ONDERWIJSRAAD WOB. VGRAVENHAGE "8 SEP. 198?

Transcriptie

1 Advies nm-ambtelijke adviescommissie ONDERWIJSRAAD WOB. VGRAVENHAGE "8 SEP. 198? Ncmaulaan 6 O.R. 2B/1073 S 2514 JS '»-Gravenhaga UI Bericht op het schrijven van 4 juni 1987, kenmerk L ^N Betreffende: Nota Hoofdlijnen van beleid de minister van landbouw en visserij, inzake de vorming van Agrarische de heer ir. G.J.M. Braks, Opleidingscentra. Postbus 20401, 2500 EK 's-gravenhage.- RT/AK/b i.a.a. de staatssecretaris van onderwijs en wetenschappen, mevrouw drs. N.J. Ginjaar-Maas, Postbus 25000, 2700 LZ Zoetermeer.- ^^ ^k Inleiding. Met belangstelling heeft de Afdeling secundair onderwijs (beroepsonderwijs) van de Onderwijsraad kennisgenomen van de nota "Hoofdlijnen van beleid inzake de vorming van Agrarische Opleidingscentra" (hierna te noemen: A.O.C.-nota) die u op 3 april 1987 in haar definitieve vorm hebt aangeboden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De Afdeling betreurt het dat zij, terwijl de parlementaire behandeling reeds is aangevangen, eerst thans wordt gehoord, ofschoon zij in haar advies van 13 februari jl. (OR 2B/965 S) inzake de S.V.M.-notitie aan de staatssecretaris van onderwijs en wetenschappen, waarvan u afschrift ontving, al aangaf, dat zij gaarne advies zou uitbrengen over uw beleidsvoornemens ter zake van het voortgezet agrarisch onderwijs, voordat deze aan de Tweede Kamer zouden worden voorgelegd. Algemeen. De A.O.C.-nota (hoofdstuk 3) stelt, dat u met de vorming van Agrarische Opleidingscentra (A.O.C.'s) drie hoofddoelstellingen wenst te bereiken, te weten - de handhaving en versterking van het agrarisch voortgezet onderwijs; - de versterking van de wisselwerking tussen onderwijs en het bedrijfsleven; - de versterking van de samenhang en samenwerking tussen onderzoek, voorlichting en onderwijs. Deze hoofddoelstellingen zijn - afgezien van de derde - dezelfde als die u wilt bereiken met de S.V.M.-operatie, blijkend uit de Hoofdlijnennotitie S.V.M.. Deze notitie is mede door u ondertekend. Uit de twee eerstgenoemde hoofddoelstellingen vloeit echter voor wat betreft het agrarisch onderwijs een geheel andere beleidsvoering voort dan bij het overig beroepsonderwijs, hetgeen beargumenteerd wordt met een verwijzing naar "het specifieke karakter van de diverse vormen van landbouwon- Men gelieve b! het antwoord dagtekening n nummer van dit >chrl ven te vermelden

2 -2- derwijs". Het grootste verschil wat de beleidsvorming betreft is het feit, dat een A.O.C, zich niet zal beperken tot het middelbaar agrarisch onderwijs (m.a.o.) en het kort-m.a.o., maar praktisch alle agrarisch onderwijs (behalve hoger en wetenschappelijk agrarisch onderwijs) zal omvatten. De daartoe aangehaalde zes motieven lijken de Afdeling op zichzelf beschouwd valide, maar overtuigen niet, als het gaat om de vraag waarom bij het agrarisch beroepsonderwijs alleen door middel van A.O.C.-vorming een samenhangend en goed gespreid geheel van onderwijsvoorzieningen, waarin bestuur en beheer versterkt zijn en waarbij na herschikking sprake zal zijn van continuïteit en van een versterkte positie van dit beroepsonderwijs, te garanderen is. Soortgelijke motieven gelden immers evenzeer in het kader van de S.V.M.-operatie, maar leiden bij het overig m.b.o. tot een geheel andere structuur en inrichting. De Afdeling acht deze motieven kortom niet zo specifiek dat daardoor de grote verschillen met het overig m.b.o. worden gerechtvaardigd. Moeite heeft de Afdeling met de positie van het lager agrarisch onderwijs (l.a.o.) in een A.O.C, zulks in relatie tot de eventuele invoering van basisvorming in de eerste fase van het voortgezet onderwijs. De A.O.C.-nota stelt dat de basisvorming per definitie breed is zodat de uitstroom naar een nietagrarische opleiding alsmede de instroom van leerlingen die elders de basisvorming hebben voltooid, zonder aansluitingsproblemen kan geschieden. Als de invoering van de basisvorming in het voortgezet onderwijs wordt doorgezet, heeft dit echter onvermijdelijk gevolgen voor de positie van het l.a.o. Door opneming van het l.a.o. inclusief de basisvorming in een A.O.C, is het risico aanwezig dat de basisvorming "groen ingekleurd" zal worden. Verondersteld mag worden dat dan een van de essentiële doelstellingen van de basisvorming namelijk uitstel van studieen beroepskeuze in het gedrang komt. De Afdeling meent dat de A.O.C.-nota ten onrechte aan deze problematiek voorbijgaat. Er zijn trouwens nog andere knelpunten rond de positie van het l.a.o. te noemen die in de A.O.C.-nota niet of te summier worden belicht. Zo loopt het streven om het l.a.o. op te nemen in een A.O.C, niet parallel met het beleidsvoornemen van de staatssecretaris van onderwijs en wetenschappen om te komen tot één l.b.o. met afdelingen. De positie van het individueel landbouwonderwijs is eveneens een knelpunt, waaraan de nota geen aandacht schenkt. Verder laten afdelingen voor l.a.o. in scholengemeenschappen in de eerste fase van het voortgezet onderwijs zich moeilijk samenvoegen met sectorale scholen in de tweede fase van het voortgezet onderwijs. Bovendien zal er in het vernieuwde m.b.o. een systeem van bekostiging en rechtspositie gelden dat afwijkt van dat van de eerste fase van het voortgezet onderwijs waardoor onderwijskundige en rechtspositionele problemen kunnen ontstaan in verticale scholengemeenschappen. Consequenties als

3 OR 2B/1073 S -3- deze van het voorgestane beleid verdienen naar de mening van de Afdeling meer aandacht c.q. uitwerking. Een belangrijk gevolg voor de vorming van A.O.C.'s zal, naar de Afdeling verwacht, zijn dat er op twee manieren een tweedeling zal ontstaan binnen het voortgezet onderwijs. Een deel van het voortgezet onderwijs zal horizontaal en een deel verticaal worden gestructureerd. Vanwege de samenhang en wisselwerking tussen structuur en inhoud van het onderwijs zal deze tweedeling zich op termijn sterker doen voelen. Hierdoor zal het steeds moeilijker worden om onderwijsinhoudelijke en -organisatorische ervaringen binnen het onderwijs over te dragen, daar deze ervaringen veelal structuurgebonden zullen zijn. Ook binnen het middelbaar landbouwonderwijs zelf zal een splitsing ontstaan. Een deel van dit onderwijs participeert in een A.O.C, en krijgt de daarbij behorende faciliteiten. Een ander deel kiest voor een zelfstandige sectorschool of participatie in een multisectorale school in welk geval geen faciliteiten worden toegekend. Overigens valt op, dat aan de twee laatstgenoemde mogelijkheden nauwelijks aandacht wordt besteed. Nu het een van de hoofddoelstellingen van het beleid is (zie hfdst. 8) om bij A.O.C.'s tot de versterking van de onderwijskundige inrichting te komen (deze hoofddoelstelling is merkwaardigerwijs niet met zoveel woorden genoemd in hfdst. 3, maar weggestopt in hfdst. 8) vraagt de Afdeling zich af, of dit niet het gevaar in zich draagt dat de diverse delen van het landbouwonderwijs relatief uiteen zullen groeien. Hoe een zekere eenheid in het landbouwonderwijs bewerkstelligd zal kunnen worden, valt uit de nota niet op te maken. Een evenwichter verdeling van de faciliteiten over alle scholen voor landbouwonderwijs, rekening houdend met de mogelijke plaats van een landbouwschool in het geheel van het onderwijsbestel, verdient overweging. Hierbij valt tevens op te merken dat een extra geldstroom naar de scholen die zich voegen naar de wensen van de minister van landbouw en visserij naar het oordeel van de Raad op gespannen voet staat met de gelijkberechtiging van "gelijke" afdelingen c.q. scholen, die voor hun leerlingen het beleid van de minister van onderwijs en wetenschappen prefereren. De enige reeds genoemde en voor de Afdeling tot op zekere hoogte aanvaardbaar te achten reden om te kiezen voor een vormgeving van het landbouwonderwijs die in overeenstemming is met zijn specifieke karakter, zou uw streven naar een intensieve samenwerking tussen het landbouwonderwijs, de landbouwvoorlichting en het landbouwkundig onderzoek kunnen zijn. De Afdeling staat in beginsel positief tegenover een dergelijke samenwerking waarbij over en weer gebruik wordt gemaakt van eikaars kennis en kunde. Zij verwacht dat het onderwijs daardoor "bij de tijd" blijft en dat de samenwerking vooral

4 OR 2B/1073 S -4- van nut zal zijn voor de tweede fase van het voortgezet onderwijs. In uw inleiding stelt u immers dat de beroepsgerichte vorming zich, mede om onderwijskundige redenen zal voltrekken in de tweede fase van het voortgezet onderwijs. Het is niet duidelijk, welke voordelen het l.a.o. met daarin opgenomen de basisvorming daarvan zal hebben. De Afdeling constateert verder, dat in het kader van de oprichting van A.O.C.'s weinig blijkt van betrokkenheid van voorlichting en onderzoek. Slechts in de relationele sfeer zullen wat dit betreft "enkele concrete samenwerkingsmogelijkheden" worden gestimuleerd, maar dit is ook mogelijk zonder de vorming van A.O.C.'s. De Afdeling is daarenboven niet duidelijk wat op het regionale niveau van een A.O.C, de doorslaggevende factor met betrekking tot onderzoek en voorlichting precies is. In hoofdstuk 10 wordt immers slechts summier aangegeven hoe de samenwerking in de praktijk gestalte moet krijgen. Hieruit blijkt niet duidelijk dat het noodzakelijk is om deze samenwerking op regionaal niveau te koppelen aan verticale scholengemeenschappen binnen een A.O.C. Ook vraagt de Afdeling zich af hoe het landbouwonderwijs dat niet in een A.O.C, participeert "bij de tijd" moet blijven. Zijn ook hier samenwerkingsverbanden met voorlichting en onderzoek mogelijk? Hoewel de Afdeling - dit algemene gedeelte afsluitend - niet afwijzend staat tevenover een zekere vrijheid in structuur en inrichting bij de verschillende vormen van m.b.o. (de Raad heeft In zijn adviezen het landbouwonderwijs in het verleden soms ten voorbeeld gesteld aan het overig beroepsonderwijs) en zij de door u voorgestelde vormgeving ook bij het overig beroepsonderwijs een meer positieve benadering waard acht (met name ten aanzien van het deeltijd-onderwijs), is zij van oordeel dat de nota onvoldoende motiveert dat nu juist de vormgeving van het voortgezet agrarisch onderwijs in A.O.C.'s overeenstemt met het specifieke karakter ervan. Ook is haar niet duidelijk, hoe de "maatregelen ter bevordering van het proces van sectorvorming en vernieuwing in het MBO" in een horizontale structuur zoals de S.V.M.-notitie weergeeft, onverkort van toepassing kunnen zijn op het m.a.o., opgenomen in een verticaal gestructureerde A.O.C. Op termijn zou hierdoor een geïsoleerde positie van het landbouwonderwijs binnen A.O.C.'s kunnen ontstaan hetgeen de Afdeling niet wenselijk acht. Niet alleen kan de samenhang binnen het stelsel van onderwijsvoorzieningen verminderen, maar ook wordt het moeilijker om de positieve ontwikkelingen binnen het landbouwonderwijs over te dragen aan de overige sectoren en vice versa. Na deze algemene beschouwingen volgen thans puntsgewijs nog enkele opmerkingen.

5 ' OR 2B/1073 S -5- Regionale en provinciale opzet. In de definitie van een A.O.C, staat het begrip "regio" centraal. Nu zijn agrarische regio's veelal dunbevolkt, hetgeen op gespannen voet zal kunnen staan met de gewenste omvang van een A.O.C. Een gebied dat voor wat betreft de ligging en agrarische bedrijvigheid een eenheid is, zal ook niet altijd groot genoeg zijn om een levenskrachtige A.O.C, in stand te houden. Aan het laatste zal - wil men een redelijk gespreid net van middelbaar agrarisch onderwijs in stand houden - niet altijd kunnen worden voldaan. De Afdeling vreest dat een goede bereikbaarheid van A.O.C.'s daarmee niet gegarandeerd is. In dit verband wijst de Afdeling erop dat in het "proces van samenwerking, taakverdeling en concentratie in het voortgezet agrarisch onderwijs" (zie hfdst. 3) naast regionale ook bovenregionale aspecten worden onderscheiden, terwijl daarnaast het samenbrengen van opleidingen in één provincie noodzakelijk wordt geacht. In hoofdstuk 9 is verder, behalve van lokale en regionale initiatieven, sprake van provinciale en zelfs landelijke initiatieven daartoe. De Afdeling vraagt zich af hoe nu de grenzen van de A.O.C.'s zullen worden getrokken. Gezien uw verwachting dat er zo'n 30 tot 35 A.O.C.'s zullen ontstaan, is een nadere aanduiding in dezen gewenst. Onderwijskundige vormgeving en ondersteuning. De Afdeling wijst erop dat onderbrenging van de diverse landbouwopleidingen in één instituut op zich onvoldoende garantie biedt voor de programmatische samenhang tussen de opleidingen, mede in relatie tot landbouwkundig onderzoek en landbouwvoorlichting. Inhoudelijke criteria om na verloop van tijd te kunnen beoordelen of er sprake is van coherente opleidingsprogramma's ontbreken. Mede met het oog hierop ligt het meer voor de hand pas na toetsing te beoordelen of de A.O.C.-status verleend moet worden, en derhalve niet alleen op basis van het feit dat er een institutioneel verband is. Binnen de muren van een A.O.C, zullen, althans in het streefbeeld, leerlingen van tussen de 12 en + 20 jaar vertoeven. De verschillen In leeftijd kunnen een verschillende pedagogischdidactische aanpak noodzakelijk maken. Hieraan wordt in de A.O.C.-nota voorbijgegaan. De relatie met het hoger landbouwonderwijs en de praktijkscholen behoeven in het licht van de doorstroming speciale aandacht, maar dit wordt evenmin uitgewerkt. Voor het overige wordt de relatie met het volwassenenonderwijs slechts summier aangestipt. Een nadere toelichting zou hier op haar plaats zijn. De A.O.C.-nota besteedt nauwelijks aandacht aan kwaliteitsbepaling en -bewaking. De SVM-notitie doet dit wel, echter onder verwijzing naar de nota "Beroepsprofiel en leerplanontwikkeling voor het beroepsonderwijs". Zo te zien, gaat u binnen het landbouwonderwijs anders te werk (hfdst. 8). Hoe dit alles zijn beslag krijgt, wordt slechts summier weergegeven. Op landelijk

6 OR 2B/1073 S -6- niveau wordt de leerplanontwikkeling ter hand genomen waarbij er een verband met de beroepsprofielen gelegd zal worden, maar de Afdeling wijst er uitdrukkelijk op dat de vrijheid van inrichting met zich meebrengt dat van overheidswege op dit punt geen verplichtingen kunnen worden opgelegd. Meer algemeen gesteld geldt dat een nauwere aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt niet mag leiden tot aantasting van deze vrijheid. De Afdeling ondersteunt voorts uw streven om de uitwisselbaarheid van onderwijselementen tussen de diverse opleidingen te bevorderen. Zij gaat er van uit dat het hier niet alleen de uitwisselbaarheid tussen landbouwopleidingen onderling betreft, maar ook met andere opleidingen. Samenwerking tussen een A.O.C, en een horizontale scholengemeenschap is zeer wel mogelijk. Helaas wordt op de mogelijkheid van opneming van een A.O.C, in een multisectorale scholengemeenschap niet ingegaan, terwijl juist een dergelijke combinatie de mogelijkheden biedt om de verworvenheden van het landbouwonderwijs te integreren in het overige beroepsonderwijs en te komen tot een evenwichtige spreiding van onderwijsvoorzieningen. Bestuurlijke vormgeving en denominatie. U bent van mening dat "het scholenfusiemodel in het stelsel van scholen het model is volgens welke AOC's uiteindelijk vorm dienen te krijgen". Er is dan sprake van één bevoegd gezag, één scholengemeenschap waartoe alle leerlingen behoren en één personeelsteam. De Afdeling heeft bezwaar tegen het feit dat op deze wijze wordt ingegrepen in de vrije organisatiekeuze van de school. Het zal immers van de bereidheid van het bevoegd gezag na intern overleg op de school afhangen of het scholenfusiemodel gevolgd zal worden. Het staat u vrij om dit model te bepleiten en bij het rijksonderwijs in te voeren maar van overheidswege is het niet mogelijk dit op te leggen aan het bijzonder onderwijs tenzij hiertoe de wet wordt gewijzigd. Blijkbaar voorziet u op dit punt problemen want u wijst erop dat u de bestuurlijke constructie waarbij het bevoegd gezag van een scholengemeenschap een aantal verantwoordelijkheden, waaronder bij voorbeeld die voor de levensbeschouwelijke vormgeving van onderdelen van het opleidingsprogramma, "delegeert" aan beheerscommissies zeer wel aanvaardbaar acht. De Afdeling ziet in dit laatste wel een wat beperkte opvatting van de grondwettelijk gewaarborgde vrijheid van onderwijs. Indien een school haar identiteit ontleent aan een levensbeschouwing, dan zal de inrichting in haar geheel daarop gebaseerd zijn en niet beperkt blijven tot de levensbeschouwelijke vormgeving van onderdelen van het opleidingsprogramma. De beperkte en daarmee arbitraire opvatting die uit de nota ten aanzien van de identiteit van het agrarisch voortgezet onderwijs blijkt, zou in strijd kunnen komen met artikel 23 van de Grondwet.

7 OR 2B/1073 S -7- Omvang en spreiding van de agrarische onderwijsvoorzieningen. Afgezien van hetgeen ten aanzien van de spreiding in relatie tot het begrip "regio" is gesteld (zie blz. 4 van dit advies) vraagt de Afdeling zich af of er bij een minimumomvang van 600 leerlingen, waarvan minimaal 120 voor het l.a.o.-deel en 400 voor het m.a.o.-deel - mede gezien het dalende leerlingenaantal - wel zo'n 30 à 35 A.O.C.'s tot stand zullen kunnen komen. Het omvangrijke fusieproces dat op gang zal moeten komen, zal zeker op termijn - mede omdat een nevenvestiging de minimale omvang van 120 dient te hebben - tot een beperkter aantal vestigingspunten van A.O.C.'s leiden. In de 97ste ÜCV op 17 juni 1985 ging u overigens nog uit van 50 instituten. De Afdeling meent dat, mede gelet op de bereikbaarheid en de evenwichtige denominatieve spreiding, die naar uw overtuiging daarmee gewaarborgd kon worden, het laatste aantal de voorkeur verdient. Een ruimere spreiding zou evenwel ook kunnen ontstaan door het hanteren van de 3/4-norm voor een m.a.o.-afdeling in een A.O.C. c.q. door het koppelen van een A.O.C, aan andere vormen van m.b.o. Zoals hierboven reeds aangegeven is het daarnaast de vraag of alle thans bestaande landbouwopleidingen zullen participeren in een A.O.C. De mogelijkheid bestaat dat scholen kiezen voor participatie in een multisectorale scholengemeenschap of zo mogelijk zelfstandig blijven. Volgens de S.V.M.-notitie kan uit spreidingsoverwegingen en uit overwegingen van doelmatigheid juist worden gekozen voor multisectorale scholengemeenschappen. Dit aspect komt in de A.O.C.-nota niet aan bod. Vooralsnog is dan ook op grond van het thans voorgestane beleid moeilijk aan te geven hoe het spreidingsplaatje van de agrarische onderwijsvoorzieningen - wat niet hetzelfde is als spreiding van A.O.C.'s - eruit zal zien. De invoering. De A.O.C.-nota gaat alleen in op de herstructurering van het middelbaar agrarisch onderwijs voor zover dat opgaat in een A.O.C. De Afdeling acht het daarvoor uitgestippelde tijdpad zeer kort, zeker als in overweging wordt genomen dat A.O.C.-vorming ook gepaard kan gaan met processen van loskoppeling van agrarische afdelingen uit multisectorale scholengemeenschappen. De Afdeling vraagt zich af wat de strategie is ten aanzien van de vernieuwing van het overig m.a.o. Gelden hier de maatregelen voorgesteld in het kader van de S.V.M.-operatie? Hoe vindt de afstemming met de ontwikkelingen rond de basisvorming en de S.V.M.-operatie plaats? Voor de A.O.C.-vorming zal een landelijke projectgroep worden ingesteld die de rol van procescobrdinator gaat vervullen. Hoe is dan de verhouding met de procescoördinatie van de S.V.M.-operatie? Enig overleg en coördinatie tussen beide operaties zal gewenst zijn. Een soortgelijke vraag kan worden gesteld over de beide initiële adviesraden die u ter beschikking staan:

8 OR 2B/1073 S -8- de SALVO en de nieuwe ARVO. Door het ontbreken van voornoemde aspecten in de invoeringsstrategie van de A.O.C.-operatie, verwacht de Afdeling dat de invoering onder grote tijdsdruk zal komen te staan. De Afdeling onderstreept het nut van een onafhankelijke evaluatie van de A.O.C.-vorming. Zij wil te zijner tijd graag van de resultaten ervan op de hoogte worden gesteld. Samenwerking O.V.O. en bedrijfsleven. Hoofdstuk 10 zou de motieven bevatten om binnen een A.O.C, de doelstelling van samenhang tussen onderwijs, voorlichting en onderzoek te realiseren. Er worden samenwerkingsmogelijkheden genoemd in de facilitaire en personele sfeer, maar deze zijn dusdanig summier dat van een werkelijk Inhoudelijke vernieuwing van het onderwijs dankzij de regionale opzet van een A.O.C, nauwelijks iets blijkt. Dit is ook te begrijpen, daar de onderwijsvernieuwende activiteiten op landelijk niveau aangepakt zullen worden. De door u gewenste betrokkenheid van de provinciale directeuren van uw ministerie en van de provinciale Raden voor de bedrijfsontwikkeling bij het onderwijsgebeuren zal in onderwijsland met de nodige argwaan worden bekeken. Hoe krijgt deze gestalte (adviseurschap, lid van bevoegd gezag)? Overigens strookt dit slecht met het streven naar een terugtreden van de overheid en een vergroting van de autonomie van de onderwijsinstellingen. Samenstelling adviescommissie. Het is de Afdeling opgevallen dat In de adviescommissie die het advies over de vorming van A.O.C.'s van september 1986 heeft opgesteld ook enkele medewerkers van de directie Landbouwonderwijs van uw ministerie zitting hadden terwijl deze ambtenaren "niet gebonden waren aan eventuele standpunten van hun achterban". De Afdeling vraagt zich af, hoe dit zich verhoudt tot de ministeriële verantwoordelijkheid ten aanzien van de werkzaamheden van ambtenaren en de goede gewoonte ambtenaren niet als leden, maar als waarnemers aan dergelijke - hun minister adviserende - commissies te laten deelnemen. Conclusie. Uit het voorgaande blijkt dat de Afdeling op een aantal punten problemen heeft met de A.O.C.-nota. Kort samengevat zijn daarvan de belangrijkste: a. de tweedeling in het voortgezet onderwijs door de verticale structuur van de Agrarische Opleidingscentra waarin opgenomen de basisvorming terwijl het overig voortgezet beroepsonderwijs horizontaal gestructureerd is; b. de onduidelijkheid omtrent de spreiding van de agrarische onderwijsvoorzieningen zowel wat betreft de denominatie als de bereikbaarheid;

9 OR 2B/1073 S -9- c. de grotere bemoeienis van de overheid (en overigens ook van het bedrijfsleven) met het onderwijs; d. de uit de nota niet expliciet blijkende noodzaak het O.V.O.- drieluik in relatie tot de A.O.C.'s op te bouwen. De Afdeling neemt aan, dat u bij de verdere vormgeving van uw beleid met betrekking tot A.O.C.'s aandacht aan het vorenstaande zal geven en dat u afschrift van dit advies zal toezenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Namens de Afdeling oemd, (A. de Wit, voorzitter), (mr. W.J.E. van de Water, coördinerend secretaris).