;p~ Interprovinciaal Overleg '111"",,11"11'11'1111'111"11"11'111'111. Algemeen. aanbevelingen over de verschillende doorgelichte regelingen.

Transcriptie

1 Muzenstraat 61 Postbus BC D.n Haag t.[.foon (070) B fax (070) ~ Aan de miñlster van Binnenlandse Zaken en Konlnkrijksreiaties Postbus EA 'sgravenhage '111"",,11"11'11'1111'111"11"11'111'111 Interprovinciaal Overleg ;p~ uw brief van uw kenmerk ons kenmerk BE 01681/2007 datum 21 december 2007 onderwerp IPOreactie rapportoosting Geachte mevrouw Ter Horst, Hierbij reageren wij op het advies van de commissieoosting 'Van specifiek naar generiek' over interbestuurlijk toezicht. Na onze algemene reactie treft u onze reactie aan op de specifieke aanbevelingen over de verschillende doorgelichte regelingen. Algemeen Vermindering van het interbestuurlijk toezicht is een onderwerp dat de afgelopen jaren terecht op de agenda is geplaatst. Toezichtarrangementen in verschillende sectorwetten zijn sinds het laatste decennium aanmerkelijk uitgebreid en geïntensiveerd, waardoor bestuurlijke lasten zijn opgelopen. Het toegenomen toezicht levert bovendien spanning op met de gewenste bestuurlijke verhoudingen, die 'decentraal wat kan, centraal wat moet' als uitgangspunt hebben. De 8estuurlijke Werkgroep Alders heeft eind 2005 een belangrijke bijdrage geleverd aan het verminderen van het toezicht door een stappenplan te ontwikkelen waarmee de toezichtarrangementen kunnen worden doorgelicht, met als doel het verbeteren van de kwaliteit, stroomlijnen en vereenvoudigen van de toezichtarrangementen. De commissieoosting heeft aan de hand van dit stappenplan een aantal regelingen met Interbestuurlijk toezicht doorgelicht en doet aanbevelingen om het interbestuurlijk toezicht daadwerkelijk terug te dringen. Wij zijn het met de commissie eens dat de keuze voor een generiek instrumentarium en vermindering van specifiek toezicht bij kan dragen aan een eenvoudiger en transparanter stelsel van interbestuurlijk toezicht, hetgeen de effectiviteit van het toezicht kan bevorderen. Inlichtingen bij Doorkiesnummer Bijlagen mw. mr. Y.c.c. Sinnige (070) geen

2 2 Belangrijker nog is dat een toezichtstelsel met enkelvoudig toezicht op basis van nabijheid en grotere rol voor horizontale verantwoording Impliceert dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van taken zoveel mogelijk bij de decentrale overheid wordt neergelegd. Dit is in overeenstemming met de decentralisatiegedachte, die ook in het huidige coalitieakkoord is opgenomen. Belangrijke voorwaarde voor het slagen van dit nieuwe stelsel is dat de decentrale overheden de kwaliteit van uitvoering waarborgen en horizontale verantwoordingsprocessen op peil brengen. De voorgestelde hervorming van het toezichtstelsei vergt niet alleen aanpassing van wetten. Een verandering van de ambtelijke, politieke, en bestuurlijke cultuur is minstens zo noodzakelijk. Het toenemende belang van horizontale verantwoording vergt loslaten en overlaten, terwijl interventie niet geschuwd moet worden indien een provincie, gemeente of waterschap ernstig tekort schiet in taakuitoefening. Zoals de commissie ook zelf constateert schetst het advies een eindbeeld, dat op een aantal onderdelen nader uitgewerkt en ingevuld moet worden. Indien het kabinet de voorstellen van de commissie overneemt, krijgen de provincies een nadrukkelijker rol als toezichthouder op onder meer het fysieke terrein. De provincies moeten nog veel uitwerken onder meer op het gebied van de vormgeving van informatiearrangementen en de relatie met kwaliteitsborging en horizontale verantwoording op lokaal niveau, de nadere uitwerking en vormgeving van het generieke instrumentarium en het ontwikkelen van sectorspecifieke beleidskaders. Wij vinden het van belang dat deze uitwerkingen voortvarend en in goed overleg met gemeenten, waterschappen en het rijk tot stand komen. Om die reden hebben wij uit het lpobestuur een commissie onder voorzitterschap van de heer J. Franssen geformeerd die verantwoordelijk is voor de aansturing van dit proces. Motieven voor interbestuurlijk toezicht Wij kunnen ons vinden in de nadere concretisering van de drie motieven voor interbestuurlijk toezicht, zoals onderscheiden door de bestuurlijke werkgroep Alders.' Wij zijn het eens met de commissie dat ministeriële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van wetgeving en vermeend kwaliteitstekort bij uitvoering geen voldoende motief opleveren voor interbestuurlijk toezicht en ondervangen kunnen worden door wetsevaluatie of beleidsmonitoring. De commissie constateert verder terecht dat verplichtingen uit Europese regelgeving na invoering van het wetsvoorstel naleving Europese regelgeving niet meer onder het motief van het hoger belang kunnen worden gerekend. Eveneens constateert de commissie terecht dat er geen plaats is voor de meeprocederende inspecteur. 'Te weten: het bewaken van een hoger of algemeen belang, het voorkómen van afwentelgedrag op ander overheden en het voorkómen van patstellingen, belangenverstrengelingen en vermijden van conflict van belangen tussen overheden (grensoverschrijdende belangen tussen provincies en gemeenten).

3 3 Interbestuurlijk toezicht primair op besluiten van algemene strekking De commissie schetst in haar advies een model voor interbestuurlijke invloedsuitoefening gebaseerd op het uitgangspunt dat het toezicht primair moet zijn gericht op het (al dan niet) nemen van besluiten van algemene strekking (bijvoorbeeld wettelijke plannen) van de decentrale overheid en het geven van algemeen verbindende voorschriften. Individuele beschikkingen en feitelijk handelen behoren in uitzonderlijke gevallen aan toezicht onderworpen te zijn, omdat daar juridische voorzieningen voor zijn. Wij vinden dit in zijn algemeenheid een consistent model dat een goede houvast biedt voor de inrichting van het toezicht. Wat betreft de onderdelen generiek eh specifiek toezicht in dit model worden hierbij in de onderstaande sectorale commentaren verschillende kanttekeningen gemaakt. Nabijheid Wij kunnen ons vinden in het uitgangspunt van de commissie dat interbestuurlijk toezicht in beginsei moet worden uitgeoefend door de naasthoger gelegen bestuurslaag. Voor zover het gaat om toezicht op gemeenten gaat de commissie er terecht van uit dat provincies meer dan de rijksoverheid goed zicht hebben op de taakuitoefening door gemeenten. Bovendien kunnen de provincies de taakvervulling in samenhang beoordelen en is een belangrijk voordeel van provinciaal toezicht dat dit een meer bestuurlijk karakter heeft. De provincie is immers de eerst aangewezen bestuurslaag als het gaat om lokale kwaliteit en bestuurskracht. Het overslaan van de meest nabije bestuurslaag als toezichthouder is slechts aanvaardbaar indien die overheidslaag geen taak heeft op het desbetreffende terrein. Wij onderstrepen dat waar de provincie toezichthouder is op gemeenten, het rijk geen toezicht meer kan houden op gemeenten. Dubbel toezicht doet geen recht aan de verantwoordelijkheid de decentrale besturen voor hun taakuitoefening en brengt onnodige toezichtlasten met zich mee. ' van Generieke instrumenten voor interbestuurlijk toezicht Uitgangspunt van de commissie is dat specifiek interbestuurlijk toezicht pas in beeld mag komen als de generieke instrumenten (schorsing, vernietiging en taakverwaarlozing) ontoereikend zijn. Op deze algemene benadering maakt de commissie drie uitzonderingen (betreffende waterschappen, uitvoeringsverviechting en handhaving) waar wij ons in algemene zin in kunnen vinden. De commissie adviseert voor de meeste doorgelichte regelingen het specifieke toezicht af te schaffen en te vervangen door generiek toezicht. Naar het oordeel van de commissie worden in de huidige bestuurscuituur de generieke instrumenten te veel beschouwd als ultimum remedium. Onzes inziens is het toepassen van het generieke instrumentarium inderdaad een allerlaatste redmiddel, omdat nu eenmaal een voorziening in een bijzondere wet moet worden toegepast, voordat naar een algemene voorziening kan worden gegrepen (lex specialis derogat lex generalis). Daarnaast vereist het beginsel van proportionaliteit dat niet meteen het zwaarste instrument moet worden ingezet. Interveniërende overheden die een generiek instrument toepassen, terwijl een specifiek instrument voor handen is, worden door de rechter teruggefioten. De commissie constateert dat revitalisering van het generieke instrumentarium noodzakelijk is. De revitalisering moet gericht zijn op het geven van meer ruimte voor het gebruik van de bevoegdheden schorsing en spontane vernietiging en voor het gebruik van de taakverwaarlozingsregeling. Die revitalisering betreft onzes inziens niet alleen de toepassing, maar ook de vormgeving van het instrumentarium. Wil het gebruik van deze generieke bevoegdheden voor provincies een toereikend alternatief zijn voor specifieke toezichtarrangementen, dan dient niet alleen het beleidskader voor het gebruik van schorsing en vernietiging en de taakverwaar

4 met dat 4 lozingsregeling te worden herijkt. Er moeten ook instrumenten aan worden toegevoegd om de provincie in staat te steiien correctief op te treden of een gedragsverandering te bewerkstelligen. Dit past binnen de idee van de zogenoemde interventieladder, zoals de commissie ook voorsteit en waar wij mee instemmen. Grondwettelijk is bepaald dat vernietiging van besluiten is voorbehouden aan de Kroon. Dit betekent dat versterking van de provinclaie mogelijkheden op dit terrein moeten worden gevonden in het voortraject. Wij vinden de commissie voordracht door de provincie tot schorsing en vernietiging op zichzelf een schorsende werking moet hebben. Aan de taakverwaarlozingsregeling zou een aanwijzing met schorsende werking vooraf moeten (kunnen) gaan. Ook zou, zoals de commissie voorstelt, moeten worden voorzien in een mogelijkheid dat in de plaats treden niet aiieen voor een incidenteel geval, maar ook voor een nader te bepalen periode wordt toegepast. De commlssieoostlng doet hiervoor al summiere voorsteiien, maar deze moeten nog worden uitgewerkt en vertaald in een wetsvoorstel tot aanpassing van de Provinciewet en Gemeentewet. Ook eventuele andere mogelijkheden moeten worden onderzocht, zoals het opnemen van een eenduidig instrumentarium in de Algemene wet bestuursrecht of het opnemen van eenduidig instrumentarium in de sectorwetten. Wij worden graag betrokken bij de uitwerking en invulling van dit instrumentarium. Voorwaarde voor een goed werkend stelsel van generieke instrumenten voor provincies is dat hieraan passende eigen instrumenten worden toegevoegd. Beleidskaders Zoals de commissie constateert moeten de generieke Instrumenten schorsing en vernietiging en taakverwaarlozing worden toegepast op basis van een beleidskader. Het is eveneens noodzakelijk een sectorspecifieke uitwerking van die beleidskaders te maken; de Archiefwet is van een heel andere orde dan de Wro. Volgens het model van Oosting moeten die beleidskaders in elk geval bevatten: criteria voor de kwaliteit van uitvoering; een informatiearrangement, waaruit blijkt welke informatie zichtbaar moet zijn; een procedure (interventie ladder) voor toezicht. Dergelijke beleidskaders bieden weliswaar waarborgen voor de betrokken bestuurslagen, maar ze zijn niet wettelijk verankerd. Het risico bestaat dat er te gedetaiiieerde en dichtgetimmerde regelingen in worden opgenomen, zodat er geen winst meer ten opzichte van het huidige systeem van sectoraal specifiek toezicht is. Dit zijn serieuze aandachtspunten bij de uitwerking en vormgeving van de beleidskaders. Horizontale verantwoording en kwaliteitsborging Kwaliteitstekort In Uitvoering en handhaving behoren volgens de commissie geen onderwerp van specifiek toezicht te zijn. Via evaluatie of monitoring zou een beeld moeten worden verkregen over de wijze waarop een bepaalde wettelijke taak wordt uitgevoerd door een decentrale bestuurslaag. Daarbij behoort de wetgever rekening te houden met bepaalde differentiatie en prioritering in de uitvoering. Zo nodig zal extra (financiële) steun moeten worden geboden om de vereiste kwaliteit te waarborgen. Over de uitvoering van wettelijke taken op gemeentelijk niveau is het coiiege in eerste instantie verantwoording schuldig aan de raad. De dualisering heeft nieuwe instrumenten toegevoegd in het kader van horizontale kwaliteitsbewaking, waaronder de rekenkamerfunctie.

5 waar de 5 ~ Wij zijn het eens met de commissie dat het beiang van horizontale verantwoording niet kan worden onderschat. Rekening moet worden gehouden met de eigen verantwoordelijkheid van de desbetreffende bestuursiaag, het daar plaatsvindende democratische proces en het vertrouwen daarin. Zie ook onze gezamenlijke brief met de VNG aan de Vaste Commissie voor BZK van 1 september Goed werkende horizontale verantwoording en kwaliteitsborging kunnen een belangrijke impuls geven aan de vermindering van het verticale toezicht. Schaal en draagvlak van gemeenten moeten op peil zijn om de kwaliteit van de uitvoering op goed niveau te brengen of te houden. Samenwerking tussen gemeenten (en provincies) kan een kwaliteitsimpuis opleveren. De Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond waarbij gemeenten en provincie samenwerken op het gebied van milieu(vergunningen) is hier een goed voorbeeld van. De provincies hebben een belangrijke taak bij het stimuleren van de kwaliteit van het lokale bestuur en de bestuurskracht. De provincies hebben daarnaast als toezichthouder op onder meer de financiën van de gemeenten een goed beeld van het niveau van de uitvoering van de lokale taken. In overleg met de gemeenten kunnen zij daar nodig helpende hand bieden bij het verbeteren van de kwaliteit en de bestuurskracht van het lokale bestuur. Bij de vormgeving van de hierna te bespreken informatiearrangementen is de relatie met de informatie die gemeenten genereren ten behoeve van horizontale verantwoording van belang. Informatiearrangementen Wij zijn het met de commissie eens dat vervanging van specifiek toezicht door een stelsel van generiek toezicht alleen mogelijk en verantwoord is indien wordt voorzien in een informatiearrangement waarbij provincies (en rijk) tijdig kunnen beschikken over de informatie die zij nodig hebben om te beoordeien of zij van hun generieke instrumenten gebruik moeten maken. Anderzijds moet het informatiearrangement geen onnodige bestuursiasten opleveren voor de gemeenten. De commissie doet op dit terrein enkele nuttige suggesties, zoals de inrichting van voor provincies en rijk toegankelijke elektronische databanken. Daarnaast zal het nodig zijn dat de toezichthouder ook eigen mogelijkheden tot informatieverzameling en (technische) beoordeling heeft. De provincie als toezichthouder op onder meer het fysieke domein zal derhalve ook beschikking moeten hebben over eigen inspectie(medewerker)s. Wij stellen voor dat de provincies, gemeenten, departementen en inspecties in kaart brengen welke informatie (zowel kwalitatief als kwantitatief) op de verschillende terreinen onderdeel moet worden van de arrangementen en op welke wijzen die informatie bijeengebracht en ontsloten moeten worden. Uitwerking en overgangsperiode Een aantal onderwerpen vergt nadere uitwerking. Dit geldt ook voor de vormgeving van een nieuw eenduidig toezichtinstrumentarium. De invoering van de nieuwe WRO en de Wabo moet hierdoor echter niet worden beïnvloed. Op voorhand benadrukken de provincies dat zij vanwege het onvoldoende kunnen waarborgen van maatschappelijke belangen (bijvoorbeeld op ruimtelijk gebied) het noodzakelijk achten dat in het vernieuwde generieke instrumentarium een eenduidig correctief mechanisme onder bevoegdheid van gedeputeerde staten is opgenomen in het geval het provinciaal belang in het geding is (vergelijkbaar met het doel/de functionaliteit van de reactieve aanwijzing in de nieuwe WRO).

6 . de 6 voor in Daarnaast betreft de noodzakelijke uitwerking van het advies de provincies van belang elk geval: de kwaliteitsborging en versterking van horizontale arrangementen; de vormgeving van de informatiearrangementen; inrichting, positionering en werkwijze van de inspecties; de omzetting van specifiek naar generiek instrumentarium,waaronder de aanpassing van de desbetreffende (sector)wetten en wetsvoorstejien; de nadere uitwerking en de vormgeving van het generieke instrumentarium (schorsing en vernietiging en taakverwaarlozing); de beleidskaders voor de toepassing van schorsingjvernietiging en taakverwaarlozing; en de cuituuromslag. Wij wijien hieraan een actieve bijdrage leveren. De commissie stelt voor een overgangstermijn van twee jaar te nemen om het stelsel om te vormen. Wij vinden het van belang dat ajie aanpassingen en uitwerkingen aan het eind van die periode daadwerkelijk zijn uitgevoerd c.q. in de vorm van een voorstel tot wetswijziging bij de Tweede Kamer aanhangig zijn gemaakt. Wij stemmen in met het voorstel dat u als minister van BZK de regie voert van en in het overgangsproces. Over de inrichtingen inhoud van het overgangsproces treden wij graag spoedig met u in overleg. Metvriendelijke gr.oet, INTERPROVINCIAAL OVERLEG ~\. J. Franssen voorzitter