OPTA, 30 november 2001

Transcriptie

1 Consultatiedocument Vormen van bijzondere toegang tot mobiele netwerken en redelijkheid van verzoeken hiertoe. OPTA, 30 november 2001 OPTA/IBT/2001/203589

2 Inhoudsopgave 1 2 Inleiding...1 Wettelijk kader Nederlands wettelijk kader Europees wettelijk kader Herziening van het Europese kader Eerdere besluiten en uitgangspunten van het college Algemene uitgangspunten Redelijkheid Datadiensten Bijzondere toegang voor het aanbieden van diensten op de mobiele markt Bijzondere toegang voor het aanbieden van indirecte toegangsdiensten Bijzondere toegang voor het aanbieden van toegevoegde waardediensten Bijzondere toegang voor het aanbieden van diensten op basis van roaming Mobile Virtual Network Operators (MVNO s) Internationale roaming Bijzondere toegang tot signaleringssystemen Onafhankelijke serviceproviders Economisch kader Marktbeschrijving Infrastructuur Diensten Afnemers Bestendige concurrentie Feitelijk marktgedrag Duopolie Toe- en uittreding tot de markt voor mobiele telefonie als onafhankelijke serviceprovider Toetreding tot de markt voor mobiele telefonie als aanbieder van carrier selectiediensten Toetreding tot de markt voor mobiele telefonie als MVNO Toetreding tot de markt voor mobiele telefonie als aanbieder van value added services Algemene uitgangspunten bij de beoordeling van verzoeken om bijzondere toegang Algemene redelijkheidsbeginselen Transparantie Objectiviteit en non-discriminatie Redelijkheid van tarieven Algemene overwegingen ten aanzien van de bepaling van redelijke tarieven Cost-plus Retail-minus i

3 5.4.4 Benchmarking Slotoverwegingen met betrekking tot tarieven Specifieke invulling van het redelijkheidskader Verzoeken voor het aanbieden van indirecte toegangsdiensten Bereikbaarheid van de dienst Omvang van de dienst Carrier preselectie Verzoeken voor het aanbieden van toegevoegde waardediensten Bereikbaarheid van de abonnees van de diensten Verzoeken voor het aanbieden van diensten met behulp van roaming (bijvoorbeeld als MVNO) Verzoeken voor bijzondere toegang tot signaleringssystemen Overige overwegingen Overwegingen ten aanzien van GPRS- en UMTS-netwerken Overzicht van de gestelde vragen De procedure APPENDIX A...1 A.1 Inleiding 1 A.2 GSM-netwerken 1 A.3 Routering van gesprekken 3 A.3.1 Inkomende gesprekken...3 A.3.2 Uitgaande gesprekken....3 A.4 Vormen van toegang tot een GSM-netwerk 4 A.4.1 Toegang op (G)MSC-niveau...4 A.4.2 Toegang op BSC/BTS-niveau....5 A.4.3 Toegang tot het signaleringsnetwerk...5 A.4.4 Toegang voor datacommunicatie...6 A.4.5 Toegang tot systemen voor andere vormen van dienstverlening...6 A.5 GPRS 8 A.6 Toegangsmogelijkheden GPRS 8 A.6.1 Toegang op (G)GSN-niveau...8 A.6.2 Toegang op BSC/BTS-niveau...9 A.6.3 Toegang op signaleringsniveau...9 A.7 UMTS-netwerken 10 APPENDIX B...1 ii

4 1 Inleiding 1. Bij besluit van 20 oktober 1999 heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college van OPTA of het college) Koninklijke KPN N.V. (later: KPN Mobile) en Libertel N.V. (later: Libertel-Vodafone) aangewezen als partijen met aanmerkelijke macht (hierna: AMM) op de markt voor mobiele openbare telefonie1 zoals bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw). Op 9 november 2000 heeft het college aangegeven geen aanleiding te zien om af te zien van continuering van de aanwijzing van KPN Mobile. Bij besluit van 9 november 2000 heeft het college tevens de bezwaren van Libertel-Vodafone tegen de aanwijzing ongegrond verklaard, waardoor ook deze aanwijzing van kracht blijft. 2. De aanwijzing van een aanbieder met AMM op de markt voor mobiele telefonie betekent dat deze aanbieder, kortweg, verplicht is tot het bieden van non-discriminatoire interconnectie op haar mobiele netwerk, tot het op transparante wijze verstrekken van informatie met betrekking tot interconnectie en tot het voldoen aan redelijke verzoeken om bijzondere toegang tot diens netwerk op andere punten dan de netwerkaansluitpunten die aan de meeste eindgebruikers worden aangeboden. Het achterliggend doel is het creëren van een zogenaamd level playing field om zo (totstandkoming van) effectieve (diensten-) concurrentie op telecommunicatiemarkten te introduceren en te bevorderen. 3. Door de aanwijzing van partijen met AMM ontstaan mogelijkheden voor potentiële aanbieders van telecommunicatiediensten die niet zelf over een telecommunicatienetwerk beschikken. De mogelijkheden ontstaan in het bijzonder op grond van de verplichting van een partij met AMM om aan alle redelijke verzoeken tot bijzondere toegang te voldoen. De Nederlandse noch de Europese wet- en regelgeving voorziet in een limitatieve opsomming van diensten die zijn aan te merken als bijzondere toegang. 4. Het Forum voor Interconnectie en Speciale Toegang (hierna: FIST) heeft op 21 juli 2000 per brief aan het college verzocht om een aantal onzekerheden weg te nemen omtrent de toepassing van het wettelijke kader op het gebied van bijzondere toegang tot mobiele netwerken. Bij brief van 10 november 2000 heeft het college in een reactie aan het FIST2 aangegeven eerst nader onderzoek te willen uitvoeren vanwege de complexiteit en omvang van de zaken waarover meer duidelijkheid wordt gewenst. In de onderzoeken, die intussen zijn uitgevoerd, zijn diverse vormen van bijzondere toegang tot mobiele netwerken, ook in technische zin, en (economische) effecten van bijzondere toegang op de mobiele sector, nader bestudeerd. In de brief is ook aangegeven dat het college voornemens is om de inzichten, die uit deze onderzoeken zijn verworven, in de loop van 2001 aan de markt ter consultatie voor te leggen. Ook zijn in dezelfde brief, voorafgaand aan de uit te voeren onderzoeken en de te houden consultatie, reeds een aantal aspecten van bijzondere toegang tot mobiele netwerken als aanzet voor verdere discussie beschouwd. 1 De hier genoemde aanwijzingen van KPN Mobile en Libertel-Vodafone als partij met een aanmerkelijke macht op de markt voor mobiele telefonie is gebaseerd op de huidige situatie. Het college zal zich op korte termijn uitspreken over continuering van de bestaande aanwijzingen. 2 Brief van 10 november 2000, met als onderwerp Bijzondere toegang tot mobiele netwerken. Deze is te vinden op internetpagina door door te klikken naar <bibliotheek> <documenten> <achtergrondinformatie>. 1

5 5. Mede op basis van de conclusies uit beide onderzoeken, uitgevoerd door respectievelijk Verdonck, Klooster & Associates (VKA) en Stichting voor Economisch Onderzoek van de Universiteit van Amsterdam (SEO), heeft het college het begrip bijzondere toegang tot mobiele netwerken nader ingevuld. De diverse standpunten worden in dit consultatiedocument aan u voorgelegd. Tot uiterlijk 18 januari 2002 kunnen belanghebbenden hun zienswijzen naar voren brengen op de conclusies van het college ten aanzien van de invulling van het begrip bijzondere toegang en het daaraan verbonden redelijkheidsbegrip. Op 18 december 2001 houdt het college een openbare hoorzitting waarin belanghebbenden ook mondeling hun standpunt kunnen toelichten. 6. Bijzondere aandacht wordt van u gevraagd voor het feit dat dit consultatiedocument verschijnt op een moment dat de herziening van de Europese Telecommunicatieregelgeving (de zogenaamde ONP-review) bijna is afgerond. In dit consultatiedocument zal het college daarom uitvoerig stilstaan bij de gevolgen van het nieuwe ONP-kader voor de geconsulteerde onderwerpen voor zover die nu reeds in te schatten zijn. 7. De opbouw van dit consultatiedocument is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt het wettelijk kader besproken met daarin een uitvoerige beschouwing van het veranderende ONP-kader. In hoofdstuk 3 gaat het college kort in op een aantal verschillende concepten van bijzondere toegang. Het economisch kader rondom het begrip bijzondere toegang en het daaraan verbonden redelijkheidsbegrip wordt in hoofdstuk 4 beschreven. Een aantal algemene redelijkheidsbeginselen wordt vervolgens in hoofdstuk 5 beschreven. In hoofdstuk 6 presenteert het college op basis van de voorgaande hoofdstukken, aan de hand van de geïdentificeerde bijzondere toegangsconcepten, zijn standpunt ten aanzien van de redelijkheid van verzoeken om bijzondere toegang. Een overzicht van de vragen vindt u in hoofdstuk 7, de procedure inzake de consultatie staat in hoofdstuk 8. Bovendien zijn twee appendices toegevoegd. Appendix A geeft een beknopte uitleg van de werking van mobiele netwerken, voor zover relevant voor de behandeling van de onderwerpen in dit consultatiedocument. In appendix B vindt u tenslotte een overzicht van de gebruikte afkortingen. 2

6 2 Wettelijk kader 8. In de volgende paragrafen wordt ingegaan op zowel de Europese regelgeving als de Nederlandse wet- en regelgeving met betrekking tot bijzondere toegang tot mobiele netwerken. Ten aanzien van de Europese regelgeving wordt uitvoerig stilgestaan bij het veranderende ONP-kader. Voor zover reeds in te schatten is zal worden aangegeven op welke wijze de onderwerpen die in dit consultatiedocument aan de orde komen, relevant zijn onder dit nieuwe ONP-kader. Een en ander dient ter motivatie van het feit dat een dergelijke consultatie vrij kort voor het verschijnen van de nieuwe ONP-regels alsnog plaatsvindt. Als afsluiting van het hoofdstuk zullen enkele algemene uitgangspunten die het college in eerdere besluiten heeft gehanteerd worden aangegeven. 2.1 Nederlands wettelijk kader 9. In de Telecommunicatiewet is met betrekking tot de toegang tot netwerken een tweetal regimes te onderscheiden: bijzondere toegang en toegang voor eindgebruikers3. Bijzondere toegang is volgens art. 1.1, onder j, Tw toegang tot een telecommunicatienetwerk op andere punten dan de netwerkaansluitpunten die de meeste gebruikers worden aangeboden. De definitie van het begrip telecommunicatienetwerk4 geeft aan dat het bij bijzondere toegang gaat om toegang tot voorzieningen die de overdracht en routering van signalen mogelijk maken tussen netwerkaansluitpunten. In de Memorie van Toelichting wordt dit als volgt uitgelegd: Bij bijzondere toegang is sprake van twee aanbieders van telecommunicatiediensten, waarbij de ene partij wel en de andere partij geen eigen aansluitnet heeft. Wanneer de laatstgenoemde gebruik wil maken van het netwerk van bijvoorbeeld een aanbieder van openbare telecommunicatienetwerken vraagt deze speciale voorzieningen, opdat de abonnees van deze netwerken toch de diensten kunnen afnemen van deze dienstaanbieder. ( ) Voorts is bijzondere toegang zodanig flexibel in de wet vastgelegd dat de ontwikkeling in de markt hiermee kan worden gestimuleerd de komende jaren. 5 De regels omtrent het bieden van bijzondere toegang zijn weergegeven in artikel 6.9 Tw. 10. Andere vormen van toegang tot een netwerk dan bijzondere toegang worden bestreken door artikel 41 uit het Besluit ONP Huurlijnen en Telefonie (hierna: BOHT). Dit artikel bepaalt dat aanbieders met een aanmerkelijke marktmacht, onverminderd de verplichting om bijzondere toegang te bieden, moeten voldoen aan alle redelijke verzoeken om toegang tot hun netwerken. Het gaat bij deze vorm van toegang om toegang Interconnectie is een specifieke vorm van bijzondere toegang. Bij interconnectie gaat het erom dat aanbieders die de toegang tot netwerkaansluitpunten van eindgebruikers controleren, zorgen voor koppeling van elkaars netwerken (door middel van bijzondere toegang), zodat de op die netwerken aangesloten gebruikers over en weer met elkaar kunnen communiceren. 4 Artikel 1.1, onder d, Tw: de overdrachtapparatuur en, waar van toepassing, de routeringsapparatuur en andere technische middelen die de overdracht mogelijk maken van signalen tussen netwerkaansluitpunten via kabels, radiogolven, optische middelen of andere elektromagnetische middelen. 5 Zie: TK , , nr. 3, p. 28 en

7 op het niveau van netwerkaansluitpunten die aan de meeste eindgebruikers ter beschikking staan. De Memorie van Toelichting merkt over dit artikel in het BOHT het volgende op: Artikel 41 ziet ( ) op al die vormen van toegang die niet zijn te beschouwen als bijzondere toegang. Het gaat hier om toegang tot het netwerk op de netwerkaansluitpunten die aan de meeste eindgebruikers worden aangeboden. 11. Concluderend kan worden vastgesteld dat ten aanzien van bijzondere toegang slechts enkele algemene kenmerken genoemd zijn. Het moet gaan om (a) toegang tot een telecommunicatienetwerk op (b) andere punten dan de netwerkaansluitpunten die aan de meeste eindgebruikers worden geboden, namelijk die voorzieningen die de overdracht en routering van signalen mogelijk maken tussen netwerkaansluitpunten. Afgezien van deze algemene kenmerken kan niet uitputtend kan worden aangegeven welke toegangsvormen vallen onder het begrip bijzondere toegang. Aan de hand van de wettelijke definities kan daarentegen wel worden aangegeven wat géén bijzondere toegang is. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de toegang van gewone eindgebruikers tot een mobiel telecommunicatienetwerk en de administratieve toegang die onafhankelijke serviceproviders hebben tot zo n netwerk. 12. Uit artikel 6.4, eerste lid, Tw volgt dat aanbieders van mobiele openbare telefoonnetwerken en mobiele openbare telefoondiensten die op de markt met betrekking tot mobiele openbare telefoonnetwerken of de mobiele openbare telefoondienst beschikken over een aanmerkelijke macht als zodanig door het college worden aangewezen. Ten gevolge van een aanwijzing dienen zij op grond van artikel 6.9, eerste lid, Tw te voldoen aan alle redelijke verzoeken tot bijzondere toegang. 13. Partijen, die zijn aangewezen als partij met AMM op de markt voor mobiele openbare telefonie, dienen ten aanzien van bijzondere toegang aan diverse verplichtingen, die ook op interconnectie van toepassing zijn, te voldoen: - overeenkomsten inzake bijzondere toegang dienen te worden gedeponeerd bij OPTA (art. 6.2 Tw) - het college kan regels vaststellen bij het ontbreken van overeenkomst en in deze geschillen beslechten (art. 6.3 Tw) en - zij dienen non-discriminatoire, objectieve en transparante voorwaarden te hanteren met betrekking tot de toegang (art. 6.5 Tw). 14. Ten aanzien van het begrip redelijkheid in relatie tot bijzondere toegang bestaat in het kader van artikel 6.9 Tw geen nadere invulling. Het college heeft wel eerder het begrip bijzondere toegang en de redelijkheid van verzoeken nader ingevuld met betrekking tot vaste openbare telefonie. Zonder nadere onderbouwing ligt het niet voor de hand om vergelijkbare vormen van bijzondere toegang met betrekking tot mobiele openbare telefonie anders te behandelen. Hierbij moet wel het voorbehoud worden gemaakt dat het college met specifieke omstandigheden van de markt of van het geval rekening kan houden. 4

8 2.2 Europees wettelijk kader 15. De bestaande telecommunicatiewetgeving is gebaseerd op het huidige Europese regelgevend kader met betrekking tot Open Network Provision (hierna: ONP), ofwel open toegang tot telecommunicatienetwerken. Het begrip Open Network Provision wordt in de zogenaamde Interconnectierichtlijn6 nader uitgewerkt. Bovendien zijn de ONP-spraakrichtlijn7, evenals de herziene versie daarvan8, in dezen relevant. 16. Ten aanzien van redelijkheidscriteria op grond waarvan een verzoek om netwerktoegang zou kunnen worden geweigerd geeft de Europese Commissie in een zogenaamde Explanatory Note nadere uitleg over wat bedoeld is in de bestaande ONP-richtlijnen9. Onder andere wordt hierin uitgelegd dat verzoeken om netwerktoegang betrekking kunnen hebben op roaming, toegang voor virtual network operators of VPNaanbieders. De explanatory note gaat ook kort in op tarieven. Opgemerkt wordt dat, nadat eenmaal besloten is de gevraagde toegang te willen verlenen, tarieven vaak het kritieke onderhandelingspunt worden. Door het ontbreken van de expliciete eis van kostenorientatie in de Interconnectierichtlijn, zijn commerciële onderhandelingen het uitgangspunt. 17. Ten aanzien van de prijsstelling voor de toegang merkt de Europese Commissie het volgende op. Zij geeft aan dat problemen ten aanzien van de prijsstelling vaak betrekking zullen hebben op buitensporig hoge prijzen. Het begrip buitensporig hoge prijzen is door het Hof van justitie gedefinieerd als een overdreven hoge prijs in verhouding tot de economische waarde van de verrichte prestatie. Het buitensporige karakter van die prijs kan onder meer objectief worden vastgesteld door de verkoopprijs te vergelijken met de kostprijs. 18. De Europese Commissie heeft naast het ONP-kader ook een aantal beginselen gepubliceerd over de toepassing van mededingingsregels op overeenkomsten inzake toegang in de telecommunicatiesector.10 In deze bekendmaking worden cumulatief enkele omstandigheden genoemd waarmee rekening wordt gehouden bij de vraag of verlening van toegang moet worden gelast op grond van de mededingingsregels. De omstandigheden zijn als volgt samen te vatten: - Toegang tot de betrokken faciliteit is in het algemeen noodzakelijk voor ondernemingen om te kunnen concurreren op de verwante markt; - er is voldoende toegangscapaciteit aanwezig; Richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 inzake interconnectie op telecommunicatiegebied, wat betreft de waarborging van de universele dienst en van de interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision (ONP), Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, Nr. L 199/32. 7 Richtlijn 95/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 1995 inzake de toepassing van Open Network Provision (ONP) op spraaktelefonie, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, Nr. L 321/6. 8 Richtlijn 98/10/Eg van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 1998 inzake de toepassing van Open Network Provision (ONP) op spraaktelefonie en inzake de universele telecommunicatiedienst in een door concurrentie gekenmerkt klimaat, Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, Nr. L 101/24. 9 Access to fixed and mobile network infrastructures owned by operators designated as having significant market power, Explanatory Note by Information Society DG, 17 september Bekendmaking betreffende de toepassing van de mededingingsregels inzake toegang in de telecommunicatiesector. Kader, relevante markten en beginselen (98/C 265/02), 22 augustus

9 - - de eigenaar van de faciliteit voldoet niet aan de vraag op een bestaande diensten- of productenmarkt, verhindert de opkomst van een potentiële nieuwe dienst of product, of belemmert de mededinging op een bestaande of potentiële diensten- of productenmarkt; de onderneming die om de toegang verzoekt, is bereid de redelijke, niet-discriminerende vergoeding te betalen en aanvaardt ook anderszins in alle opzichten die niet-discriminerende toegangsvoorwaarden; er is geen objectieve rechtvaardiging voor de weigering van de toegang. 19. Op dit moment wordt het bestaande ONP-kader herzien. Naar verwachting zal deze herziening (de zogenaamde ONP-review) op korte termijn afgerond zijn. De volgende paragrafen gaan nader in op de verwachte Europese regelgeving na de ONP-review. 2.3 Herziening van het Europese kader 20. Op het moment van opstellen van dit consultatiedocument moet de definitieve besluitvorming rond de herziening van de ONP-richtlijnen nog plaatsvinden. In december van dit jaar (2001) nemen het Europees Parlement en de Raad naar verwachting een definitief standpunt in over de voorstellen van de Europese Commissie inzake de ONP-review. De Lidstaten krijgen volgens de huidige voorstellen tot april 2003 de tijd om de nieuwe richtlijnen te implementeren in nationale wetgeving. Omdat de nieuwe ONP-regels relatief kort op het verschijnen van dit consultatiedocument volgen, wordt hier een inschatting gegeven van de gevolgen van het nieuwe ONP-kader. Met name de gevolgen voor het aanwijzen van partijen met een aanmerkelijke marktmacht en de verplichtingen van als zodanig aangewezen partijen in het kader van het bieden van bijzondere toegang spelen hier een rol. In dit kader zijn vooral de ontwerp-kaderrichtlijn en de ontwerprichtlijn inzake interconnectie en toegang van belang Een belangrijk kenmerk van de nieuwe ONP-regels is dat het begrip aanmerkelijke marktmacht meer in lijn wordt gebracht met het algemene mededingingsrecht. Dit betekent dat het innemen van een dominante positie op een relevante markt (alleen dan wel gezamenlijk met andere partijen) aanleiding is om te worden aangewezen als partij met een aanmerkelijke marktmacht. Het begrip dominantie wordt ingevuld aan de hand van verschillende, niet-limitatieve criteria, zoals de hoogte van marktaandeel, de mogelijkheid om marktvoorwaarden te beïnvloeden, toe- en uittredingsdrempels, prijsontwikkeling en de mate van verticale integratie.12 Deze criteria staan onderling op gelijk niveau, wat onder andere betekent dat de hoogte van het marktaandeel op zichzelf niet meer leidend zal zijn voor het innemen van een dominante positie. 22. Een ander belangrijk kenmerk van de nieuwe ONP-regels is het toepassingsgebied van het begrip aanmerkelijke marktmacht. Onder de nieuwe ONP-regels wordt dit uitgebreid van spraaknetwerken naar elektronische communicatienetwerken. Dit betekent onder andere dat het begrip aanmerkelijke marktmacht onder de nieuwe ONP-regels ook van toepassing zal zijn op datanetwerken en -diensten die volledig zijn gebaseerd op technologieën als UMTS. Resp. Publ C 365E Com(2000)393def en Com (2000) 384def dd. 19/12/2000, p. 198 en p Voor de invulling van de diverse criteria heeft de Europese Commissie richtlijnen opgesteld. Vooralsnog blijken de verschillende criteria voor een groot deel overeen te komen met de factoren die nu in artikel 6.4, lid 4 Tw staan ter bepaling van AMM

10 23. Onder de nieuwe ONP-regels moeten nationale toezichthouders met behulp van marktonderzoek eerst relevante markten binnen de totale markt voor (mobiele) communicatie afbakenen. Het college merkt in dezen op dat de Europese Commissie aan het einde van 2001 dan wel komend voorjaar een aanbeveling of een beschikking zal publiceren, waarin verschillende relevante markten worden onderscheiden.13 De aanbeveling of beschikking is richtinggevend voor nationale toezichthouders. Afwijken ervan is mogelijk, zij het na instemming van de Europese Commissie. 24. Aan de hand van de uitkomsten van het marktonderzoek dient de nationale toezichthouder vervolgens te besluiten of één of meerdere aanbieders moeten worden aangewezen als partij(en) met een aanmerkelijke marktmacht op een bepaalde markt. Bovendien dienen nationale regelgevers vast te stellen in hoeverre sprake is van geconstateerd marktfalen ( market failure ). Om dit tegen te gaan kan de nationale toezichthouder onder de nieuwe ONP-regels concrete verplichtingen koppelen aan een aanwijzing als partij(en) met een aanmerkelijke marktmacht (de zogenaamde toolkit-benadering). Inzet van deze verplichtingen is afhankelijk van de doelstellingen die de toezichthouder met een eventuele aanwijzing wil realiseren. Toezichthouders dienen hun bevoegdheden hierbij uit te oefenen op een wijze die bevorderlijk is voor effectieve en duurzame concurrentie en die de eindgebruiker maximaal voordeel biedt. Verplichtingen die aan een aanwijzing kunnen worden verbonden hebben onder andere betrekking op tarieftoezicht, nondiscriminatie en transparantie. 25. Eén van de verplichtingen die een nationale toezichthouder kan opleggen, is om redelijke verzoeken om toegang tot het netwerk te honoreren. Anders dan in de huidige regelgeving is deze plicht straks niet meer van rechtswege gekoppeld aan een aanwijzing als partij met een aanmerkelijke marktmacht, maar is een van de instrumenten waarvan de toezichthouder gebruik kan maken. Het begrip toegang vervangt onder de nieuwe ONP-regels het begrip bijzondere toegang. Toegang wordt gedefinieerd als het beschikbaar stellen van faciliteiten en/of diensten met het oog op het aanbieden van elektronische communicatiediensten. Onder andere omvat deze definitie toegang tot netwerkonderdelen en bijbehorende faciliteiten en diensten waarvoor eventueel, al dan niet draadloos, apparatuur moet worden aangesloten. Toegang tot mobiele netwerken voor roaming wordt bovendien expliciet genoemd als vallend onder de definitie. 26. Door de algemene, grotendeels technologie-onafhankelijke, definitie van toegang, zullen diensten waarvan regulering binnen het bestaande ONP-kader onduidelijk is, mogelijk wel onder de werking van de nieuwe richtlijn vallen. Doordat het begrip bijzondere toegang, zoals dat nu gebruikt wordt, straks onder de ruimere definitie van toegang valt, zal de invulling ervan zoals in dit consultatiedocument wordt voorgesteld naar de mening van het college ook onder de nieuwe ONP-regels betekenis blijven houden. 27. Ook met betrekking tot het nieuwe begrip toegang heeft het college een geschilbeslechtende rol onder het nieuwe ONP-kader. De beoordeling van de redelijkheid van gedane verzoeken om toegang tot bepaalde Uit contacten met de Europese Commissie is gebleken dat rekening moet worden gehouden met ongeveer tien verschillende markten, ingedeeld naar wholesalemarkten en retailmarkten. Wholesalemarkten zijn onder andere in te delen naar call termination vs. call origination, spraak vs. data, airtime en nationale vs. internationale roaming. Op de retailmarkt kan onder andere worden onderscheiden mobile international services, internetdiensten en roamingdiensten. 13 7

11 elektronische communicatienetwerken blijft, indien hierover geschillen aanhangig worden gemaakt, een belangrijke taak van het college. Het college meent dat voor het uitoefenen van deze taak het bestaande kader ten aanzien van de beoordeling van redelijkheid van verzoeken om bijzondere toegang als uitgangspunt kan dienen. 28. In de conceptversie van de richtlijnen is voorzien dat genomen maatregelen op grond van het oude ONPkader in stand blijven totdat zij zijn herzien conform het nieuwe kader. Genomen maatregelen vervallen dus niet direct van rechtswege. Herziening dient wel spoedig na inwerkingtreding plaats te vinden. 29. Samenvattend stelt het college vast dat het ook onder het nieuwe ONP-kader denkbaar is dat partijen (alleen of straks eventueel gezamenlijk) op deelmarkten binnen de mobiele sector kunnen worden aangewezen als partij(en) met een aanmerkelijke macht. Toegespitst op bijzondere toegang is de conclusie dat ook onder het nieuwe ONP-kader verplichtingen op het gebied van toegang blijven bestaan. Deze verplichtingen zijn echter niet meer van rechtswege aan een aanwijzing als partij met een aanmerkelijke marktmacht verbonden, maar kunnen door toezichthouders worden opgelegd. De invulling van het begrip bijzondere toegang in dit consultatiedocument zal derhalve ook onder het nieuwe ONP-kader betekenis blijven houden. Vraag 1: Het college verneemt, mede in het licht van de aanstaande wijzigingen van het ONP-kader, graag uw zienswijze over de noodzaak ten aanzien van het opstellen van richtsnoeren naar aanleiding van de consultatie. Als u richtsnoeren niet noodzakelijk acht, vraagt het college uw visie op de wijze waarop de verkregen informatie uit deze consultatie in dat geval het meest effectief kan worden ingezet. 2.4 Eerdere besluiten en uitgangspunten van het college 30. Het college heeft in eerdere consultaties en besluiten uitspraken gedaan over bijzondere toegang tot het vaste netwerk van KPN Telecom B.V., het redelijkheidsbegrip en zijn bevoegdheden dienaangaande. Voor het opstellen van een regelgevend kader inzake bijzondere toegang tot mobiele netwerken zoekt het college aansluiting bij deze uitspraken. De belangrijkste zijn onderstaand aangegeven Algemene uitgangspunten 31. Op hoofdlijnen kent het consultatiedocument drie uitgangspunten: 1. Er wordt bij het beoordelen van de redelijkheid van een verzoek om bijzondere toegang voortgebouwd op de uitgangspunten rondom bijzondere toegangsdiensten op de vaste telefoniemarkt. In de eerder genoemde brief aan het FIST heeft het college gesteld dat hij zich kan voorstellen dat de voorwaarden voor de beoordeling van de redelijkheid van verzoeken om ontbundelde toegang tot de aansluitlijn evenzeer relevant zijn bij de beoordeling van de redelijkheid van verzoeken om bijzondere toegang tot mobiele netwerken. In dit consultatiedocument worden deze voorwaarden op enkele punten 8

12 genuanceerd op basis van enige afwijkende karakteristieken van de mobiele sector, die in hoofdstuk 4 nader zullen worden besproken Aan de hand van de wettelijke definitie van het begrip bijzondere toegang en de bedoeling van de wetgever wordt vastgesteld dat, afgezien van een aantal algemene kenmerken, niet uitputtend kan worden aangegeven welke toegangsvormen vallen onder het begrip bijzondere toegang, maar dat wel kan worden aangegeven wat géén bijzondere toegang is. 3. Een uitgangspunt bij de verplichting tot het bieden van bijzondere toegang is het creëren van een level playing field voor de toegang tot de infrastructuur netwerkaanbieders, aangewezen als AMM-partij. Dit betekent dat het voor dienstenaanbieders zonder eigen netwerk mogelijk moet zijn toegang te krijgen tot (delen van) het netwerk van een AMM-partij onder vergelijkbare voorwaarden en tegen vergelijkbare kosten als waaronder de AMM-partij dit zelf heeft. 32. Uit deze uitgangspunten volgt een aantal logische keuzes. Die keuzes betreffen de vormen van toegang die het college reeds op voorhand aanmerkt als bijzondere toegang en de algemene omstandigheden waaronder dergelijke toegang redelijk kan zijn. In overeenstemming met bijzondere toegang op de vaste telefoniemarkt gaat het hier bijvoorbeeld om carrier selectie en toegang tot signaleringssystemen. Specifiek voor de mobiele telefoniemarkt neemt het college in dit consultatiedocument voorlopige standpunten in over bijzondere toegang ten bate van het bieden van diensten op basis van roaming en over bijvoorbeeld het aanbieden van SMS-diensten15 via bijzondere toegang Redelijkheid 33. In de richtsnoeren met betrekking tot ontbundelde toegang tot de aansluitlijn ( MDF-access )16, wordt gesteld dat een verzoek om bijzondere toegang tot de aansluitlijn via de hoofdverdeler redelijk is indien: - de toegang noodzakelijk is voor de verzoekende partij om te concurreren op de telecommunicatiemarkt. Weigering van toegang zou in dat geval ertoe leiden dat de toegang tot de eindgebruiker onmogelijk of in aanzienlijke mate en onvermijdelijk oneconomisch worden. Indien de verzoekende partij aantoonbaar (door de degene die de toegang weigert) een bepaalde klant direct zou kunnen aansluiten op eigen infrastructuur, of via alternatieve infrastructuur en/of equivalente draadloze aansluitingen op een economisch verantwoorde wijze kan realiseren, is weigering van toegang tot de aansluitlijn van die klant in beginsel toegestaan; en - er voldoende toegangscapaciteit beschikbaar is. Het college gaat in beginsel er van uit dat op hoofdverdelers waar de verzoekende partij één van de eerste partijen is die toegang vraagt, er voldoende capaciteit zal zijn. Hiervan zal bijvoorbeeld geen sprake zijn in een van de navolgende gevallen. KPN Telecom zou kunnen aantonen dat er geen geschikte lijnen meer zijn, doordat een aantal andere partijen al bijzondere toegang hebben, of doordat het aanbod van de verzoekende partij onvermijdelijk zou leiden tot overspraak of een andere onherstelbare inbreuk op de kwaliteit van de dienstverlening van alle partijen die reeds hun diensten via die hoofdverdeler aanbieden. Eén van de afwijkende karakteristieken van de mobiele sector is het bestaan van meerdere, in bepaalde opzichten gelijkwaardige netwerken. Dit betekent dat concurrerende aanbieders van mobiele netwerken met landelijke, dan wel grotendeels vergelijkbare dekking voor een specifieke dienst in beginsel geen bijzondere toegang kunnen verlangen bij aangewezen AMM-partijen. 15 SMS staat voor Short Message Service 16 Richtsnoeren met betrekking tot ontbundelde toegang tot de aansluitlijn ( MDF-access ) dd. 12 maart 1999/OPTA/J/99/

13 34. Het college is van oordeel dat deze criteria mutatis mutandis ook als uitgangspunt zouden kunnen dienen voor een beoordeling van de redelijkheid van verzoeken om bijzondere toegang tot mobiele netwerken. Hierbij merkt het college wel op dat de specifieke omstandigheden op de markt voor mobiele telefonie aanleiding kunnen zijn om de redelijkheidscriteria nader in te vullen Datadiensten 35. Het college interpreteert zijn bevoegdheden op het gebied van bijzondere toegang zodanig dat deze in elk geval van toepassing zijn op alle netwerken waarbij sprake is van aanmerkelijke marktmacht én waarover onder andere spraaktelefonie wordt geboden. Het college baseert deze interpretatie van zijn bevoegdheden op enerzijds de bepalingen rond het aanwijzen van partijen met een aanmerkelijke marktmacht (artikel 6.4, eerste lid, Tw.) en anderzijds de definitie van het begrip bijzondere toegang (artikel 1.1, onder j, Tw.). Geen van beide artikelen sluit bevoegdheden op het gebied van datadiensten uit. 36. De definitie van het begrip bijzondere toegang spreekt van toegang tot telecommunicatienetwerken. Dit is een ruimer begrip dan het begrip telefoonnetwerk, zoals gebruikt in het kader van de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht. Een openbaar telecommunicatienetwerk wordt volgens de definitie in artikel 1.1, onder g, Tw. gebruikt voor de verrichting van openbare telecommunicatiediensten. Binnen de definitie van het begrip bijzondere toegang is dan ook naar het oordeel van het college geen beperking te vinden van het type dienst waarvoor bijzondere toegang kan worden gevraagd. Aan de andere kant betreft een aanwijzing als aanmerkelijke marktmacht aanbieders van mobiele openbare telefoonnetwerken en -diensten. Het feit dat een partij aangewezen kan worden op de markt voor openbare mobiele telefoonnetwerken en diensten spreekt zich in de ogen van het college niet uit over het type dienst waarvoor op mobiele telefoonnetwerken van partijen met een aanmerkelijke marktmacht bijzondere toegang kan worden gevraagd. 37. Slechts indien duidelijk sprake is van zuivere datadiensten over zuivere datanetwerken lijken de bevoegdheden van het college beperkt. Het college is daarom voorlopig van oordeel dat hij bevoegdheden heeft om geschillen over bijzondere toegang op het gebied van zowel spraak- als datadiensten te beslechten, voor zover die worden afgewikkeld over een netwerk dat mede voor spraakdiensten wordt gebruikt. 10

14 3 Bijzondere toegang voor het aanbieden van diensten op de mobiele markt 38. Ten behoeve van de invulling van het aan bijzondere toegang verbonden redelijkheidsbegrip heeft het college met behulp van VKA onderzoek verricht naar verschillende concepten van bijzondere toegang waarmee aanbieders van telecommunicatiediensten op de mobiele markt kunnen toetreden. In dit hoofdstuk zal kort aan aantal conclusies worden weergeven welke het college uit dit onderzoek heeft getrokken. Er worden vier concepten van bijzondere toegang beschreven, waarbij onder meer typen diensten of aanbieders worden besproken welke het college zich hierbij voorstelt (zie tabel 1). De beschrijving is geen limitatieve opsomming van bijzondere toegangsconcepten, doch dient als leidraad bij de analyse of naar het voorlopig oordeel van het college een specifieke toegangsvorm onder het begrip bijzondere toegang valt. Daarmee wordt alle ruimte opengelaten voor concepten van bijzondere toegang die nu nog niet voorzien kunnen worden. Appendix A beschrijft beknopt de techniek van mobiele telecommunicatienetwerken en de wijze waarop hier toegang tot kan worden verkregen. Bijzondere toegangsconcepten a. Bijzondere toegang voor het aanbieden van indirecte toegangsdiensten b. Bijzondere toegang voor het aanbieden van toegevoegde waardediensten c. Bijzondere toegang voor het aanbieden van diensten op basis van roaming d. Bijzondere toegang tot signaleringssystemen Voorbeelden van mogelijke diensten Carrier selectie, virtual private network (VPN) Persoonlijke nummerdiensten, unified messaging, toegang tot informatiediensten, toegang tot internet MVNO, internationale roaming Voic -dienst, SMS-diensten, toegang tot internet via een WAP-gateway en andere innovatieve diensten die gebaseerd zijn op gebruikerssignalering Tabel 1: Bijzondere toegangsconcepten met voorbeelden van mogelijke diensten. 3.1 Bijzondere toegang voor het aanbieden van indirecte toegangsdiensten 39. Aanbieders van indirecte toegangsdiensten hebben veelal geen eigen aansluitnetwerk en zijn daarom voor het aanbieden van hun diensten over het algemeen afhankelijk van partijen waarbij hun klanten een aansluiting afnemen. Het begrip indirecte toegang staat tegenover het begrip directe toegang, waarbij de eindgebruiker direct is aangesloten op het netwerk van de aanbieder van de (mobiele) telefoondienst. Binnen de categorie indirecte toegangsdiensten zijn vooralsnog twee sterk gerelateerde typen diensten te onderscheiden: carrier selectiediensten en virtual private networks (VPN s). 40. Kenmerkend voor aanbieders die door middel van indirecte toegang diensten aanbieden is dat zij alleen uitgaand verkeer en voor bepaalde bestemmingen (kunnen) verzorgen. Bij indirecte toegang herkent de netwerkaanbieder op grond van een prefix die de eindgebruiker kiest, voorafgaand aan het nummer van de gewenste bestemming, welke aanbieder het gesprek verder zal afhandelen. De netwerkaanbieder moet dus 11

15 op verzoek van de klant van de indirecte toegangsdienst een oproep op het dienstenplatform van de gewenste aanbieder afleveren. Voor het afnemen van de carrier selectiedienst is het ook mogelijk dat de eindgebruiker vooraf heeft ingesteld via welke aanbieder hij zijn uitgaande verkeer wil laten afhandelen. Hiervoor moet de netwerkaanbieder carrier preselectie bieden. 41. De netwerkaanbieder routeert de oproep volgens de afspraken met de aanbieder van de indirecte toegangsdienst naar een punt in zijn netwerk waar het gesprek kan worden overgenomen. Het niveau van koppeling is afhankelijk van de mate waarin de aanbieder van de indirecte toegangsdienst zelf bepaalde faciliteiten wenst te verzorgen (zie voor een beknopte technische uitleg appendix A). Inkomend verkeer, dus gesprekken naar de eindgebruiker toe, wordt volledig afgehandeld door de netwerkaanbieder zelf. De aanbieder van de indirecte toegangsdienst kan slechts diensten leveren aan de eindgebruikers die op het netwerk zijn aangesloten waarop hij bijzondere toegang heeft. Zie ook figuur In figuur 1 is ea1 abonnee van netwerkhouder A die tevens abonnee eda is van bijvoorbeeld carrier selectieaanbieder DA. Als ea1/eda bijvoorbeeld abonnee ea2 van netwerk A of abonnee eb van netwerk B wil bereiken kan hij door middel van een prefix (of gepreselecteerd) aangeven dat dit via DA moet gebeuren. Het gesprek wordt dan afgeleverd bij DA door netwerkaanbieder A op basis van bijzondere toegang. DA moet nu het gesprek afleveren op het netwerk waar de opgeroepen abonnee zich bevindt. Dat kan dus in dit geval zijn op netwerk A of op netwerk B. Het afleveren van dit verkeer bij de opgeroepen eindgebruiker geschiedt op basis van interconnectie (termineren). In dit voorbeeld kan carrier selectie zonder nadere aanpassingen (met uitzondering van de preselectie mogelijkheid) vervangen worden door VPN. Aanbieder DA = Bijzondere toegang (CS of VPN) = Interconnectie eda = ea1 ea2 netwerk A (AMM) netwerk B eb Figuur 1: Bijzondere toegang voor het aanbieden van indirecte toegangsdiensten. 43. Op dit moment worden nog geen carrier selectiediensten aangeboden op de mobiele telefoonmarkt in Nederland. Wel worden VPN-diensten aangeboden, met de kanttekening dat dit vooralsnog gebeurt door de huidige aanbieders van mobiele telefonie. De verschillen tussen carrier selectie en VPN hebben vooral betrekking op de groep gebruikers die de diensten kan afnemen en op het gebruiksgemak van de dienst. Bij carrier selectie geldt dat alle eindgebruikers die klant zijn bij een carrier selectieaanbieder op dezelfde voorwaarden de dienst afnemen. Bij een VPN-dienst geldt dat een specifieke groep gebruikers, een zogenaamde closed user group, op maat gemaakte diensten kan afnemen. De consequentie van dit maatwerk 12

16 is dat de prefix die gebruikt wordt het bereiken van een VPN-aanbieder langer en complexer is dan die waarmee een carrier selectieaanbieder bereikt kan worden De nu bekende indirecte toegangsdiensten carrier selectie en VPN zijn beide eerder benoemd als bijzondere toegangsdiensten18. Het college ziet geen aanleiding om met betrekking tot mobiele netwerken van dit standpunt af te wijken. Voor het afleveren van verkeer bij de desbetreffende aanbieders is immers op een mobiel netwerk evenzeer toegang tot een netwerkaansluitpunt nodig als op vaste netwerken. Dit netwerkaansluitpunt is niet een punt waar de meeste gebruikers toegang hebben. De bijzondere toegang is, zoals eerder gezegd, nodig tot elk netwerk waar eindgebruikers op zijn aangesloten die de dienstaanbieder als klant wil bereiken. Vraag 2: Het college verneemt graag uw zienswijze over zijn overwegingen ten aanzien van bijzondere toegang voor het aanbieden van indirecte toegangsdiensten. Het college verneemt tevens graag uw zienswijze over de stelling dat de overwegingen ten aanzien van carrier selectie evenzeer zouden kunnen gelden voor VPN-diensten. 3.2 Bijzondere toegang voor het aanbieden van toegevoegde waardediensten 45. Aanbieders van toegevoegde waardediensten (value added services, hierna: VAS) hebben evenmin als aanbieders van indirecte toegang de beschikking over een eigen aansluitnet. Voor het aanbieden van hun diensten zijn zij afhankelijk van het aanleveren van verkeer, dat van de eindgebruikers van andere netwerken komt, op hun platform. De abonnees van de VAS-aanbieder zijn aangesloten op dit platform en in beginsel bereikbaar onder een eigen uniek (niet-geografische of mobiel) nummer uit het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten19. Voorbeelden van toegevoegde waardediensten zijn persoonlijke nummerdiensten, unified messaging, toegang tot internet via nummers en het bieden van toegang tot (gratis of betaalde) informatiediensten. 46. Een oproep naar een abonnee van een VAS-aanbieder moet naar het platform van deze VAS-aanbieder worden gerouteerd, zodat deze de oproep kan termineren bij zijn abonnee (bijvoorbeeld een oproep naar een 0900-nummer dat moet worden getermineerd bij een informatiedienstaanbieder). Om verkeer op zijn platform te kunnen ontvangen, moet deze VAS-aanbieder in elk geval op één netwerk bijzondere toegang hebben. In enkele gevallen is het mogelijk om via het netwerk waarop bijzondere toegang is verkregen ook verkeer dat van andere netwerken afkomstig is af te leveren bij de VAS-aanbieder. Technisch gezien kan het daarom voorkomen dat voor het aanbieden van de gewenste telecommunicatiedienst bijzondere toegang tot één of enkele netwerken volstaat. Het college merkt hierbij op dat het realiseren van een gewenste dienst niet louter een technisch vraagstuk is. In dezen wijst het college op elementen die eveneens een rol kunnen spelen, zoals incasso-afspraken voor de desbetreffende dienst. Hierdoor kan het toch nodig blijken op meerdere netwerken bijzondere toegang te vragen. Zie ook figuur Bovendien bestaan er VPN-diensten waarbij men de prefix en de gewenste bestemming niet in één keer (one-stage dialling) kan kiezen. In dit geval moet men op een tweede kiestoon wachten na het kiezen van de prefix voordat men de gewenste bestemming kan aangeven (two-stage dialling). 18 Zie hiervoor onder andere het Consultatiedocument over bijzondere toegangsdiensten, 4 juni Stcrt nr. 14, d.d. 11 januari 1999, nr. DGTP/98/4099/HR 13

17 47. In figuur 2 is ea abonnee van netwerkhouder A, is eb abonnee van netwerkhouder B en is evas abonnee van een VAS-aanbieder (bijvoorbeeld een aanbieder van unified messaging). Het kan voorkomen dat evas dezelfde is als ea of als eb, maar dit speelt geen rol bij VAS. Als ea abonnee evas wil bereiken, kiest deze daartoe het nummer waaronder evas te bereiken is. Dit kan bijvoorbeeld een persoonlijk nummer, een nummer voor elektronische postbussen of een informatienummer zijn. Het gesprek wordt via en door netwerkhouder A afgeleverd bij aanbieder VAS op basis van bijzondere toegang. Aanbieder VAS termineert het gesprek bij zijn abonnee. Als eb abonnee evas wil bereiken dient netwerkhouder B het nummer van evas aankiesbaar te hebben. Afhandeling van dit gesprek kan via netwerkhouder A lopen, maar netwerkhouder B kan ook besluiten om het verkeer direct af te leveren bij aanbieder VAS. Als netwerkhouder B geen partij met een aanmerkelijke marktmacht is, wordt vooralsnog slechts op commerciële basis aan een dergelijk verzoek om bijzondere toegang voldaan. evas Aanbieder VAS = Bijzondere toegang = Interconnectie ea netwerk A (AMM) netwerk B eb Figuur 2: Bijzondere toegang voor het aanbieden van toegevoegde waardediensten. 48. Het college onderscheidt bijzondere toegang voor toegevoegde waardediensten van bijzondere toegang voor indirecte toegangsdiensten op basis van de volgende overweging. Bij indirecte toegangsdiensten wordt op basis van een prefix (een CS-nummer of een VPN-nummer) of een voorinstelling (bij carrier preselectie) een alternatieve routering, via de aanbieder van de indirecte toegangsdienst, naar de gekozen bestemming mogelijk gemaakt. De beller is hierbij klant van de aanbieder van de indirecte toegangsdienst, de gebelde hoeft dit niet te zijn. Bij toegevoegde waardediensten is dit in beginsel andersom. De beller hoeft namelijk geen klant te zijn bij de aanbieder van de toegevoegde waardedienst, de gebelde wel. Deze is immers bereikbaar via een eigen nummer, verkregen via de aanbieder van de desbetreffende dienst of direct aan hem toegekend (dit is mogelijk bij nummers of informatienummers). 49. Op dit moment zijn verschillende toegevoegde waardediensten beschikbaar vanaf de diverse mobiele netwerken. In elk geval zijn meerdere informatienummers te bereiken, zowel vanaf mobiele netwerken met een AMM als zonder AMM. Het college beschouwt het afleveren van verkeer op netwerkaansluitpunten waar de aanbieder van de toegevoegde waardedienst verkeer kan ontvangen in elk geval als bijzondere toegang. Dit is in lijn met eerder ingenomen standpunten ten aanzien van bijzondere toegang tot het vaste netwerk van KPN Telecom B.V., voor zover het persoonlijke nummerdiensten betreft. Het college ziet geen aanleiding om deze opvatting niet uit te breiden tot de opvatting dat alle bekende toegevoegde waardediensten, die 14

18 aangeboden worden met daartoe in het Nummerplan telefoon- en ISDN-diensten bestemde nummers, gebaseerd zijn op bijzondere toegang tot vaste en/of mobiele openbare telecommunicatienetwerken. Vraag 3: Het college verneemt graag uw zienswijze over de overwegingen ten aanzien van bijzondere toegang voor het aanbieden van toegevoegde waardediensten. Geef tevens uw ideeën over de geschetste diensten die naar de mening van het college onder deze groep bijzondere toegangsdiensten vallen. 3.3 Bijzondere toegang voor het aanbieden van diensten op basis van roaming 50. Voor het aanbieden van bepaalde diensten op de mobiele markt door aanbieders die niet beschikken over een radionetwerk voor mobiele telefonie, is het soms noodzakelijk abonnees van deze diensten te laten roamen op één of meer mobiele netwerken. Dit houdt in dat de abonnees van de dienstaanbieder gebruik kunnen maken van de radioweg van een mobiele netwerkhouder voor het afnemen van de diensten van een partij zonder eigen radionetwerk. Om te roamen moet de SIM-kaart20 van de desbetreffende gebruiker door het mobiele netwerk waarvan deze gebruik wil maken herkend worden en hierop toegelaten. Deze herkenning geschiedt op basis van het zogenaamde IMSI-nummer21, waarvan een Mobiele Netwerk Code (MNC) onderdeel uitmaakt. De MNC geeft aan van welk netwerk de SIM-kaart is, de rest van het IMSI-nummer identificeert de specifieke gebruiker met al zijn rechten. In internationaal verband wordt hiermee mogelijk gemaakt dat men ook in het buitenland mobiel kan bellen zonder bij een plaatselijk netwerk abonnee te hoeven worden. Roaming kan echter ook nationaal worden aangeboden. 51. Het verkeer dat voor roamende eindgebruikers bedoeld is of verkeer dat bij deze eindgebruikers ontstaat dient op een afgesproken punt in het netwerk, bijvoorbeeld een Mobile Switching Center (MSC), te worden overgedragen aan de aanbieder van de dienst waarbij deze eindgebruikers abonnee zijn. Bovendien ligt het in de lijn der verwachtingen dat voor het aanbieden van diensten waarbij roaming een rol speelt toegang tot (onderdelen van) het signaleringsnetwerk nodig is. Hierover zal later in paragraaf 6.4 een en ander worden opgemerkt. De faciliteiten die de dienstaanbieder nodig heeft voor het aanbieden van roaming aan zijn klanten, hebben dus in elk geval betrekking op toegang tot een telecommunicatienetwerk op andere punten dan aan de meeste gebruikers ter beschikking staan. Hierom beschouwt het college de faciliteiten die nodig zijn voor het aanbieden van diensten op basis van roaming als vorm van bijzondere toegang. De Minister van Verkeer en Waterstaat ondersteunt het standpunt dat roaming een vorm van bijzondere toegang is Mobile Virtual Network Operators (MVNO s) 52. Het belangrijkste voorbeeld van dienstaanbieders waarvoor roaming een belangrijke rol speelt zijn MVNO s. Anders dan aanbieders die door middel van indirecte toegang diensten aanbieden verzorgt de MVNO zowel het uitgaande verkeer als het inkomende verkeer. Een MVNO kan zo niet alleen inkomsten op basis van SIM staat voor Subscriber Identity Module IMSI staat voor International Mobile Subscriber Identity 22 Zie de brief van Staatssecretaris De Vries aan de Tweede Kamer van 26 januari 2000 (geen kenmerk, onderwerp: Vergunningverlening UMTS. Betreft reactie op adviezen OPTA en OPT van resp. 7 mei 1999 en december 1999), p. 3: Op grond van de artikel 6.9 van de Telecommunicatiewet moeten aanbieders die door het college zijn aangewezen als aanbieders met aanmerkelijke marktmacht, voldoen aan alle redelijke verzoeken tot bijzondere toegang, incl. nationale roaming. Zie over de roamingproblematiek ook: M.C.W. Jansen, A.P. Ros, N. van der Windt, De draad kwijt?, juni 2001, p