterblijvende groei van de uitgegeven oppervlakte heeft ertoe geleid dat de voorraad nog uit te geven grond sterk is toegenomen (32%). De sterke groei betreft vooral de niet direct uitgeefbare grond ofwel de harde plannen 9 en zit vooral in Noord-Overijssel (in Zuidwest-Overijssel is sprake van een afname). De achterblijvende groei van de netto oppervlakte die reeds in gebruik is, wordt niet alleen veroorzaakt door minder uitgifte, maar ook door inbreiding als gevolg van herstructurering (efficiënter gebruik) en grond die aan gemeenten wordt teruggegeven. figuur 4 Ontwikkeling van de oppervlakte aan bedrijventerreinen in Overijssel Bruto oppervlakte Netto oppervlakte netto uitgegeven terstond uitgeefbaar niet terstond uitgeefbaar niet uitgeefbaar Bron: Panteia, op basis van IBIS Figuur 5 geeft de totale bruto omvang van de bedrijventerreinen. Als hierop het niet uitgeefbare deel (infrastructuur, aankleding) in mindering wordt gebracht, resteert de netto oppervlakte. Het niet-uitgeefbare deel is niet beschikbaar voor economische activiteiten. In de tijd bezien is sprake van een afvlakking van de groei in de jaren Niet terstond uitgeefbaar betekent dat de grond nog niet bouwrijp is. Wel is de grond als zodanig opgenomen in een geldend bestemmingsplan of ontwerp bestemmingsplan met provinciale instemming. Grond die is opgenomen in zachte plannen zoals ruimtelijke visies en structuurplannen zijn niet in deze cijfers inbegrepen. 9 De oppervlakte van de terstond uitgeefbare locaties (bouwrijp) nam slechts met 3% toe. 25

26 De vraag wordt weergegeven door de ontwikkeling van de uitgegeven oppervlakte. Dit is de grond die in een bepaalde periode is uitgegeven, gecorrigeerd voor inbreiding en teruggegeven grond. In de periode is per saldo 193 hectare in gebruik genomen, waarvan 150 hectare in Noord-Overijssel en 93 hectare in Twente. In Zuidwest-Overijssel is per saldo de oppervlakte uitgegeven grond afgenomen (-49 hectare). Bruto ligt de oppervlakte van de uitgegeven grond in deze periode hoger. In heel Overijssel is 406 hectare uitgegeven, waarvan 216 hectare in Noord-Overijssel, 21 hectare in Zuidwest-Overijssel en 169 hectare in Twente. De oorzaken voor de daling van de uitgegeven grond in Zuidwest-Overijssel zijn niet aan te geven. Ze kunnen liggen in leegstand, verdunning, bestemmingswijzigingen of zaken van administratieve aard. 5.4 Confrontatie prognose, visies en realisatie De realisatie van de per saldo uitgegeven grond ligt aanmerkelijk lager dan eerder gedacht. Dit is deels het gevolg van inbreiding, maar vooral als gevolg van de crisis, die er toe heeft geleid dat bedrijven met verhuis- en/of uitbreidingsplannen deze afstelden of uitstelden. figuur 5 zet de prognoses, zoals verwoord in De Bedrijvigheid in Overijssel en de Bedrijventerreinenvisies van de gemeenten naast de realisaties volgens IBIS. De prognoses hadden betrekking op de vraag naar netto oppervlakte. 10 figuur 5 Confrontatie prognose en realisatie Twente Zuidwest-Overijssel Noord-Overijssel Bron: Panteia op basis van Bedrijvigheid in Overijssel, visies gemeenten en IBIS 10 De kwantitatieve aanpassingen zijn beperkt. Met betrekking tot de visies is gerekend met een behoefte per jaar, die vertaald is naar de periode Hierbij is, voor zover bekend, rekening gehouden met de nuanceringen uit de instemmingsbrieven. De voorgestelde kwantitatieve aanpassingen zijn beperkt. Wel wordt in de instemmingsbrieven veelal gewezen op de noodzaak om vinger aan de pols te houden en om de harde plannen gefaseerd uit te voeren. 26

27 6 Bijdrage vitale werklocaties (kwantitatief) In hoeverre hebben de gemeentelijke bedrijventerreinenvisies in Overijssel bijgedragen aan een betere afstemming tussen de ruimtebehoefte en capaciteit in kwantitatieve zin? Dit is een lastige vraag om te beantwoorden, omdat veel factoren een rol spelen in deze match. Zoals al aangegeven is de dynamiek aan zowel de vraagzijde als de aanbodzijde van de markt voor werklocaties groot (zie tekstkader 1.1.4) en is de economische situatie een compleet andere geworden dan bij de start van de bedrijventerreinenvisies. Met andere woorden de beleidscomponent is niet uit deze context te filteren, wat nodig is om harde uitspraken over de bijdrage van de visies te kunnen doen. Toch kunnen op basis van deze evaluatie wel enkele conclusies getrokken worden, die enig inzicht geven in de hier bedoelde bijdrage van de bedrijventerreinenvisies. De conclusies zijn: De provincie Overijssel heeft in bij de ontwikkeling van de bedrijventerreinenvisies alle zachte plannen die de gemeenten toen hadden, geschrapt of on hold gezet. Dit is gezien het feit dat er in de periode veel minder ruimte is uitgegeven dan in 2008 (volgens het midden scenario) was geprognosticeerd, een juiste actie gebleken. De provincie heeft bij het beoordelen van de visies met de verschillende gemeenten flink onderhandeld over de strategische reserves die zij aan wilden houden. Ook dit is niet voor niets gebleken. De gemeenten hadden in nog een positieve kijk op de ontwikkeling van de economie en de ruimtebehoefte, die zoals achteraf blijkt te positief is geweest. In Zuidwest Overijssel is in dezelfde periode geconstateerd dat de groei van de in gebruik zijnde netto oppervlakte is afgenomen door onder andere inbreiding als gevolg van herstructurering (efficiënter ruimtegebruik). Het stevige accent op herstructurering, inclusief de bijbehorende instrumenten, kan hier als een bijdrage van de bedrijventerreinenvisies aan de inbreiding gezien worden. De realisatie van de herstructurering is deels verbonden aan de provinciale subsidie die verstrekt wordt onder voorwaarde van een ingestemde bedrijventerreinenvisie. In die zin dragen de visies bij aan de kwaliteit van de werklocaties. In de periode is het aantal te herstructureren terreinen echter niet afgenomen. Gemeenten hebben in IBIS voor een aantal bedrijventerreinen de status gewijzigd in verouderd. Herstructurering is bovendien een proces van jaren en de financiering kan voor vertragingen in de besluitvorming en uitvoering zorgen. Dit laatste zal ongetwijfeld in de afgelopen periode een rol hebben gespeeld. De bijdrage van de bedrijventerreinenvisies in kwantitatieve zin is gelegen in het mede afremmen van een ongebreidelde groei van nieuwe hectares bedrijventerreinen (tot uiting komend in een afvlakkende groei van het aanbod). Hier is nadrukkelijk mede toegevoegd, omdat de economische situatie een belangrijke zo niet de belangrijkste factor in deze is geweest. 27

28 De feitelijke ontwikkeling van de omvang aan bedrijvenhectaren laat zien dat er in 2010 sprake is van een omslag. De groei van de omvang aan bedrijventerreinen zwakt vanaf 2010 duidelijk af. Dit geldt zowel voor de bruto- als netto-omvang van de terreinen. De provincie heeft, met de kennis van nu en met het maken van statische afspraken, nog niet hard genoeg op de rem gedrukt. Het aanbod is in 2014 aanzienlijk groter dan de vraag. Vooral in Zuidwest-Overijssel en Twente liepen prognoses (visie) en realisaties (praktijk) uit de pas. In Noord-Overijssel lagen deze nog het dichtst bij elkaar. De prognoses in lagen in deze regio als enige een stuk lager dan de prognoses in Toch is ook hier een derde van de geprognosticeerde hectaren nog niet in gebruik genomen. 28