Vernieuwing vanuit beheer

Transcriptie

1 P. 206 Jan Winsemius Vernieuwing vanuit beheer (Foto's: Martijn Ubink)

2 P. 207 De beheersing van de bedrijfs- en onderhoudslasten is in de corporatiesector een actueel thema. De financieringsruimte is afgenomen en staat onder druk, terwijl tegelijkertijd de investeringsopgaven groot zijn. Het woningbeheer kost een corporatie het meeste geld. Het ligt dan ook voor de hand om de uitgaven aan beheer scherp onder de loep te nemen en te zoeken naar strategieën die geld opleveren. Er is een gedifferentieerde beheersstrategie denkbaar, maar dat vergt een ommekeer in de organisatie van corporaties. De financieringsmogelijkheden van de corporatiesector staan sterk onder druk. Een belangrijk aspect van die verslechterende financieringsmogelijkheden is de daling van de netto huurinkomst. Van de euro huur die corporaties in 2009 gemiddeld per verhuureenheid ontvingen, bleef na aftrek van bedrijfslasten, onderhoud en erfpacht netto maar euro per woning over. Er is jarenlang sprake geweest Figuur 1 Ontwikkeling huren, bedrijfslasten en onderhoudskosten 10% 8% 6% 4% 2% 0% -2% -4% huurstijging stijging onderhoudskosten stijging bedrijfslasten (bron: Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting, 2010, bewerking VGG Middelkoop) van een verslechtering van deze netto exploitatiekasstroom. Dat betekent dat de investeringsmogelijkheden van de corporaties steeds verder krimpen. Bijzonderheid is dat er sinds de crisis voor het eerst een trendbreuk is. Voor het eerst sinds jaren was in 2009 sprake van een stijging van de netto-exploitatiekasstroom. De bedrijfslasten stegen niet boven inflatieniveau en de onderhoudsuitgaven daalden. Uitstel of versobering van onderhoud is een eenvoudige manier om op korte termijn de kasstromen te verbeteren, maar daarmee is nog geen principiële verbetering ingezet. Daarnaast zouden in plaats van een geringere stijging van de bedrijfslasten, de bedrijfslasten structureel verlaagd moeten worden, om ook op lange termijn het beheer en onderhoud van de voorraad te kunnen blijven betalen. Overal een beetje minder uitgeven biedt geen structurele oplossing. Er ligt misschien een kans in een veel grotere differentiatie in beheerstrategieën. Toekomstperspectief Het beheer van corporaties en gemeenten is er in grote lijnen op gericht de aanvangskwaliteit van woning en wijk in stand te houden gedurende de economische levensduur. De wijk en de woningen blijven lange tijd min of meer onveranderd, maar slijten wel. In deze strategie is geen sprake

3 P. 208 van structurele vernieuwing. Tegenover de sleetsheid van woningen en woonomgeving staat de concurrerende kwaliteit van nieuwe toevoegingen aan de stad, waardoor de concurrentiepositie van het bestaande onder druk komt. De stedelijke vernieuwing laat zien dat deze onderhoudsstrategie op een gegeven moment noodzaakt tot een grootschalige vernieuwingsoperatie. Op verschillende plekken hebben corporaties en gemeenten aangekondigd om vanuit bezuinigingsoverwegingen het onderhoud van wijken de komende jaren een tandje terug te schroeven. Het versoberen van het onderhoud om de kasstromen te verbeteren zal er binnen de bestaande onderhoudsstrategie voor zorgen dat de sleetsheid sneller toeneemt. Het is echter goed mogelijk dat de versobering uiteindelijk, op de middellange termijn, meer kost dan die vandaag oplevert doordat opnieuw een grootschalige vernieuwing nodig is. Bovendien is de vraag hoe het verkoopbeleid van invloed is op de onderhoudsstaat van wijken. De praktijk laat op verschillende plekken zien dat bij veel kopers van corporatiewoningen de middelen ontbreken om het onderhoud van hun woning structureel te organiseren. Bovendien maakt de versnippering van eigendom het lastiger in de toekomst een inhaalslag te maken. Verschil in uitgaven, één idee Er zijn in de praktijk grote verschillen in de onderhoudsuitgaven van corporaties. De eerste corporatie uit de lijst van Corporatie in Perspectief van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting heeft onderhoudslasten van meer dan tweeduizend euro per woning (CFV, 2010). Verderop in de lijst is een corporatie te vinden met onderhoudskosten van iets boven de duizend euro per woning. Bij sommige corporaties zijn de onderhoudsuitgaven minimaal, wat ook direct afleesbaar is in de kwaliteit van het bezit. Bij andere corporaties zijn de onderhoudsuitgaven zeer hoog, zonder dat dit zichtbaar is. Ondanks de verschillen in kosten is er in het algemeen wel eenzelfde cyclische benadering van kozijnen schilderen, daken vervangen en verwarmingsketels vernieuwen en bij mutatie soms wat groter onderhoud. Principieel doet elke corporatie ongeveer hetzelfde. Het particuliere onderhoud in de koopsector heeft een heel ander verloop. Het heeft een incidenteel karakter. Onderhoudsmomenten en -ingrepen in de koop zijn afhankelijk van mutaties en andere bijzondere, toevallige momenten die eerder worden bepaald door externe factoren dan door de kwaliteit van de woning. Als sprake is van een mutatie komt de nieuwe bewoner met verf, krabbers en gipsplaten in zijn nieuwe huis. Erfenissen en het afstuderen van kinderen zijn aanleidingen om te investeren in structurele kwaliteitsverbetering. Die zeer uiteenlopende onderhoudsbenaderingen leiden niet vanzelf tot een zeer uiteenlopende waardeontwikkeling of uitdiepende verschillen in de kwaliteit. Corporatiewoningen staan er vaak wel netter bij, doordat recenter geschilderd is en vooral ook doordat daarbij één kleur is gebruikt. De kwaliteit van de koopwoningen blijft echter zeker niet structureel achter als gevolg van de andere onderhoudsbenadering. Als op plekken sprake is van een achterblijvende kwaliteit van koopwoningen komt dat niet door de afwijkende onderhoudsstrategie, maar eerder doordat de strategie in bepaalde gevallen niet meer wordt toegepast. Bijvoorbeeld omdat de koper ziet dat de kwaliteitsverbetering niet meer terug komt in de waarde of omdat de

4 P. 209 bewoner simpelweg de middelen niet heeft het incidenteel onderhoud nog te doen. Er is dus geen principiële reden om de eenzijdige onderhoudsstrategie van de corporatie te volgen. Het is denkbaar het onderhoud structureel anders te organiseren, waarbij in sommige gebieden een langere periode niets of veel minder wordt gedaan. Ook is het denkbaar het onderhoud aan de mutatie te koppelen en daarin een rol voor de bewoner te formuleren. Kortom, een blik op de koopvoorraad leert dat er ruimte is om te differentiëren in de onderhoudsstrategie. Overige bedrijfslasten De overige bedrijfslasten, zoals verhuurkosten, verzekeringen, huisvestingskosten en bijvoorbeeld het leefbaarheidsbeleid, hebben een andere aard dan de onderhoudskosten. Een belangrijk deel van deze kosten wordt niet voor alle woningen gemaakt. Aantrekkelijke woningen, met bewoners met een gemiddelde woonduur van twintig jaar en een hoog aandeel scheefwoners, vragen niet om een enorme sociale inspanning. Er is zelfs nauwelijks een verhuurapparaat nodig. Een onaantrekkelijk deel van het bezit, met een hoge doorstroom, een hoog gebruik van de huurtoeslag en veel sociale problemen, vraagt daarentegen een andere inspanning van de corporatie. Conijn en Schilder (2009) vergelijken de gemiddelde bedrijfslasten en onderhoudskosten van de corporatie met de bedrijfslasten en onderhoudskosten volgens een commerciële benadering. De lasten van corporaties liggen 38 procent hoger dan die van commerciële verhuurders. De verschillen worden deels toegeschreven aan inefficiënties en deels aan de extra inspanning die vanuit de sociale doelstelling word geleverd. Waar die extra inspanning precies plaatsvindt is onduidelijk. Boekhoudkundig gezien lijkt het alsof de inefficiënties en extra inspanning gelijkmatig over de voorraad zijn verdeeld. Feitelijk is dat natuurlijk niet het geval. Er zijn concrete plekken op buurt- of blokniveau, waar de extra inspanningen worden ingezet, terwijl op andere plekken helemaal geen sprake is van extra inspanningen. Er is dus wel sprake van een grote differentiatie in de aanpak, maar die differentiatie komt niet tot uiting in de organisatie of de boekhouding. Toerekening van kosten Door een bedrijfswaarde te hanteren die uitgaat van gemiddelden, ook wel normatieve bedrijfswaarde genoemd, worden de grote verschillen in kosten van de exploitatie van verschillende woningen nooit inzichtelijk. Er is steeds sprake van een toerekening van de gemiddelde kosten aan alle woningen. Dat betekent dat voor een deel van de woningen de verschillen tussen het commerciële beheer en het corporatiebeheer nog veel groter zijn dan uit een vergelijking van gemiddelden blijkt. De corporaties beheren immers ook een groot aantal woningen waar sociale problematiek niet aan de orde is. Bovendien zijn de huren van nieuwe woningen hoger dan die van oudere woningen, terwijl de onderhoudskosten voor nieuwe woningen lager zijn. Een toerekening van de werkelijke bijzondere bedrijfslasten en het werkelijke onderhoud aan de woningen zou een veel scherper beeld schetsen. Dan wordt inzichtelijk dat er een deel van de oudere voorraad is, met lage huren, relatief hoge bedrijfslasten en hoge onderhoudskosten, waar sprake is van negatieve operationele kasstromen. Daartegenover staat een ander, beter deel van de voorraad met relatief lage bedrijfslasten, waar sprake is van lagere onderhoudskosten. Tussen

5 P. 210 die twee uitersten zijn allerlei varianten denkbaar. Doordat die verschillen niet inzichtelijk worden gemaakt, lijkt er ook geen aanleiding te zijn voor een gedifferentieerde beheerstrategie, en wordt er dus ook niet strategisch op gestuurd. Een toerekening van de werkelijke kosten laat zien dat verschillende beheervormen mogelijk zijn en dat die differentiatie in beheer echt wat kan opleveren. Minimaal beheer Een extreme beheervariant is om helemaal niets te doen. Het minimum wordt bepaald door het Burgerlijk Wetboek. De verhuurder moet dan een prestatie leveren die in verhouding staat tot de betaling. Schilderen mag in dat perspectief worden uitgesteld, maar bij een lekkage zal er echt iets moeten gebeuren. De reguliere kosten dalen sterk. Wel zal er een toename zijn van het klachtenonderhoud. De praktijk wijst uit dat het effect van minimaal beheer op de technische levensduur vrij beperkt is, zeker wanneer bij de initiële investering wordt gekozen voor onderhoudsarme kwaliteiten. Het minimaal beheer zou zo ver kunnen gaan dat ook de verhuur feitelijk wordt gestaakt. Onderhuur en doorverhuur zijn bijvoorbeeld toegestaan, zolang de corporatie gegarandeerd is van de huurinkomsten. De huurder mag zelf een nieuwe kandidaat zoeken, of de verhuur wordt ondergebracht bij een makelaar. De kasstromen klaren enorm op van een minimale beheervariant en het rendement van de woning verbetert sterk. De beleidskeuze is dan om in delen van het bezit niets te doen en meer te verdienen, zodat elders investeringsruimte ontstaat. De minimale beheervariant heeft grote gelijkenis met de verkoopvariant. Er wordt immers een waardevermeerdering geïncasseerd door te stoppen met onderhoud en door geen administratieve lasten meer op de woning af te wentelen. Het grote verschil is dat in de minimale beheervariant het eigendom niet wordt verspeeld, zodat er een spijtoptie is indien daar aanleidingen voor zijn. Het is altijd mogelijk om over te stappen op een andere beleidsstrategie. Bij verkoop is dat niet het geval, dat is een onomkeerbare beleidskeuze. Het minimaal beheer is vooral interessant op plekken waar het nodig is middelen vrij te maken, maar waar het volkshuisvestingsrisico van verkoop te groot wordt geacht. Daarnaast is het interessant om nieuwbouw met het oogmerk van minimaal beheer te realiseren, waarbij het budget wordt vastgesteld op basis van de doelstellingen én de bedrijfswaarde van het minimaal beheer. Zelfbeheer Een andere variant is zelfbeheer. De bewoners krijgen in deze variant een grotere eigen verantwoordelijkheid voor het beheer van hun woning. Het verschil tussen bewonersbeheer en corporatiebeheer komt scherp naar voren in Verenigingen van Eigenaren (VvE) van gemengde complexen. Zodra de corporatie een rekening voor een nieuwe deurbel presenteert, is er altijd wel iemand in de VvE te vinden die een bel bij de Gamma wil halen. Bij zelfbeheer krijgen bewoners een grotere vrijheid om de kwaliteit van hun eigen woning te organiseren. Die zelforganisatie kan als voordeel terugkomen door een korting op de huur en door een vergoeding voor eigen beheeringrepen. Voor delen van de voorraad die slecht passen binnen het reguliere corporatiebeheer is deze variant interessant. Het gaat om woningen waarbij planmatig onderhoud of renovatie zeer duur is. Het achterwege laten van dat

6 P. 211 onderhoud leidt tot duur klachtenonderhoud. Een voorbeeld is de Leidsche Buurt in Haarlem, waar het particulier beheer van de eigenaar-bewoners prima functioneert. Elke woning die wordt doorverkocht geeft weer een kwaliteitsimpuls als de bewoners eerst enige weken gaan klussen voor ze in het huis trekken. De corporatiewoningen in deze buurt zijn al lang gesloopt, omdat ze binnen de beheermaatstaven en kwaliteitseisen van de corporatie niet te beheren waren. Met een vorm van bewonersbeheer hadden zulke woningen misschien gewoon kunnen blijven staan. Ontwikkelingsgericht beheer Er is ook een beheervariant denkbaar waarbij de corporatie juist meer doet dan in het reguliere beheer. De planning van het onderhoudsschema is niet meer leidend. Onderhoud wordt structureel gekoppeld aan kwaliteitssprongen en wordt een ontwikkelopgave. De variant beweegt zich ergens tussen regulier onderhoud en renovatie in en gaat verder dan het op peil houden van de aanvangskwaliteit. De beheeringrepen zijn gericht op een structurele verbetering van de kwaliteit. Die strategie is ook goed inzetbaar in combinatie met minimaal beheer. Er ontstaat een ander beheertempo en ontwikkeltempo in de wijk. De investeringen concentreren zich in extremere vorm op complexniveau. Een deel van de woningen in de wijk is beduidend later aan de beurt, maar als ze aan de beurt zijn is wel sprake van een kwaliteitsimpuls die veel verder gaat dan het in stand houden van de bestaande kwaliteit. Ontwikkelingsgericht beheer is ook een organisatorische opgave. De bestaande afdelingen beheer zijn niet toegesneden op een ontwikkelopgave. De afdelingen bestaan bij de gratie van het schematische onderhoud. Nu een groot deel van de corporaties de ontwikkelactiviteiten sterk inkrimpt, zou het interessant zijn een deel van de ontwikkelkennis over te hevelen naar de beheerorganisatie. Bundeling van geldstromen Het beheervraagstuk is niet alleen bij corporaties actueel. Er dreigt een beheercrisis op wijkniveau door een combinatie van corporaties die bezuinigen op woningbeheer, gemeenten die bezuinigen op het beheer van de openbare ruimte en eigenaar-bewoners die soms de middelen voor het onderhoud niet hebben. Juist op buurt- en wijkniveau is er een kans voor een ontwikkelingsgerichte beheerstrategie. Gemeenten en corporaties zouden gezamenlijk kunnen komen tot geconcentreerde ingrepen op een lager schaalniveau, in plaats van dertig tot veertig jaar in de hele wijk een beetje te schilderen en te snoeien om vervolgens tot de conclusie te komen dat een grootschalige ingreep onontkoombaar is. Een onlangs verrichte inventarisatie in een wijk in Nieuwegein liet zien dat per woning geruisloos enorme bedragen in de wijk stromen zonder dat er iets structureel verandert. De uitgaven aan herbestrating, ondergrondse vuilcontainers, vervangen van riolering, herplanten van het groen, nieuwe badkamers en keukens, schilderen en allerlei andere activiteiten tellen jaarlijks op tot een bedrag van euro per woning en 2,6 miljoen euro op wijkniveau zonder dat sprake is van een wezenlijke toevoeging van kwaliteit aan de wijk. Zoals het er nu voorstaat zullen gemeenten en corporaties de komende jaren structureel over de hele linie iets minder in de wijk

7 P. 212 gaan doen. Het is niet waarschijnlijk dat daarmee binnen de huidige onderhoudsstrategie in de nabije toekomst duidelijke kwaliteitsverbeteringen worden gerealiseerd. Door geld te concentreren in bepaalde delen van de wijk, op buurtof zelfs complexniveau, kan mogelijk veel meer verschil worden gemaakt. Dat betekent dat ook gemeenten een omslag moeten maken naar ontwikkelingsgericht beheer. Toerekening en differentiatie In dit artikel is gepoogd vanuit verschillende invalshoeken te beredeneren dat de huidige beheerstrategie van de corporatiesector, en overigens ook die van gemeenten, zeer eenzijdig is. Het rendement van de beheerinspanning is bovendien niet overtuigend gebleken. Hoewel sprake is van een veel meer continue en duurdere beheerinspanning in de sociale huursector dan in de koopsector, is geen sprake van een duidelijk te onderscheiden waardeontwikkeling. De benadering van beheerkosten op basis van gemiddelden op concernniveau die worden omgeslagen op alle woningen, leidt er bovendien toe dat niet inzichtelijk is wat het rendement is op de verschillende woningen die de corporatie beheert. De eerste stap is helder in beeld te brengen wat het beheer van woningen kost op woningniveau. Daarbij gaat het zowel om het onderhoud als om de bedrijfslasten. Die toerekening van werkelijke kosten zal ongetwijfeld leiden tot andere afwegingen. Het is vervolgens noodzakelijk na te denken over alternatieven. Die alternatieven zijn gericht op het tot stand brengen van een grotere differentiatie in de onderhoudsinspanning en andere onderhoudscycli. Door op één plek structureel minder te doen kan op een andere plek het onderhoud daadwerkelijk iets betekenen. Door die strategie samen met gemeenten uit te werken is het bovendien denkbaar op wijkniveau een alternatief te bedenken voor de schijnbaar onontkoombare noodzaak om na veertig jaar regulier beheer grootschalige ingrepen te doen. Tot slot vormt de differentiatie in beheer mogelijk een alternatief voor de huidige verkoopstrategieën. Door minimaal beheer zijn kasstromen te genereren die elders zijn in te zetten. In tegenstelling tot bij verkoop, blijven de minimaal beheerde woningen in eigendom van de corporatie. Dat betekent dat het bij directe sociale of fysieke aanleidingen mogelijk is naar een ander niveau van beheer te schakelen. De genoemde strategie van toerekening van werkelijke kosten, differentiatie van het beheer en koppeling van beheer en ontwikkeling is niet in de laatste plaats een organisatorische opgave. Het zou een grote omslag betekenen ten opzichte van een jarenlange praktijk. Jan Winsemius is directeur van VGG adviseurs / VGG Middelkoop. Literatuur Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (2010) Corporatie in perspectief 2010, Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting, Naarden Conijn, J. & F. Schilder (2009) Hoe woningcorporaties hun waarde verliezen, Economische Statistische Berichten, jg. 94, nr. 4567, p

8 P. 213